Strasbourg, le 3 juillet 2008

Monsieur,

Le 28 novembre 2006, au nom de GSM Association, vous avez déposé une plainte auprès du Médiateur européen contre la Commission européenne. Votre plainte concerne les procédures d'adoption d'un règlement sur les tarifs des services d'itinérance internationale.

Le 21 décembre 2006, je vous ai informé qu'en raison du volume du dossier et de la période de vacances à venir, il pourrait ne pas être possible d'achever l'analyse concernant la recevabilité de votre plainte avant la fin du mois de janvier 2007.

Le 26 janvier 2007, j'ai transmis votre plainte au président de la Commission européenne.

Le 22 février 2007, vous m'avez informé que la plainte susmentionnée pouvait être traitée publiquement. Le 23 mars 2007, j’en ai informé la Commission.

Le 29 mars 2007, j'ai reçu une lettre de la Commission concernant votre plainte. Le 25 avril 2007, j'ai répondu à la lettre de la Commission.

Le 22 mai 2007, vous m’avez envoyé une lettre m’informant du retard avec lequel la Commission a présenté son avis sur votre plainte.

Le 23 mai 2007, j'ai reçu l'avis de la Commission. Le 5 juin 2007, j'ai reçu de la Commission un CD-ROM avec des annexes à son avis, que je vous ai transmis avec cet avis, vous invitant à formuler des observations.

Les 8 et 28 juin 2007, j'ai reçu des demandes d'accès du public aux documents relatifs à votre plainte. Les 6 et 11 juillet 2007, j’ai accordé l’accès demandé aux documents susmentionnés.

Le 30 juillet 2007, j'ai reçu de votre part des informations complémentaires relatives à votre plainte, ainsi qu'une version "provisoire" de vos observations. Le 20 août 2007, je vous ai informé que j'avais décidé de vous renvoyer la version "provisoire" de vos observations et vous ai invité à soumettre, dans les meilleurs délais et, en tout état de cause, au plus tard le 1er octobre 2007, une version définitive de vos observations.

Les 28, 29 et 31 août 2007, j'ai reçu d'autres demandes d'accès du public aux documents relatifs à votre plainte.

Le 6 septembre 2007, j'ai reçu un autre CD-ROM de la Commission avec des annexes à son avis.

Le 10 septembre 2007, j'ai reçu la version finale de vos observations.

Le 20 septembre 2007, j'ai accordé l'accès aux documents susmentionnés. J'ai également informé la Commission de ce qui précède et lui ai transmis vos observations, à titre d'information.

Le 25 septembre 2007, j’ai reçu une lettre de la Commission concernant le CD-ROM reçu le 6 septembre 2007.

Le 1er octobre 2007, j'ai reçu une demande d'accès du public à vos observations sur l'avis de la Commission.

Le 2 octobre 2007, la Commission a contacté mes services par téléphone au sujet de questions liées à votre plainte.

Le 10 octobre 2007, je vous ai transmis le CD-ROM reçu le 6 septembre 2007 et la lettre de la Commission, reçue le 25 septembre 2007, et je vous ai invité à me faire savoir, dans les meilleurs délais, si vous souhaitiez formuler des observations sur les nouvelles informations contenues dans le CD-ROM.

Le 17 octobre 2007, j'ai répondu positivement à la demande d'accès du public à vos observations.

Le 19 février 2008, vous avez demandé des informations sur l’état d’avancement de votre plainte, auxquelles j’ai répondu le 27 février 2008.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats de mon enquête.

En raison du volume de votre plainte et des éléments de preuve recueillis au cours de l'enquête, j'ai décidé d'appliquer la structure suivante à ma décision concernant votre plainte:

La partie intitulée "LA PLAINTE" contient un résumé des faits tels que fournis par vous dans la plainte.*

Dans la partie intitulée "L ' ENQUÊTE", les faits fournis par la Commission sont résumés dans la sous-section " L ' avis de la Commission".*

La partie intitulée "LA DÉCISION" contient, sous forme de résumé, les arguments que vous avez présentés à l ' appui des allégations et allégations formulées dans votre plainte initiale, ainsi que les arguments supplémentaires que vous avez présentés dans vos observations. Cette partie comprend et résume également les arguments de la Commission relatifs à vos allégations et allégations, tels qu’ils figurent dans son avis sur la plainte.

LA PLAINTE

Le 28 novembre 2006, le plaignant a déposé une plainte auprès du Médiateur européen.

Le plaignant a fait valoir que, lors du processus d'adoption du projet de règlement sur les tarifs des services d'itinérance internationale, la Commission avait échoué:

1. mener correctement une consultation publique;
2. d'effectuer correctement une analyse d'impact.

À l'appui de la première allégation, le plaignant a fait valoir que la Commission: a) a violé ses propres normes minimales en matière de consultations publiques; et b) ont soumis différentes versions de la proposition à des consultations publiques et interservices respectivement.

À l'appui de la deuxième allégation, le plaignant a fait valoir que la Commission: a) n’a pas respecté ses propres lignes directrices concernant l’analyse d’impact; b) utilisé des données de marché incorrectes; c) n'a effectué qu'une analyse partielle; et d) n’a pris aucune initiative pour corriger l’analyse d’impact réalisée.

Le plaignant a demandé à la Commission:

1. respecter ses propres normes minimales en matière de consultations publiques;
2. se conformer à ses propres lignes directrices en matière d’analyse d’impact;
3. dans la mesure du possible, prendre les mesures nécessaires pour remédier aux erreurs commises dans le processus de consultation en question, en prenant en considération les données de marché correctes, en effectuant une analyse complète et en corrigeant l’analyse d’impact.

Selon le plaignant, les faits auxquels se réfèrent les allégations et allégations ci-dessus sont, en résumé, les suivants.

Contexte

Le 8 février 2006, le commissaire chargé de la société de l'information et des médias a annoncé l'intention de la Commission de proposer un règlement sur les tarifs des services d'itinérance internationale (ci-après dénommé "règlement"). Selon la Commission, une analyse d'impact (ci-après dénommée "analyse d'impact") devait être réalisée et le règlement devrait être adopté avant le second semestre 2007.

Le 20 février 2006, la Commission a lancé une (première) consultation publique générale sur le règlement. La consultation publique a consisté en un appel à commentaires sur trois questions générales (1). Contrairement à ce qui avait été initialement annoncé, la Commission a décidé de ne pas organiser de consultation sectorielle distincte. Les parties intéressées du secteur devaient donc présenter leur point de vue dans le cadre de la consultation publique générale. Le délai de présentation des observations était fixé au 17 mars 2006, soit un peu plus de trois semaines après le lancement de la consultation. La Commission a par la suite prolongé le délai de présentation des observations jusqu'au 22 mars 2006, fixant ainsi un délai de participation de quatre semaines. Lorsque la première consultation a été clôturée, les parties prenantes étaient incertaines quant aux prochaines étapes procédurales de la Commission.

Le 28 mars 2006, soit trois jours ouvrables seulement après la fin de la première consultation publique, le commissaire chargé de la société de l'information et des médias a annoncé ses résultats. Elle a en outre fait part de son intention de poursuivre l’application du règlement.

Le 3 avril 2006, à la grande surprise générale des parties prenantes, la Commission a décidé d'ouvrir une deuxième consultation. Elle a publié un bref document résumant, entre autres, les objectifs et le champ d’application du règlement, ainsi que les concepts généraux qui le sous-tendent, et a confirmé qu’une analyse d’impact serait réalisée.

Le 12 mai 2006, c’est-à-dire après avoir donné six semaines aux acteurs du marché pour présenter leurs contributions, la Commission a clôturé la deuxième période de consultation.

Le 18 mai 2006, un groupe de conseillers du plaignant a rencontré la Commission. Selon le plaignant, ses conseillers ont informé la Commission que les revenus de détail et de gros de l'itinérance s'élevaient à 8,5 milliards d'euros dans l'Union européenne, qui était alors composée de 25 États membres. Ces informations étaient également jointes aux notes accompagnant les diapositives présentées à la Commission lors de la réunion.

Le 19 mai 2006, la Commission a demandé aux conseillers du plaignant, par courrier électronique, de lui fournir l ' "estimation du volume sous-jacent" utilisée pour parvenir au chiffre total des recettes de 8,5 milliards d ' euros.

Le 23 mai 2006, le plaignant a envoyé à la Commission une copie papier des diapositives présentées lors de la réunion du 18 mai. Cependant, par inadvertance, la copie papier ne contenait pas les notes des diapositives. La note 3 de la diapositive 5 indiquait clairement que le chiffre de 8,5 milliards d’EUR faisait référence à la fois aux «recettes de détail et de gros» et correspondait à un volume de six millions de minutes.

Le 30 mai 2006, la Commission a informé les conseillers du plaignant, par courrier électronique, que les diapositives envoyées par le plaignant le 23 mai 2006 ne contenaient pas les données détaillées sur le volume demandées.

Le 4 juin 2006, les conseillers du plaignant, conscients du fait que le plaignant avait envoyé à la Commission une copie papier des diapositives, ont répondu, par courrier électronique, avec des instructions détaillées sur la manière d'imprimer les notes de la copie papier des diapositives. Étant donné que la Commission n’a pas réagi au courriel susmentionné, le plaignant a supposé que la Commission avait réussi à examiner les diapositives conformément aux instructions ci-dessus.

Le 12 juillet 2006, le collège des commissaires a adopté une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'itinérance sur les réseaux publics à l'intérieur de la Communauté et modifiant la directive 2002/21/CE relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (ci-après dénommée "proposition de règlement")(2). Elle a en outre soumis la proposition de règlement au Parlement, dans le cadre de la procédure de codécision prévue à l'article 251 du traité CE, et a publié une analyse d'impact.

Les 18 et 27 septembre et le 3 octobre 2006, le plaignant a écrit à la Commission au sujet de son utilisation de chiffres erronés concernant la taille du marché dans son analyse d'impact.

Le 12 octobre 2006, la Commission a répondu, par lettre, en faisant valoir que les chiffres en question avaient été fournis par le plaignant, maintenant ainsi sa position en ce qui concerne la taille du marché.

L'ENQUÊTE

L'avis de la Commission

La Commission a fait état de préoccupations persistantes concernant les services d’itinérance qui avaient été exprimées par des groupes de consommateurs et d’utilisateurs nationaux et européens, des autorités réglementaires nationales (ARN), des membres du Parlement européen (députés européens) et certains opérateurs de communications électroniques. La Commission a déclaré qu'elle était depuis longtemps consciente de la nécessité de remédier aux prix de gros et de détail élevés des services d'itinérance internationale fournis dans l'ensemble de la Communauté (3).

Depuis le milieu des années 80, des mesures ont été prises au niveau communautaire pour promouvoir la concurrence dans la fourniture de réseaux et de services de télécommunications et pour harmoniser la législation applicable.

Le 1er janvier 1998, le secteur des télécommunications a été totalement libéralisé et les États membres ont été tenus de supprimer tous les droits spéciaux et exclusifs pour la fourniture de réseaux et de services de télécommunications.

En 2000, après avoir mené une enquête sectorielle sur les services d'itinérance nationaux et internationaux, la Commission a pris conscience que, malgré la libéralisation du marché et les baisses significatives des prix de nombreux autres services, les prix de l'itinérance restaient élevés et, dans certains cas, avaient même augmenté. Cela a conduit la Commission à ouvrir des procédures à l'encontre de certains opérateurs de téléphonie mobile au Royaume-Uni et en Allemagne pour infraction à l'article 82 du traité CE.

En 2002, le cadre réglementaire a été modifié par l'adoption d'un ensemble de cinq directives (4), applicables au secteur plus large des communications électroniques (ci-après dénommé "cadre réglementaire de 2002"). L'une des pierres angulaires du cadre réglementaire de 2002 est le processus d'examen du marché. Dans le cadre de ce processus, les ARN i) définissent et analysent les marchés pertinents susceptibles d’être soumis à une réglementation ex ante; ii) déterminer si la concurrence est effective ou non sur ces marchés; iii) désigner les entreprises puissantes sur le marché dans les cas où la concurrence est jugée effective; et iv) imposer des obligations ex ante appropriées à ces opérateurs PSM. Au moment de l'adoption du cadre réglementaire de 2002, l'itinérance internationale était également reconnue comme une question pouvant faire l'objet d'une réglementation ex ante.

En 2005, le groupe des régulateurs européens (5) (ci-après le «GRE») a constaté que i) les prix de détail étaient très élevés sans justification claire; ii) cette situation semblait résulter à la fois de prix de gros élevés perçus par l’opérateur de réseau hôte étranger et, dans de nombreux cas, de marges élevées sur le prix de détail facturées par l’opérateur de réseau du client lui-même; iii) les réductions des prix de gros n’étaient souvent pas répercutées sur le client de détail; et iv) les consommateurs manquaient souvent d’informations claires en ce qui concerne les frais d’itinérance. La Commission a donc mis en garde les consommateurs contre les tarifs d'itinérance internationale très élevés et le manque de transparence des tarifs d'itinérance internationale. La commissaire chargée de la société de l'information et des médias a également fait part de sa préoccupation personnelle concernant le niveau des frais d'itinérance internationale et a exprimé l'espoir que des réductions seraient obtenues grâce aux forces de la concurrence. La Commission a en outre lancé un site web pour informer les consommateurs des frais d'itinérance, qui, dans certains cas, étaient manifestement excessifs, et de la variation injustifiable des prix dans l'ensemble de la Communauté pour les appels présentant les mêmes caractéristiques.

