Contexte de la plainte

1. La présente plainte concerne le rôle de la Commission consistant à veiller à ce que les États membres, en particulier les organismes nationaux chargés de faire appliquer la législation (ci-après les «ONA»), mettent correctement en œuvre le règlement (CE) no 261/2004 [1] relatif aux droits des passagers aériens (ci-après le «règlement sur les droits des passagers aériens»).

2. L ' article 16 ("Infractions") du Règlement sur les droits des passagers aériens dispose que:

«1. Chaque État membre désigne un organisme chargé de l'application du présent règlement [...] Le cas échéant, cet organisme prend les mesures nécessaires pour assurer le respect des droits des passagers.

2. ... chaque passager peut porter plainte auprès de tout organisme désigné en vertu du paragraphe 1, ou auprès de tout autre organisme compétent désigné par un État membre, au sujet d ' une infraction présumée au présent règlement..." (soulignement ajouté).

3. Le plaignant dirige une agence de traitement des plaintes commerciales («Reisrecht») spécialisée dans la demande d’indemnisation au nom des passagers aériens [2]. Il a été en correspondance avec la Commission à plusieurs reprises au sujet de l’approche adoptée par les ONA belge, allemand et espagnol concernant l’application du règlement sur les droits des passagers aériens dans certains cas spécifiques. Ces ONA ont informé le plaignant que, bien qu’ils puissent engager une procédure de sanction pour violation du règlement sur les droits des passagers aériens, ils n’ont pas le pouvoir d’accorder une indemnisation individuelle aux passagers. Ils ont conseillé aux passagers concernés d'aller au tribunal. La Commission a confirmé la position adoptée par les ONA. Le plaignant n'était pas d'accord avec la position de la Commission selon laquelle les ONA ne peuvent prendre aucune mesure pour garantir que le règlement sur les droits des passagers aériens est correctement appliqué dans les cas individuels.

L’objet de l’enquête

4. Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a formulé les allégations et allégations suivantes:

Allégation :

La Commission ne veille pas à ce que les États membres mettent correctement en œuvre le droit de l’Union relatif aux droits des passagers aériens, car elle n’insiste pas sur le fait que les ONA doivent être habilités à faire respecter les droits des passagers et pas seulement à émettre un avis non contraignant.

Revendication :

La Commission devrait insister sur le fait que les ONA ont le pouvoir de faire respecter les droits des passagers et pas seulement le pouvoir d’émettre un avis non contraignant.

Si la Commission estime que l’article 16 du règlement n’exige pas des États membres qu’ils confèrent aux ONA le pouvoir de faire valoir les droits des passagers à l’encontre des transporteurs aériens, elle devrait réexaminer la procédure de plainte et les informations communiquées aux passagers aériens sur son site internet afin de refléter correctement les pouvoirs des ONA et d’informer correctement les passagers en ce qui concerne les voies de recours lorsqu’un transporteur aérien ne se conforme pas à la décision de l’organisme chargé de l’application.

L'enquête

5. La plainte a été transmise à la Commission pour avis. Le 21 juin 2012, le plaignant a envoyé au Médiateur un rapport du Médiateur néerlandais sur la manière dont le règlement est appliqué aux Pays-Bas. Le Médiateur a transmis le rapport à la Commission. La Commission a envoyé son avis le 20 novembre 2012. L’avis a ensuite été transmis au plaignant, qui a envoyé ses observations les 15 et 16 octobre 2013.

Analyse et conclusions du Médiateur

A. Défaut allégué de la Commission de veiller à ce que les ONA fassent respecter les droits des passagers

Arguments présentés au Médiateur

6. À l’appui de son allégation, le plaignant a fait valoir que l’article 16, paragraphe 1, du règlement dispose clairement que l’ONA prend les mesures nécessaires pour garantir le respect des droits des passagers en cas de violation du règlement sur les droits des passagers aériens. Le plaignant a ajouté qu'un avis non contraignant n'est pas une mesure efficace.

