Chers collègues,

C'est génial d'être ici. Permettez-moi tout d'abord d'exprimer mes sincères remerciements pour cette invitation à Emer Finnegan, directeur général du service juridique du Conseil, ainsi qu'à Preben Aamann, directeur général de la communication et de l'information.

Au cours des vingt prochaines minutes, je serai heureuse de partager mes réflexions et mon point de vue en tant que Médiatrice européenne sur les thèmes clés du séminaire, ainsi que sur la question plus spécifique, à savoir l’accès aux documents. Par la suite, je serai heureux de répondre à vos questions.

Mais avant de le faire, permettez-moi de souligner l’importance d’événements comme celui-ci pour discuter entre nous et réfléchir à la promotion d’une bonne administration. Ce séminaire reflète non seulement un engagement interne à affiner le traitement des demandes d’accès, mais aussi une volonté plus large des institutions de l’UE d’améliorer continuellement nos procédures administratives dans l’intérêt des citoyens.

Un tel réflexe d'amélioration de soi résonne dans un monde de plus en plus chaotique et incertain, un monde dans lequel beaucoup de gens se sentent inouïs ou non représentés. Elle témoigne de notre engagement à ce que les institutions publiques européennes restent dévouées à l’amélioration de la vie des citoyens et à la protection de leurs droits fondamentaux, en l’occurrence l’accès du public aux documents.

L’amélioration du traitement de l’accès aux documents et de la fourniture d’informations joue un rôle particulièrement précieux pour gagner et conserver la confiance des citoyens dans une société démocratique.

La démocratie, après tout, dépend du consentement continu des gouvernés, et ce consentement nécessite des informations et une compréhension claire de la manière dont les décisions sont prises.

Nous ne pouvons pas nous attendre à ce que les citoyens acceptent les actions de leurs institutions publiques sans être en mesure de savoir ce que ces institutions font et pourquoi leurs points de vue n'ont pas été recherchés ou pris en compte. Pour le dire simplement, lorsque des décisions importantes sont prises, les gens veulent savoir qui était à la table, quelles preuves ont été prises en considération et au nom de qui.

Pour l'essentiel, je pense que les institutions de l'UE font du bon travail en fournissant des informations aux citoyens. Mais nous savons tous - et comme le montrent les enquêtes antérieures menées par mon Bureau - que le système actuel, formalisé en 2001 avec l'adoption du règlement 1049, est encore loin d'être parfait.

Il y a des lacunes et des fissures croissantes qui sont plus que visibles et peuvent affecter la stabilité de l'ensemble de la structure de transparence. Et l’une des faiblesses les plus visibles de la stabilité globale du cadre 1049 est sans aucun doute les défis auxquels sont confrontées la quasi-totalité des OIBA – bien sûr, certaines plus que d’autres – lorsqu’il s’agit de partager des informations et de répondre aux demandes des citoyens en temps utile.

Il y a vingt-cinq ans, le règlement a été conçu pour un monde de pistes papier, d’archives physiques et de processus analogiques. Vingt-cinq ans plus tard, nous opérons à une époque où les systèmes numériques dominent presque entièrement notre vie quotidienne et notre travail, où les négociations peuvent avoir lieu via des messages texte, où la gouvernance repose de plus en plus sur des flux de données qui ne laissent aucune trace papier traditionnelle, et où les décisions peuvent même être prises par des algorithmes.

Le fonctionnement de l’administration de l’UE a fondamentalement et irréversiblement changé. Personne ne retourne dans un monde basé sur le papier.

Les outils numériques et assistés par l’IA ont transformé la manière dont les décisions sont prises, tandis que la gouvernance de l’information est passée du contrôle exclusif des institutions à une participation croissante du monde des entreprises et des parties prenantes externes.

La question que nous devons nous poser est la suivante: Un cadre de transparence qui a été mis en place il y a 25 ans peut-il encore garantir la responsabilité à notre nouvelle ère numérique et centrée sur l’IA?

Au fil des ans, la Cour de justice de l’Union européenne et le Médiateur européen ont développé un corpus jurisprudentiel et d’«ombudsprudence» substantiel, à savoir répondre aux nouveaux défis juridiques et factuels posés par la numérisation en ce qui concerne l’exercice du droit fondamental d’accès du public.

De l’interprétation extensive de ce qui constitue un «document» aux limites évolutives de ses exceptions, les arrêts de la Cour et les recommandations et suggestions d’amélioration de mon Bureau ont cherché à adapter un cadre prénumérique aux réalités d’aujourd’hui.