En décembre 2005, le Parlement a adopté une résolution invitant la Commission à " élaborer de nouvelles initiatives afin de réduire les coûts élevés du trafic transfrontalier de téléphonie mobile". L'ERG a également noté que l'itinérance créait un cas apparent de préjudice pour les consommateurs qui ne pouvait pas être résolu par les ARN sur la base du cadre réglementaire de 2002.

Le 8 février 2006, le commissaire chargé de la société de l'information et des médias a annoncé l'intention de la Commission d'élaborer et d'adopter un règlement de l'UE sur les frais d'itinérance internationale, compte tenu des nombreux avertissements adressés à l'industrie pour qu'elle harmonise davantage les prix de l'itinérance internationale avec les coûts réels de la fourniture de services et prenant note de l'absence de progrès à cet égard.

Le 20 février 2006, le commissaire chargé de la société de l'information et des médias a annoncé l'ouverture d'une consultation publique sur la nouvelle initiative réglementaire concernant les tarifs d'itinérance internationale. La Commission a demandé un retour d’information général sur les grands principes. La portée de la consultation était également générale. C'est pour cette raison que seules trois questions ont été posées aux parties prenantes. Elle a permis à la Commission de recueillir le plus large éventail possible d'informations et d'avis sur un éventuel règlement relatif à la tarification des services d'itinérance internationale. L'annonce de la première consultation publique a été publiée le même jour sur le site web de la DG Société de l'information et médias.

Le 22 mars 2006, la première série de consultations publiques a été clôturée. Les services de la Commission ont reçu 51 réponses de différentes parties prenantes, à savoir l’ERG, les opérateurs de réseaux mobiles, les opérateurs de réseaux fixes, les associations de consommateurs, les associations d’opérateurs de réseaux fixes et mobiles, les consommateurs et les États membres.

Les 23 et 24 mars 2006, le Conseil européen a souligné, dans ses conclusions relatives à la nécessité de politiques ciblées, efficaces et intégrées en matière de technologies de l'information et de la communication (TIC) tant au niveau européen que national, l'importance de la compétitivité dans la réduction des frais d'itinérance. Il a ensuite souligné que de telles politiques étaient nécessaires pour atteindre les objectifs de croissance économique et de productivité de la stratégie de Lisbonne renouvelée.

Le 28 mars 2006, le commissaire chargé de la société de l'information et des médias a annoncé la tenue d'une deuxième consultation publique.

Le 3 avril 2006, la Commission a ouvert la deuxième série de consultations publiques au cours de laquelle elle a soumis pour observations une proposition de règlement qui avait été élaborée après avoir pris en considération les résultats de la première consultation publique. Le document de 20 pages qui a servi de base à la deuxième consultation publique comprenait une ébauche concrète de règlement et un résumé des contributions reçues en réponse à la première série de consultations. La proposition soumise à la deuxième consultation publique s'appliquerait aux tarifs de gros et de détail des services d'itinérance internationale et éliminerait les frais liés à la réception d'appels en itinérance. En particulier, les prix de l'itinérance internationale seraient liés aux prix payés par les abonnés itinérants pour des appels équivalents passés sur leur réseau d'origine. Le même jour, la Commission a lancé son site internet actualisé relatif aux tarifs de l’itinérance internationale.

Le 21 avril 2006, la Commission a adressé une lettre à 17 des plus grands opérateurs de réseaux mobiles européens, les invitant à fournir des informations, notamment aux fins de l'analyse d'impact de la Commission.

Le 4 mai 2006, le Parlement a organisé une audition publique à laquelle ont participé trois opérateurs de téléphonie mobile, l'Organisation européenne des consommateurs et l'ERG. Cette audition a porté sur l'itinérance internationale et les implications économiques de la proposition de la Commission soumise à la deuxième consultation publique.

Le 12 mai 2006, la deuxième série de consultations publiques a été clôturée. En réponse à ce deuxième appel d'observations, le Conseil a reçu 101 contributions.

Pendant toute la période des consultations publiques, le cabinet du commissaire a tenu une série de réunions avec 27 parties prenantes, dont un large éventail d’opérateurs de réseaux mobiles et de responsables des ARN. Une réunion du commissaire chargé de la société de l'information et des médias avec le plaignant était prévue pour le 14 mars 2006, mais ce dernier l'a annulée à bref délai. En ce qui concerne les services de la Commission, ces contacts comprenaient 44 réunions bilatérales ou multilatérales avec les opérateurs, 2 avec le plaignant et 4 avec le GRE, qui avait mis en place une équipe de projet spéciale chargée de fournir des contributions à la Commission.

Sur la base de cette audition publique, des contributions apportées lors de la deuxième consultation publique et du document de 74 pages présenté par le plaignant, la Commission, agissant sur la base de l'article 95 du traité CE, a adopté, le 12 juillet 2006, la proposition de règlement et son analyse d'impact.

Observations du plaignant

Les observations du plaignant contiennent essentiellement ses contre-arguments par rapport aux arguments présentés dans l'avis de la Commission. Elles figurent sous forme de résumé dans la partie intitulée "LA DÉCISION".

LA DÉCISION

1 Remarques préliminaires

1.1 Le Médiateur européen comprend, d'après les faits de la présente plainte, qu'en résumé, au moment de sa plainte au Médiateur, le plaignant s'opposait à la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'itinérance sur les réseaux publics à l'intérieur de la Communauté et modifiant la directive 2002/21/CE relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (ci-après dénommée "proposition de règlement")(6). À cet égard, le Médiateur note que, dans l'intervalle, c'est-à-dire le 30 juin 2007, le règlement (CE) n° 717/2007 du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2007 concernant l'itinérance sur les réseaux publics de téléphonie mobile à l'intérieur de la Communauté et modifiant la directive 2002/21/CE (7) (ci-après dénommé "règlement final") est entré en vigueur.

Le Médiateur rappelle qu'il est habilité à enquêter sur d'éventuels cas de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes communautaires et que ses enquêtes n'examinent donc pas le bien-fondé des actes législatifs des Communautés. Le Médiateur estime également que ses enquêtes ne devraient pas porter sur le bien-fondé des propositions législatives présentées par la Commission au législateur communautaire. L’enquête de la Médiatrice en l’espèce ne porte donc que sur l’activité administrative de la Commission dans la préparation de la proposition de règlement et n’examine le bien-fondé ni de la proposition, ni du règlement finalement adopté.

1.2 Le Médiateur note en outre que bon nombre des arguments et contre-arguments avancés tant par le plaignant que par la Commission au cours de la présente enquête constituent une analyse économique approfondie des données relatives au marché des télécommunications mobiles. À cet égard, le Médiateur souligne que, dans des cas tels que celui de l’espèce, l’analyse qu’il est en mesure de mener de tels arguments est nécessairement limitée. En particulier, le Médiateur estime qu’il ne devrait pas chercher à procéder à un examen de fond de l’analyse économique de la Commission. À cet égard, le Médiateur rappelle la jurisprudence selon laquelle le contrôle juridictionnel est limité dans les affaires impliquant une appréciation de situations économiques complexes (8). Le Médiateur estime qu'il convient d'adopter la même approche dans son enquête.

2 L'allégation selon laquelle la consultation publique n'a pas été menée correctement et la réclamation connexe

2.1 Le 8 février 2006, le commissaire chargé de la société de l'information et des médias a annoncé publiquement l'intention de la Commission d'élaborer et d'adopter un règlement de l'UE sur les frais d'itinérance internationale. La Commission a organisé une première consultation publique entre le 20 février 2006 et le 22 mars 2006 et une deuxième entre le 3 avril 2006 et le 12 mai 2006. En conséquence, le 12 juillet 2006, la Commission a adopté la proposition de règlement accompagnée d'une analyse d'impact (ci-après dénommée "analyse d'impact"), sur la base de l'article 95 du traité CE.

Le plaignant allègue que la Commission n'a pas mené les consultations publiques correctement.

À l’appui de cette allégation, le plaignant fait valoir, en résumé, que la Commission i) a violé ses propres normes minimales en matière de consultations publiques en ce qui concerne le contenu clair, la publication et les délais de participation; et ii) ont soumis différentes versions de la proposition à des consultations publiques et interservices, respectivement.

Le plaignant affirme que la Commission devrait respecter ses propres normes minimales en matière de consultations publiques.

2.2 Dans son avis, la Commission a indiqué, en résumé, que ses consultations publiques étaient pleinement conformes à la "Communication de la Commission vers une culture renforcée de consultation et de dialogue - Principes généraux et normes minimales pour la consultation des parties intéressées par la Commission" (ci-après dénommée "Communication sur les consultations")(9) et aux lignes directrices concernant l'analyse d'impact du 15 juin 2005 (ci-après dénommées "lignes directrices concernant l'analyse d'impact")(10).

La Commission a estimé que le contenu de ses premier et deuxième appels à commentaires publics était clair, concis et compréhensible pour le grand public et l’industrie, et comprenait toutes les informations requises par la communication sur les consultations et les lignes directrices sur l’analyse d’impact. Il a en outre estimé que, comme le montrent la large participation des parties intéressées aux consultations et la couverture médiatique importante de ces processus, les appels à commentaires ont été publiés de manière appropriée et aussi transparente que possible.

En ce qui concerne les délais de participation à la consultation, la Commission s’est référée à la communication sur les consultations et a estimé que le délai de huit semaines pour participer aux consultations n’était pas absolu. Il a estimé à cet égard qu'en appliquant des délais plus courts, il avait trouvé un équilibre approprié entre la portée et la durée de la consultation et l'obligation pour la Commission de travailler de manière efficace.

Enfin, en ce qui concerne la prétendue différence entre la proposition de règlement soumise à la deuxième consultation (la «proposition soumise à la deuxième consultation») et la proposition de règlement soumise à la consultation interservices et finalement adoptée, la Commission a indiqué que, selon elle, il n’y avait pas de différences fondamentales entre ces deux documents et qu’elle n’était pas tenue de soumettre cette version ultérieure de la proposition de consultation supplémentaire.

2.3 D'emblée, le Médiateur souligne que tous les arguments avancés par le plaignant à l'appui de son allégation se réfèrent aux dispositions pertinentes de la communication sur les consultations et des lignes directrices sur l'analyse d'impact qui, selon lui, n'ont pas été respectées.

Le Médiateur examinera tous ces arguments séparément. Il commencera son évaluation i) en rappelant les dispositions pertinentes susmentionnées . Il prendra ensuite position sur les arguments du plaignant et de la Commission sous les rubriques suivantes: ii) le contenu de la première consultation; iii) le contenu de la deuxième consultation; iv) la publication des deux consultations; v) les délais de participation aux deux consultations, et vi) les différentes versions de la proposition de règlement et la possibilité d’une troisième consultation. Enfin, il prendra position sur vii) la demande du plaignant .

i) Les dispositions pertinentes

2.4 La communication sur les consultations établit les normes minimales sur la manière dont les consultations publiques doivent être menées afin d'être transparentes. Il "établit un certain nombre de principes généraux qui devraient régir ses relations avec les parties intéressées et un ensemble de normes minimales pour les processus de consultation de la Commission"(11). Il définit les "consultations" comme "les processus par lesquels la Commission souhaite susciter la participation de parties intéressées extérieures à l ' élaboration des politiques avant qu ' elle ne prenne une décision "(12). Il prévoit en outre que le processus de consultation "doit (...) être transparent, tant pour ceux qui sont directement concernés que pour le grand public "(13).

2.5 En ce qui concerne le contenu des consultations, selon la communication sur la consultation, toutes les communications relatives à la consultation devraient être claires et concises et inclure toutes les informations nécessaires pour faciliter les réponses (14). Cela signifie que les informations contenues dans les documents de publicité et de consultation devraient inclure:

"[i)] [un] résumé du contexte, de la portée et des objectifs de la consultation, y compris une description des questions spécifiques ouvertes à la discussion ou des questions revêtant une importance particulière pour la Commission; [ii)] [d]etails de toute audition, réunion ou conférence, le cas échéant; [iii)] [c]ontact details and deadlines; [iv)] [une] [e]xplication des processus de la Commission pour traiter les contributions, des retours d'information à attendre et des détails des prochaines étapes de l'élaboration de la politique; [et v)] [i]f non joint, référence aux documents y afférents (y compris, le cas échéant, les pièces justificatives de la Commission)."

2.6 En ce qui concerne la publication, la communication prévoit les normes minimales suivantes:

"La Commission devrait assurer une publicité adéquate en matière de sensibilisation et adapter ses canaux de communication pour répondre aux besoins de tous les publics cibles. Sans exclure d’autres outils de communication, les consultations publiques ouvertes devraient être publiées sur l’internet et annoncées au «point d’accès unique».

Pour s'adresser au grand public, un point d'accès unique pour la consultation sera établi où les parties intéressées devraient trouver des informations et des documents pertinents. À cette fin, la Commission utilisera le portail web «Votre voix en Europe» [http://europa.eu.int/yourvoice].

Cependant, dans le même temps, il pourrait être utile de maintenir des alternatives plus traditionnelles à l'Internet (par exemple, les communiqués de presse, les envois postaux). Le cas échéant et dans la mesure du possible, la Commission devrait fournir des documents de consultation dans d ' autres formats afin de les rendre plus accessibles aux personnes handicapées.>> (15)

2.7 En ce qui concerne les délais de participation à la consultation, le Médiateur note tout d'abord que la communication sur les consultations prévoit que "[p]our être efficace, la consultation doit commencer le plus tôt possible"(16). Il note également que ses «normes minimales» prévoient ce qui suit:

«[l]a Commission devrait prévoir suffisamment de temps pour la planification et les réponses aux invitations et aux contributions écrites. La Commission devrait s’efforcer de prévoir au moins 8 semaines pour la réception des réponses aux consultations publiques écrites et 20 jours ouvrables pour les réunions.

La règle principale est de donner aux participants aux consultations de la Commission suffisamment de temps pour la préparation et la planification.

Les périodes de consultation devraient trouver un équilibre raisonnable entre la nécessité d'une contribution adéquate et la nécessité d'une prise de décision rapide. En cas d ' urgence, ou lorsque les parties intéressées ont déjà eu suffisamment de possibilités de s ' exprimer, le délai peut être raccourci.>> (17)

Les lignes directrices sur l ' analyse d ' impact prévoient à leur tour qu ' "il convient de trouver un équilibre entre la portée et la durée de la consultation et l ' obligation pour la Commission de travailler de manière efficace "(18).

2.8 En ce qui concerne la nécessité éventuelle de procéder à de nouvelles consultations, les lignes directrices relatives à l'analyse d'impact précisent en outre que:

«La consultation devrait être considérée comme un besoin récurrent dans le processus d’élaboration des politiques plutôt que comme un événement ponctuel. En fonction de l'enjeu et des objectifs de la consultation, il peut donc vous être utile d'organiser une série de consultations au fur et à mesure de l'évolution de la proposition. Par exemple, une première consultation pourrait être organisée pour vérifier les perceptions des parties prenantes sur la nature du problème; une consultation ultérieure pourrait demander aux parties prenantes de donner leur avis sur l ' éventail possible d ' options, tandis qu ' une troisième série de consultations pourrait viser à faire connaître aux parties prenantes l ' acceptabilité probable de toute option privilégiée.>> (19)

ii) Le contenu de la première consultation

2.9 En ce qui concerne le contenu de la première consultation, le plaignant a fait valoir que, contrairement aux dispositions décrites au point 2.5 ci-dessus, cette consultation se limitait à trois questions générales et ne donnait aucune indication quant au fond des mesures envisagées.

2.10 La Commission a expliqué à cet égard que, en résumé, le premier appel à observations visait i) à soulever le problème général des prix de l'itinérance excessivement élevés; ii) expliquer l'intention de la Commission de légiférer dans ce domaine le plus rapidement possible et la nature juridique du règlement à élaborer; et iii) permettre à la Commission de recueillir davantage d’informations afin d’élaborer un tel règlement et une analyse d’impact. Afin d ' atteindre les objectifs susmentionnés, la Commission a décidé de poser trois questions générales qui, toutefois, seraient "compréhensibles pour les consommateurs et l ' industrie". Il précisait également l'adresse e‑mail à laquelle les contributions pouvaient être envoyées et la date limite de réponse. En conséquence, la Commission a reçu 51 contributions de parties intéressées, dont un document de 23 pages présenté par le plaignant. Selon la Commission, cela démontrait que la consultation était suffisamment claire pour susciter une réponse de fond.

2.11 Le Médiateur a examiné le document "Réglementation des frais d'itinérance internationale - Appel à commentaires (1ère phase 20 février - 22 mars 2006)"(20) et note qu'il était libellé comme suit:

"La Commission européenne estime que les consommateurs continuent de payer des prix déraisonnablement élevés pour l'utilisation de leur téléphone portable à l'étranger. Cela réduit l'utilisation transfrontalière des téléphones mobiles et constitue un obstacle au marché européen des communications électroniques. C'est pourquoi les services de la Commission ont commencé à travailler sur un règlement de l'UE sur les frais d'itinérance internationale que la Commission a l'intention de proposer au Parlement européen et au Conseil dans les meilleurs délais.

À compter de son entrée en vigueur - qui pourrait intervenir au cours du second semestre de 2007 - il produira des effets immédiats dans les 25 États membres et ne nécessitera pas de transposition ultérieure en droit national.

Afin de contribuer à l’élaboration du présent règlement et de l’analyse d’impact correspondante, les services de la Commission souhaiteraient que les parties intéressées expriment leur point de vue sur les questions suivantes:

- Quelle forme devrait revêtir une réglementation des frais d'itinérance internationale, c'est-à-dire qu'elle devrait viser les prix de gros ou de détail, ou les deux?

- Quel mécanisme de réglementation et de tarification (ou de contrôle) permettrait d'atteindre les objectifs souhaités d'une telle réglementation de la manière la plus efficace et la plus simple possible?

- Quel est votre point de vue sur les incidences, positives et négatives, que pourrait avoir la réglementation des frais d'itinérance internationale au niveau de l'UE?

- En termes économiques et sociaux généraux?

- Sur les acteurs de l'industrie?

- Sur les consommateurs ?»

2.12 Le Médiateur note en outre que la Commission n ' a pas nié que le plaignant ait qualifié les questions de la première consultation publique de "générales". Au lieu de cela, elle a justifié pourquoi elle a décidé de poser ces trois questions générales et facilement compréhensibles. À la lumière du libellé susmentionné de la première consultation, le Médiateur estime que la justification de la Commission décrite au point 2.10 ci-dessus est raisonnable.

En outre, on peut s'attendre à ce que la Commission fournisse des explications générales concernant les mesures prévues, qui correspondraient aux questions générales posées. Si la consultation devait être comprise par des non-spécialistes, c'est-à-dire le grand public, il est raisonnable de s'attendre à ce que les questions et les informations qui y sont fournies ne soient pas inutilement techniques. En résumé, les informations fournies par la Commission lors de la première consultation semblent correspondre aux exigences de la communication sur les consultations en ce qui concerne le devoir de concision et de clarté que la Commission s'est elle-même imposé lors des consultations publiques (point 2.5 ci-dessus).

iii) Le contenu de la deuxième consultation

2.13 En ce qui concerne le contenu de la deuxième consultation, le plaignant fait valoir que, là encore, contrairement aux dispositions décrites au point 2.5 ci-dessus, elle n'a fait que i) énoncer les principes de tarification que la Commission a proposé d'introduire au niveau du commerce de détail et ii) contenir une analyse limitée des réponses détaillées reçues au cours de la première consultation.

2.14 Selon la Commission, cette consultation visait à recueillir l'avis des parties intéressées sur une éventuelle proposition de règlement et d'analyse d'impact. Il a donc i) inclus une proposition et un résumé détaillé des contributions reçues en réponse au premier appel à commentaires. En outre, elle (ii) a clairement précisé que, sur la base des résultats de la première consultation publique, la Commission avait l’intention de présenter, avant l’été 2006, une proposition au Parlement et au Conseil en vue de l’adoption d’un règlement au titre de l’article 95 du traité CE. Il a également invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les grandes lignes d'un règlement. En outre, elle a expliqué iii) les raisons qui ont amené la Commission à proposer l’adoption d’un règlement; iv) les objectifs du règlement proposé; et v) le champ d’application d’un tel règlement en ce qui concerne les appels en itinérance ou les appels reçus en itinérance. Il (vi) a également précisé le mécanisme précis d'un règlement, précisant qu'il s'appliquerait à la réalisation d'appels en itinérance tant au niveau de gros qu'au niveau de détail, ainsi qu'aux appels reçus. En outre, la Commission a expliqué que vii) elle préparait une analyse d’impact. Enfin, elle (viii) a fait référence à l’adresse électronique à laquelle les contributions pouvaient être envoyées et au délai de réponse. En conséquence, la Commission a reçu 101 contributions, dont un document de 74 pages présenté par le plaignant.

2.15 Le Médiateur a examiné le document intitulé "Deuxième phase de consultation publique sur une proposition de règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil concernant les services d'itinérance mobile dans le marché unique"(21).

Par rapport au document de la première consultation, le document soumis dans le cadre de la deuxième consultation est assez étendu et semble avoir été correctement décrit par la Commission dans les termes résumés au point 2.14 ci-dessus. À cet égard, la Médiatrice prend également note des explications de la Commission selon lesquelles, en résumé, la deuxième consultation publique a également proposé des options en matière de prix de gros, sur lesquelles les parties prenantes ont été invitées à exprimer leur point de vue. La Médiatrice ne peut donc pas partager l’avis du plaignant selon lequel le document ne faisait référence qu’aux principes de tarification au niveau du détail, même s’il est clair que le niveau élevé des prix de l’itinérance était la principale raison de la proposition de la Commission et que, par conséquent, la consultation aurait raisonnablement dû se concentrer sur ce point (22).

En outre, le Médiateur relève que, lors de la deuxième consultation, la Commission a résumé dans une annexe distincte de ce document les réponses qu’elle a reçues à la première consultation (23). Le Médiateur estime qu'une telle forme de présentation de 51 contributions, comprenant vraisemblablement une quantité considérable de documents assez volumineux, semble justifiée. En outre, on ne saurait raisonnablement s’attendre à ce que le résumé reflète intégralement les réponses en question. La Médiatrice ne considère donc pas que, dans son deuxième document de consultation, l’analyse par la Commission des réponses détaillées reçues lors de la première consultation ait été limitée.

2.16 À la lumière des constatations qu'il a faites aux points 2.12 et 2.15 ci-dessus, le Médiateur estime que la position de la Commission selon laquelle le contenu de ses premier et deuxième appels à commentaires comprenait toutes les informations requises par la communication sur les consultations semble raisonnable. Le Médiateur ne constate donc aucun cas de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de la plainte.

iv) La publication des première et deuxième consultations

2.17 Selon le plaignant, la Commission s'est limitée à publier la première consultation sur le site web de la direction générale («DG») de la société de l'information et des médias et a omis de publier un communiqué de presse annonçant la consultation. Elle a fait valoir que cela était contraire aux dispositions pertinentes de la communication sur les consultations.

2.18 La Commission a expliqué qu'elle avait procédé de la manière la plus transparente possible et que la publication des deux appels à observations était pleinement conforme aux "normes minimales" de la communication sur les consultations.

Selon la Commission, la première consultation publique a été publiée sur la page «Consultations de la société de l'information» du site web de la DG Société de l'information et médias. Cette page est disponible à partir de la page de départ du portail web «Votre voix en Europe» («Consultations par activité politique»). En outre, le 20 février 2006, la DG Société de l'information et médias a publié sur son site internet un communiqué de presse relatif à l'appel à commentaires sur un règlement de l'UE relatif aux frais d'itinérance internationale. Cela s’est fait au moyen du lien «Mise à jour de la salle de presse» de la DG consacré aux actualités relatives à la DG. Plus de 11 000 abonnés, dont de nombreuses parties prenantes, ont reçu ces mises à jour régulières de la salle de presse par courrier électronique.

La deuxième consultation publique a également été publiée sur le lien «Consultations de la société de l’information» du site web de la DG Société de l’information et médias, disponible à partir de la page de départ du site web «Votre voix en Europe» («Consultations par activité politique»). En outre, le 3 avril 2006, la Commission a publié un communiqué de presse sur l'ouverture de la deuxième phase des consultations publiques, intitulé "Nouveau règlement de l'UE sur l'itinérance mobile internationale: La Commission ouvre la phase finale des consultations" (IP/06/420).

La DG Société de l’information et médias a en outre mis en place et exploité un site internet spécialisé complet consacré à toutes les activités de la Commission liées à l’itinérance internationale. Il s ' agissait notamment i) de consultations; ii) une liste comparative des prix de l’itinérance internationale dans les (alors) 25 États membres de l’Union européenne, qui a été mise à jour tous les six mois; iii) des fiches d’information sur l’itinérance internationale; iv) les textes de la proposition de règlement et de l'analyse d'impact; et v) l’enquête Eurobaromètre sur les tarifs de l’itinérance internationale.

2.19 Le Médiateur note tout d'abord, en résumé, que le plaignant n'a pas contesté, dans ses observations, les arguments factuels susmentionnés avancés par la Commission.

2.20 Deuxièmement, le Médiateur comprend que, de l'avis du plaignant, la Commission n'a pas respecté l'exigence de la communication sur les consultations. Selon la communication sur les consultations, les publications devraient, en résumé, être réalisées non seulement sur l'internet, mais aussi en utilisant des alternatives plus traditionnelles, telles que les communiqués de presse. Selon le plaignant, la Commission ne l'a pas fait.

2.21 Le Médiateur souligne toutefois que les dispositions pertinentes de la communication sur les consultations, citées précédemment au point 2.6 ci-dessus, prévoient que "(...) dans le même temps, il pourrait être utile de maintenir des alternatives plus traditionnelles à l ' Internet (par exemple, les communiqués de presse, les envois postaux)." Il apparaît donc que l ' utilisation de ces moyens plus traditionnels, tels que les communiqués de presse, n ' était nullement obligatoire. En outre, le Médiateur note, sur la base des explications de la Commission, que les deux appels à commentaires semblent avoir été publiés dans deux communiqués de presse distincts. À cet égard, le Médiateur note néanmoins que la première, datée du 20 février 2006, n'a été publiée que sur le site web de la DG Société de l'information et médias. Le second, daté du 3 avril 2006, était un document "IP/XX/XXX"(24) et était donc, en principe, accessible au grand public via la page web "Salle de presse de l'UE" et consultable via la base de données "RAPID" du site Europa.

La question se pose donc de savoir si la manière susmentionnée de publier les communiqués de presse a été adéquatement adaptée aux besoins des groupes ciblés par ceux-ci. À cet égard, il convient de se référer à l'objectif général de la communication sur les consultations, à savoir garantir la transparence du processus de consultation.

2.22 Le Médiateur estime que le simple fait que la Commission semble avoir adopté deux approches différentes pour assurer la publicité des deux communiqués de presse concernant les deux consultations publiques ne constitue pas un manque de transparence. À cet égard, le Médiateur note que, selon la Commission, un nombre important d'abonnés inscrits ont reçu, par courrier électronique, la "mise à jour de la salle de presse", où le communiqué de presse du 20 février 2006 avait été publié.

2.23 Le Médiateur note enfin à cet égard la position du plaignant, exprimée dans ses observations, selon laquelle "jamais une initiative réglementaire d ' un tel impact sur l ' industrie des communications n ' a été lancée avec autant de peu de publicité".

Le Médiateur ne peut souscrire au point de vue du plaignant exposé ci-dessus. À cet égard, il rappelle ses conclusions dans l’affaire 948/2004/OV (25), auxquelles la Commission s’est référée dans son avis. Il rappelle également l’explication donnée par la Commission dans son avis selon laquelle les consultations publiques avaient été publiées sur la page «Consultations de la société de l’information» du site web de la DG Société de l’information et médias, qui était disponible à partir de la page de départ du portail web «Votre voix en Europe» («Consultations par activité politique»). La Commission a également souligné qu'un site web spécialisé, consacré à toutes les activités de la Commission relatives à l'itinérance internationale, avait été mis en place par la DG Société de l'information et médias.

2.24 Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime que la position de la Commission selon laquelle, en résumé, sa méthode de publication était conforme aux "normes minimales" énoncées dans la communication sur les consultations semble raisonnable. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur ne constate aucun cas de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de la plainte.

v) Délais de participation aux consultations

2.25 Le plaignant a souligné que, bien qu'il n'y ait pas eu d'urgence particulière qui aurait pu justifier un dépassement du délai de participation de huit semaines fixé dans la communication sur les consultations, la première consultation n'a duré que quatre semaines et la seconde moins de six semaines.

2.26 Selon la Commission, les périodes de consultation devraient trouver un équilibre raisonnable entre la nécessité d'une contribution adéquate et la nécessité d'une prise de décision rapide. Par conséquent, la disposition relative à la période de consultation de huit semaines n'est pas absolue. En outre, la communication sur les consultations elle-même prévoit deux situations dans lesquelles la période indicative de participation de huit semaines ne s’appliquerait pas. Cela est également corroboré par la disposition des lignes directrices concernant l ' analyse d ' impact selon laquelle "il convient de trouver un équilibre entre la portée et la durée de la consultation et l ' obligation pour la Commission de travailler de manière efficace".

La Commission estime qu ' elle avait trouvé un équilibre raisonnable et tenu dûment compte de l ' "urgence relative" et du fait que les parties intéressées avaient déjà eu suffisamment de possibilités de s ' exprimer.

2.27 Le Médiateur note tout d ' abord que la communication sur les consultations prévoit que le délai" pour la réception des réponses aux consultations publiques écrites" devrait durer "au moins huit semaines" (soulignement ajouté). De l'avis du Médiateur, toute période de consultation plus courte peut raisonnablement porter atteinte à l'ensemble du concept de consultation publique. Il est difficile de concilier la possibilité que le public n’ait tout simplement pas assez de temps pour répondre avec l’hypothèse qu’il a néanmoins été consulté.

La Médiatrice souligne en outre qu’en l’espèce, la période de participation était 50 % plus courte que les huit semaines prévues dans la communication sur les consultations lors de la première consultation et 25 % plus courte lors de la deuxième consultation.

2.28 Le Médiateur note également que la Commission a fait valoir, en résumé, qu'à la lumière des règles applicables, elle n'avait aucune obligation de justifier ou de motiver, dans les documents de consultation publique, tout écart par rapport au délai recommandé de huit semaines pour la consultation publique. Le Médiateur estime toutefois que les consultations publiques sont importantes pour la Commission dans son rôle d'auteur de propositions législatives. Les consultations publiques sont également importantes pour les citoyens en général, qui, en tant qu'individus ou groupes, sont touchés par une telle législation. La Commission devrait tenir dûment compte des intérêts de ces personnes ou groupes lorsqu'elle participe au processus de consultation. À ce titre, la Commission devrait notamment s’abstenir de réduire les délais normaux de présentation des observations sans fournir au préalable une justification appropriée fondée sur les motifs exposés dans sa communication sur les consultations. En outre, si la Commission estime nécessaire de réduire ces délais, elle devrait justifier cette réduction au moment du lancement de la consultation, de préférence dans les documents de consultation eux-mêmes, en vue de renforcer la transparence et la confiance des citoyens dans le processus global de consultation.

2.29 En outre, la Médiatrice rappelle que la communication sur les consultations fait référence à la possibilité de réduire le délai minimal de huit semaines prévu pour la consultation en d'autres termes: «[e]n cas d’urgence, ou lorsque les parties intéressées ont déjà eu suffisamment de possibilités de s’exprimer, le délai peut être raccourci»(soulignement ajouté).

2.30 Selon la Commission, son écart par rapport à la période de participation de huit semaines concerne en effet à la fois i) des impératifs d'urgence et ii) des événements au cours desquels les parties intéressées avaient eu suffisamment l'occasion de s'exprimer.

2.31 En ce qui concerne la première explication, le Médiateur note que la Commission a déclaré i) qu'elle avait été invitée par les États membres, les autorités réglementaires nationales (ARN) et le Parlement à proposer de nouvelles mesures réglementaires en matière d'itinérance, et ii) que le niveau excessivement élevé des prix de l'itinérance internationale et ses conséquences sur l'achèvement du marché unique et sur la compétitivité de la Communauté européenne dans son ensemble appelaient clairement à de telles nouvelles mesures.

En ce qui concerne le point i), le Médiateur estime que la pression exercée par ceux qui sont déjà bien placés pour faire connaître leur point de vue à la Commission ne saurait justifier de limiter la possibilité, par le biais d’une consultation publique, pour d’autres de faire connaître leur point de vue.

En ce qui concerne le point ii), le Médiateur comprend qu’en l’espèce, l’urgence invoquée par la Commission aurait dû signifier que si la première consultation avait duré quatre semaines de plus qu’elle ne l’a réellement fait, et la deuxième consultation deux semaines de plus, cela aurait eu une incidence négative sur la capacité de la Commission à adopter «rapidement» la proposition de règlement à soumettre aux délibérations du Parlement. Toutefois, sur la base de l'explication qui lui a été fournie par la Commission, le Médiateur n'est pas convaincu que tel aurait été le cas. Il est en effet loin d’être évident et la Commission n’a pas été en mesure de justifier pourquoi le délai supplémentaire de six semaines, qui aurait résulté de l’utilisation de la période de consultation normale, aurait eu une incidence négative sur sa décision de proposer un règlement et sur l’adoption de ce règlement par le législateur communautaire.

2.32 S'agissant de la seconde explication, le Médiateur comprend que, selon la Commission, les parties intéressées avaient suffisamment de possibilités de s'exprimer avant la date de publication de chacune des consultations, c'est-à-dire avant le 20 février 2006 en ce qui concerne la première consultation, et avant le 3 avril 2006 en ce qui concerne la seconde consultation.

La Médiatrice note que la Commission s'est référée à cet égard, tout d'abord, aux enquêtes ouvertes par le Groupe de réglementation européen (GRE) en décembre 2004 au moyen d'un questionnaire visant à établir comment les opérateurs de réseaux mobiles se comportent à la fois en tant qu'acheteurs et fournisseurs de services d'itinérance internationale de gros. Elle a également fait référence à une audition parlementaire, qui s'est tenue le 16 mars 2005, concernant, pour l'essentiel, la transparence des prix de l'itinérance internationale, une meilleure application des règles de concurrence ou la possibilité de nouvelles mesures réglementaires. Cette audition parlementaire a réuni des députés européens, un opérateur de réseau mobile, l'International Telecommunications Users Group et l'ARN irlandaise.

Le Médiateur n'est pas non plus convaincu par la deuxième explication de la Commission. Il souligne tout d’abord que, selon lui, les consultations publiques sur un sujet aussi important que les prix des services d’itinérance, qui affectent la vie de nombreux citoyens, s’adressent à la fois au grand public et aux acteurs économiques impliqués dans l’itinérance, tels que, entre autres, les associations professionnelles et industrielles. À cet égard, la Médiatrice souligne que, selon la communication sur les consultations:

"En fonction des questions en jeu, la consultation vise à offrir des possibilités de contribution aux représentants des autorités régionales et locales, de la société civile, des organisations, des entreprises et des associations d ' entreprises, aux particuliers concernés, aux universitaires et aux experts techniques, ainsi qu ' aux parties intéressées dans les pays tiers. "(26)

De même, "[p]our que la consultation soit équitable, la Commission devrait assurer une couverture adéquate des (...) personnes concernées par la politique; ceux qui participeront à la mise en œuvre de la politique; ou des organismes qui ont déclaré des objectifs leur donnant un intérêt direct dans la politique."(27)

Le Médiateur n’est donc pas convaincu que toutes les parties intéressées aient eu la possibilité d’exprimer leur point de vue avant le lancement du premier appel à observations. En ce qui concerne les parties prenantes, même à supposer que certaines d'entre elles aient eu la possibilité de s'exprimer en réponse au questionnaire du GRE et/ou lors de l'audition du Parlement, le Médiateur note qu'une telle possibilité aurait été exercée environ un an avant le lancement d'un appel à commentaires comprenant une description des réformes proposées. Il semblerait donc qu'il ne soit pas exclu que les circonstances ou les questions examinées antérieurement aient été différentes ou aient pu changer entre-temps.

2.33 En revanche, dans l'hypothèse où les circonstances n'auraient pas substantiellement changé au cours de l'année qui a précédé la publication des consultations publiques, le Médiateur considère toujours que la Commission n'a pas démontré l'existence d'une urgence qui aurait justifié sa décision de raccourcir la période de participation d'une manière aussi considérable.

2.34 Après avoir examiné attentivement les explications fournies par la Commission, la Médiatrice conclut que la décision de la Commission de réduire considérablement les périodes de consultation publique en deçà du minimum normal de huit semaines prévu par la communication sur les consultations n'était pas conforme aux conditions fixées dans ladite communication pour s'écarter de la période de consultation normale.

Étant donné que ce cas de mauvaise administration concerne des faits du passé, le Médiateur estime qu’aucune solution possible ne peut être proposée pour y remédier au moyen d’une solution à l’amiable ou d’un projet de recommandation. Il formulera donc ci-après une remarque critique à cet égard.

vi) Les différentes versions de la proposition de règlement et la possibilité d'une troisième consultation

2.35 Selon le plaignant, le règlement proposé était fondamentalement différent de la proposition soumise à la deuxième consultation publique. La Commission avait décidé de ne pas utiliser le «principe de tarification à domicile», selon lequel les tarifs de détail pour les appels itinérants ne peuvent être supérieurs aux tarifs facturés par l’opérateur d’origine pour des appels nationaux ou internationaux comparables. Au lieu de cela, il a adopté l'«approche du marché intérieur européen», en vertu de laquelle les tarifs de détail seraient plafonnés sur la base des coûts de gros et des tarifs de gros unifiés dans l'ensemble de l'Union européenne. Le plaignant a donc estimé que la proposition finale aurait dû être soumise à une nouvelle consultation publique. À l’appui de son point de vue, elle s’est référée à la disposition pertinente des lignes directrices concernant l’analyse d’impact (citée au point 2.8 de la présente décision).

2.36 Le Médiateur note que la Commission ne prend aucune position sur la position du plaignant en faisant valoir, en résumé, que, dans la proposition de règlement, la Commission a abandonné le «principe de tarification à domicile» de la proposition soumise à la deuxième consultation et a adopté l'«approche du marché intérieur européen».

La Commission est toutefois d'avis que la proposition de règlement n'était pas fondamentalement différente de la proposition soumise à la deuxième consultation publique. À cet égard, elle a expliqué que la proposition de règlement et la proposition soumise pour la deuxième consultation publique contenaient toutes deux la garantie relative aux plafonds tarifaires applicables à la fourniture de services d'itinérance pour les appels vocaux entre États membres, appliqués, au niveau de la vente au détail et de la vente en gros, aux opérateurs de téléphonie mobile terrestre dans la Communauté. Par conséquent, un appel à commentaires supplémentaire n'était pas nécessaire. En outre, la Commission a fait valoir que cela n ' était même pas approprié en raison d ' une éventuelle "fatigue des consultations".

2.37 Le Médiateur a examiné le point "4.1 Appels en itinérance - vente au détail"(28) de la proposition soumise à la deuxième consultation publique, ainsi que i) le point 1 ("Contexte de la proposition/Motifs et objectifs de la proposition")(29); ii) point 2 ("Consultation des parties intéressées et analyse d'impact/Consultation des parties intéressées/ (...) Résumé des réponses et de la manière dont elles ont été prises en compte")(30); iii) le point 3 ("Éléments juridiques de la proposition/résumé de l'action proposée") de l'exposé des motifs de la proposition de règlement (31); et iv) le point 14 du préambule de la proposition de règlement (32). Il semblerait en effet que, comme l’affirme le plaignant, la Commission se soit écartée du «principe de tarification à domicile» tel qu’exposé dans sa proposition soumise à la deuxième consultation publique et ait plutôt adopté, dans sa proposition de règlement, l’«approche du marché intérieur européen».

2.38 Le Médiateur note que, selon la Commission, il n'y avait pas de différence fondamentale entre les deux propositions parce que la proposition soumise pour la deuxième consultation prévoyait également le maintien de limites de prix maximales pour la fourniture de services d'itinérance pour les appels vocaux entre les États membres qui s'appliquent, au niveau de la vente au détail et de la vente en gros, aux opérateurs de téléphonie mobile terrestre à l'intérieur de la Communauté. Le Médiateur estime qu’il n’est pas en mesure d’apprécier si une telle différence est fondamentale.

2.39 Toutefois, une telle évaluation ne semble pas pertinente à la lumière des dispositions des lignes directrices sur l ' analyse d ' impact, selon lesquelles "une troisième série de consultations pourrait viser à faire connaître aux parties prenantes l ' acceptabilité probable de toute option privilégiée" (soulignement ajouté).