7. Dans son avis, la Commission a expliqué que le règlement sur les droits des passagers aériens impose aux compagnies aériennes de fournir une assistance (information, rafraîchissements, hébergement et réacheminement/remboursement) aux passagers lorsqu’ils se voient refuser l’embarquement, ou lorsque leurs vols sont annulés à bref délai ou subissent un retard important. Sous réserve de certains critères de qualification, le règlement sur les droits des passagers aériens exige également le paiement d’une indemnisation en cas de refus d’embarquement et d’annulation à court terme.

8. Elle a ajouté que, contrairement aux situations de refus d’embarquement ou d’annulation, le règlement relatif aux droits des passagers aériens ne prévoit pas expressément d’indemnisation en cas de retard. Toutefois, la Cour de justice de l’Union européenne a jugé qu’un passager dont l’arrivée à destination a été retardée de plus de trois heures peut également avoir droit à une indemnisation dans certaines circonstances [3]. Néanmoins, le règlement sur les droits des passagers aériens permet à une compagnie aérienne de refuser une indemnisation à condition qu’elle puisse démontrer que la cause de ce retard était due à des «circonstances extraordinaires» qu’elle n’aurait pas pu éviter même si toutes les mesures raisonnables avaient été prises. La Cour de justice de l ' Union européenne a confirmé qu ' il appartenait aux juridictions nationales de décider si des "circonstances extraordinaires" s ' appliquaient.

9. En ce qui concerne l’application du règlement sur les droits des passagers aériens, la Commission a souligné que les États membres sont tenus de désigner un ONA pour enquêter sur les infractions potentielles au règlement sur les droits des passagers aériens. La Commission a expliqué que le rôle de l’Office est de surveiller l’application par l’industrie du règlement sur les droits des passagers aériens afin de remédier aux problèmes de mauvaises pratiques et de recenser les éventuelles tendances en matière de non-conformité qui pourraient constituer un préjudice pour les consommateurs. Lorsqu'une telle tendance est établie, l'ONÉ prendra les mesures correctives appropriées, notamment en sanctionnant la compagnie aérienne pour non-conformité. Les sanctions disponibles visent à traiter la question du préjudice collectif, plutôt qu'à fournir une réparation individuelle. Lors de l'évaluation d'une plainte, les ONÉ fourniront des conseils aux passagers pour les aider à prendre une décision éclairée quant à l'opportunité ou non de poursuivre l'affaire devant les tribunaux ou par l'intermédiaire d'un service de règlement extrajudiciaire des litiges (REL). Certains ONA facilitent ce processus en fournissant un avis sur une plainte individuelle qu'un passager peut utiliser pour appuyer sa demande. Les conseils ou avis donnés par l'ONÉ ne lient toutefois ni le transporteur aérien ni le tribunal. Par conséquent, lorsqu'un passager n'est pas satisfait de la réponse d'une compagnie aérienne à une demande d'indemnisation, il doit poursuivre l'affaire directement par l'intermédiaire d'une juridiction nationale ou au moyen de mécanismes de REL. Dans certains cas, les passagers peuvent également recourir à la procédure européenne de règlement des petits litiges, qui vise à simplifier le règlement des petits litiges transfrontaliers et à réduire leurs coûts.

10. La Commission a expliqué qu'un certain nombre d'agences commerciales de traitement des plaintes, telles que Reisrecht, proposent de demander une indemnisation au nom des passagers, en échange d'un droit de participation et d'un pourcentage de l'indemnisation qu'elles obtiennent si la plainte du passager est accueillie. Toutefois, les passagers ne sont pas obligés de recourir à de telles agences pour obtenir réparation et peuvent saisir eux-mêmes une juridiction nationale. La plupart des États membres disposent de procédures simples pour les demandes de faible importance de cette nature. Les passagers peuvent également recourir à un mécanisme de REL, à des organisations nationales de consommateurs ou au réseau du Centre européen des consommateurs, qui fournit ses services gratuitement, en cas de litiges transfrontaliers.

