Contexte de l'enquête stratégique

1. Le Conseil de l'Union européenne coordonne les politiques au niveau de l'UE et adopte la législation de l'UE, dans la plupart des cas en collaboration avec le Parlement européen. Il est composé de ministres nationaux de chaque État membre de l'UE, qui se réunissent au sein de différentes formations du Conseil, en fonction du domaine d'action. Avant que les ministres nationaux ne parviennent à une position formelle sur les projets de loi lors des sessions du Conseil, des discussions préparatoires ont lieu au sein de plus de 150 instances préparatoires du Conseil ^[1]. Ces instances préparatoires comprennent le Comité des représentants permanents du Conseil (Coreper), qui est composé d'ambassadeurs nationaux, et les "groupes de travail", auxquels participent des fonctionnaires nationaux.

2. Le Conseil, aux côtés des autres grandes institutions de l'UE, se prononce actuellement sur les mesures les plus importantes pour faire face à la pandémie de COVID-19. Entre autres mesures, le Conseil a adopté un train de mesures d’aide d’urgence pour faire face aux conséquences économiques et sociales de la crise de la COVID-19, y compris la mise en place de la facilité pour la reprise et la résilience, qui apporte un soutien de 672,5 milliards d’EUR aux États membres de l’UE.

3. Dans le contexte de la pandémie de COVID-19 et des difficultés liées aux restrictions en matière de déplacements et de rassemblements, le Conseil a dû adapter ses procédures de travail afin d’assurer la continuité institutionnelle. Il s'agissait notamment de passer de réunions en personne de ministres et de fonctionnaires sur ses lieux de travail à des réunions virtuelles, entre autres changements. Le Conseil a également été obligé de modifier ses modalités de prise de décisions.  

4. Dans ce contexte, le Conseil a adopté, le 23 mars 2020, une décision ^[2] qui met en place une dérogation temporaire à son règlement intérieur ^[3]. Cette dérogation facilite le vote par procédure écrite, permettant ainsi au Conseil de prendre des décisions sans que les ministres soient physiquement présents aux sessions du Conseil. La dérogation a été prorogée sept fois depuis mars 2020 et s’applique actuellement jusqu’au 21 mai 2021.^[4] Elle est donc en place depuis plus d’un an.

5. La transparence est essentielle au bon fonctionnement de la démocratie, car elle ouvre la voie à la participation du public au processus décisionnel et à son contrôle. Les traités de l’Union confèrent à tout citoyen de l’Union « le droit de participer à la vie démocratique de l’Union» et exigent que les décisions de l’Union soient prises « aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens»^[5]. Les traités de l’Union exigent spécifiquement que le Conseil se réunisse en public « lorsqu’il examine et vote un projet d’acte législatif»^[6].

6. Dans le contexte des obligations qui lui incombent en vertu du traité, la Médiatrice a décidé d’enquêter sur la question de sa propre initiative au moyen d’une «enquête stratégique». L’enquête stratégique visait à garantir que le Conseil, tout en adaptant son fonctionnement à la lumière de la crise de la COVID-19, maintienne les normes de transparence les plus élevées en ce qui concerne son processus décisionnel.

L'enquête stratégique

7. L’enquête stratégique de la Médiatrice s’est concentrée sur la transparence du processus décisionnel du Conseil pendant la crise de la COVID-19. Il concernait en particulier la transparence des modalités de prise de décision mises en place pendant la crise de la COVID-19, ainsi que le fonctionnement ouvert du Conseil et de ses instances préparatoires dans cette situation exceptionnelle.

8. Le 27 juillet 2020, la Médiatrice a demandé ^[7] d'examiner les dossiers du Conseil relatifs à cinq actes adoptés par procédure écrite pendant la crise de la COVID-19, ainsi que la documentation relative au fonctionnement de trois "groupes de travail"^[8] au cours de la période allant du 1er janvier 2020 au 30 juin 2020.