À cet égard, la Médiatrice prend note de l'avis de la Commission selon lequel, conformément à la communication sur les consultations et aux lignes directrices concernant l'analyse d'impact, elle n'avait, en résumé, aucune obligation d'engager une période de consultation en ce qui concerne le règlement proposé. Il prend également note de la position de la Commission selon laquelle, conformément aux lignes directrices concernant l ' analyse d ' impact, elle devait éviter la "lassitude des parties prenantes en matière de consultation"(33), et a donc décidé de ne pas se consulter "sur les modifications apportées aux détails".

2.40 Le Médiateur note que le modèle du règlement proposé, qu'il soit ou non fondamentalement différent d'un modèle ayant fait l'objet d'une consultation antérieure, prévoyait un principe qui ne saurait être perçu comme ayant été préalablement soumis aux parties intéressées pour observations dans le cadre du processus de consultation.

À cet égard, la Médiatrice note toutefois, en résumé, que, conformément aux lignes directrices sur l’analyse d’impact, il convient d’éviter les consultations répétées ou prolongées. La Médiatrice note donc que le fait d’affirmer que la Commission a l’obligation de consulter sur les modifications pouvant résulter de consultations antérieures pourrait entraîner le risque de prolonger indéfiniment le processus de consultation et entraver le processus décisionnel. Le Médiateur est donc d'avis que la position de la Commission selon laquelle, en résumé, elle devait éviter les "pièges" semble raisonnable.

2.41 Dans le même ordre d'idées, la Médiatrice prend note de l'argument supplémentaire de la Commission selon lequel elle n'avait pas besoin de consulter les parties prenantes sur la proposition de règlement et l'analyse d'impact parce que i) les parties intéressées externes avaient été suffisamment consultées avant et pendant la phase prélégislative et ii) elles avaient donc contribué à l'élaboration de la politique de la Commission avant l'adoption de la proposition de règlement et de l'analyse d'impact.

2.42 En ce qui concerne le point i), le Médiateur renvoie à l'analyse qu'il a faite au point 2.32 ci-dessus de l'argument de la Commission relatif à la consultation antérieure des parties intéressées et répète qu'il ne peut accepter cet argument.

2.43 En ce qui concerne le point ii), le Médiateur note toutefois que, outre les deux appels à commentaires, la Commission a) a invité, le 21 avril 2006, 17 des plus grands opérateurs européens de réseaux mobiles à fournir des informations relatives à l'analyse d'impact; et b) a participé, le 4 mai 2006, à une réunion parlementaire, à laquelle ont également participé trois opérateurs de téléphonie mobile, l'ERG (34) et l'Organisation européenne des consommateurs. À cet égard, le Médiateur note que les deux initiatives susmentionnées ont eu lieu à un moment où la deuxième consultation publique était encore ouverte (entre le 3 avril et le 12 mai 2006).

En outre, la Médiatrice rappelle, en résumé, que la Commission a accepté plusieurs contributions après l’expiration des délais de participation aux consultations. Selon son avis, elle a également tenu plus de 40 réunions, dont 2 avec le plaignant (au niveau du cabinet et de ses services) et avec différentes parties prenantes sur les questions relatives à l’adoption d’une proposition de règlement et à son analyse d’impact. Ces parties prenantes comprenaient des associations d’acteurs du marché, des opérateurs de réseaux fixes et mobiles, des associations de protection des consommateurs, des États membres et des ARN.

De l'avis du Médiateur, il n'est pas déraisonnable de considérer que des questions concernant le bien-fondé de l'"approche du marché intérieur européen" par rapport au "principe de tarification à domicile" ont pu être soulevées et/ou discutées par les parties intéressées externes avec la Commission au cours des occasions susmentionnées.

À la lumière de ce qui précède, le Médiateur ne constate aucun cas de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de la plainte.

vii) L'affirmation du plaignant selon laquelle la Commission devrait respecter ses propres normes minimales en matière de consultations publiques

2.44 À la lumière des constatations qu'il a faites aux points 2.12, 2.15, 2.24, 2.34 et 2.43 ci-dessus, le Médiateur estime qu'il n'est pas nécessaire d'enquêter davantage sur la réclamation susmentionnée du plaignant.

3 L’allégation de non-réalisation d’une analyse d’impact appropriée et l’allégation connexe

3.1 D ' emblée, le Médiateur note que les lignes directrices relatives à l ' analyse d ' impact "fixent les règles de procédure applicables à [l ' analyse d ' impact] au sein de la Commission et expliquent comment procéder concrètement à l ' analyse requise "(35).

Le plaignant allègue que, au cours du processus d’adoption du projet de règlement sur les tarifs des services d’itinérance internationale, la Commission n’a pas procédé correctement à une analyse d’impact (36).

Le plaignant affirme que la Commission devrait se conformer à ses lignes directrices concernant l’analyse d’impact.

Le plaignant affirme également que la Commission devrait prendre les mesures nécessaires, dans la mesure du possible, pour remédier aux erreurs commises dans le processus de consultation en question, en prenant en considération les données de marché correctes, en effectuant une analyse complète et en corrigeant l’analyse d’impact.

3.2 Dans son avis, la Commission a estimé, en résumé, que l'analyse d'impact était pleinement conforme aux lignes directrices concernant l'analyse d'impact.

3.3 Le Médiateur prend note des arguments du plaignant selon lesquels la Commission i) n'a pas respecté ses propres lignes directrices concernant l'analyse d'impact; ii) utilisé des données de marché incorrectes; iii) n’a procédé qu’à une analyse partielle; et iv) n’a pris aucune initiative en vue de corriger l’analyse d’impact.

Le Médiateur traitera chacun des arguments susmentionnés du plaignant séparément. Il examinera enfin v) les allégations connexes du plaignant selon lesquelles la Commission devrait a) se conformer à ses lignes directrices concernant l'analyse d'impact et b) prendre les mesures nécessaires, dans la mesure du possible, pour remédier aux erreurs commises dans le processus de consultation en question, en prenant en considération les données de marché correctes, en procédant à une analyse complète et en corrigeant l'analyse d'impact.

i) Compatibilité avec les lignes directrices concernant l’analyse d’impact

3.4 Le plaignant reproche à la Commission de ne pas avoir soumis à la consultation publique ni son évaluation i mpact, ni aucun de ses éléments spécifiques.

3.5 La Commission a répliqué en faisant valoir à nouveau que toutes les parties intéressées avaient été consultées sur l'analyse d'impact avant et pendant la période prélégislative. Il a en outre souligné que la première série de consultations publiques visait à recueillir un retour d ' information général sur les grands principes afin "d ' aider [à] l ' élaboration du présent règlement et de l ' analyse d ' impact correspondante". En particulier, la troisième question de la consultation sollicitait l ' avis des parties prenantes "sur les incidences, positives et négatives, que la réglementation des frais d ' itinérance internationale au niveau de l ' UE pourrait avoir en termes économiques et sociaux généraux, - sur les acteurs du secteur, - sur les consommateurs". La deuxième consultation publique faisait clairement référence au fait que la Commission, parallèlement à l’élaboration d’un règlement, préparait une analyse d’impact, en tenant compte, entre autres, i) des résultats potentiels pour les utilisateurs et les consommateurs en termes de prix; ii) l’incidence financière sur le secteur; iii) les effets sur la concurrence; iv) les effets sur les niveaux de service au niveau du commerce de détail et du commerce de gros; v) la force exécutoire aux niveaux européen et national; et vi) l’incidence globale sur la compétitivité de l’économie européenne. Les intervenants ont été invités à formuler des commentaires sur toutes ces questions. Les deux consultations publiques ont donc clairement indiqué que des informations et des données étaient recherchées pour préparer un règlement et constituer la base d’une analyse d’impact solide.

Enfin, selon la Commission, les lignes directrices sur l’analyse d’impact ne nécessitent pas de consultation distincte sur la version finale d’une analyse d’impact. Le point 7 des lignes directrices concernant l’analyse d’impact fait référence à la «consultation des parties intéressées au cours de l’analyse d’impact»(soulignement ajouté). En outre, le paragraphe des présentes lignes directrices intitulé "Quand consulter" indique que "la consultation devrait être considérée comme un besoin récurrent dans le processus d'élaboration des politiques plutôt que comme un événement ponctuel". Il est normal que l'analyse d'impact finale accompagne la proposition adoptée par la Commission. Une nouvelle consultation aurait entraîné un retard et une "lassitude des consultations".

À la lumière de ce qui précède, la Commission estime que l'analyse d'impact devrait être considérée comme ayant fait l'objet de consultations publiques au sens des lignes directrices concernant l'analyse d'impact.

3.6 Le Médiateur comprend la position de la Commission comme suit: les lignes directrices sur l’analyse d’impact n’imposent pas à la Commission de demander une consultation sur son analyse d’impact en tant que telle. Elle nécessite plutôt de consulter les parties prenantes lors de l’élaboration de l’analyse d’impact. À cet égard, et en ce qui concerne les consultations publiques, la Commission a fait valoir, en résumé, qu ' elle avait sollicité l ' avis des parties prenantes en posant une question spécifique et en faisant référence à différents paramètres qu ' elle pourrait prendre en considération en ce qui concerne les " incidences". Étant donné qu'elle n'était pas tenue de se consulter sur le résultat de son analyse d'impact, l'analyse d'impact de la Commission devrait être considérée comme ayant fait l'objet d'une consultation, au sens des lignes directrices concernant l'analyse d'impact.

La Médiatrice prend note de la position du plaignant selon laquelle, en résumé, la Commission i) n’a présenté aucun élément prouvant qu’elle avait mené une consultation sur l’analyse d’impact ou sur l’une de ses versions au cours des deux consultations; et ii) confond la consultation sur la proposition de règlement et la consultation sur l’analyse d’impact d’un tel règlement. À cet égard, le Médiateur estime que la position de la Commission selon laquelle, en résumé, son analyse d'impact avait fait l'objet d'une consultation publique au sens des lignes directrices sur l'analyse d'impact ne semble pas manifestement déraisonnable. La Médiatrice note en outre qu’il semblerait que le plaignant ait eu l’occasion de présenter son point de vue sur l’analyse d’impact dans la proposition soumise pour la deuxième consultation (37).

À la lumière de ce qui précède, le Médiateur ne constate aucun cas de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de la plainte.

3.7 Le plaignant estime en outre que l'analyse d'impact n'a pas permis i) d'identifier et de décrire correctement le problème qui nécessitait une éventuelle intervention réglementaire; ii) expliquer dûment pourquoi cela a été considéré comme un problème; et iii) définir précisément les objectifs du règlement, en les liant directement au problème et à ses causes. Selon le plaignant, l’analyse d’impact devrait, en outre, au moins porter sur les points suivants: iv) les lacunes du cadre réglementaire existant en ce qui concerne la réalisation des objectifs escomptés en matière d’itinérance; v) les implications découlant d’une décision de s’écarter de la flexibilité accordée aux ARN; vi) l’incidence à court, moyen et long terme de la proposition de règlement sur la concurrence au sein de l’Union, ainsi que la position des opérateurs de l’Union par rapport aux opérateurs de pays tiers; et vi) l’évaluation de l’incidence d’une telle réglementation sur les opérateurs.

3.8 Selon la Commission, son analyse d'impact est, en résumé, très claire et sans ambiguïté en ce qui concerne l'identification du problème, contient une longue analyse et définit clairement l'objectif de remédier à la défaillance du marché en abaissant les prix pour tous les consommateurs de services d'itinérance internationale. En outre, les lignes directrices sur l’analyse d’impact n’exigent pas de «liste minimale» pour le champ d’application d’une analyse d’impact. Bien que la Commission estime que toute analyse d’impact qui se concentrerait principalement sur les questions mentionnées par le plaignant, plutôt que sur des questions plus larges telles que le bien-être économique général, serait fondamentalement erronée, toutes ces questions ont été traitées dans l’analyse d’impact. L’analyse d’impact analyse diverses options stratégiques en ce qui concerne un ensemble de paramètres clairement définis et significatifs, y compris les aspects économiques, sociaux et politiques. Tous les effets primaires (ou de premier ordre) du règlement proposé sont traités par ce modèle. En outre, l’analyse d’impact propose une analyse qualitative des différentes incidences de second ordre, telles que, par exemple, l’incidence probable sur l’investissement, la structure des prix intérieurs, les questions de redistribution, ainsi que la structure des entreprises et du marché. Étendre le champ d’application de l’analyse d’impact au-delà de ces incidences pour y inclure encore plus d’effets secondaires ne contribuerait, au mieux, que marginalement à une bonne compréhension des incidences découlant des différentes options stratégiques, et serait plus probablement source de confusion. En tout état de cause, aucun modèle économique ne peut prendre en compte l’ensemble des incidences directes et indirectes d’une proposition de règlement. La Commission estime donc que le champ d’application choisi pour l’analyse d’impact est correct, c’est-à-dire qu’il n’est ni trop large ni trop étroit et qu’il est pleinement conforme aux exigences énoncées dans les lignes directrices sur l’analyse d’impact.

3.9 Le Médiateur prend note des références de la Commission aux pages 10 à 13 de l'analyse d'impact. Selon la Commission, ces pages contiennent une longue analyse qui confirme que le cas de défaillance du marché susmentionné est aggravé par un manque de transparence des prix de détail, qui ne peut être résolu en utilisant le cadre réglementaire existant ou la politique de concurrence.

3.10 Le Médiateur a examiné les pages de l'analyse d'impact mentionnées par la Commission (38). La page 17 de l’analyse d’impact dispose ce qui suit:

«[l]e principal problème réside dans le fait que les prix de l’itinérance à l’échelle de l’UE, tant au niveau de la vente en gros qu’au niveau de la vente au détail, n’ont aucun rapport significatif avec les coûts sous-jacents de la fourniture du service. Ce problème est aggravé par un manque de transparence des prix au niveau du commerce de détail, ce qui signifie qu'il est extrêmement difficile pour les consommateurs de comprendre ce qu'ils vont réellement payer. La Commission et certaines autorités réglementaires nationales ont tenté de résoudre le problème de la transparence en créant des sites web pour les prix de l ' itinérance, mais ces initiatives n ' ont pas permis d ' apporter des améliorations suffisantes> >.

Selon la Commission, la page 23 de l’analyse d’impact mentionne le fait que les prix des services d’itinérance à l’échelle de l’Union, tant au niveau de gros qu’au niveau de détail, ne sont pas justifiés par les coûts sous-jacents de la fourniture du service. Enfin, les pages 64 à 73 de son analyse d’impact attestent que son évaluation est fondée sur un modèle économique soigneusement construit qui donne des résultats quantitatifs détaillés en ce qui concerne le bien-être économique, l’excédent des consommateurs et les bénéfices de l’industrie dans le cadre de diverses options stratégiques.

Le plaignant se réfère aux objectifs du règlement comme correspondant à une réduction immédiate et significative des prix de détail afin de promouvoir la création d'un marché unique des services de communications électroniques. En résumé, le plaignant n'est pas d'accord, dans ses observations, avec la suffisance de la définition du problème par la Commission ni avec les objectifs susmentionnés de l'action proposée.

À cet égard, la Médiatrice estime qu’en fin de compte, les idées générales de l’analyse d’impact peuvent être perçues comme compréhensibles par le grand public. Le Médiateur note en outre que, dans ses observations, le plaignant considère toujours, en résumé, que l’analyse d’impact est incomplète. Bien que le Médiateur admette que des divergences puissent subsister quant à la définition ou à l’exhaustivité des paramètres de l’analyse d’impact, comme expliqué au point 3.8 ci-dessus, il estime qu’il ne semble pas que l’approche utilisée par la Commission soit manifestement erronée. À la lumière des considérations qui précèdent, le Médiateur ne constate aucun cas de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de la plainte.

ii) L’utilisation alléguée de données incorrectes: la valeur estimée des revenus de détail

3.11 De l'avis du plaignant, les données utilisées par la Commission pour rédiger l'analyse d'impact sont incorrectes. À cet égard, le plaignant a fait référence au chiffre prétendument erroné de 8,5 milliards d’EUR qui a été utilisé par la Commission comme estimation des recettes du marché de détail de l’itinérance. Selon le plaignant, l’estimation ci-dessus correspondait à la fois aux revenus du marché de détail et du marché de gros et les revenus du marché de détail ne correspondaient qu’à environ 5 milliards d’EUR. L'utilisation incorrecte du chiffre de 8,5 milliards d'euros résultait d'un malentendu entre les conseillers du plaignant et la Commission.

3.12 En résumé, la Commission rejette la critique du plaignant selon laquelle il a utilisé des données incorrectes. Elle rétorque que l’échange de courriels des 19, 24 et 30 mai et du 5 juin 2006 (39) entre les services de la Commission et les consultants du plaignant qui agissaient en son nom montre que la Commission n’a ménagé aucun effort – «au-delà de ce qui était formellement exigé»– pour donner au plaignant la possibilité de soumettre des données de marché aux fins de l’analyse d’impact. Il s ' agit notamment de " données sur les prix et les volumes"(40), que le plaignant n ' a absolument pas fournies.

En tout état de cause, la Commission s'est fondée non seulement sur les données du plaignant, mais aussi sur une grande variété de sources de données différentes. En outre, la" nouvelle" estimation du plaignant contredisait les éléments de preuve qu ' il avait présentés à la Commission plus tôt, lors d ' une réunion du 18 mai 2006, et n ' était pas compatible avec les autres paramètres qu ' il avait présentés.

3.13 Le Médiateur prend d'abord acte de l'argument du plaignant selon lequel, en résumé, c'est le chiffre mal interprété de 8,5 milliards d'euros qui a été utilisé par la Commission dans son analyse d'impact, ce qui, par conséquent, est nécessairement erroné. À cet égard, la Médiatrice prend note des références du plaignant à la page 36 de l’analyse d’impact, où il est indiqué que «[...] le modèle prend pour point de départ les recettes globales de détail de l’UE provenant des services d’itinérance mobile qui, selon l’association GSM, ont atteint 8,53 milliards d’euros en 2005»(41).

3.14 Selon la Commission, le chiffre de 8,5 milliards d'euros concernant les recettes globales de l'industrie de détail était justifié par des sources autres que le plaignant, notamment les ARN, les opérateurs de réseaux mobiles, l'ERG, les universitaires et la recherche financière des banques d'investissement et des sociétés de conseil, et était plus compatible avec les mesures de l'EBITDA (42).

3.15 À cet égard, le Médiateur note que, dans ses observations, le plaignant conteste tout particulièrement, en résumé, l'évaluation par la Commission d'un rapport préparé par une banque d'investissement désignée (ci-après dénommée "MS") à laquelle la Commission fait référence dans son avis.

3.16 L'Ombudsman a examiné le rapport financier préparé par la banque d'investissement en question et note les références du plaignant, dans ses observations, à la colonne 2 de la « pièce 3 » figurant dans le tableau figurant à la page 6 du rapport.

À cet égard, le Médiateur prend note de l'argument de la Commission selon lequel, en résumé, il suffit de ne prendre en considération que les principaux opérateurs de réseau pour atteindre le chiffre de 8,5 milliards d'euros. Le plaignant souligne toutefois, en résumé, qu’un tel calcul est incorrect car, selon la page 5 du rapport, il est «présum[é] pour la plupart des opérateurs que 60 % des revenus d’itinérance proviennent d’itinérance dans l’UE ou vers des destinations dans l’UE [...]». Le Médiateur note donc que, selon le plaignant, seulement 60 % du chiffre ci-dessus, tel que mentionné dans le rapport dans la colonne «Pièce 3» intitulée «Recettes totales d’itinérance au détail», correspondraient donc aux «recettes d’itinérance au détail» de l’UE. Ce chiffre révisé rapprocherait ainsi les «recettes d’itinérance au détail» dans l’UE du chiffre avancé par le plaignant.

3.17 À cet égard, le Médiateur note toutefois qu'il ne peut exclure l'existence de certaines erreurs concernant les données de marché. Toutefois, comme il l'a souligné dans sa remarque préliminaire faite au point 1.2 ci-dessus, il ne peut raisonnablement considérer qu'il dispose d'une expertise suffisante pour évaluer les données sur la base de la divergence entre les deux positions, ou pour prendre une position appropriée sur la compatibilité des estimations de la Commission avec les calculs de l'EBITDA du plaignant, et/ou pour examiner les calculs financiers des parties.

3.18 Le Médiateur concentrera donc son analyse de l'allégation du plaignant sur la question de savoir si la Commission aurait pu dûment savoir ce que le plaignant prétendait être le chiffre correct, mais ne l'a pas fait.

Le Médiateur note que, selon le plaignant, les conseillers du plaignant ont informé "oralement" la Commission, le 18 mai 2006, de son estimation de 8,5 milliards d ' euros des recettes totales tirées de l ' itinérance au détail et en gros. À cet égard, le Médiateur prend note de la position de la Commission, exprimée dans sa lettre du 12 octobre 2006 adressée au plaignant, selon laquelle, en résumé, selon ses archives, le plaignant avait mentionné le chiffre ci-dessus comme correspondant au marché de détail de l'itinérance de l'UE (43).

3.19 À la lumière des éléments de preuve dont il dispose, le Médiateur est d'avis qu'il ne peut établir avec certitude ce qui a été dit au cours de la réunion susmentionnée. En outre, la lettre susmentionnée de la Commission au plaignant du 12 octobre 2006 contient des références à ses dossiers et aux participants à la réunion du 18 mai 2006 et atteste que "[l]'estimation des recettes [du plaignant] de 8,531 milliards d'euros pour la taille du marché de détail de l'itinérance dans l'UE a été initialement présentée par [le plaignant] lors de [cette] réunion (...)". À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice estime qu’aucune enquête supplémentaire sur cet aspect de la plainte n’aboutirait à un résultat utile à cet égard.

3.20 Toutefois, le Médiateur note également que, le 19 mai 2006, c ' est-à-dire le lendemain de la réunion, la Commission a demandé au plaignant de lui fournir " les estimations de volume sous-jacentes (...) "Le Médiateur note donc qu ' il semblerait que la Commission n ' ait aucun doute quant à la question de savoir si le chiffre susmentionné de 8,5 milliards d ' euros correspondait au seul marché de détail de l ' itinérance ou, à titre subsidiaire, au marché de gros et de détail, mais qu 'elle a plutôt cherché "à comprendre pleinement le travail [des conseillers du plaignant] et à le situer dans le contexte plus large d ' autres communications et d ' autres aspects de l ' analyse d ' impact ".

Bien que le plaignant ait répondu à la demande susmentionnée par lettre du 23 mai 2006, il n'a pas joint, comme il l'admet lui-même, les "Notes supplémentaires" à la copie papier de la présentation PowerPoint du 18 mai 2006 (44) qui, toujours selon le plaignant, aurait informé la Commission que:

L’estimation globale du trafic d’itinérance est d’environ 6 milliards de minutes (avec le même nombre de minutes pour l’itinérance de détail et de gros sans double comptage). Toutefois, chaque minute de trafic d'itinérance générerait deux types de revenus: les revenus de détail pour l'opérateur du réseau visité et les revenus de gros pour l'opérateur du réseau visité. Par conséquent, les données présentées ici comprennent à la fois les revenus de gros et de détail, conformément à ce que les opérateurs déclareraient dans leurs états financiers. Il convient donc de noter qu ' en divisant le total des recettes de gros et de détail par le nombre total de minutes au niveau agrégé, on aboutirait à un nombre dénué de sens et mal interprété.> >(45)

Cela est également démontré par le courrier électronique que la Commission a adressé le 30 mai 2006 aux conseillers du plaignant, dans lequel elle les informait qu ' elle "avait reçu du [plaignant] une lettre (...) [accompagnée] d ' une copie de [leur] présentation originale, mais qu 'elle ne contenait pas d ' autres éléments clarifiants. "La Commission a donc demandé aux conseillers du plaignant si "il [y avait] autre chose [qu' elle] devrait attendre d ' [eux] à ce stade".

3.21 À cet égard, le Médiateur note que, le 4 juin 2006, les conseillers du plaignant ont répondu que "[ils avaient] ajouté des éléments clarifiants dans la section 'Notes' du même document PowerPoint [qu'ils avaient] présenté à Bruxelles et que ces commentaires ont été diffusés par [leur personnel] après la réunion." Le courrier électronique expliquait ensuite que "pour voir les commentaires, [la Commission avait besoin] de voir la présentation dans 'Notes view'" et décrivait comment le faire dans PowerPoint. Il a en outre souligné que, si cela n'était pas utile, la Commission devait "faire savoir [aux conseillers du plaignant] [afin qu'ils] tentent de lui renvoyer [une] autre version".

3.22 Le Médiateur comprend donc que, selon le plaignant, si la Commission avait suivi les instructions de ses conseillers du 4 juin 2006, elle aurait obtenu les informations qu'elle avait demandées le 19 mai 2006. En outre, si elle avait reçu ces informations, elle aurait appris que, conformément à la note 3 de la diapositive 5, le chiffre de 8,5 milliards d’euros correspondait à la fois aux revenus de détail et de gros, ce qui correspondait à son tour à un volume estimatif global de trafic d’itinérance de six milliards de minutes.

3.23 Le Médiateur note que la Commission n'a donné aucune indication, au cours de la présente enquête, sur la question de savoir si elle avait suivi ou non les instructions techniques contenues dans le courriel des conseillers du plaignant du 4 juin 2006. Elle n'a pas non plus indiqué si, dans l'hypothèse où elle suivrait les instructions techniques ci-dessus, elle était en mesure de trouver les «Notes supplémentaires», prétendument jointes aux diapositives, soit dans la version en sa possession depuis le 18 mai 2008, soit ultérieurement reçues avec le courriel des conseillers du plaignant du 4 juin 2006. Il n'était pas non plus clair si, en fin de compte, elle avait de nouveau contacté les conseillers du plaignant pour obtenir de l'aide supplémentaire, au cas où elle ne serait pas en mesure de trouver lesdites «Notes supplémentaires». Elle a toutefois déclaré, dans son avis, qu ' elle "n ' avait ménagé aucun effort - au-delà de ce qui était formellement exigé - pour donner à la plaignante la possibilité de soumettre des données de marché aux fins de l ' analyse d ' impact. Cela inclut à la fois les données sur les prix et les volumes, données que le plaignant n’a absolument pas fournies.»

3.24 Le Médiateur n'est pas convaincu par l'explication ci-dessus selon laquelle la Commission n'a ménagé aucun effort - "au-delà de ce qui était formellement exigé"- pour donner au plaignant la possibilité de soumettre des données de marché aux fins de l'analyse d'impact. De l'avis du Médiateur, il ne semble raisonnable que, une fois que la Commission aurait demandé aux conseillers du plaignant s'il y avait quelque chose qu'elle pouvait attendre d'eux à ce stade (46), elle aurait attendu une réponse et aurait, en fin de compte, pris cette réponse en considération. Cela correspondrait, dans ce cas, à suivre les instructions qui y figurent. À cet égard, il convient de noter que le courriel ou la réponse des conseillers du plaignant n'a été envoyé que quatre (ou cinq) jours après la demande de la Commission (47).