11. En ce qui concerne l’allégation du plaignant, la Commission a déclaré que l’article 16 et les considérants 21 et 22 du règlement sur les droits des passagers aériens obligent les États membres à désigner un ONA et à mettre en place des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives pour permettre à un ONA de faire appliquer le règlement sur les droits des passagers aériens dans l’intérêt collectif des passagers. Toutefois, l’article 16 du règlement n’exige pas d’un État membre qu’il donne à un ONA le pouvoir de faire valoir les droits individuels des passagers à l’encontre des transporteurs aériens. Bien qu’un petit nombre d’ONA aient un rôle plus large en matière de protection des consommateurs, ce qui leur permet d’examiner les demandes individuelles des passagers, le règlement ne leur impose aucune obligation de jouer un tel rôle. La Commission n’a donc pas le pouvoir d’obliger les États membres à exiger des ONA qu’ils fassent respecter les droits individuels des passagers. Les passagers ont le droit de demander réparation à titre individuel par l'intermédiaire d'un tribunal ou d'un mécanisme de REL. L'avis d'un ONÉ peut aider un passager à présenter une telle demande.

12. La Commission souligne que c’est à l’État membre qu’il appartient de décider s’il y a lieu de donner à un ONA le pouvoir de faire valoir les droits individuels des passagers à l’encontre des transporteurs aériens. Bien que le Conseil estime que les renseignements fournis sur son site Web sont clairs, il tient à s'assurer qu'il n'y a pas d'ambiguïté susceptible de créer de la confusion chez les consommateurs. La procédure de recours individuelle variera toutefois d’un État membre à l’autre et il n’est donc pas possible de fournir des informations complètes sur cette procédure au niveau national. La Commission a toutefois déclaré qu’elle ajouterait de manière bien visible sur son site web, par exemple dans le formulaire de plainte et sur la page des contacts de l’Office, la déclaration suivante: "Veuillez noter que les autorités compétentes des États membres ne peuvent généralement pas prendre de décisions contraignantes à l'égard des compagnies aériennes en ce qui concerne les plaintes individuelles. Si vous n'êtes toujours pas satisfait de la réponse de la compagnie aérienne, même après la réponse de l'autorité compétente, vous devrez poursuivre l'affaire devant un tribunal ou par le biais de procédures alternatives de règlement des litiges."

13. La Commission a indiqué qu'elle était reconnaissante au Médiateur d'avoir porté cette plainte à son attention. La Commission a également souligné qu'à la suite d'une consultation publique, elle entreprenait un réexamen du règlement (CE) n° 261/2004, qui couvre les missions et le rôle des ONA, et qu'une proposition législative devrait être présentée à la fin de 2012.

14. Dans ses observations, le plaignant a déclaré que l’interprétation de la Commission selon laquelle l’article 16 du règlement sur les droits des passagers aériens visait à remédier au préjudice «collectif» plutôt qu’à l’application individuelle était erronée. Le plaignant a déclaré que cela était contredit par le texte même de l'article 16 et par un jugement du tribunal du nord des Pays-Bas du 11 juillet 2013. De l'avis du plaignant, la Commission a une compréhension fondamentalement erronée de la portée de l'obligation d'exécution des ONA. En outre, la lecture par la Commission de l’article 16 du règlement sur les droits des passagers aériens n’est précisément pas dans l’intérêt collectif, car elle signifie que seules les infractions pour lesquelles les passagers intentent une action en justice seront rectifiées, mais pas les infractions à l’égard de tous les autres passagers du même vol.

