LE CONTEXTE DE LA PLAINTE

1. En septembre 2007, un fournisseur d'équipements et de vêtements de sport (ci-après la «société») a proposé à deux hauts fonctionnaires de la direction générale du commerce de la Commission des billets VIP pour assister au match d'ouverture de la Rugby Word Cup à Paris. Ces fonctionnaires traitent normalement des affaires antidumping et auraient pu être impliqués dans l'affaire antidumping concernant le même type de marchandises que celles produites par cette société.

2. Le chef de cabinet du commissaire au commerce extérieur a autorisé les fonctionnaires susmentionnés à accepter les billets en question.

3. Le 18 décembre 2007, le plaignant, une ONG, a envoyé une lettre à la Commission, dans laquelle il posait un certain nombre de questions spécifiques relatives aux faits susmentionnés.

4. La Commission a répondu le 7 janvier 2008, mais le plaignant n'était pas satisfait de cette réponse et s'est adressé au Médiateur.

L'OBJET DE L'ENQUÊTE

5. Le plaignant a allégué que le chef de cabinet avait permis à deux fonctionnaires chargés des affaires antidumping d'accepter des billets VIP pour le match d'ouverture de la Coupe Word de rugby d'une entreprise intéressée par leur travail. De l'avis du plaignant, cela pourrait entraîner un conflit d'intérêts.

6. Le plaignant a également allégué que la Commission n'avait pas répondu de manière exhaustive à sa lettre du 18 décembre 2007.

7. Elle a fait valoir que la Commission devrait a) élaborer et b) mettre en œuvre des lignes directrices strictes à l'intention de ses fonctionnaires en ce qui concerne les cadeaux, faveurs, honneurs, décorations et paiements de tiers, si ces derniers ont un intérêt direct ou indirect dans les questions traitées par ces fonctionnaires. En outre, ces cadeaux, faveurs, honneurs, décorations et paiements ne devraient pas être acceptés par principe.

L'ENQUÊTE

8. Le Médiateur a transmis la plainte à la Commission pour avis. La Commission a répondu le 20 novembre 2008.

9. Le 5 janvier 2009, le Médiateur a reçu les observations du plaignant sur l'avis de la Commission.

10. Le 12 mars 2009, les services du Médiateur ont procédé à une inspection des documents du dossier dans les locaux de la Commission. Le 16 mars 2009, le rapport d’inspection a été transmis à la Commission et au plaignant. Le 20 mars 2009, le Médiateur a présenté une proposition de solution à l'amiable, à laquelle la Commission a répondu le 7 juillet 2009, après avoir demandé une prolongation du délai imparti au Médiateur. La réponse de la Commission a été envoyée au plaignant le 9 juillet 2009. Le plaignant a présenté ses observations le 8 octobre 2009.

ANALYSE DE L'OMBUDSMAN ET CONCLUSIONS PROVISOIRE

A. Allégation de conflit d ' intérêts et réclamation connexe

Arguments présentés au Médiateur

11. Le plaignant a allégué que le chef de cabinet avait autorisé deux fonctionnaires chargés des affaires antidumping à accepter de la société des billets VIP pour le match d'ouverture de la Coupe Word de rugby. De l'avis du plaignant, cela pourrait entraîner un conflit d'intérêts.

12. À l'appui de son allégation, le plaignant a souligné que les deux fonctionnaires susmentionnés traitent normalement des affaires antidumping au sein de la Commission et que la société doit avoir un intérêt manifeste dans ces affaires. Elle a donc conclu que l’acceptation des billets par les deux fonctionnaires pourrait avoir une incidence sur leur impartialité dans les affaires antidumping qu’ils traitent ou pourraient traiter à l’avenir.

13. Le plaignant a fait valoir à cet égard que la Commission devrait a) élaborer et b) mettre en œuvre des lignes directrices strictes à l'intention de ses fonctionnaires en ce qui concerne les cadeaux, faveurs, honneurs, décorations et paiements de tiers, si ces derniers ont un intérêt direct ou indirect dans les questions traitées par ces fonctionnaires. En outre, ces cadeaux, faveurs, honneurs, décorations et paiements ne devraient pas être acceptés par principe.