Par conséquent, compte tenu de la position de la Commission selon laquelle, en résumé, le plaignant n’avait pas fourni de données sur le volume, il semblerait qu’en fin de compte, la Commission n’ait pas vu la «note supplémentaire» 3 de la page 5 des diapositives.

De même, l’argument de la Commission selon lequel, en résumé, elle avait également obtenu des informations d’autres sources ne saurait prévaloir car, en ce qui concerne le chiffre de 8,5 milliards d’euros, son analyse d’impact fait spécifiquement référence à un «recettes de détail totales de l’UE provenant des services d’itinérance mobile qui, selon l’association GSM [c’est-à-dire le plaignant], peuvent être estimées à 8,53 milliards d’euros en 2005». À la lumière de ce qui précède, le Médiateur conclut qu'en ne sollicitant pas suffisamment l'assistance des conseillers du plaignant, la Commission n'a pas fait preuve de diligence.

Toutefois, il ne semble pas certain que si la Commission avait fait preuve de diligence, cela aurait pu modifier le chiffre ci-dessus pour se rapprocher du chiffre que le plaignant considérait comme correct. En outre, le Médiateur ne peut pas prendre position sur l'exactitude de ces chiffres ni conclure si la proposition de la Commission aurait été substantiellement modifiée si les chiffres concernant les données de marché, qui ont été fournis par le plaignant et utilisés par la Commission pour calculer les économies finales pour les consommateurs, avaient été pris en compte par la Commission dans l'analyse d'impact. Par conséquent, le Médiateur estime qu'aucune enquête supplémentaire n'est justifiée sur cet aspect de la plainte.

iii) Sur l’analyse prétendument partielle

3.25 Le plaignant reproche en outre à la Commission d'avoir prétendument omis ou sous-estimé i) les baisses des prix de détail en l'absence de toute réglementation; ii) Réductions des prix de gros " répercussion "; iii) le rééquilibrage tarifaire; et iv) les investissements diminuent.

3.26 La Commission indique que, en résumé, son analyse d'impact a reçu des commentaires favorables du Parlement et du Conseil et est compatible avec les conclusions d'une étude indépendante, publiée par "Copenhagen Economics", qui ne diverge que de manière mineure de ce que la Commission a décidé de proposer. À cet égard, le Médiateur note que le plaignant fait valoir, en résumé, que l'étude susmentionnée n'était pas une analyse d'impact et qu'en tout état de cause, il a constaté des lacunes dans l'évaluation de la Commission et a approuvé un certain nombre de points de vue du plaignant.

3.27 Le Médiateur rappelle sa deuxième remarque préliminaire formulée au point 1.2 ci-dessus et estime qu'aucune enquête supplémentaire sur cet aspect de la plainte n'est justifiée.

iv) Absence d’initiatives visant à corriger l’analyse d’impact

3.28 Enfin, le plaignant reproche à la Commission de ne pas avoir pris d'initiative pour corriger son analyse d'impact. De l'avis du plaignant, après avoir pris connaissance de ses erreurs, la Commission aurait dû rectifier son analyse d'impact au lieu d'insister sur le fait qu'elle l'avait fondée sur les données fournies par le plaignant.

3.29 Le Médiateur rappelle la date à laquelle l'analyse d'impact de la Commission a été examinée par les conseillers du plaignant, à savoir le 6 septembre 2006. Le Médiateur comprend donc que l'allégation du plaignant se réfère à cette date.

À cet égard, la Médiatrice prend note des déclarations du plaignant selon lesquelles, conformément à l'examen de l'analyse d'impact effectué par ses conseillers:

"il a été clairement indiqué que l'estimation de 8,5 milliards d'euros des recettes totales de l'industrie de l'itinérance comprend à la fois les recettes de détail et de gros. En outre, il a également été indiqué que l'estimation globale du trafic d'itinérance est d'environ 6 milliards de minutes. La Commission ayant elle-même estimé le prix moyen de l ' itinérance à 0,77 euro pour les appels actifs et passifs, il aurait dû être clair que le marché de détail ne s ' élève qu' à 4,6 milliards d ' euros. >> (48)

Dans ses lettres des 18 et 27 septembre et du 3 octobre 2006, le plaignant a en outre attiré l'attention de la Commission sur cette erreur.

3.30 Toutefois, selon la Commission, l ' estimation de "4,6 milliards d ' euros" donnée par les conseillers du plaignant contredisait l ' argument précédent du plaignant qui, pour paraphraser le libellé utilisé dans l ' analyse d ' impact, estimait que " les recettes de détail de l ' UE provenant des services d ' itinérance mobile (...) avaient atteint 8,53 milliards d ' euros en 2005".

3.31 Le Médiateur note donc que la Commission, en résumé, ne considère pas qu'elle a mal interprété l'estimation avancée par le plaignant. À cet égard, le Médiateur prend note de la déclaration du plaignant dans ses observations selon laquelle "la Commission n ' a jamais remis en question les données mal interprétées". En outre, selon la Commission, l’estimation de six milliards de minutes ne lui a été fournie qu’avec le réexamen du 6 septembre 2006 et n’aurait donc malheureusement pas pu être prise en considération plus tôt. Selon les termes de la Commission, "à la lumière de ce qui précède, [elle] n ' avait aucune raison valable de modifier l ' une quelconque des hypothèses sur lesquelles se fondaient son analyse d ' impact et sa proposition de règlement sur l ' itinérance mobile "(49).

3.32 Le Médiateur note que, selon la Commission, "la page 23 des observations récentes [des conseillers du plaignant] (datée du 6 septembre 2006) [prévoit que] le bien-être des consommateurs peut être estimé à une augmentation comprise entre 1 583 et 1 927 milliards d'euros, même dans le scénario révisé [du plaignant]. "Le Médiateur note donc que, selon la Commission, même si elle avait utilisé l'"estimation révisée" des conseillers du plaignant ainsi que d'autres hypothèses modifiées", elle considérerait toujours que le plaignant n'était pas en mesure de démontrer que le règlement proposé entraînerait un résultat négatif pour les consommateurs (50).

3.33 Le Médiateur souligne à nouveau, en résumé, qu'il ne peut pas prendre position sur l'exactitude des calculs des parties ou sur la question de savoir si des chiffres révisés entraîneraient ou non des résultats substantiellement différents en ce qui concerne les économies pour les consommateurs. En effet, comme il l’a souligné dans sa remarque préliminaire 1.2 ci-dessus, le Médiateur n’est pas en mesure d’évaluer avec certitude si les chiffres et les calculs utilisés dans l’analyse d’impact, ou dans l’examen de l’analyse d’impact par les conseillers plaignants, sont corrects ou non. Par conséquent, le Médiateur estime qu'aucune enquête supplémentaire n'est justifiée sur cet aspect de la plainte.

v) Les allégations connexes du plaignant selon lesquelles la Commission devrait a) se conformer à ses lignes directrices concernant l'analyse d'impact et b) prendre les mesures nécessaires, dans la mesure du possible, pour remédier aux erreurs commises dans le processus de consultation en question, en prenant en considération les données de marché correctes, en procédant à une analyse complète et en corrigeant l'analyse d'impact.

3.34 À la lumière des conclusions qu'il a formulées aux points 3.6, 3.10, 3.24, 3.27 et 3.33, le Médiateur estime qu'aucune enquête supplémentaire n'est justifiée sur les allégations connexes du plaignant.

4 Conclusion

Sur la base de son enquête sur la plainte, le Médiateur conclut ce qui suit:

En ce qui concerne les allégations du plaignant selon lesquelles, au cours du processus d'adoption du projet de règlement sur les tarifs des services d'itinérance internationale, la Commission a échoué

i) de mener correctement les consultations publiques,

1. aucun cas de mauvaise administration n'a été constaté en ce qui concerne les arguments du plaignant relatifs au contenu clair, à la publication et aux différentes versions de la proposition de règlement soumise aux consultations publiques et interservices; et
2. un cas de mauvaise administration a été constaté en ce qui concerne les délais de participation aux consultations. Une remarque critique sera faite ci-dessous.

ii) de procéder correctement à une analyse d’impact,

1. aucun cas de mauvaise administration n'a été constaté en ce qui concerne les arguments du plaignant relatifs à la compatibilité avec ses lignes directrices concernant l'analyse d'impact; et
2. aucune autre enquête n’est justifiée sur les arguments du plaignant relatifs à l’utilisation alléguée de données incorrectes, à une analyse partielle et à l’absence d’initiatives visant à corriger l’analyse d’impact.

À la lumière de ce qui précède, aucune autre enquête n'est justifiée sur les allégations connexes du plaignant. La Médiatrice clôt donc l’affaire en formulant la remarque critique suivante:

Après avoir examiné attentivement les explications fournies par la Commission, la Médiatrice conclut que la décision de la Commission de réduire substantiellement les périodes de consultation publique en deçà du minimum normal de huit semaines prévu par la communication sur les consultations n’était pas conforme aux conditions fixées dans ladite communication pour s’écarter de la période de consultation normale.

Le président de la Commission sera informé de cette décision.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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* Le plaignant et la Commission ont tous deux présenté des observations volumineuses au cours de la présente enquête. Deux résumés détaillés de ces observations ont été présentés par les services du Médiateur. Le premier contient les arguments détaillés du plaignant initialement présentés dans la plainte, ainsi que ses observations ultérieures. La seconde contient les arguments présentés par la Commission dans son avis sur la plainte. Ces documents sont trop volumineux pour être reproduits intégralement dans la présente décision, qui contient donc des résumés plus brefs des observations. Les résumés détaillés sont inclus dans le dossier et sont disponibles sur demande.

1) "Quelle forme devrait revêtir une réglementation des frais d ' itinérance internationale, c ' est-à-dire qu ' elle devrait viser les prix de gros ou de détail, ou les deux?

Quel mécanisme de réglementation et de tarification (ou de contrôle) permettrait d'atteindre les objectifs souhaités d'une telle réglementation de la manière la plus efficace et la plus simple possible?

Quel est votre point de vue sur les incidences - positives et négatives - que la réglementation sur les frais d'itinérance internationale pourrait avoir:

- en termes économiques et sociaux généraux?

- sur les acteurs de l'industrie?

- sur les consommateurs ?"

(2) COM(2006) 382 final.

(3) Selon l'avis de la Commission: "l'itinérance internationale désigne la capacité des utilisateurs finaux à utiliser leur téléphone portable lorsqu'ils voyagent à l'étranger. Étant donné que l’opérateur du réseau d’origine ne fournit pas de service dans le pays dans lequel l’utilisateur final voyage, lorsque des appels sont passés ou reçus à l’étranger, l’utilisateur final utilise le réseau d’un opérateur de réseau mobile dans ce pays, c’est-à-dire que l’utilisateur final est en «itinérance» sur le réseau étranger. Pour fournir ce service, l'opérateur de réseau étranger facturera un tarif de gros à l'opérateur d'origine de l'utilisateur final qui, à son tour, facturera à l'utilisateur final un prix de détail pour l'utilisation de son téléphone mobile à l'étranger. Selon les données fournies par le plaignant à la Commission européenne, au moins 147 millions de citoyens de l’Union utilisent des services d’«itinérance». Parmi ceux-ci, 110 millions sont des clients professionnels, tandis que 37 millions voyagent à l’étranger à des fins de loisirs.»

(4) Selon la Commission, ces cinq directives étaient les suivantes:

Directive 2002/19/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (JO 2002, L 108, p. 7) (ci-après la «directive accès»);

directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (JO 2002, L 108, p. 21) (ci-après la «directive autorisation»);

directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (JO 2002, L 108, p. 33, ci-après la «directive-cadre»);

Directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (JO 2002, L 108, p. 51, ci-après la «directive “services universels”»);

Directive 2002/58/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 2002 concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques, JO L 201, p. 37 (la «directive vie privée et communications électroniques»).

(5) Selon la Commission, l’ERG est composé d’ARN de tous les États membres de l’Union, soit, à compter du 1er janvier 2007, 27 ARN.

(6) COM(2006) 382 final.

(7) Conformément à l’article 13 du règlement final (JO 2007, L 171, p. 40).

(8) Voir, entre autres, l'affaire C-150/94, Royaume-Uni/Conseil, Rec. 1998, p. I-7235, point 54: «Dans une situation (...) qui implique l’appréciation de situations économiques complexes, le contrôle juridictionnel doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure pertinentes, de l’exactitude matérielle des faits retenus pour opérer le choix contesté, de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation de ces faits ou de l’absence de détournement de pouvoir (voir, notamment, arrêt de la Cour du 11 juillet 1990, Gestetner Holdings/Conseil et Commission, C-156/87, Rec. p. I-781, point 63). (...)."

(9) COM(2002) 704 final.

(10) SEC(2005) 791.

(11) Voir "I. Introduction", page 3 de la communication sur les consultations, disponible sur le site internet Eur-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

(12) Voir «V. Principes généraux et normes minimales applicables aux consultations de la Commission/ Nature et portée», pages 15 et 16 de la communication sur les consultations.

(13) Voir «V. Principes généraux et normes minimales applicables aux consultations de la Commission/Principes généraux/Ouverture et responsabilité», page 17 de la communication sur les consultations.

(14) Voir «Normes minimales/ A. Contenu clair du processus de consultation», page 19 de la communication sur les consultations.

(15) Voir "Normes minimales/ C. Publication", page 20 de la communication sur les consultations.

(16) Voir «V. Principes généraux et normes minimales applicables aux consultations de la Commission/Principes généraux/Efficacité», page 18 de la communication sur les consultations.

(17) Voir "Normes minimales/D. Délais de participation", page 21 de la communication sur les consultations.