9. Le 13 novembre 2020, l'équipe d'enquête de la Médiatrice a rencontré ^[9] représentants du Conseil pour examiner les documents demandés. L’équipe chargée de l’enquête a examiné les dossiers suivants:

• Dossier relatif à l’adoption du règlement (UE) 2020/672 du Conseil du 19 mai 2020 portant création d’un instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) engendrée par la propagation de la COVID-19;
• Dossier relatif à l’adoption du règlement (UE) 2020/696 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 2020 modifiant le règlement (CE) no 1008/2008 établissant une règle commune pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté compte tenu de la pandémie de COVID-19;
• Dossier relatif à l’adoption de la décision (UE) 2020/701 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 2020 relative à l’assistance macrofinancière aux partenaires de l’élargissement et du voisinage dans le contexte de la pandémie de COVID-19;
• Dossier relatif à l'adoption de la décision du Conseil relative à la demande confirmative n° 6/c/01/20 concernant l'accès aux documents WK 11963/19 et WK 14081/18; et
• Dossier relatif à l’adoption de la décision (UE) 2020/789 du Conseil du 9 juin 2020 concernant le renouvellement de l’accord de coopération scientifique et technologique entre la Communauté européenne et le gouvernement de la République de l’Inde.

L’équipe chargée de l’enquête a également examiné la documentation relative au fonctionnement de trois groupes de travail: le groupe "Aviation", le groupe "Information" et le groupe "Audiovisuel" - et a examiné diverses questions soulevées dans le cadre de l'enquête.

Évaluation et conclusions de la Médiatrice

1. Transparence des modalités de prise de décision pendant la crise de la COVID-19

10. Le règlement intérieur du Conseil exige que la majorité des membres du Conseil soient physiquement présents avant que le Conseil puisse voter – ce que l’on appelle l’«exigence de quorum»^[10]. Il est également possible d’adopter des décisions par vote écrit. Toutefois, la «procédure écrite ordinaire» n’est prévue que pour les «questions urgentes» et la décision d’y recourir doit être prise par le Coreper à l’unanimité ^[11].

11. Le 23 mars 2020, le Conseil a adopté la décision 2020/430 ^[12], qui a introduit une dérogation temporaire à son règlement intérieur ^[13]. L'objectif est de permettre au Conseil de prendre des décisions sans que ses membres soient physiquement présents aux sessions du Conseil.

12. Lors de la réunion avec l'équipe d'enquête de la Médiatrice, les représentants du Conseil ont expliqué que le Conseil avait adopté la décision 2020/430 sur la base d'un document préparé par son secrétariat général. Le document, intitulé «Mesures exceptionnelles sur la poursuite du processus décisionnel au sein du Conseil» (ci-après le «document sur les options»),^[14] proposait deux options (et une combinaison de celles-ci) au Coreper sur la manière dont le processus décisionnel du Conseil pourrait être adapté dans le contexte exceptionnel de la pandémie de COVID-19:

1) La première option envisageait la poursuite des sessions formelles du Conseil, tout en dérogeant temporairement à l'exigence de quorum prévue à l'article 11, paragraphe 4, du règlement intérieur. Cette option prévoyait que les membres du Conseil qui ne pouvaient pas assister physiquement à une réunion du Conseil pouvaient y participer par vidéoconférence. Leur participation par vidéoconférence compterait pour déterminer si le quorum est atteint. Le Conseil pourrait adopter des actes lors de ces réunions formelles.

2) La deuxième option prévoyait que les réunions auxquelles les membres du Conseil participaient par vidéoconférence seraient considérées comme des «réunions ministérielles informelles» et qu'aucun acte du Conseil ne pourrait être adopté au cours de ces réunions. Au lieu de cela, les votes se feraient par procédure écrite, dont le recours serait facilité par une dérogation temporaire à l’article 12, paragraphe 1, du règlement intérieur.

Le Conseil a choisi la deuxième option.

