Contexte

1. En décembre 2010, le plaignant s'est rendu à l'aéroport d'Heathrow à Londres pour se rendre à Sofia (Bulgarie) avec un transporteur britannique. Cependant, son vol, ainsi que beaucoup d'autres, a été annulé en raison de fortes chutes de neige.

2. Le plaignant a été réacheminé vers Sofia via Munich (Allemagne). L'avion pour Munich est parti tard, cependant, et il a manqué son vol de correspondance. Finalement, il a été réservé sur un autre vol pour Sofia qui devait partir le lendemain matin. Le plaignant s'est vu offrir de la nourriture et des rafraîchissements, mais aucune chambre d'hôtel gratuite pour la nuit à Munich. Il a donc dû dormir sur le sol de l'aéroport.

3. Le plaignant a demandé des excuses et une indemnisation appropriée à son transporteur. Toutefois, aucune compensation n’a été accordée. Les efforts déployés par le plaignant pour résoudre l’affaire avec les organismes nationaux chargés de l’application (ONA) britanniques et allemands se sont révélés infructueux. Par conséquent, il a contacté la Commission européenne, affirmant que le Royaume-Uni avait enfreint le règlement sur les droits des passagers aériens [1] (ci-après le «règlement 261/2004»).

4. La Commission a estimé qu'il n'y avait pas eu violation du règlement (CE) n° 261/2004. Le plaignant a demandé sans succès à la Commission de reconsidérer sa position. Il s'est ensuite adressé au Médiateur européen [2].

5. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la plainte et a identifié les allégations et allégations suivantes:

1) La Commission n'a pas traité correctement la plainte pour infraction déposée par le plaignant.

2) La Commission devrait traiter correctement la plainte pour infraction déposée par le plaignant.

6. Le Médiateur a invité la Commission à commenter les arguments du plaignant selon lesquels elle: i) n’a pas tenu compte du fait que les conditions météorologiques n’étaient pas des circonstances extraordinaires; ii) n’a pas tenu compte du fait qu’il n’a pas bénéficié d’une assistance suffisante lorsqu’il s’est avéré qu’il devait passer une nuit à l’aéroport de Munich et que, en particulier, aucune chambre d’hôtel ne lui a été proposée pour cette nuit-là; et iii) a décidé à tort et de manière irrespectueuse d’interrompre la correspondance avec lui à ce sujet.

7. Outre l’allégation et l’allégation susmentionnées, le Médiateur a invité la Commission à indiquer si elle estimait avoir donné des conseils utiles au plaignant lorsqu’elle lui a suggéré de s’adresser à l’ONA compétent, étant donné que l’ONA britannique n’était d’aucune utilité et que son homologue allemand s’est déclaré incompétent pour traiter la question.

Prétendu défaut de traitement approprié de la plainte pour infraction déposée par le plaignant

Recommandations du Médiateur

8. Le 20 juin 2014, après avoir examiné de manière approfondie les arguments et les avis présentés par les parties, le Médiateur est parvenu à la conclusion que la position de la Commission n'était pas conforme aux principes de bonne administration.

9. Dans son analyse de l'affaire, la Médiatrice a accepté l'argument de la Commission selon lequel il y avait eu des «circonstances extraordinaires» liées aux chutes de neige et que, conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 261/2004, aucune indemnisation n'était donc due au titre de l'article 7 du règlement en ce qui concerne l'annulation ou le retard du vol de la plaignante. Elle convient également qu’il appartient aux ONA et, en fin de compte, aux juridictions nationales de se prononcer sur l’existence de circonstances extraordinaires dans un cas particulier. Toutefois, le règlement (CE) no 261/2004 prévoit, tant en cas d’annulation d’un vol qu’en cas de retard important, que les passagers doivent se voir offrir l’assistance prévue à l’article 9, paragraphe 1, point a), du règlement. Selon cette disposition, les passagers "se voient proposer gratuitement " un hébergement à l' hôtel "lorsqu ' un séjour d ' une ou plusieurs nuits devient nécessaire". Le Médiateur a noté que le libellé de l’article 9, paragraphe 1, du règlement ne laisse aucun doute sur le fait qu’il appartient au transporteur concerné de prendre l’initiative et d’offrir une assistance au passager aérien concerné par une annulation ou un retard. Il est vrai que le plaignant s'est vu offrir de la nourriture et des rafraîchissements à l'aéroport de Munich. Toutefois, aucun hébergement à l’hôtel ne lui a été proposé, même s’il n’est pas contesté qu’un séjour d’une nuit à Munich est devenu nécessaire. Par conséquent, le point de vue de la Commission selon lequel il n'y a pas eu violation du devoir de sollicitude n'était pas convaincant.