15. Le plaignant a également déclaré que la position de la Commission n’était pas conforme à l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne dans l’affaire C-344/04 [4], en particulier à son point 45, qui dispose ce qui suit: «Il ne résulte pas de ces dispositions, ni d’aucune autre disposition de la convention de Montréal, que les auteurs de la convention aient entendu protéger ces transporteurs contre toute autre forme d’intervention, en particulier toute action qui pourrait être envisagée par les autorités publiques pour réparer, de manière uniforme et immédiate, le préjudice que constitue le désagrément causé par ce retard dans le transport aérien de passagers, sans que les passagers aient à subir le désagrément inhérent à l’introduction d’actions en dommages et intérêts devant les tribunaux» (soulignement ajouté par le plaignant). Le plaignant a également fait référence au niveau élevé de protection des passagers que le règlement sur les droits des passagers aériens vise à garantir et qui a été souligné dans l’arrêt rendu dans l’affaire C-581/10 [5].

16. Enfin, le plaignant a souligné que, dans son raisonnement, la Commission utilisait la notion de droit civil de "demande", qui est différente de la notion de "compensation immédiate" qui ne nécessite pas l'intervention d'un juge. Le requérant a souligné qu'il peut également être difficile pour une famille d'obtenir une indemnisation pour les enfants, étant donné que des règles de procédure spéciales leur sont applicables. Une action en justice n’est donc pas la voie de recours appropriée en cas de violation du règlement sur les droits des passagers aériens.

Évaluation du Médiateur

17. La Médiatrice note que l’allégation à examiner est que la Commission ne veille pas à ce que les États membres mettent correctement en œuvre le droit de l’Union relatif aux droits des passagers aériens, car elle n’insiste pas sur le fait que les ONA doivent être habilités à faire respecter les droits individuels des passagers, et pas seulement à émettre un avis non contraignant.

18. L’article 16, paragraphe 1, du règlement sur les droits des passagers aériens dispose que «Chaque État membre désigne un organisme chargé de l’application du présent règlement en ce qui concerne les vols au départ d’aéroports situés sur son territoire et les vols au départ d’un pays tiers à destination de ces aéroports. Le cas échéant, cet organisme prend les mesures nécessaires pour assurer le respect des droits des passagers> >. L’article 16, paragraphe 2, dispose que «[...] chaque passager peut porter plainte auprès de tout organisme désigné en vertu du paragraphe 1, ou de tout autre organisme compétent désigné par un État membre, au sujet d’une violation alléguée du présent règlement [...]»(soulignement ajouté).

19. La Médiatrice note que la présente plainte porte sur la manière dont l’article 16 du règlement sur les droits des passagers aériens devrait être interprété: cela signifie-t-il que les ONA devraient être en mesure de traiter les plaintes individuelles et les demandes d’indemnisation des passagers concernés ou la mission d’exécution des ONA se limite-t-elle à la surveillance générale des transporteurs aériens dans le respect du règlement, y compris la possibilité d’infliger des amendes en cas d’infraction? L’article 16 du règlement sur les droits des passagers aériens n’est pas tout à fait clair à cet égard. Le Médiateur note toutefois que c’est la Cour de justice qui est la plus haute autorité en matière d’interprétation du droit de l’Union, comme c’est le cas en l’espèce. Toutefois, la Cour n’a pas encore examiné la question de savoir quelle est, conformément à l’article 16 du règlement sur les droits des passagers aériens, la mission exacte des ONA.

20. La Médiatrice note que l’article 16 du règlement sur les droits des passagers aériens n’indique pas explicitement que les ONA devraient traiter les demandes individuelles d’indemnisation des passagers aériens concernés. D’autre part, l’article 16, paragraphe 2, prévoit que les passagers aériens peuvent se plaindre à un ONA ou à tout autre organisme compétent d’une violation du règlement sur les droits des passagers aériens. Étant donné que les ONA sont des organismes «d’application» qui, conformément à l’article 16, paragraphe 1, «prennent les mesures nécessaires pour garantir le respect des droits des passagers», il est au moins défendable que cette application implique également que les ONA veillent à ce que les passagers qui se plaignent d’une violation du règlement et demandent une indemnisation soient indemnisés lorsqu’ils remplissent les critères d’indemnisation énoncés dans le règlement et développés dans la jurisprudence. En effet, l’indemnisation est l’un des droits des passagers énoncés dans le règlement sur les droits des passagers aériens, dont les ONA devraient garantir le respect.