13. La Médiatrice note que les discussions politiques qui avaient auparavant lieu lors de réunions en présentiel ont désormais lieu lors de «réunions ministérielles informelles». Les résultats de ces discussions politiques sont ensuite formellement adoptés par procédure écrite. Étant donné que le Conseil estime que son règlement intérieur ne s'applique pas à ces réunions informelles, aucun ordre du jour "officiel" du Conseil n'est requis. Il a également été entendu que l'article 15, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui impose au Conseil de se réunir en public lors de l'examen et du vote de projets d'actes législatifs, ne s'applique pas à ces réunions ministérielles informelles.

14. Si des mesures n’étaient pas prises pour rendre publiques ces «réunions ministérielles informelles» (voir points 23 à 30 ci-dessous), les discussions politiques elles-mêmes, qui se déroulaient auparavant lors de réunions publiques du Conseil, ne seraient plus publiques, comme l’exigent les articles pertinents du traité relatifs à la transparence des réunions du Conseil.

15. En revanche, la première option proposée par le Secrétariat général du Conseil impliquait que les réunions à distance seraient considérées comme des réunions formelles du Conseil, auxquelles le règlement intérieur du Conseil aurait été pleinement applicable. Avec cette option, il n’y aurait pas eu d’incertitude quant à la question de savoir si l’article 15, paragraphe 2, TFUE serait pleinement respecté.

16. La Médiatrice note également que le document d’options préparé par le secrétariat général du Conseil n’a pas été initialement rendu public, mais qu’il a été désigné comme document à accès restreint (et marqué «LIMITE»)^[15]. Ce n’est que quelques mois plus tard, le 14 octobre 2020 et à la suite d’une demande d’accès du public aux documents (en vertu du règlement (CE) no 1049/2001)^[16], qu’il a été publié. Lors de l'échange avec l'équipe d'enquête de la Médiatrice, le Conseil a souligné que son règlement intérieur n'était pas un acte législatif en vertu des traités. En tant que telle, une décision dérogeant au règlement intérieur n’est pas soumise aux mêmes normes de transparence que les actes adoptés au moyen d’une procédure législative. Il n'était donc pas nécessaire de publier le document sur les options de manière proactive.

17. Le Médiateur n'est pas convaincu par cet argument. Les traités de l’Union exigent que toutes les décisions de l’Union soient prises aussi ouvertement et aussi près que possible du citoyen ^[17]. En outre, tous les documents qui relèvent de la définition de « document » figurant dans le règlement no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents ^[18], indépendamment de leur caractère législatif ou non législatif, doivent être rendus directement accessibles « dans la mesure du possible»^[19]. L’accès aux documents ne peut être restreint que lorsqu’une ou plusieurs des exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001 s’appliquent ^[20].

18. Le Conseil n'a pas expliqué en quoi la publication proactive du document sur les options aurait risqué de porter atteinte à un ou plusieurs des intérêts protégés par les exceptions prévues par le règlement (CE) n° 1049/2001. La Médiatrice note également que le Conseil a publié le document à la suite d’une demande d’accès du public aux documents, ce qui signifie qu’il a considéré qu’aucune exception ne s’appliquait au moment de la demande.

19. Le document sur les options a préparé le terrain et défini les options disponibles pour que le Conseil prenne une décision sur la manière dont il fonctionnerait dans les circonstances exceptionnelles imposées par la pandémie de COVID-19. La décision 2020/430 du Conseil détermine en substance la manière dont le Conseil statue sur les dossiers législatifs et non législatifs, ce qui a des implications importantes pour la transparence de son processus décisionnel, comme indiqué ci-dessus. Rendre transparentes les considérations et options du Conseil lors de la prise de cette décision de grande portée, et permettre ainsi aux citoyens de l’Union d’examiner ces considérations et options, aurait été un élément important pour garantir la confiance du public et la légitimité du processus décisionnel du Conseil pendant la crise.

20. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice estime que le Conseil aurait dû publier le document exposant les options en mars 2020, en même temps que la décision 2020/430 du Conseil. Toutefois, étant donné que le Conseil a depuis lors divulgué le document, le Médiateur ne voit pas l'intérêt d'émettre une recommandation formelle à ce stade.

2. Transparence du fonctionnement du Conseil et de ses instances préparatoires

21. Lorsque la Médiatrice a ouvert son enquête en juillet 2020, peu d’informations étaient accessibles au public sur les «réunions ministérielles informelles» ou sur la manière dont les instances préparatoires du Conseil poursuivaient leurs discussions en l’absence de réunions en présentiel.  

22. La Médiatrice a donc cherché à évaluer la transparence des réunions ministérielles informelles et des réunions à distance des instances préparatoires pendant la crise de la COVID-19.

2.1 Transparence des vidéoconférences ministérielles informelles

23. Dans son échange avec l'équipe d'enquête de la Médiatrice, le Conseil a expliqué que la manière dont les vidéoconférences ministérielles informelles sont organisées a évolué au fil du temps.

24. Au début de la pandémie, de mars à juin 2020, peu d’informations sur ces réunions informelles ont été rendues publiques et de manière non cohérente. Comme indiqué ci-dessus, il n'était pas nécessaire de publier des ordres du jour ou des documents connexes. Les réunions n'ont pas été retransmises en ligne et n'apparaissent pas systématiquement dans le calendrier des réunions du Conseil.

25. Toutefois, au cours de ces premiers mois, le Conseil a pris des décisions de grande portée. Par exemple, il a décidé:

• la mise en place d’un programme de financement européen, le «soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence» (ci-après l’«instrument SURE»), pour faire face à la crise de la COVID-19;
• des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la perspective de la pandémie de COVID-19; et  
• assistance macrofinancière aux pays candidats à l’adhésion à l’UE et aux pays du «voisinage» de l’UE dans le contexte de la pandémie de COVID-19.

Bien qu’il existe un enregistrement d’une vidéoconférence ministérielle informelle des 7 et 9 avril 2020 au cours de laquelle la proposition SURE a été examinée ^{[21], cette vidéoconférence n’a} pas été retransmise en ligne et aucun enregistrement n’est accessible au public. L'équipe d'enquête de la Médiatrice n'a trouvé aucun enregistrement de vidéoconférences ministérielles informelles dans le calendrier des réunions du Conseil, au cours desquelles les deux autres dossiers législatifs susmentionnés auraient pu être examinés.

26. La Médiatrice juge regrettables les informations très limitées disponibles sur les réunions ministérielles informelles tenues entre mars et juin 2020. Elle note que, compte tenu de la nature de ces réunions ministérielles informelles, la pratique initiale du Conseil n’était pas conforme à l’exigence du traité selon laquelle le Conseil devrait se réunir en public lors de l’examen et du vote des projets d’actes législatifs. L’importance de maintenir les normes élevées de transparence des institutions de l’UE – non pas en dépit de la crise, mais précisément en raison de celle-ci – a déjà été soulignée par la Médiatrice dans sa lettre au président du Conseil européen d’avril 2020 ^[22].

27. La Médiatrice comprend toutefois que la situation a changé le 3 juillet 2020, lorsque le Conseil a approuvé un document intitulé «Modalités de convocation, de préparation et d’organisation des vidéoconférences informelles des ministres pendant la crise de la COVID-19 »^[23]. Bien que le document réaffirme qu’aucun acte du Conseil ne peut être adopté lors de réunions informelles et que le règlement intérieur du Conseil ne s’applique pas formellement à ces réunions, il a établi que «dans la mesure du possible, le règlement intérieur du Conseil devrait être suivi mutatis mutandis lors de la convocation, de la préparation et de l’organisation de vidéoconférences informelles des ministres»^[24].