14. Dans son avis, la Commission a précisé qu’elle avait déjà élaboré un ensemble de règles et de principes clairs concernant l’éthique et l’intégrité des fonctionnaires. Ces règles comprennent le guide pratique d'éthique et de conduite du personnel (ci-après le «guide pratique du personnel»), qui, avec les dispositions pertinentes du statut (articles 11 à 26 bis) et du code de bonne conduite administrative de la Commission, constitue le cadre général des droits et obligations des fonctionnaires en matière de cadeaux, de faveurs, etc. Lorsqu'elle décide d'accorder ou non l'autorisation d'accepter des cadeaux, l'autorité investie du pouvoir de nomination prend en considération les éléments suivants: i) la raison pour laquelle le don a été offert; ii) les conséquences possibles de l'offre pour les intérêts de l'institution; et iii) la valeur du don.

15. En outre, le 5 mars 2008, la Commission a adopté un plan d ' action en matière d ' éthique intitulé " Communication sur la promotion de l ' éthique professionnelle au sein de la Commission", qui fournit des orientations sur l ' acceptation des faveurs, des cadeaux et de l ' hospitalité et permet ainsi une plus grande harmonisation des décisions individuelles prises à cet égard.

16. La Commission a indiqué que les deux fonctionnaires respectaient les règles applicables. En outre, elle a considéré que l’acceptation des billets en question ne donnait pas lieu à un conflit d’intérêts réel ou potentiel. Il n'y avait aucun risque que l'acceptation puisse affecter le jugement ou l'impartialité des fonctionnaires concernés. La Commission a fondé son point de vue sur les considérations suivantes:

• la participation des fonctionnaires au match en question n’a entraîné aucun coût supplémentaire pour la société, car les billets relevaient du «paquet de parrainage global de [la société]»;
• le transport à destination et en provenance de l’événement se faisait dans une seule voiture partagée, organisée par l’entreprise et transportant quatre passagers, dont deux du bureau de Bruxelles de l’entreprise et «aurait en tout état de cause utilisé le véhicule»;
• les frais de transport susmentionnés étaient «extrêmement modérés», soit environ 70 EUR par personne;
• à ce moment-là, aucune enquête antidumping "présentant un intérêt direct" pour la société n ' était en cours;
• l’affaire antidumping concernée a été tranchée et des mesures pertinentes ont été introduites plus d’un an avant l’acceptation des billets;
• les fonctionnaires ont demandé l'autorisation d'accepter les billets et l'autorisation leur a été donnée, conformément aux règles et lignes directrices de la Commission.

17. Dans ses observations, le plaignant partageait l'avis de la Commission selon lequel les deux fonctionnaires avaient suivi les règles applicables lorsqu'ils ont demandé au chef de cabinet l'autorisation correspondante, mais n'était pas d'accord avec l'avis de la Commission selon lequel il n'y avait aucun risque à accepter les billets. Si les fonctionnaires chargés des affaires antidumping acceptent des cadeaux ou des faveurs d'entreprises sur lesquelles ils ont enquêté dans le passé ou pourraient enquêter à l'avenir, leur jugement risque d'en être affecté. L'acceptation de tels cadeaux ou faveurs devrait donc être évitée. En outre, une telle acceptation sape la propre politique de la Commission selon laquelle les fonctionnaires devraient refuser les offres et favorise en général.

18. En particulier, le plaignant a estimé que, quelle que soit la manière dont la société a payé les billets des deux fonctionnaires en question (soit en parrainant l’événement, soit en achetant un plus grand nombre de billets), les billets constituent clairement un cadeau/une faveur de la part de la société. De plus, les billets VIP pour le match d'ouverture de la Rugby Word Cup sont normalement très chers.