10. La Médiatrice a reconnu que la Commission elle-même ne peut pas traiter les réclamations individuelles de citoyens fondées sur le règlement (CE) no 261/2004. On ne peut pas non plus attendre de la Commission qu’elle prenne des mesures dans chaque cas où les citoyens affirment qu’ils n’ont pas reçu une aide suffisante des ONA. Toutefois, dans son rôle de gardienne des traités, la Commission doit s’efforcer de veiller à ce que les États membres et leurs autorités appliquent correctement le droit de l’Union. En l’espèce, il est apparu que la Commission avait fondé sa décision de classer la plainte pour infraction du plaignant sur une interprétation du droit de l’Union qui n’était pas plausible. Cela équivalait à un cas de mauvaise administration.

11. Alors que l'affaire du plaignant concernait un incident survenu en 2010, le Médiateur craignait que la position de la Commission concernant le droit du plaignant à des soins soit manifestement contraire au règlement (CE) n° 261/2004 et qu'il soit probable que la Commission adopte le même point de vue dans des affaires similaires à l'avenir.

12. En ce qui concerne la décision de la Commission de mettre fin à la correspondance avec le plaignant, le Médiateur a estimé qu'une telle mesure ne devait pas être prise à la légère et ne pouvait l'être que si le caractère répétitif de la correspondance pertinente était évident. Le Médiateur a en outre estimé qu'il était clair que l'interruption de la correspondance avec un citoyen n'était conforme aux règles de bonne administration que si l'institution concernée avait déjà fourni au citoyen une réponse adéquate à ses demandes ou questions. En ce qui concerne cette affaire, le Médiateur a toutefois estimé que l'évaluation au fond de l'affaire par la Commission était insuffisante.

13. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur a adressé les recommandations suivantes à la Commission:

"La Commission devrait, à l'avenir, lorsqu'elle traitera des plaintes pour infraction au règlement (CE) n° 261/2004, tenir dûment compte de l'obligation des transporteurs de fournir une assistance aux passagers aériens en vertu de l'article 9 dudit règlement.

La Commission ne devrait décider d’interrompre la correspondance avec un citoyen, en raison de ce qu’elle considère être le caractère répétitif de sa correspondance, que i) si le caractère répétitif de la correspondance pertinente est effectivement évident, et ii) si elle a déjà fourni au citoyen une réponse adéquate à ses demandes ou questions.»

14. Le 16 octobre 2014, la Commission a répondu aux recommandations. Elle a fait valoir, en ce qui concerne les violations des droits des passagers aériens, qu’elle ne disposait d’aucun pouvoir de recours ou d’enquête et qu’elle ne pouvait pas apprécier le bien-fondé d’un cas individuel. Selon la Commission, s’il devait intervenir dans des affaires individuelles, il s’agirait d’un non-respect de la répartition des tâches (entre la Commission elle-même, les ONA et les juridictions nationales) prévue par le règlement (CE) no 261/2004 en ce qui concerne les litiges privés entre un passager et son transporteur.

15. La Commission a en outre indiqué que les ONA prennent position sur chaque affaire qui leur est soumise en prenant des mesures correctives à l’encontre du transporteur aérien, le cas échéant, tandis que les juridictions nationales, lorsqu’elles statuent sur les affaires dont elles sont saisies, tiennent compte de la position des ONA. Cela implique également que la Commission ne peut pas annuler une décision prise par un ONA ou obliger un ONA à sanctionner une compagnie aérienne. Dans ce mécanisme de recours mis en place par le législateur, la Commission se contente de contrôler l’application du règlement en engageant une procédure d’infraction à l’encontre d’un État membre lorsque son ONA n’applique pas correctement le règlement.

16. La Commission a ajouté que, si un transporteur aérien n’a pas respecté son obligation de prise en charge sur place, le passager a le droit de demander une indemnisation en demandant le remboursement des frais exposés pour la prise en charge. Elle a ajouté que l’obligation de diligence s’appliquait également en cas de circonstances extraordinaires et a souligné qu’elle n’avait jamais déclaré le contraire. Il souscrit également à l'interprétation de l'article 9 du règlement (CE) n° 261/2004 selon laquelle l'initiative en matière de soins et d'assistance doit émaner du transporteur. La Commission a toutefois souligné qu’il y avait des cas où le transporteur n’offrait pas une telle assistance aux passagers, en particulier lorsque de nombreuses perturbations se produisaient au cours de la même période. Il a ajouté que dans de tels cas, " les chambres d ' hôtel peuvent ne pas être disponibles". La Commission a fait observer qu’elle-même et l’ONA britannique avaient invité le plaignant à présenter des reçus de paiement à l’ONA ou au transporteur s’il avait engagé des dépenses liées au droit de prise en charge au titre du règlement (CE) no 261/2004. De l’avis de la Commission, cette approche est conforme à la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE»)[3]. La Commission a donc conclu qu’en invitant le plaignant à fournir des reçus de paiement pour les coûts encourus alors qu’il était bloqué à l’aéroport de Munich, les autorités compétentes avaient correctement traité le cas du plaignant et qu’aucune mesure ne pouvait être prise à l’encontre du Royaume-Uni pour une violation présumée du règlement.