28. Conformément à cet engagement, le document indique que les ordres du jour des réunions ministérielles informelles devraient être rendus publics.^[25] En outre, le secrétariat général du Conseil devrait diffuser en ligne les réunions ministérielles informelles lorsque des discussions ont lieu sur des actes législatifs ou sur d'autres points pour lesquels des délibérations devraient avoir lieu en public au sens de l'article 8 du règlement intérieur du Conseil.^[26] En outre, une liste des participants,^[27] enregistrements (le cas échéant) et les documents connexes devraient être publiés sur un site web spécifique.

29. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné la documentation accessible au public pour toutes les réunions ministérielles informelles entre octobre et décembre 2020. Elle a constaté que, bien que la documentation requise soit publiée pour la plupart de ces réunions, aucun ordre du jour n'est disponible pour certaines vidéoconférences ministérielles informelles ^[28]. Cela signifie que le Médiateur n'a pas toujours pu évaluer si ces réunions auraient dû être retransmises en ligne, conformément aux articles 7 et 8 du règlement intérieur du Conseil.

30. La Médiatrice se félicite qu’en juillet 2020, le Conseil ait modifié la manière dont les réunions ministérielles informelles sont organisées, afin de veiller à ce qu’elles soient soumises aux mêmes normes de transparence, ou du moins à des normes comparables, que celles qui s’appliquent aux réunions formelles du Conseil. La Médiatrice espère que le Conseil respectera les normes qu’il s’est fixées et diffusera systématiquement en ligne ^[29] et publiera la documentation requise sur les réunions ministérielles à distance, tant que ces modalités de réunion resteront en place en raison de la pandémie. Elle suggère également que le Conseil rende publics les documents pertinents, y compris un compte rendu dans le calendrier des réunions du Conseil, de toutes les réunions ministérielles informelles qui ont eu lieu au début de la crise de la COVID-19, entre mars et juin 2020.

2.2 Transparence des réunions à distance des instances préparatoires du Conseil

31. Alors que le Coreper a continué de tenir des réunions en présentiel tout au long de la crise, les groupes de travail du Conseil ont cessé de tenir des réunions en présentiel, sauf dans des circonstances exceptionnelles. Lors de la réunion avec l'équipe d'enquête de la Médiatrice, les représentants du Conseil ont expliqué que les modalités de travail relatives à la COVID-19 varient d'un groupe de travail à l'autre. En de rares occasions, il y a des réunions en personne. Il y a aussi des vidéoconférences et des téléconférences informelles.  

32. La Médiatrice a évalué dans quelle mesure les groupes de travail se sont détournés de leurs pratiques habituelles d’enregistrement des discussions, compte tenu des conditions particulières imposées par la pandémie de COVID-19. À cette fin, le Médiateur a examiné la documentation disponible sur cinq dossiers du Conseil et les travaux de plusieurs groupes de travail.

Ordres du jour des vidéoconférences et téléconférences informelles des groupes de travail

33. Les groupes de travail publient normalement les ordres du jour avant les réunions en présentiel sous la forme d'un document CM (communication), accessible via le calendrier des réunions du Conseil et figurant dans le registre public des documents du Conseil.

34. Les représentants du Conseil ont expliqué qu'au début de la crise de la COVID-19, les groupes de travail avaient reçu pour instruction de ne pas publier d'ordre du jour de vidéoconférences ou de téléconférences informelles sous la forme de documents CM. Au lieu de cela, lorsqu'un ordre du jour a été communiqué à la vidéoconférence informelle ou à la téléconférence, il a été directement distribué aux membres du groupe de travail par courrier électronique ou sous la forme d'un document de travail.

35. Les documents WK ne sont pas automatiquement inscrits au registre public du Conseil au moment de leur rédaction. Au lieu de cela, le secrétariat général du Conseil publie tous les quelques mois, et pour chaque groupe de travail, un document ST (standard) dans le registre public, qui contient une liste des documents WK qui ont été distribués par le secrétariat général au groupe de travail spécifique au cours de la période concernée. Les documents WK n’ont donc pas d’inscription distincte dans le registre public des documents et ne sont mis à disposition qu’avec un certain retard. La Médiatrice a déjà critiqué cette pratique dans sa précédente enquête stratégique sur la transparence du processus législatif du Conseil ^[30] et a suggéré que le Conseil inscrit dans son registre public tous les types de documents au moment de leur publication, indépendamment de leur désignation et de la possibilité ou non d’accéder au document (ou à des parties de celui-ci).

36. L’enregistrement des ordres du jour en tant que documents WK, au début de la crise de la COVID-19, a eu pour conséquence que ces ordres du jour n’ont pas été rendus publics avant les vidéoconférences ou téléconférences informelles du groupe de travail.

37. Ce n'est que lorsqu'il est devenu clair que la situation de crise se poursuivrait que les groupes de travail ont été invités à enregistrer les ordres du jour des vidéoconférences informelles en tant que documents de la CM. Le Médiateur se félicite de ce changement important, car il permet au public de savoir à l’avance quels points et dossiers doivent être examinés par les groupes de travail lors de réunions à distance.

Comptes rendus des discussions lors des vidéoconférences et téléconférences informelles des groupes de travail

38. Le Médiateur comprend qu'il existe différentes pratiques au sein des groupes de travail en ce qui concerne les documents à produire et les informations à y inclure. Les groupes de travail produisent différents types de documents pour enregistrer les progrès et les résultats des négociations au sein des instances préparatoires.

39. Déjà dans sa précédente enquête stratégique sur la transparence du processus législatif du Conseil ^[31], la Médiatrice a souligné que, étant donné que les instances préparatoires du Conseil ne se réunissent pas en public, les citoyens ne peuvent exercer leur droit démocratique de suivre leurs discussions qu’en accédant à leurs dossiers. Si un certain degré de flexibilité dans la production des documents peut être nécessaire pour tenir compte des différents types d'instances préparatoires et de la variété des sujets examinés, les différentes pratiques rédactionnelles ne devraient être justifiées que par la nature du dossier et les particularités des discussions préparatoires y afférentes. Toutefois, lors de sa précédente enquête, elle a constaté une divergence dans les pratiques qui n'était pas seulement liée à la nature des dossiers spécifiques, mais découle également de pratiques administratives différentes entre les différents services du secrétariat général du Conseil. En clôturant cette précédente enquête, la Médiatrice a donc suggéré que le Conseil adopte des lignes directrices concernant les types de documents produits dans le cadre des procédures législatives au sein des instances préparatoires, ainsi que les informations à inclure dans ces documents.

40. Dans le contexte de la COVID-19, de nombreux groupes de travail ont dû adapter leur mode de fonctionnement. La Médiatrice a évalué leurs pratiques adaptées sur la base de plusieurs exemples, notamment le groupe "Aviation", le groupe "Audiovisuel" et le groupe des conseillers financiers.

41. Sur la base des dossiers du Conseil examinés, la Médiatrice croit comprendre que les groupes de travail, qui ne se réunissent plus en personne pendant la crise de la COVID-19, ont poursuivi leurs travaux au moyen de consultations écrites des membres des groupes de travail, éventuellement en combinaison avec des vidéoconférences informelles.

42. Le fait que les délégations des États membres apportent leurs contributions sous forme écrite semble avoir augmenté la documentation disponible sur les discussions des groupes de travail, du moins pour les groupes de travail qui ne produisent normalement pas de procès-verbaux de leurs réunions en présentiel. La Médiatrice se félicite de cette disponibilité accrue de documents sur les négociations et encourage le Conseil à maintenir la pratique des observations écrites, avant ou après les réunions du groupe de travail, y compris au-delà du contexte de la COVID-19.