Pourtant, cette adaptation ne s’est avérée nulle part plus controversée, ni plus conséquente, que dans la réévaluation de la notion même de «document», un terme autrefois supposé aller de soi, mais qui est maintenant au cœur de certains des débats les plus importants du droit de l’Union en matière de transparence.

Et c'est précisément là que je vais me concentrer aujourd'hui: sur la manière dont ce concept clé, autrefois si simple, est devenu un champ de bataille pour déterminer la portée et l’efficacité du droit d’accès à l’ère numérique.

Le règlement définit un document en des termes délibérément choisis pour survivre au changement: tout contenu – quel que soit son support, papier, électronique, son, image – concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l'institution.

Vingt-cinq ans plus tard, ce choix semble presque prophétique. La définition n’a pas besoin d’être réécrite. Ce qui a changé, c'est tout ce qui l'entoure: comment les institutions communiquent, comment elles stockent ce qu’elles savent et, de plus en plus aujourd’hui, qui – ou quoi – rédige leurs décisions.

Alors, qu'est-ce qui compte comme document lorsque la communication elle-même est devenue numérique? Que signifie l'accès lorsqu'une décision a été façonnée, en partie, par une machine? Et, une autre question apparaît: comment faire en sorte que les activités de l’Union, qu’elles soient législatives, politiques ou purement administratives, ne soient pas menées en dehors des documents et des garanties connexes et échappent donc à l’obligation de rendre des comptes?

Commencez par le cas le plus simple: un courriel ou un message texte. Le principe que nous sommes tenus d’appliquer de manière cohérente est que c’est le contenu qui décide, et non le moyen. Mais, pour appliquer ce principe, nous devons d'abord garder à l'esprit quatre concepts distincts mais essentiels.

Laissez-moi être clair. Le contenu, l'enregistrement, la conservation et l'accès à un document sont quatre concepts différents bien qu'intrinsèquement liés.

Le contenu est ce qui est réellement écrit (quelle que soit la manière dont on définit le verbe «écrire» – à la main, en tapant sur un clavier, en dictant un message vocal). C'est la substance elle-même, et elle existe au moment où elle est créée, indépendamment de tout ce qu'une institution décidera plus tard d'en faire. La question de savoir si ce contenu est considéré comme un «document» dépend de ce à quoi il se rapporte – et il s’agit d’une question juridique. En d’autres termes, l’existence du contenu ne dépend d’aucun choix administratif, tel que celui de savoir si quelqu’un a décidé de l’enregistrer formellement, de le conserver quelque part dans un «lieu privé» ou de le supprimer ultérieurement.

L’enregistrement est l’acte interne d’une institution consistant à classer ce contenu dans ses systèmes d’enregistrement – une conséquence de la reconnaissance du fait que le contenu peut être considéré comme un document, mais jamais comme une condition préalable à l’existence d’un document.

La conservation est la question pratique, distincte et de suivi de la durée pendant laquelle ce contenu, lorsqu’il n’est pas décidé de l’enregistrer en tant que document, est tenu à disposition: pendant des jours, des années, ou pas du tout.

Enfin, l'accès est le choix institutionnel de divulguer le document, en tout ou en partie, ou non.

Quatre concepts distincts; quatre points de défaillance potentiels différents.

Cela peut sembler évident en théorie. Dans la pratique, elle a été contestée cas par cas. L'enregistrement institutionnel et la tenue de registres sont devenus un véritable défi pour le cadre de transparence de l'UE.

Une grande partie de ce que je m’apprête à décrire brièvement concerne, à la racine, les institutions traitant l’absence d’un élément – généralement l’enregistrement – comme s’il effaçait les trois autres. Il semble qu'un document soit un document non pas à cause de son contenu, mais à cause du simple fait qu'une personne décide de l'enregistrer.

Les exemples.

Un journaliste a demandé des messages texte entre le président de la Commission et un PDG pharmaceutique au plus fort d'une négociation sur les vaccins que le monde entier regardait. La recherche qui a suivi n’a cherché que ce qui avait déjà été enregistré, c’est-à-dire qu’elle a été conçue pour ne pas trouver ce qu’on lui a demandé de trouver. Mon bureau a constaté un cas de mauvaise administration et cette affaire est finalement parvenue au Tribunal, qui a confirmé que les institutions ne pouvaient priver de toute substance le droit d’accès aux documents qu’elles détiennent en omettant d’enregistrer les documents relatifs à leurs activités.

Déjà cette année, mon bureau a ouvert une enquête concernant un message texte d’un chef d’État au président de la Commission sur une négociation commerciale – une affaire qui touche à la question de la disparition des messages, de la politique de cybersécurité et de la tenue de registres en même temps.

Lorsque les institutions considèrent l’enregistrement comme une condition préalable à la définition et donc à l’existence d’un document, elles risquent, du moins en ce qui concerne les messages texte, de créer des zones grises de responsabilité où les décisions critiques peuvent ne laisser aucune trace.

Rien de tout cela ne concerne la méfiance à l’égard des institutions et leur adoption d’outils numériques modernes. Les messages qui disparaissent sur les smartphones existent pour de réelles raisons: la cybersécurité et la protection des fonctionnaires qui sont, aujourd’hui, de véritables cibles. Mon Bureau a toujours souligné que la transparence et la sécurité ne sont pas opposées. Mais le raisonnement ne peut pas aller dans l'autre sens: une institution ne peut pas laisser une architecture de sécurité décider tranquillement de ce qu'est un document en premier lieu. Si le contenu est pertinent pour une politique et une activité de l’UE, ou pour le processus décisionnel, il devrait survivre suffisamment longtemps pour être évalué, quel que soit le canal par lequel il a transité.

Il s’agit fondamentalement d’une question de responsabilité – et de la manière dont nous gérons la transition d’une administration analogique à une administration numérique et au-delà. Une administration qui adopte des outils modernes ne peut en aucun cas finir par être moins responsable. La transition doit être fondée sur des principes.

La rétention est exactement l’endroit où ces principes deviennent plus concrets. Conserver des contenus pertinents – créés et échangés à titre officiel – pendant une période raisonnable n’est pas une prudence bureaucratique. C'est ce qui rend la traçabilité possible, ce qui rend possible une bonne tenue des registres, ce qui rend le comportement d'une institution prévisible plutôt qu'arbitraire, et ce qui rend possible un véritable contrôle, que ce soit par l'Office, par la Cour de justice ou par le public lui-même. Sans cela, aucune de ces choses ne peut fonctionner, aussi bien rédigée ou équipée que soit le reste du cadre.

Et il y a un point sur lequel je crois fermement que nous ne pouvons pas faire de compromis. Une fois qu’un document, ou un élément de contenu, a été demandé ou que la décision sur l’accès a été contestée, il doit être conservé – automatiquement, et indépendamment de ce que l’institution conclut finalement sur la question de savoir s’il doit être divulgué. Ce n'est qu'alors que la question de l'accès à un tel document peut faire l'objet d'un débat, d'un appel, d'un réexamen. Ce qui ne devrait jamais arriver, c'est que ce document cesse tout simplement d'exister pendant que le débat, l'examen est en cours.

Cela ne peut pas être une bonne administration si nous nous retrouvons avec des zones exemptes de responsabilité - lorsque, que ce soit par conception ou par accident, rien ne survit assez longtemps pour être vérifié. Une administration qui peut rendre sa propre conduite non révisable, par le calendrier de ses propres paramètres d'enregistrement ou de conservation, n'est pas responsable dans un sens significatif.

Et parce que nous nous concentrons sur l'impact de la technologie, je dois également attirer votre attention sur une autre question, à laquelle nous commençons seulement à faire face: qu'advient-il de l'accès lorsqu'une décision, un projet ou un résumé a été produit à l'aide de l'IA?

Ici, les écarts sont les plus marqués. Le règlement a été adopté en partant de l'hypothèse que les "documents" relevant de son champ d'application sont d'origine humaine. Ce n'est plus tout à fait le cas. La prise de décision assistée par l’IA – traitement automatisé des visas, par exemple, ou outils réglementaires algorithmiques – ne peut générer aucun «document» récupérable.

Lorsque les algorithmes aident à rédiger des lois ou à prendre des décisions réglementaires, il n'existe parfois aucun « document » à demander. Et puisque la jurisprudence de la Cour confirme que les extraits de bases de données ne comptent comme documents que lorsqu’il existe des recherches préprogrammées, les résultats d’IA qui ne laissent aucun enregistrement fixe peuvent échapper totalement au champ d’application du règlement.

Le Commissariat n'a pas encore reçu de plainte spécifique à ce sujet. Mais nous n'en avons pas attendu un. Dans notre enquête sur la manière dont la Commission décide d’utiliser l’intelligence artificielle, nous avons conclu que la transparence et la participation du public ne peuvent pas être une réflexion après coup sur les systèmes d’IA: elles doivent être conçues dès le départ.

Les institutions doivent savoir, et être en mesure d’expliquer, pourquoi un outil d’IA a produit le résultat qu’il a produit. Le personnel doit être formé pour remettre en question les suggestions d'IA, pas simplement autorisé à les confirmer. Et lorsque l’IA a contribué à une décision ou à une réponse, il convient d’en informer le public, et non de l’enterrer dans une note de bas de page, mais de l’indiquer clairement: recherche, rédaction, ou quelque chose de plus.