(18) Voir "7. Consultation des parties intéressées lors de l'analyse d'impact/ (...) 7.2 Planification de la consultation", pages 9-10 des lignes directrices concernant l'analyse d'impact, disponibles sur le site web Europa (http://ec.europa.eu/dgs/information_society/evaluation/data/pdf/guidelines_SEC2005_791.pdf).

(19) Voir "7. Consultation des parties intéressées au cours de l’analyse d’impact/ (...)7.2 Planification de la consultation/ (...) Quand consulter?», page 10 des lignes directrices sur l’analyse d’impact.

(20) En annexe à la plainte et à l'avis de la Commission.

(21) En annexe à la plainte et à l'avis de la Commission.

22) Selon la question "4. Comment le règlement pourrait-il fonctionner?", le document de la deuxième consultation prévoyait:

"4.1 Appels en itinérance - commerce de détail

À ce stade, l’approche privilégiée par les services de la Commission en matière de réglementation des appels en itinérance, conformément aux objectifs décrits ci-dessus de transparence, de compréhensibilité pour le consommateur et de parallélisme avec les prix du pays d’origine, consiste à «ajuster» les prix de détail de l’itinérance aux prix nationaux du client pour des services mobiles nationaux comparables.

Dans le cadre de cette approche de «prix d’origine», un client belge, par exemple, en itinérance en Espagne et effectuant un appel local (c’est-à-dire un appel vers un numéro espagnol) se verrait facturer un tarif ne dépassant pas le tarif (tel que facturé par son réseau d’origine) pour un appel local en Belgique. Le même abonné itinérant en Espagne et effectuant un appel depuis son pays d'origine vers la Belgique (c'est-à-dire un appel vers un numéro belge) se verrait facturer un tarif ne dépassant pas le tarif (tel que facturé par son réseau d'origine) pour un appel international 5 vers l'Espagne depuis la Belgique. (...).

4.2 Appels en itinérance – vente en gros

Dans le cadre de cette approche de la réglementation du commerce de détail, des mesures devraient être prises en parallèle pour faire en sorte que les prix des services fournis par le réseau visité (prix de gros) soient également réglementés, faute de quoi des distorsions du marché pourraient en résulter.

La réglementation du marché de gros pourrait prendre la forme d’obligations d’orientation en fonction des coûts, en particulier en ce qui concerne les appels assimilés à des appels locaux dans le pays d’origine, ou d’un mécanisme de plafonnement, éventuellement à titre transitoire jusqu’à ce que les autorités de régulation aient mis au point les modèles de coûts et les mécanismes d’application pour vérifier et mettre en œuvre l’orientation en fonction des coûts.

4.3 Appels reçus

Comme indiqué ci-dessus, le règlement supprimerait les frais facturés aux consommateurs pour la réception d'appels en itinérance dans un autre État membre de l'UE.

Si le règlement des frais de gros pour la terminaison d'appel sur le réseau visité, ainsi que pour la terminaison d'appel sur le réseau d'origine, se poursuivrait normalement, il ne serait plus permis aux opérateurs de percevoir des frais sur les clients finaux recevant des appels en itinérance dans l'UE. En outre, les appelants à l’origine d’appels dans le pays d’origine ne devraient pas être soumis à des frais supplémentaires en raison de cette disposition.»

(23) L'annexe 1 du deuxième appel à contributions, correspondant à une "Synthèse des contributions reçues à la suite de l'appel à commentaires lancé le 20 février", prévoyait un résumé des réponses des parties intéressées au premier appel à commentaires sous des rubriques telles que, entre autres, "2. Réglementation - oui ou non?»; «3. Réglementation du commerce de gros ou de détail ou les deux?"; «4. Commentaires sur les mécanismes de tarification possibles, comprenant les "mécanismes de réglementation du commerce de gros" et les "mécanismes de réglementation du commerce de détail"; et «5. Impact de la réglementation".

(24) Étant donné que les documents «IP» sont publiés sur la page web «Salle de presse de l'UE» du site web Europa, le Médiateur considère qu'ils constituent, par définition, des communiqués de presse.

(25) La Commission a cité le point 3.13 de la décision du Médiateur sur la plainte 948/2004/OV, selon lequel "le Médiateur note que la Commission a prévu (...) une publicité appropriée en centralisant toutes les informations pertinentes concernant la politique de cohésion sur une seule page internet de la DG REGIO. La Médiatrice note en outre que la Commission utilise le portail web «Votre voix en Europe», point d’accès unique (...) qui est la page internet générale pour les consultations dans toutes les politiques couvertes par la Commission européenne»(soulignement ajouté).

26) Voir "II. Justification générale du processus de consultation de la Commission/ Consultation - Une situation gagnant-gagnant pour tous", page 4 de la communication sur les consultations.

(27) Voir «Normes minimales/ B. Groupes cibles des consultations», page 19 de la communication sur les consultations.

(28) "À ce stade, l'approche privilégiée par les services de la Commission en matière de réglementation des appels en itinérance, conformément aux objectifs (...) de transparence, de compréhensibilité pour le consommateur et de parallélisme avec les prix pratiqués dans le pays d'origine, consiste à "ajuster" les prix de détail de l'itinérance aux prix nationaux du client pour des services mobiles nationaux comparables. Dans le cadre de cette approche de «prix à domicile» (...)».

(29) "L'objectif de la présente proposition est (...) de modifier le cadre réglementaire existant pour les communications électroniques [et] afin de fournir la base juridique nécessaire à une action efficace et en temps utile pour parvenir à des réductions substantielles du niveau des frais d'itinérance mobile dans l'ensemble de la Communauté de manière harmonisée. Pour ce faire, il convient d'appliquer l'approche selon laquelle les prix payés par les utilisateurs de réseaux publics de téléphonie mobile pour les services d'itinérance lorsqu'ils voyagent à l'intérieur de la Communauté ne devraient pas être anormalement plus élevés que les frais exigibles lorsqu'ils appellent à l'intérieur de leur pays d'origine (l'«approche du marché intérieur européen»).

(30) "À la suite des observations reçues, la Commission a adapté son concept initial de "principe de tarification de l'itinérance", qui aurait lié les prix de l'itinérance internationale aux prix payés par les abonnés itinérants pour des appels équivalents passés sur leur réseau d'origine, afin de parvenir au concept de "l'approche du marché intérieur européen", en vertu de laquelle les prix de l'itinérance sont rapprochés des prix nationaux grâce à l'application de plafonds tarifaires de sauvegarde communs à l'échelle de la Communauté, ce qui permet d'atteindre un niveau élevé de protection des utilisateurs tout en préservant la concurrence."

(31) "La proposition prévoit l'établissement, sur la base de l'"approche du marché intérieur européen", de plafonds tarifaires communs à l'échelle communautaire pour les redevances que les opérateurs de réseaux mobiles peuvent percevoir pour la fourniture en gros de services d'itinérance mobile pour les appels de téléphonie vocale mobile effectués à partir d'un réseau visité dans la Communauté et se terminant sur un réseau téléphonique public également situé dans la Communauté." La proposition de règlement est disponible à l'adresse http://eur-lex.europa.eu.

(32) "Un mécanisme commun, appelé "approche du marché intérieur européen", devrait être utilisé pour garantir que les utilisateurs des réseaux publics de téléphonie mobile qui voyagent à l'intérieur de la Communauté ne paient pas des prix excessifs pour les services vocaux en itinérance internationale lorsqu'ils passent ou reçoivent des appels vocaux, ce qui permettrait d'atteindre un niveau élevé de protection des consommateurs tout en préservant la concurrence entre les opérateurs de téléphonie mobile. Compte tenu de la nature transfrontalière des services concernés, un mécanisme commun est nécessaire pour que les opérateurs de téléphonie mobile soient confrontés à un cadre réglementaire unique et cohérent fondé uniquement sur des critères établis objectivement.»

(33) «7. Consultation des parties intéressées au cours de l’analyse d’impact/ (...) 7.2 Planification de la consultation/ (...) Quand consulter?», à la page 11 des lignes directrices sur l’analyse d’impact, prévoit que «[p]our des raisons d’efficacité et afin d’éviter la “fatigue de la consultation”, les consultations répétées devraient néanmoins être réduites au minimum». La consultation des parties intéressées au cours de l’analyse d’impact/ (...) 7.4 Pitfalls», à la page 12 des lignes directrices sur l’analyse d’impact, prévoit que la Commission doit «[s]e rendre compte de la “fatigue en matière de consultation” de la part des parties prenantes. Consulter trop souvent les parties prenantes sera toujours préjudiciable au nombre de réponses et à leur qualité. Ne répétez pas la consultation à moins que vous ne cherchiez une option ou des informations supplémentaires, ou à moins qu'il n'y ait de nouvelles informations pour les présenter. Par exemple, ce n’est pas une bonne idée de consulter les parties prenantes sur les résultats d’une consultation précédente !»

(34) À cet égard, le Médiateur note que le programme de la réunion parlementaire intitulée "L'itinérance internationale - ses implications économiques", qui lui a été communiqué par la Commission en même temps que son avis et transmis au plaignant pour observations, fait référence à "l'autorité réglementaire nationale, France"("NRAF"). La Médiatrice comprend donc que la NRAF présidait, à l’époque, l’ERG.

(35) Conformément à la note de bas de page figurant dans la couverture des lignes directrices concernant l'analyse d'impact.

(36) Le Médiateur comprend que l'allégation du plaignant se réfère à l'ensemble de la période allant du 20 février au 12 juillet 2006.

(37) Dans sa lettre du 23 mai 2006 adressée à la Commission, le plaignant affirme que "[l]es résultats de notre analyse d'impact démontrent que la proposition de la Commission contient des failles fondamentales et que le "principe du prix à la maison" fausserait le marché et aggraverait la situation de la majorité des abonnés itinérants. Comme je l'ai également mentionné, la GSMA a partagé ses conclusions avec de nombreux fonctionnaires de la Commission, de votre propre direction et d'autres directions. Je n'ai entendu aucun contre-argument de la Commission, mais j'ai plutôt rencontré un large accord avec ses conclusions. Vous avez confirmé que vous aviez l’intention de réaliser une analyse d’impact dans le délai restant avant le 29 mai. Je comprends que vous avez demandé des données d'opérateur à l'appui de votre analyse, mais je n'ai connaissance d'aucun autre progrès. Je vous saurais gré de bien vouloir confirmer que vous partagerez l’analyse d’impact avec la GSMA, afin que nous puissions continuer à contribuer en connaissance de cause à votre processus.»

(38) À cet égard, le Médiateur note que ni le plaignant ni la Commission ne lui ont fourni de copie de l'analyse d'impact. L’analyse d’impact est disponible sur le site web Europa (http://ec.europa.eu/information_society/activities/roaming/docs/assessment_en.pdf).

(39) Le Médiateur note que la copie du courriel du plaignant porte la date du 4 juin 2006.

(40) L'Ombudsman comprend que les « données de volume » correspondent au temps passé à passer et à recevoir des appels téléphoniques en itinérance.

(41) La Médiatrice note en outre que, toujours selon la page 36 de l’analyse d’impact, «[le modèle] utilise également une estimation des prix de gros et de détail agrégés de l’UE par minute, qui est fondée sur les données fournies aux fins de la présente analyse d’impact par divers ORM et ARN».

(42) Le Médiateur croit comprendre que le BAIIA correspond aux «bénéfices avant intérêts, impôts, amortissements et amortissements» et qu'il s'agit d'un paramètre qui semble avoir été mentionné par le plaignant, notamment lors de sa réunion avec la Commission du 18 mai 2006.

(43) Selon la lettre de la Commission: «[l]’estimation des recettes de la GSMA de 8,531 milliards d’euros pour la taille du marché de détail de l’itinérance dans l’UE a été initialement présentée par la GSMA lors d’une réunion tenue le 18 mai 2006. C'est ce que disent nos archives, et c'est ce dont tous les participants de notre côté se souviennent clairement et distinctement.»

(44) La Médiatrice a examiné la copie papier de la présentation PowerPoint jointe à la plainte, intitulée «Règlement sur l'itinérance internationale en Europe - Analyse d'impact des propositions de la Commission européenne». La page 5 de la présentation indique que "[l]a proposition de règlement réduira les revenus d'itinérance des opérateurs européens dans l'UE25 de 4,3 milliards d'euros et les marges de l'EBITDA de 2,3 milliards d'euros ". Le graphique joint sous cette phrase fait référence à une «baisse globale des recettes du marché de l’itinérance de l’UE-25 - 2005, en millions d’euros (...)», de «8 531» à «4 250». Le Médiateur note donc que le graphique ci-dessus contient les données en question, à savoir" 8 531" millions d ' euros pour les "recettes globales du marché de l ' itinérance de l ' UE-25" en 2005.

(45) Conformément au point 3 des «Notes supplémentaires» de la page 5 de la présentation PowerPoint.

(46) Le Médiateur prend note des arguments de la Commission selon lesquels "près de quatre semaines [s'étaient écoulées] après la fin de la deuxième consultation publique".

(47) Bien que les conseillers du plaignant s ' excusent "d ' avoir répondu tardivement au courriel [de la Commission]", le courriel est daté du 4 juin 2006 (dimanche 23 h 43) selon la copie du courriel du plaignant, ou du lundi 5 juin 2006 (0 h 43) selon la copie du courriel de la Commission. Le Médiateur comprend que la différence est due aux différents emplacements des locaux des conseillers du plaignant et de la Commission.

(48) Note de bas de page 14 de l'analyse d'impact.

(49) Conformément à la lettre de la Commission au plaignant datée du 12 octobre 2006.

(50) Toutes les citations proviennent de la lettre de la Commission au plaignant datée du 12 octobre 2006.