43. Le Médiateur note toutefois que les consultations écrites sont systématiquement enregistrées en tant que documents WK. Cela signifie que ces documents, comme indiqué au point 35 ci-dessus, ne sont pas inscrits séparément dans le registre public des documents du Conseil. Le public ne prend connaissance de leur existence que lorsqu'ils sont compilés dans un document ST qui est publié tous les quelques mois. Le Médiateur est préoccupé par cette utilisation accrue des documents WK, car elle réduit la transparence des discussions des groupes de travail. Elle réitère donc la suggestion qu’elle avait formulée lors de son enquête précédente, à savoir que le Conseil devrait inscrire dans son registre public tous les types de documents au moment de leur délivrance, indépendamment de leur désignation et de la possibilité ou non d’accéder au document (ou à des parties de celui-ci).

44. Lors de l’échange entre la Médiatrice et le Conseil, il est également apparu clairement que le secrétariat général du Conseil avait donné des instructions aux groupes de travail pendant la crise de la COVID-19, par exemple sur la manière d’établir des ordres du jour ou de mener et d’enregistrer des consultations écrites. En particulier, les représentants du Conseil ont indiqué que, afin d’aider le personnel du secrétariat général à mettre en œuvre la décision 2020/430 du Conseil et à organiser les travaux des instances préparatoires du Conseil et du Conseil, des orientations internes étaient données en tant qu’« outil de gestion administrative ». La Médiatrice note que ces orientations n’ont pas été rendues publiques. Cela est regrettable, car cela contribuerait clairement à une meilleure compréhension par le public du fonctionnement du Conseil et de ses instances préparatoires dans les circonstances exceptionnelles mais persistantes de la crise de la COVID-19. Le Médiateur fera une suggestion à cet effet.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Au cours des quatre premiers mois de la crise de la COVID-19, les réunions ministérielles à distance n’ont pas respecté les mêmes normes de transparence que les réunions en présentiel du Conseil. Toutefois, depuis lors, en diffusant en ligne certaines «réunions ministérielles informelles» et en publiant la documentation pertinente relative à ces réunions, les réunions ministérielles du Conseil pendant la crise de la COVID-19 respectent désormais de facto les normes et obligations de transparence applicables.

Le Conseil aurait dû publier le document intitulé «Mesures exceptionnelles relatives à la poursuite du processus décisionnel au sein du Conseil » au moment de l’adoption de la décision de déroger à son règlement intérieur (décision 2020/430 du Conseil). Toutefois, étant donné que le Conseil a publié le document entre-temps, le Médiateur ne voit pas l'intérêt d'émettre une recommandation formelle à ce stade.

Suggestions d'amélioration

1. Le Conseil devrait rendre publics les documents pertinents, y compris un compte rendu dans son calendrier des réunions, de toutes les "réunions ministérielles informelles" qui ont eu lieu entre mars et juin 2020.

2. Le Conseil devrait continuer à recourir davantage aux observations écrites, avant ou après les réunions des groupes de travail, y compris au-delà du contexte de la COVID-19, car cela a permis de mieux documenter les discussions des groupes de travail.

3. Le Conseil devrait inscrire dans son registre public tous les types de documents au moment de leur délivrance, indépendamment de leur désignation et de la possibilité ou non d'accéder au document (ou à des parties de celui-ci).

4. Le Conseil devrait rendre publiques les orientations internes publiées par son secrétariat général sur l'organisation des travaux du Conseil et de ses instances préparatoires pendant la crise de la COVID-19.

 

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 24/03/2021

 

[1] Une liste des instances préparatoires du Conseil, mise à jour en 2021, est disponible à l'adresse suivante: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5020-2021-INIT/en/pdf

[2] Décision (UE) 2020/430 du Conseil du 23 mars 2020 portant dérogation temporaire au règlement intérieur du Conseil en raison des difficultés de déplacement causées par la pandémie de COVID-19 dans l’Union, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D0430&from=EN

[3] L'article 12, paragraphe 1, du règlement intérieur du Conseil dispose dans sa partie pertinente: "Les actes du Conseil relatifs à une question urgente peuvent être adoptés par vote écrit lorsque le Conseil ou le Coreper décide à l'unanimité de recourir à cette procédure. Dans des circonstances particulières, le président peut également proposer le recours à cette procédure; dans ce cas, les votes écrits peuvent être utilisés lorsque tous les membres du Conseil approuvent cette procédure».