Évaluation préliminaire du Médiateur aboutissant à une proposition de solution à l’amiable

19. En réponse aux allégations du plaignant, la Commission a souligné qu'elle avait déjà adopté un ensemble de règles et de principes internes concernant l'acceptation des cadeaux/favoris. La Commission a fourni au plaignant une copie de ces règles.

20. Selon les règles internes de la Commission [1], si des fonctionnaires se voient offrir des cadeaux et souhaitent les accepter, ils doivent demander l'autorisation et justifier les actions qu'ils proposent. L'inspection des documents par le Médiateur a révélé que les deux fonctionnaires concernés avaient demandé oralement l'autorisation d'accepter le cadeau de l'entreprise avant le match de rugby. Ils n'ont présenté de demandes formelles d'autorisation d'accepter les billets qu'après le match (respectivement le 12 octobre 2007 et le 22 septembre 2008 [2]).

21. Le Médiateur n'a pas pris position à ce sujet, étant donné qu'en acceptant ces demandes d'autorisation, la Commission avait sanctionné leur présentation tardive. Il croit comprendre que la Commission considère qu'en ayant (a) demandé à leur supérieur l'autorisation d'accepter le cadeau de la société et (b) accepté le cadeau seulement après que cette autorisation a été donnée, les deux fonctionnaires en question ont suivi les règles internes de l'institution, telles que mentionnées ci-dessus, ainsi que les dispositions pertinentes du statut [3].

22. Toutefois, une première question s’est posée quant à savoir si, en accordant une telle autorisation, la Commission avait effectivement interprété et mis en œuvre correctement ses propres règles?

23. Le Médiateur souligne à cet égard que l'objectif même de ces règles, qui ont été adoptées afin d'assurer la transparence de l'activité globale de la Commission, exige que leur interprétation et leur application soient strictes.

24. Le guide pratique du personnel de la Commission, dont une copie a été fournie par le plaignant au Médiateur, recommande que "[u]ne règle générale ... vous refusiez toutes les offres qui n ' ont pas qu ' une valeur symbolique (comme les agendas, les calendriers, les petits articles de bureau, etc.)" (soulignement ajouté). Le Médiateur ne voit pas pourquoi les billets VIP pour un événement sportif exceptionnel devraient être considérés comme ayant une valeur purement symbolique. En fin de compte, ce qui était pertinent pour la considération ci-dessus n'était pas la valeur monétaire de ces billets, mais leur caractère unique et exceptionnel.

25. Le même guide prévoit que «[s]i l’intérêt de la Commission peut être clairement démontré, l’acceptation de cadeaux en nature, en particulier de voyages ou d’excursions organisés par des tiers, sera autorisée». Comme le plaignant l’a suggéré dans ses observations, si la Commission avait appliqué cette disposition de manière stricte, elle aurait dû démontrer lequel de ses intérêts serait satisfait par la participation des fonctionnaires au match de rugby à l’invitation de la société, avant de leur donner la permission d’accepter les billets concernés. Il est difficile de voir comment la Commission aurait pu y parvenir.

26. Néanmoins, le cœur du présent grief ne portait pas sur le type de cadeau offert, mais sur le profil professionnel des fonctionnaires qui l’ont accepté. Même si ces fonctionnaires n'avaient pas traité des affaires antidumping qui étaient dans l'intérêt de la société dans le passé, il n'est pas exclu, comme l'a souligné à juste titre le plaignant, qu'ils le fassent à l'avenir.

27. Une deuxième question s'est donc posée, à savoir si ces fonctionnaires pouvaient raisonnablement être influencés dans l'exercice de leurs fonctions lorsqu'ils traitaient des affaires antidumping par le fait qu'ils acceptaient le cadeau de la société. Il convient de noter à cet égard que les cadeaux et l'hospitalité offerts aux agents publics sont généralement considérés comme une source traditionnelle d'influence.