21. Sur la base du texte actuel de l’article 16 du règlement sur les passagers aériens, la Médiatrice n’est donc pas convaincue par la position de la Commission selon laquelle l’article 16 du règlement n’exige pas d’un État membre qu’il donne à un ONA le pouvoir de faire valoir les droits individuels des passagers à l’encontre des transporteurs aériens, et que les passagers devraient plutôt s’adresser aux tribunaux ou aux mécanismes de REL. Toutefois, compte tenu de la pratique suivie depuis longtemps (par laquelle la Commission conseille aux passagers de s’adresser aux tribunaux ou aux mécanismes de REL plutôt qu’aux ONA [6]) et étant donné, plus important encore, que le règlement sur les droits des passagers aériens fait actuellement l’objet d’un réexamen, le Médiateur estime qu’aucune enquête supplémentaire sur l’allégation et l’allégation du plaignant, qui se rapportent au libellé actuel de l’article 16, n’est justifiée à ce stade.

22. Le règlement sur les droits des passagers aériens fait actuellement l’objet d’un réexamen dans le cadre de la procédure législative ordinaire (article 294 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) et la question qui fait l’objet de la présente plainte – à savoir quel organe devrait traiter les plaintes ou réclamations individuelles des passagers aériens – fait partie de ce réexamen. Le 13 mars 2013, la Commission a publié sa proposition modifiant le règlement (CE) no 261/2004 [7]. Conformément à la proposition de la Commission, les transporteurs aériens doivent fournir aux passagers des moyens efficaces de déposer des plaintes. Les passagers pourront ensuite se tourner vers des organismes de traitement extrajudiciaire des plaintes, qui traiteront les plaintes dans un délai raisonnable et agiront avec le soutien des ONA [8].

23. La Médiatrice note que le Parlement a adopté sa position sur la proposition de la Commission en première lecture le 5 février 2014 [9]. Plusieurs amendements déposés par le Parlement vont dans le sens d'un renforcement des voies de recours dont disposeront les passagers en cas de violation de leurs droits. Par exemple, plusieurs amendements du Parlement font référence à la directive 2013/11/UE relative au RELC [10]. La résolution législative du Parlement prévoit que les transporteurs aériens devront informer les passagers des organismes compétents pour traiter les plaintes des passagers (amendement 126). Conformément à l'amendement 129, les États membres veillent à ce que les passagers aériens puissent soumettre les litiges avec les transporteurs aériens à des mécanismes de résolution extrajudiciaire indépendants et efficaces. À cette fin, chaque État membre désigne un ou plusieurs organismes nationaux chargés du règlement extrajudiciaire des litiges entre transporteurs aériens et passagers. L’amendement précise que ces organismes devraient être autres que les ONA. L’amendement souligne en outre que les États membres veillent à ce que ces organes de résolution extrajudiciaire puissent agir au moyen de décisions juridiquement contraignantes et exécutoires.

24. De toute évidence, le maintien des amendements susmentionnés dépendra de la position que le Conseil de l'UE adoptera et des positions ultérieures adoptées dans le cadre de la procédure législative ordinaire.

B. Conclusion

Sur la base de son enquête sur cette plainte, la Médiatrice clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

Aucune autre enquête n'est justifiée dans le cadre de la présente plainte.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Fait à Strasbourg, le 20 mai 2014

[1] Règlement (CE) no 261/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 établissant des règles communes en matière d’indemnisation et d’assistance des passagers en cas de refus d’embarquement et d’annulation ou de retard important d’un vol, et abrogeant le règlement (CEE) no 295/91 (JO 2004, L 46, p. 1).