[4] Décision (UE) 2021/454 du Conseil du 12 mars 2021 prorogeant à nouveau la dérogation temporaire au règlement intérieur du Conseil introduite par la décision (UE) 2020/430, compte tenu des difficultés de déplacement causées par la pandémie de COVID-19 dans l’Union, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32021D0454.

[5] Article 1er et article 10, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (TUE).

[6] Article 15, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

[7] La lettre d'ouverture de l'enquête est disponible ici: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/130753

[8] Les groupes de travail du Conseil réunissent des fonctionnaires représentant les administrations nationales des 27 États membres et traitent de sujets spécifiques. Ils sont présidés par le délégué du pays assurant la présidence tournante du Conseil pour une durée de six mois. Pour de plus amples informations sur les instances préparatoires du Conseil: https://www.consilium.europa.eu/fr/council-eu/preparatory-bodies/. 

[9] Le rapport sur la réunion d'inspection de l'équipe d'enquête du Médiateur européen avec le Conseil est disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/136827

[10] Article 11, paragraphe 4, du règlement intérieur du Conseil.

[11] Article 12, paragraphe 1, du règlement intérieur du Conseil

[12] Décision (UE) 2020/430 du Conseil du 23 mars 2020 portant dérogation temporaire au règlement intérieur du Conseil en raison des difficultés de déplacement causées par la pandémie de COVID-19 dans l’Union, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D0430&from=EN

[13] L'article 12, paragraphe 1, du règlement intérieur du Conseil dispose dans sa partie pertinente: "Les actes du Conseil relatifs à une question urgente peuvent être adoptés par vote écrit lorsque le Conseil ou le Coreper décide à l'unanimité de recourir à cette procédure. Dans des circonstances particulières, le président peut également proposer le recours à cette procédure; dans ce cas, les votes écrits peuvent être utilisés lorsque tous les membres du Conseil approuvent cette procédure».

[14] Disponible ici: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6934-2020-INIT/en/pdf

[15] Les destinataires des documents portant la mention «LIMITE» sont censés veiller à ce que ces documents restent internes au Conseil. Le Conseil ne rend pas ces documents directement accessibles sur son site internet.

[16] Règlement 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049

[17] Article 1er et article 10, paragraphe 3, TUE.

[18] Règlement 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049

[19] Article 12, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1049/2001.

[20] Article 4 du règlement (CE) no 1049/2001.

[21] https://www.consilium.europa.eu/fr/meetings/eurogroup/2020/04/07-09/

[22] Lettre du Médiateur européen au président du Conseil européen concernant la transparence de la réaction de l’UE à la crise de la COVID-19, 20 avril 2020, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/127056

[23] Disponible ici: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9188-2020-INIT/en/pdf

[24] Page 2.

[25] Point 6.

[26] Point 7.

[27] Point 8.

[28] Aucun ordre du jour n'est disponible pour les réunions à distance suivantes: Vidéoconférence des ministres de l'économie et des finances du 6 octobre 2020; Vidéoconférence des ministres de l'emploi et de la politique sociale du 13 octobre 2020; Vidéoconférence des ministres de la santé du 30 octobre 2020; Vidéoconférence des ministres du commerce du 9 novembre 2020; Vidéoconférence informelle des ministres des affaires étrangères du 19 novembre 2020; Vidéoconférence des ministres de la défense du 20 novembre 2020; Vidéoconférence des ministres du développement du 23 novembre 2020; Vidéoconférence informelle des ministres de l'énergie du 14 décembre 2020.

[29] Conformément aux articles 7 et 8 du règlement intérieur du Conseil.

[30] Enquête d'initiative OI/2/2017/TE sur la transparence du processus décisionnel législatif au sein du Conseil de l'UE. Tous les documents relatifs à la demande sont disponibles ici: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/49461

[31] OI/2/2017/TE.