Antécédents de la plainte

1. Le registre de transparence de l’UE a été mis en place pour permettre au public de suivre les activités des représentants d’intérêts et d’être conscient de leur influence potentielle sur les politiques et le processus décisionnel de l’UE. Les institutions de l’UE s’appuient sur le registre lorsqu’elles dialoguent avec les parties prenantes. Le registre est une base de données en ligne gérée conjointement par le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne, sur la base d'un accord interinstitutionnel (AII).[1] Les représentants d'intérêts sont invités à s'enregistrer et à fournir des informations sur leur organisation et les intérêts poursuivis. Chaque institution a mis en place des règles qui font de l'enregistrement une condition préalable à l'exercice de certaines activités de représentation d'intérêts. En outre, tous les inscrits doivent respecter un code de conduite [2].

2. Le registre est géré par un secrétariat conjoint, composé de fonctionnaires de chacune des trois institutions, qui surveille les informations fournies et peut enquêter sur les cas de non-respect présumé du code de conduite par les déclarants.

3. En l’espèce, le plaignant, une organisation de consommateurs, a déposé deux plaintes auprès du secrétariat du registre de transparence concernant le non-respect présumé du code de conduite par deux déclarants, une société de conseil et une association qui milite contre le système d’étiquetage nutritif sur les produits alimentaires. Le plaignant a fait valoir que les deux entités n’avaient pas divulgué leurs liens avec l’industrie alimentaire et avaient fourni des informations trompeuses sur la relation entre elles, les intérêts qu’elles représentent et les sources de leur financement.

4. Plus précisément, le plaignant a fait valoir que, bien que le fondateur et directeur général du cabinet de conseil soit également le fondateur de l’association, les deux entités ne sont pas liées ou associées dans le registre de transparence. En outre, le cabinet de conseil n’a pas divulgué dans le registre ses liens avec l’industrie alimentaire, bien qu’il ait précédemment représenté des clients dans ce secteur et qu’il semble être toujours actif dans ce domaine. Le plaignant a ajouté que l'association n'avait divulgué aucune information sur ses membres, commanditaires et partenaires dans le Registre. Elle était donc préoccupée par le fait que le cabinet de conseil déguisait son utilisation de l’association pour défendre les intérêts de ses clients en matière d’étiquetage des denrées alimentaires.

5. Le plaignant a en outre allégué que les employés du cabinet de conseil avaient abusé de leur accréditation pour accéder aux locaux du Parlement au nom de l’association et qu’un conseiller politique du cabinet de conseil avait assisté à un événement alimentaire organisé par le Parlement s’inscrivant en tant qu’indépendant plutôt qu’en tant qu’employé du cabinet de conseil.

6. Le Secrétariat a ouvert deux enquêtes sur les plaintes. Cela a permis au cabinet de conseil de préciser qu’il n’avait pas de clients intéressés par la politique alimentaire et que la salariée qui a assisté à l’événement du Parlement était une conseillère indépendante du cabinet de conseil et avait donc correctement enregistré son statut professionnel pour l’événement. Pour sa part, l'association a informé le Secrétariat qu'elle n'avait pas de budget, car elle est gérée pro bono par son fondateur. Il n'a pas non plus de membres ou d'affiliés.

7. Le Secrétariat a constaté que les deux entités avaient donné des explications satisfaisantes et avaient mis à jour les informations fournies dans leurs enregistrements. Elle a clos les enquêtes et en a informé le plaignant.

8. Insatisfaite de la manière dont le secrétariat a mené ses enquêtes, la plaignante s’est adressée à la Médiatrice en mars 2023.

L'enquête

9. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la manière dont le secrétariat du registre de transparence traitait les plaintes et évaluait les informations fournies dans le registre par les entités concernées.

10. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné le dossier des deux plaintes au secrétariat, y compris les rapports et les avis motivés adoptés en rapport avec les enquêtes, ainsi que la correspondance entre le plaignant, le secrétariat et les déclarants.

11. En juin 2023, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a rencontré les représentants du secrétariat pour obtenir des éclaircissements supplémentaires sur la manière dont elle a mené ses enquêtes sur les deux plaintes [3]. La Médiatrice a partagé le rapport de la réunion avec la plaignante et celle-ci a formulé des observations.

Arguments présentés au Médiateur

Par le secrétariat du registre de transparence

12. Lors de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, le secrétariat a déclaré qu’il avait suivi toutes les étapes de sa procédure de plainte et que les déclarants concernés avaient coopéré de manière constructive et mis à jour les informations figurant dans le registre.

13. Le Secrétariat a également expliqué que, dans le cadre de ses enquêtes, il avait demandé aux déclarants des informations et des éclaircissements supplémentaires, y compris des informations sur la composition de l'association. L'association a expliqué qu'elle n'avait pas de membres et a fourni un lien vers son manifeste en ligne. Le secrétariat estime que le lien n’est pas pertinent pour l’enquête.

14. En ce qui concerne les relations entre les deux entités, le Secrétariat a reconnu que les déclarants doivent fournir des informations sur leur composition et leur affiliation. Toutefois, il n’existe pas de définition juridique stricte de ce qu’est l’«affiliation». Le Secrétariat a estimé que l'affiliation ne pouvait pas être interprétée en termes d'adhésion individuelle, mais uniquement en termes de relations entre entités, par exemple si une entreprise est membre d'un syndicat ou si une association fait partie d'une association faîtière plus large. Par conséquent, le Secrétariat a estimé que si une personne physique est membre ou employée de deux entités, les deux entités ne peuvent pas être considérées comme des entités affiliées aux fins du Registre. En l’espèce, même si le responsable du cabinet de conseil est également le fondateur de l’association, le secrétariat ne les a pas considérées comme des entités « affiliées ». Le Secrétariat a noté qu'en tout état de cause, le fait qu'une même personne gère les deux entités est visible dans le Registre lors de la recherche de la personne en question. 

15. Le secrétariat précise en outre qu’en ce qui concerne la participation d’un employé du cabinet de conseil à une manifestation organisée par le Parlement et l’utilisation potentiellement abusive de l’accréditation auprès du Parlement par le cabinet de conseil, ces deux questions ne relèvent pas des activités couvertes par le registre de transparence. Le secrétariat explique que la simple participation d’un représentant d’intérêts à des manifestations organisées par le Parlement ne nécessite pas d’inscription au registre de transparence, étant donné qu’il considère que cette participation ne vise généralement pas à influencer les politiques de l’Union ou les processus décisionnels des institutions de l’Union. En ce qui concerne l’accréditation, le secrétariat explique qu’il s’agit plutôt de la manière dont le Parlement octroie l’accréditation aux entités et ne relève pas du code de conduite.

Par le plaignant

16. Le plaignant a fait valoir que l'appartenance à l'association était un élément essentiel de sa plainte et que le Secrétariat aurait dû approfondir cet aspect afin d'évaluer les liens possibles entre les deux entités.

17. Le plaignant a également estimé que le secrétariat s’était appuyé sur une définition étroite de l’«affiliation», ce qui va à l’encontre de l’esprit et de l’objectif du registre de transparence. Elle a fait valoir que, dans les cas où la même personne gère les deux entités, celles-ci devraient être considérées comme des entités «affiliées» et que ces informations devraient être publiées dans le registre.

18. Le plaignant a également estimé que, en ce qui concerne l’événement au Parlement, contrairement à ce que prétend le secrétariat, les déclarants sont tenus, dans leurs relations avec les institutions de l’Union, de s’identifier et d’identifier l’entité pour laquelle ils travaillent ou qu’ils représentent, et qu’il n’existe aucune distinction en ce qui concerne le type d’événement organisé.

Évaluation du Médiateur

19. Le registre de transparence revêt une importance particulière lorsqu’il s’agit de garantir une administration de l’UE transparente et éthique et de maintenir la confiance des citoyens de l’UE dans le processus décisionnel de l’UE. Le registre permet au public de surveiller les activités des représentants d’intérêts qui cherchent à influencer la législation et les politiques de l’UE. Il est donc primordial que les informations fournies par les déclarants soient «complètes, exactes et non trompeuses», comme l’exige le code de conduite [4], et que le secrétariat mène des enquêtes sérieuses et approfondies sur les plaintes pour non-respect présumé du code de conduite. L’enquête de la Médiatrice sur cette affaire visait à déterminer si le secrétariat avait mené des enquêtes significatives.

20. Dans cette affaire, le Secrétariat a ouvert deux enquêtes sur le non-respect présumé du code de conduite par les deux déclarants. Elle a fourni aux inscrits des copies des plaintes et leur a demandé des renseignements supplémentaires et des éclaircissements concernant certains aspects des plaintes. Le secrétariat a évalué les réponses reçues et, sur la base de cette évaluation, a demandé aux déclarants de mettre à jour les informations figurant dans le registre. Le Secrétariat ayant estimé que les déclarants avaient coopéré de manière constructive et mis à jour les informations figurant dans le registre, il a clos les enquêtes.

21. Sur la base de l’inspection des dossiers, la Médiatrice estime que les clarifications fournies par les déclarants en l’espèce auraient dû susciter des préoccupations, ce qui, à son tour, aurait dû inciter le secrétariat à poursuivre l’enquête [5]. En particulier, si l’association a déclaré qu’elle n’avait ni membres ni affiliés, elle a mentionné que d’autres entités lui avaient fourni une «assistance» sur une base ad hoc et a renvoyé aux signataires de son manifeste, sans fournir d’informations sur les personnes et entités concernées, ni indiquer si leur participation concernait des activités couvertes par le registre de transparence. Le secrétariat n’a pas demandé d’autres informations pour clarifier l’«assistance» que d’«autres entités» ont fournie à l’association. Au contraire, elle a considéré que le lien avec le manifeste n’était pas pertinent pour son enquête. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime que le secrétariat n’a procédé qu’à une évaluation limitée des réponses reçues des deux déclarants.

22. En outre, le Secrétariat a estimé que les deux déclarants en question n'étaient pas affiliés bien qu'ils soient gérés par la même personne. Elle a expliqué qu’elle considérait les entités comme affiliées uniquement en termes de liens entre deux personnes morales ou physiques enregistrées en tant qu’indépendants, et non lorsqu’il existe un lien au niveau individuel (par un membre ou un employé) entre les entités.

23. Si les déclarants sont clairement tenus de fournir des informations sur leurs «membres et/ou leur affiliation à des réseaux et associations pertinents »,[6] il n’existe pas de définition de l’affiliation dans l’AII ou dans les lignes directrices à l’intention des demandeurs et des déclarants, qui ne fournissent qu’une clarification limitée à cet égard.[7] En l’absence d’orientations claires, il est nécessaire d’examiner l’objectif du registre de transparence, qui vise à permettre au public de surveiller les représentants d’intérêts qui cherchent à influencer la législation et les politiques de l’UE.[8] Cela implique de fournir au public des informations sur « quels intérêts sont représentés au niveau de l’UE, par qui et pour le compte de qui ».[9] L’affiliation devrait donc être comprise à la lumière de la nécessité d’assurer un contrôle public, de sorte que le public dispose de toutes les informations pertinentes lui permettant de surveiller de manière adéquate l’influence des représentants d’intérêts sur les politiques et la prise de décision de l’UE. Conformément à la logique sous-jacente du registre, la notion d’«affiliation» devrait être interprétée au sens large pour couvrir toutes les situations dans lesquelles les déclarants ont une relation claire et pertinente avec une autre entité.

24. Il n’est pas contesté que les entités concernées en l’espèce sont fondées et gérées par la même personne et exercent des activités de lobbying auprès des institutions de l’Union dans le même domaine d’intérêt [10]. Il existe donc un lien clair entre les deux entités, qui aurait dû être reflété dans le registre.

25. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice partage l’avis du plaignant selon lequel le secrétariat a appliqué une définition étroite de l’«affiliation», qui n’est pas conforme à l’esprit et à l’objectif du registre de transparence. Elle estime également que les enquêtes menées par le secrétariat étaient trop limitées, étant donné que les éclaircissements fournis par les déclarants dans cette affaire auraient dû donner lieu à de nouvelles enquêtes. C'est précisément parce que le Secrétariat n'a pas les moyens de surveiller toutes les informations fournies par les déclarants qu'il devrait s'assurer qu'il mène des enquêtes sérieuses et approfondies lorsqu'il reçoit des plaintes pour non-respect présumé du code de conduite. Ce n’était pas le cas en l’espèce.

26. En ce qui concerne le prétendu abus de l’accès accrédité au Parlement, la Médiatrice note tout d’abord que le secrétariat n’a pas abordé cette question dans ses réponses au plaignant dans le cadre de son enquête. Ce n’est que lors de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice qu’elle a expliqué que cet aspect ne relève pas du champ d’application du code de conduite et concerne plutôt la manière dont le Parlement délivre l’accréditation.

27. La Médiatrice note que, bien que les déclarants soumettent leur demande d’accréditation via le portail du registre de transparence, il appartient au Parlement de décider de délivrer ou non une telle accréditation, conformément à ses propres règles, et de veiller au respect de ces règles.[11] Néanmoins, en vertu du code de conduite, les déclarants sont tenus de «respecter et d’éviter d’entraver les règles et arrangements spécifiques en matière d’accès et de sécurité établis par les institutions signataires ».[12] Cela implique que, dans le cadre des activités couvertes par le registre, le secrétariat peut enquêter sur les allégations de non-respect ou d’entrave à des règles spécifiques en matière d’accès et de sécurité. Le secrétariat n’a pas opéré cette distinction et n’a pas évalué les allégations du plaignant dans les limites des activités couvertes par le registre de transparence.