17. En ce qui concerne sa communication avec le plaignant, la Commission a indiqué qu'elle lui avait déjà fourni des réponses sur le fond. Étant donné que le plaignant n’a présenté aucun nouvel élément de preuve d’une éventuelle violation du droit de l’Union, les autres courriels du plaignant pourraient effectivement être considérés comme répétitifs. Toutefois, la Commission a reconnu que "le style de la cessation [de la correspondance] aurait pu être moins simple".

18. La Commission a toutefois ajouté qu'elle acceptait la recommandation du Médiateur selon laquelle elle ne devrait décider d'interrompre la correspondance avec un citoyen, en raison de ce qu'elle considère être le caractère répétitif de sa correspondance, que (i) si le caractère répétitif de la correspondance pertinente est effectivement évident, et (ii) si elle a déjà fourni au citoyen une réponse adéquate à ses demandes ou questions.

19. Dans ses observations sur la réponse de la Commission, le plaignant a estimé que la Commission ignorait la loi et ne respectait donc pas son rôle statutaire de gardienne des traités.

Évaluation du Médiateur à la suite des recommandations

20. En formulant ses recommandations, la Médiatrice a fait observer qu’il est clair que la Commission elle-même ne peut pas traiter les réclamations de citoyens individuels contre leurs transporteurs sur la base du règlement (CE) no 261/2004. On ne peut pas non plus attendre de la Commission qu’elle prenne des mesures dans chaque cas où les citoyens affirment qu’ils n’ont pas reçu une aide suffisante des ONA. Toutefois, en sa qualité de gardienne des traités, la Commission doit faire tout ce qui est en son pouvoir pour veiller à ce que les États membres et leurs autorités, tels que les ONA, appliquent correctement le droit de l’Union.

21. Le Médiateur souligne que l’article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) no 261/2004 dispose qu’«[e]n l’espèce, il est fait référence au présent article, les passagers se voient proposer gratuitement [...] un hébergement à l’hôtel dans les cas où un séjour d’une ou plusieurs nuits devient nécessaire, ou lorsqu’un séjour supplémentaire à celui prévu par le passager devient nécessaire» (soulignement ajouté). Dans sa réponse à ses recommandations, la Commission a souscrit à l'interprétation de la Médiatrice selon laquelle l'initiative de prise en charge des passagers doit émaner du transporteur.

22. Le Médiateur convient que dans les cas où le transporteur ne s'acquitte pas de son obligation d'offrir l'assistance nécessaire, le passager lui-même peut se procurer la nourriture, l'hébergement ou toute autre assistance nécessaire et demander ensuite au transporteur de rembourser ces frais, sur la base des reçus de paiement correspondants. Cela est confirmé par la jurisprudence de la CJUE à laquelle la Commission s’est référée.

23. Toutefois, la Commission semble ignorer le fait qu’il ne s’agissait pas de la situation dans laquelle se trouvait le plaignant. Le plaignant soutient, sans être contredit par la Commission, que le transporteur ne lui a pas offert d'hébergement et qu'il n'a pas été en mesure de le trouver lui-même. Étant donné que le plaignant semble avoir dormi à l'aéroport la nuit en question, il n'était manifestement pas en mesure de présenter à son transporteur des reçus de paiement relatifs à ce «logement» et d'en demander le remboursement. Il était donc tout à fait inutile et malhonnête de suggérer au plaignant de présenter ses reçus dans des circonstances où l'on savait qu'il n'avait pas de reçus à présenter.

24. En résumé, la position défendue par la Commission signifie que les passagers qui sont eux-mêmes en mesure de trouver un logement seront remboursés, tandis que les passagers qui ne sont pas en mesure de le faire devront passer la nuit au sol de l’aéroport (ou, s’ils ont de la chance, sur n’importe quel siège qu’ils peuvent trouver à l’aéroport). Le Médiateur a du mal à croire que le législateur avait l'intention d'autoriser une indemnisation dans le premier cas, mais pas dans le second. Elle ne peut pas non plus croire que la conclusion défendue par la Commission est la conséquence inévitable de la jurisprudence pertinente de la Cour. Dans les deux arrêts auxquels la Commission a fait référence, les passagers concernés étaient parvenus à obtenir l’assistance dont ils avaient besoin et avaient demandé le remboursement des frais qu’ils avaient exposés. Toutefois, ces arrêts n’excluent pas la possibilité qu’une indemnisation soit également due lorsqu’un passager n’est pas en mesure d’obtenir une telle assistance.

25. Dans sa réponse aux recommandations du Médiateur, la Commission a en outre fait valoir que, dans des situations telles que celle dans laquelle se trouvait le plaignant, " il se peut que des chambres d ' hôtel ne soient pas disponibles". C'est une considération surprenante. Il incombe au transporteur de fournir aux passagers aériens l'assistance dont ils ont besoin en cas d'annulation ou de retard important de leur vol. Il s’agit notamment de fournir un hébergement, le cas échéant. Dans une situation où, en fait, aucune chambre d'hôtel n'est disponible, il appartient au transporteur de s'efforcer de rechercher des alternatives aussi confortables que possible dans de telles circonstances. Il ressort clairement de la correspondance du plaignant avec les ONA concernés et la Commission que la question de savoir s'il était effectivement impossible pour le transporteur de lui fournir un hébergement à l'hôtel n'a jamais été examinée. Rien n'indique que, dans ce cas particulier, le transporteur n'aurait pas été en mesure de trouver un logement à l'hôtel pour le plaignant s'il avait essayé de trouver un tel logement. Le Médiateur ne comprend pas comment, dans ces circonstances, la Commission a pu conclure à l’absence de violation du règlement.

26. La Commission semble estimer que, lorsqu’un transporteur ne propose pas d’hébergement à l’hôtel (ou d’autres soins appropriés) et que le passager n’est pas en mesure de trouver un hébergement à l’hôtel, le règlement (CE) no 261/2004 n’exige pas le versement d’une indemnisation au passager. Le Médiateur juge cette interprétation tout à fait inacceptable. L’approche de la Commission a pour conséquence que les transporteurs sont incités à éviter de trouver un hébergement à l’hôtel dans de tels cas, dans l’espoir que le passager pourrait ne pas être en mesure de trouver son logement – et, dans de tels cas, le transporteur évite d’encourir des coûts. L'intention du législateur ne peut guère avoir été de laisser à la discrétion du transporteur le soin de justifier le droit de prise en charge du passager au titre de l'article 9 du règlement.

27. La Commission n'a pas rejeté directement la recommandation du Médiateur concernant le traitement de ces plaintes pour infraction à l'avenir. Mais il est clair que la Commission ne partage pas l'approche qui sous-tend la recommandation du Médiateur. Vraisemblablement, si une plainte d'infraction similaire devait être déposée à la Commission maintenant, elle maintiendrait son point de vue selon lequel un transporteur n'a aucune responsabilité dans les circonstances où il n'offre pas d'hébergement et où le passager n'a pas été en mesure, pour quelque raison que ce soit, de trouver un hébergement. Le Médiateur aborde cette question ci-dessous sous la forme d'un commentaire critique. Étant donné que la question revêt une importance générale pour les citoyens européens et peut avoir une incidence sur les décisions d’autres ONA dans des affaires similaires, la Médiatrice transmettra sa décision aux commissions des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures et des transports et du tourisme du Parlement européen, ainsi qu’à ses collègues médiateurs nationaux, pour information.

28. En ce qui concerne la deuxième recommandation du Médiateur, le Médiateur estime que la Commission l'a acceptée en principe, même si elle continue de croire qu'elle a agi correctement dans le cas du plaignant. Bien que cette dernière conclusion soit manifestement erronée au vu de ce qui a été dit ci-dessus, le Médiateur conclut qu'il n'y a pas lieu de prendre d'autres mesures en ce qui concerne cet aspect de l'affaire.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur la clôt par la remarque critique suivante:

Conformément à l’article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) no 261/2004, les transporteurs aériens doivent proposer gratuitement aux passagers aériens dont les vols sont annulés ou retardés de manière significative des repas et des rafraîchissements et/ou un hébergement à l’hôtel. En l’espèce, la Commission a estimé que tout manquement à cette obligation n’entraîne une indemnisation pour le passager concerné que si ce dernier parvient lui-même effectivement à trouver un logement. Cette interprétation est inutilement restrictive, n’est pas adaptée aux citoyens et, par conséquent, est indéfendable. Cela équivaut à une mauvaise administration.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly
Strasbourg, le 9 juillet 2015

[1] Règlement (CE) no 261/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 11 février 2004, établissant des règles communes en matière d’indemnisation et d’assistance des passagers en cas de refus d’embarquement et d’annulation ou de retard important d’un vol, et abrogeant le règlement (CEE) no 295/91 (JO 2004, L 46, p. 1).

[2] Pour de plus amples informations sur le contexte de la plainte, les arguments des parties et l'enquête du Médiateur, veuillez consulter le texte intégral du projet de recommandation du Médiateur disponible à l'adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/fr/54553/html.bookmark.

[3] Affaires C-83/10, Sousa Rodríguez e.a., Rec. 2011, p. I-9469, point 44, et C-12/11, McDonagh/Ryanair, arrêt du 31 janvier 2013, non encore publié au Recueil, point 21.