C'est clairement un travail en cours, mais il est important d'en être conscient.

Donc, jusqu'à présent, tout a consisté à bien réagir quand quelqu'un demande.

Mais une autre solution importante au problème de la charge de travail et des ressources en matière d’accès aux documents est le deuxième sujet clé d’aujourd’hui: la transparence proactive.

Ces dernières années, nous avons vu l’élaboration des politiques de l’UE s’étendre à une variété de nouveaux domaines ou à d’anciens domaines de nouvelles manières: la défense, le cadre commercial international, la sécurité énergétique et alimentaire, la souveraineté numérique, tous des domaines qui préoccupent profondément les citoyens et dans lesquels ils souhaitent avoir leur mot à dire. Le résultat a été – et continuera d’être – une augmentation de la demande d’informations.

Je reconnais que, tout comme pour l’IA, c’est-à-dire l’amélioration de l’accessibilité, cela a également rendu votre travail plus difficile. Mais il est important de ne pas perdre de vue la situation dans son ensemble. Ce que nous faisons en tant qu’institutions de l’UE est essentiel pour défendre les droits des citoyens et la vie démocratique de notre Union.

Dans ces circonstances, investir massivement dans une culture de transparence proactive peut non seulement rendre les institutions plus ouvertes et responsables aux yeux des citoyens, mais aussi contribuer à réduire la charge administrative liée au traitement des demandes d’accès.

Il importe que les institutions, organes et organismes de l’UE anticipent les demandes récurrentes ou prévisibles. Par exemple, lorsqu’une institution reçoit régulièrement des demandes pour les mêmes types de documents, elle devrait envisager la possibilité de les publier de manière proactive plutôt que de traiter à plusieurs reprises des demandes individuelles.

Je suis heureux de dire que nous avons constaté de réels progrès dans ce domaine au fil des ans, notamment au sein de la Commission et du Conseil.

Mais en plus des aspects positifs, nous avons également vu des cas troublants dans lesquels une plus grande transparence, et peut-être une transparence plus proactive, était justifiée mais non fournie.

Par exemple, mon bureau a traité d’une enquête dans le cadre de laquelle la Commission a refusé de donner accès à divers documents concernant l’évaluation des plans nationaux de deux États membres au titre de la FRR. Elle a fait valoir que la divulgation pourrait porter atteinte à la politique financière, monétaire ou économique non seulement de l’Union, mais aussi des États membres concernés. Pourtant, lorsqu'ils ont été consultés par la Commission, les deux pays n'avaient identifié aucun risque. En outre, elles ont ensuite fourni au plaignant des documents concernant leurs plans au titre de la FRR en réponse à des demandes d’accès nationales.

Plus récemment, nous avons eu une affaire dans laquelle la Commission a refusé de suivre notre recommandation concernant la divulgation éventuelle d’un rapport d’une très grande plateforme de médias sociaux sur sa conformité avec les règles numériques de l’UE. La manière dont cette demande d’accès a été traitée a soulevé plusieurs problèmes, mais ce qui est intéressant à noter dans le contexte de cette discussion, c’est que la plateforme en question avait rendu le rapport public, bien qu’avec des occultations, au moment où nous avons émis notre recommandation.

Je reconnais que différentes institutions ou organisations peuvent avoir des opinions divergentes sur la divulgation, mais ces types d’incohérences devraient justifier un réexamen des pratiques actuelles en matière de transparence.

Il est difficile pour les citoyens de comprendre, par exemple, pourquoi les documents qui sont déjà publiés ailleurs ne sont pas divulgués par les institutions de l’UE, que ce soit de manière proactive ou en réponse à une demande d’accès.

Et en effet, cela nécessite non seulement un changement de politique, mais aussi un changement d’état d’esprit. Dans certaines situations, j’ai l’impression que la transparence est perçue comme un obstacle à l’action – qu’elle sapera d’une manière ou d’une autre la prise de décision ou la capacité des institutions ou des États membres à trouver un compromis.

Nous devons nous rappeler qu'au sein de notre Union démocratique, c'est la transparence qui permet réellement d'agir. C'est ce qui garantit que la législation est faite non seulement pour les citoyens, mais avec eux. C'est ce qui, en fin de compte, confère au législateur sa légitimité.