28. Pris ensemble, le Médiateur estime que les lacunes constatées constituent un cas de mauvaise administration. Toutefois, l’association n’étant plus inscrite au registre de transparence, elle estime qu’une recommandation de mener une nouvelle enquête sur les deux plaintes déposées par le plaignant ne servirait à rien. Le Médiateur fera plutôt des suggestions sur la base des conclusions ci-dessus.

29. En ce qui concerne la prétendue présentation trompeuse d’un conseiller politique du cabinet de conseil en tant que «travailleur indépendant» lors d’une manifestation organisée par le Parlement, la Médiatrice note que le secrétariat a fourni des informations incohérentes au plaignant. Elle a d’abord clarifié le statut professionnel du conseiller politique du plaignant, avant d’ajouter, lors de la réunion avec l’équipe d’enquête, que cet élément de la plainte ne relevait pas des activités couvertes par le registre de transparence, étant donné que la simple participation à un événement organisé par le Parlement ne nécessite pas d’enregistrement.

30. Bien que la Médiatrice regrette que cela n’ait pas été clairement expliqué à la plaignante dans le cadre des enquêtes menées par le secrétariat, elle estime que la position du secrétariat est conforme aux nouvelles règles adoptées par le Parlement à cet égard [13].

31. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur clôt l’affaire en formulant quatre suggestions. Elle note en outre que la Cour des comptes européenne contrôle actuellement le registre de transparence et prépare un rapport spécial, dont elle attend les conclusions. Elle continuera, dans ce contexte, à surveiller le rôle du secrétariat en ce qui concerne le suivi et l’application du registre de transparence.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Il y a eu mauvaise administration dans la manière dont le secrétariat du registre de transparence a mené les enquêtes sur les deux plaintes.

Le plaignant et le secrétariat du registre de transparence seront informés de la présente décision.

Suggestions

Lorsqu’il mène des enquêtes sur des plaintes concernant des violations présumées du code de conduite, le secrétariat devrait veiller à ce que:

a) qu’elle mène une enquête approfondie et significative, y compris en sollicitant des informations supplémentaires auprès des déclarants;

b) en cas de doute quant à la véracité des informations fournies, elle devrait s’efforcer de vérifier les informations auprès de sources indépendantes et/ou accessibles au public;

c) qu’elle clarifie ses orientations concernant la notion d’«affiliés» afin de garantir qu’elle englobe tous les éléments nécessaires pour permettre le contrôle public des activités des déclarants;

d) lorsque des éléments de la plainte ne relèvent pas des pouvoirs d’enquête du secrétariat, cela devrait être clairement communiqué au plaignant avec des explications fournies.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 7 février 2024

[1] Accord interinstitutionnel du 20 mai 2021 entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne sur un registre de transparence obligatoire: http://data.europa.eu/eli/agree_interinstit/2021/611/oj; registre de transparence disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[2] Le texte figure à l'annexe I de l'accord interinstitutionnel.

[3] Rapport de réunion disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/inspection-report/fr/172516

[4] Annexe 1, point f), de l'AII

[5] Le point 3.3 de l’annexe III de l’AII dispose que «[l]e secrétariat tient compte de toute réponse motivée reçue au titre du point 3.2, recueille toute information pertinente et rédige un rapport sur ses conclusions» (soulignement ajouté).

[6] Annexe II, point i), de l'AII

[7] Les lignes directrices ajoutent que «[u]ne information pertinente sur les filiales, sociétés affiliées ou assimilées (par exemple, la réalisation d’activités couvertes par le registre et les coûts y afférents) devrait être incluse ici [champ “Adhésion et affiliation”]», voir les lignes directrices relatives au registre de transparence à l’intention des demandeurs et des déclarants, 1er septembre 2021, p. 20, disponibles à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do?locale=en&reference=GUIDELINES.

[8] Considérant 5 de l'AII

[9] Voir la section du registre de transparence intitulée «Qu’est-ce que le registre de transparence?» (consultée le 30.11.2023)

https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do;TRPUBLIC-ID-prod=SSEgsIQMHdolsaCeYsMQemV527fy9syvTG7JRfSmSk27YAXLV5_F!918671259?locale=en&reference=WHY_TRANSPARENCY_REGISTER

[10] Les deux entités identifiées dans le registre comme étant un domaine d’intérêt «alimentation et santé » et « sécurité alimentaire».

[11] les dispositions d’exécution relatives aux règles régissant les titres d’accès aux locaux du Parlement, adoptées par la direction générale de la sécurité et de la sûreté du Parlement le 25 novembre 2016;

[12] Annexe I, point p), de l'AII.

[13] Réglementation régissant la participation des représentants d’intérêts aux manifestations organisées dans les locaux du Parlement, décision du Bureau du 12 juin 2023: https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/750.730BUR/EP-PE_REG(2023)750.730BUR_EN.pdf