28. Les éléments de preuve dont disposait le Médiateur n’indiquaient pas que l’acceptation de cadeaux de la part de l’entreprise sous la forme de billets pour le match de rugby d’ouverture aurait pu conduire à ce que l’OCDE a qualifié de véritable conflit d’intérêts. Au contraire, le Médiateur n'avait aucune raison de douter que le comportement et l'indépendance des fonctionnaires n'en étaient pas affectés. Néanmoins, il était raisonnable de considérer que l’acceptation de ces billets constituait ce que l’OCDE appelle un conflit d’intérêts apparent [4]. De l'avis du Médiateur, la Commission, en tant qu'institution, devrait faire tout son possible pour éviter non seulement les conflits d'intérêts réels, mais aussi les conflits d'intérêts apparents, afin de maintenir la confiance du public dans ses activités et de protéger son personnel contre les soupçons injustifiés.

29. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur a estimé qu'il aurait été préférable que la Commission n'autorise pas les fonctionnaires en question à accepter les billets proposés par la société. Toutefois, la Commission l’a fait. Cela aurait pu être un cas de mauvaise administration.

30. L’article 3, paragraphe 5, du statut du Médiateur lui enjoint de rechercher, dans la mesure du possible, une solution avec l’institution concernée afin d’éliminer le cas de mauvaise administration et de satisfaire le plaignant. Le Médiateur a donc présenté à la Commission la proposition suivante de solution à l'amiable:

La Commission aurait pu admettre qu’il aurait été préférable qu’elle ne permette pas aux fonctionnaires en question d’accepter les billets proposés par [la société].

Les arguments présentés au Médiateur après sa proposition de solution à l’amiable

30. La Commission s'est félicitée de la proposition de solution à l'amiable du Médiateur et s'est déclarée prête à l'accepter.

31. La Commission a compris que la proposition du Médiateur mettait l'accent sur le fait qu'il devrait se prémunir contre les conflits d'intérêts réels et apparents, afin de maintenir la confiance du public dans ses activités et de protéger son personnel contre les soupçons injustifiés.

32. Dans de telles circonstances, et pour le cas d'espèce, la Commission a admis qu'il aurait été préférable qu'elle ne permette pas aux fonctionnaires en question d'accepter l'hospitalité en question.

33. La Commission a également confirmé qu’elle mettait actuellement à jour ses dispositions internes relatives à l’acceptation des cadeaux et de l’hospitalité. En vertu de ces nouvelles règles, les demandes du personnel visant à bénéficier de l’hospitalité en dehors de Bruxelles seraient examinées individuellement en fonction de leurs mérites. L’autorisation serait peu probable dans les circonstances particulières de la présente affaire.

34. La Commission a pris note du fait que le Médiateur reconnaissait que les fonctionnaires en question respectaient les règles internes de la Commission relatives aux cadeaux et aux hospitalités. La Commission a également noté que les deux fonctionnaires avaient demandé et obtenu l ' approbation orale avant de participer à l ' événement et que cette participation avait été confirmée par la suite " après l ' événement". Le formulaire utilisé pour confirmer cette approbation prévoyait une approbation avant ou après l'acceptation d'un cadeau ou d'une hospitalité.

35. La Commission a conclu en déclarant qu'elle transmettrait au plaignant une copie de son plan d'action en matière d'éthique.

36. Le plaignant a déclaré qu'il appréciait beaucoup les conclusions du Médiateur dans cette affaire.

37. Le plaignant était satisfait de l'aveu de la Commission selon lequel, dans ce cas précis, il aurait été préférable qu'elle ne permette pas aux fonctionnaires en question d'accepter l'hospitalité. Il s'est également félicité que la Commission ait accepté la solution à l'amiable.

38. Le plaignant a demandé à la Commission de lui fournir les dispositions internes actualisées de l'institution relatives à l'acceptation des cadeaux et de l'hospitalité.

Évaluation du Médiateur après sa proposition de solution à l'amiable

39. Le Médiateur estime que la solution à l'amiable a été trouvée.

40. Il espère que, comme demandé dans les dernières observations du plaignant, la Commission lui fournira une copie de ses dispositions internes actualisées relatives à l'acceptation des cadeaux et de l'hospitalité.