Le règlement (CE) no 1049/2001 s’est révélé résilient. Mais la résilience n’est pas la même chose que l’efficacité. Un cadre qui dépend désormais fortement de litiges au cas par cas pour décider si un message texte est un document, si une sortie d’IA est accessible ou comment une décision assistée par l’IA devrait être expliquée, n’est pas un cadre juridique sur lequel les citoyens peuvent compter avec un certain degré de certitude.

Avant de répondre à vos questions, permettez-moi donc d’aborder un aspect crucial de l’avenir de l’accès aux documents, à savoir la nécessité de réviser le règlement.

Je reconnais que ce point de vue peut être quelque peu controversé, mais je crois que le temps d'un débat est venu.

Nous avons une réglementation qui date d'un quart de siècle et qui a été conçue pour un environnement de données qui a changé au-delà de toute reconnaissance. L'élaboration des politiques de l'UE elle-même a également évolué d'une manière qui aurait été difficile à prévoir au tournant du siècle.

Et bien qu'une grande partie de la loi puisse encore paraître bonne sur le papier, nous devons admettre qu'elle ne fonctionne pas comme elle le devrait. J'ai déjà parlé des défis liés aux nouvelles technologies, mais il y a d'autres problèmes.

Par exemple, les enquêtes menées par mon Bureau montrent que les délais légaux pour le traitement des demandes d’accès et des demandes confirmatives sont souvent dépassés. Lorsque et si l’accès est finalement accordé, les documents obtenus peuvent souvent être obsolètes – pour les journalistes, les universitaires et les citoyens qui souhaitent avoir leur mot à dire dans le processus décisionnel de l’UE. Il ne s'agit ni d'une bonne administration ni d'une surveillance efficace.

Il y a aussi la question de savoir comment les exceptions sont utilisées. Le Règlement 1049 prévoit diverses exceptions pour refuser ou refuser partiellement l'accès à certains documents. Celles-ci existent pour des raisons valables, mais elles sont souvent interprétées de manière beaucoup trop large. Dans les enquêtes antérieures de la Médiatrice, nous avons vu les institutions de l’UE utiliser des arguments vagues, abstraits et non étayés en faveur de l’application d’exceptions. Nous les avons également vus utiliser un raisonnement qui a déjà été rejeté par la Cour de justice, tel que cette divulgation entraînerait des pressions extérieures ou une interprétation erronée de la part du public.

J’ajoute que, dans le système actuel, la charge imposée aux citoyens pour obtenir les documents auxquels ils ont droit devient de plus en plus déraisonnable. Les institutions traitent encore trop souvent les demandes sous l'angle de la gestion des risques, exigeant des citoyens qu'ils trouvent et/ou citent des décisions de justice antérieures, les résultats des enquêtes de l'Ombudsman et des lignes directrices institutionnelles internes juste pour faire valoir leurs arguments.

Cela n’est pas conforme à l’esprit de la loi et ne favorise pas la transparence. Il ne devrait pas être nécessaire de devenir un expert en droit de l’UE pour demander effectivement l’accès aux documents détenus par l’administration de l’UE. Soit dépendre de l’introduction d’une plainte auprès du Médiateur ou d’un recours devant le Tribunal. Les deux itinéraires sont longs, gourmands en ressources et juridiquement complexes.

Dans l’ensemble, notre système manque cruellement de clarté aujourd’hui, non seulement pour les individus, mais aussi pour les institutions qui luttent entre les défis de l’interprétation et ceux de la gouvernance.

Nous avons besoin de règles plus claires, plus complètes et plus modernes – des règles adaptées à la technologie actuelle et à la manière dont les décisions sont réellement prises, des règles qui consacrent la bonne gouvernance et la transparence proactive comme la norme plutôt que l’exception.

Je sais que certaines personnes sont réticentes à rouvrir ce projet de loi, craignant qu'un règlement révisé puisse soit imposer des obligations plus lourdes et difficiles à respecter, soit aboutir à un système moins transparent que l'actuel. Ces craintes sont compréhensibles, mais elles sous-estiment également les coûts à long terme du maintien de la même situation, c’est-à-dire le prix de plus en plus élevé que nous payons pour l’inertie.

Pour citer l’un des pères fondateurs de l’Europe, Jean Monnet: «L’évidence et la nécessité, lorsqu’elles se rencontrent, ne devraient laisser aucune place à l’hésitation ou au répit.»

Je pense que nous avons effectivement atteint le point où la nécessité d'une réforme est devenue à la fois nécessaire et évidente. Et dans de telles circonstances, nous ne devons pas craindre un débat législatif. Nous devrions plutôt saisir l’occasion de mettre en place un cadre de transparence nouveau et amélioré, qui mette le citoyen et son droit à l’information au centre des préoccupations.

Merci. J'attends avec impatience vos questions et la discussion.