41. Il apprécie, en particulier, que, à la suite de son expérience dans la présente affaire, la Commission actualise ses règles internes en matière de cadeaux et d’hospitalité et encourage la Commission non seulement à transmettre ces règles au plaignant, mais aussi à les rendre publiques sur son site web.

B. Allégation concernant la qualité de la réponse de la Commission aux questions du plaignant

42. Le plaignant alléguait que la Commission n'avait pas répondu de manière exhaustive à sa lettre du 18 décembre 2007.

43. Elle a fait valoir que, dans sa réponse du 7 janvier 2008, la Commission n’avait pas répondu à ses questions spécifiques concernant: premièrement, les noms et les fonctions des fonctionnaires en question; deuxièmement, les frais de transport exacts de leur voyage à Paris; et, troisièmement, les coûts réels des billets, si les fonctionnaires les avaient achetés eux-mêmes.

44. Dans son avis sur la plainte, la Commission a estimé que "[étant donné] que ses règles pertinentes ont été respectées, la divulgation des noms des fonctionnaires n'apporterait aucune valeur ajoutée à l'appréciation du dossier et ne serait donc pas légitime".

La Commission s'est référée aux coûts exacts du transport, mais n'a pas formulé d'observations sur la troisième question du plaignant.

Évaluation du Médiateur

45. Le Médiateur note que le plaignant n'a pas fait référence à cette allégation dans ses dernières observations.

46. Le Médiateur renvoie également à sa conclusion figurant au point 21 ci-dessus et accepte le point de vue de la Commission concernant les noms des fonctionnaires en question. C'est pourquoi la présente décision, qui sera publiée sur le site Internet du Médiateur, est rédigée de manière à empêcher l'identification de ces noms.

47. En renvoyant à sa conclusion figurant à la dernière phrase du point 24 ci-dessus, le Médiateur estime qu'il n'est pas utile de prendre position sur le fait que la Commission n'aurait pas fourni au plaignant de réponse à sa troisième question.

48. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime qu'aucune enquête supplémentaire n'est justifiée en ce qui concerne cette allégation.

C. Conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

En ce qui concerne la première allégation du plaignant et la demande connexe, la solution à l'amiable a été trouvée. Le Médiateur espère que, comme l'a demandé le plaignant dans ses dernières observations, la Commission lui fournira une copie de ses dispositions internes actualisées relatives à l'acceptation des cadeaux et des marques d'hospitalité.

En ce qui concerne la deuxième allégation du plaignant, aucune autre enquête n'est justifiée.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fait à Strasbourg, le 27 octobre 2009

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[1] Page 15 du guide pratique sur l’éthique et la conduite du personnel «Dons, faveurs et paiements»: «[Y] ou ne devrait pas accepter de cadeaux, de faveurs ou de paiements [...] sans l’autorisation préalable de l’autorité investie du pouvoir de nomination [...] [I] s’il vous est offert des cadeaux, des faveurs ou des dons d’une valeur cumulée supérieure à 50 EUR donnés par la même source au cours d’une année donnée et que vous souhaitez les accepter, vous devez en faire la demande, en fournissant une justification.»

[2] La demande d’autorisation n’était pas datée en tant que telle, mais elle était jointe à une note interne D (20002)8759, signée par le fonctionnaire en question et datée du 22 septembre 2008.

[3] Article 11 du statut: «... Le fonctionnaire ne peut, sans l’autorisation de l’autorité investie du pouvoir de nomination, accepter d’un gouvernement ou de toute autre source extérieure à l’institution à laquelle il appartient une distinction honorifique, une décoration, une faveur, un don ou une rémunération de quelque nature que ce soit, à l’exception des services rendus soit avant sa nomination, soit pendant un congé spécial pour service militaire ou autre service national et pour ce service.»

[4] Recommandation sur les lignes directrices pour la gestion des conflits d'intérêts dans la fonction publique, juin 2003 http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf