Antécédents de la plainte

1. Le 10 mai 2019, le plaignant a demandé au Conseil de l’Union européenne (ci-après le «Conseil») de lui donner accès à la «recommandation» de la Commission de 2017 en vue d’une décision du Conseil autorisant l’ouverture de négociations en vue d’un accord entre l’Union européenne et la Fédération de Russie sur l’exploitation du gazoduc Nord Stream 2» et à l’annexe de cette recommandation.

2. Le 5 juin 2019, le Conseil a refusé l’accès aux documents demandés.

3. Le 23 juin 2019, le plaignant a demandé au Conseil de réexaminer sa décision (il a présenté une «demande confirmative»). Le Conseil a répondu le 26 juillet 2019, confirmant sa décision de refuser l'accès aux documents demandés.

4. Insatisfaite de la décision du Conseil, la plaignante s’est adressée au Médiateur le 27 août 2019.

L’enquête

5. La Médiatrice a ouvert une enquête afin de déterminer si le Conseil avait refusé à tort l’accès aux documents demandés.

Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné les documents et a rencontré des représentants du Conseil afin de clarifier certains aspects des questions soulevées par la plainte ^[1].

Arguments présentés au Médiateur

Par le plaignant:

6. Le plaignant a fait valoir que certaines des exceptions invoquées par le Conseil ne devraient pas être considérées comme valables, notamment la protection des relations internationales et la protection du processus décisionnel. En effet, les informations relatives aux documents en question étaient déjà dans le domaine public, par exemple au moyen d’un communiqué de presse publié par la Commission. Selon le plaignant, il est peu probable que les documents demandés contiennent des informations sur les objectifs de négociation de l’UE qui diffèrent sensiblement des informations déjà accessibles au public.

7. Le plaignant a également fait valoir que le Conseil avait eu tort d’invoquer l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles, notamment parce qu’aucune procédure judiciaire n’était en cours au moment de l’introduction de la demande d’accès du public.

8. Le plaignant a fait valoir que, même si les exceptions invoquées par le Conseil s’appliquaient, il existait un intérêt public supérieur à la divulgation des documents, à savoir l’intérêt public à une transparence accrue du fonctionnement des institutions de l’Union.

Par le Conseil:

9. Le Conseil a rejeté la demande d'accès du public, estimant que la divulgation du document porterait atteinte aux relations internationales, à son propre processus décisionnel et aux procédures judiciaires en cours ^[2].

10. En ce qui concerne la protection des relations internationales, le Conseil a indiqué que les documents demandés reflétaient des «orientations» et des «directives» pour les négociations relatives au gazoduc avec la Russie. Le Conseil a estimé que la publication de ces documents révélerait les objectifs stratégiques de l'UE pour les négociations et nuirait probablement au climat de confiance mutuelle.

11. En ce qui concerne l'intérêt public à la protection du processus décisionnel, le Conseil a souligné que les documents faisant l'objet de l'inspection concernaient un mandat qui n'avait pas encore été adopté. Par conséquent, la publication de ces documents pourrait nuire à la position de l’UE dans les négociations avec la Russie concernant le domaine de l’approvisionnement énergétique. Le Conseil a en outre déclaré que le processus décisionnel faisait l'objet d'une attention intense de la part de l'extérieur et des médias. La divulgation des documents contenant les positions de négociation pourrait donc entraîner des pressions extérieures indues.

12. En ce qui concerne la protection des procédures juridictionnelles en cours, dans sa décision, le Conseil a informé le plaignant que le consortium Nord Stream 2 avait entamé une procédure de règlement des différends dans le cadre de laquelle, en vertu du traité sur la Charte de l'énergie, il contestait les règles de l'UE relatives aux liaisons gazières. S'il n'est pas possible de parvenir à un règlement amiable dans ce cadre, le recours à une procédure judiciaire ou à un arbitrage international pourrait s'ensuivre.

13. Le Conseil a expliqué au Médiateur que certains des risques mentionnés dans sa décision se sont effectivement matérialisés. Par exemple, le consortium Nord Stream 2 a engagé une procédure d’arbitrage contre l’UE ^[3]. En outre, le consortium Nord Stream 2 a introduit un recours contre le Conseil devant le Tribunal en vue d'obtenir l'annulation de la directive sur le gaz ^[4].

14. En ce qui concerne le communiqué de presse publié par la Commission européenne le
9 juin 2017 faisant référence à la demande de mandat ^[5], elle a décrit cette demande comme étant de nature générale. Le fait que cette déclaration ait été émise ne saurait, selon elle, justifier une divulgation (partielle) des documents.

L'évaluation du Médiateur

15. La Médiatrice a soigneusement examiné les arguments avancés par le Conseil pour rejeter la demande d’accès du public. Son équipe d'enquête a inspecté les documents en question et a tenu une réunion avec des représentants du Conseil.

16. Le Conseil a invoqué trois exceptions pour justifier le refus d'accès: la protection des relations internationales; la protection des procédures judiciaires; et la protection de ses processus décisionnels

17. Certaines des exceptions au droit d’accès du public à un document imposent à une institution d’examiner s’il existe un intérêt public supérieur justifiant l’accès au document. Plus précisément, si l’une des exceptions mentionnées à l’article 4, paragraphe 2, ou à l’article 4, paragraphe 3, du règlement est invoquée, l’institution doit examiner s’il existe un intérêt public supérieur justifiant l’octroi de l’accès, même si l’exception s’applique. Toutefois, si l’une des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, du règlement s’applique, telle que la nécessité de protéger les relations internationales, les intérêts protégés par ces exceptions ne sauraient être écartés.

18. L’appréciation du Médiateur quant à la question de savoir si la divulgation d’un document porterait atteinte aux relations internationales ^[6] implique de déterminer s’il était «raisonnablement prévisible» que les informations, si elles étaient divulguées au moment de la demande, porteraient atteinte aux relations avec les pays tiers.

19. Lors de la réunion entre les représentants du Conseil et l'équipe d'enquête de la Médiatrice, le Conseil a fourni des informations complémentaires sur le contexte international dans lequel les documents ont été élaborés. Ces informations ont permis à l’équipe d’enquête de la Médiatrice, qui a eu l’occasion de lire attentivement les documents demandés, d’apprécier le caractère sensible du contenu des documents. Plus précisément, compte tenu de ces explications et d'un examen attentif du contenu des documents, le Médiateur a conclu qu'il était au moins raisonnablement prévisible que la divulgation des documents porterait atteinte aux relations internationales.

20. Pour parvenir à cette conclusion, et sans qu’il soit nécessaire de faire référence, dans la présente décision, au contenu du document ou aux informations contextuelles détaillées fournies par le Conseil, la Médiatrice note que les négociations portent sur un intérêt stratégique clé, à savoir l’approvisionnement et la sécurité énergétiques. Il est d'une importance vitale pour l'UE, ses États membres et ses citoyens que les institutions ne soient en aucun cas sapées dans de telles négociations, par la divulgation de documents sensibles à un moment critique. Le Médiateur oppose cette situation aux négociations visant à conclure des accords commerciaux généraux, pour lesquels un degré élevé de transparence est approprié ^[7].

21. Étant donné que l’exception relative à la protection des relations internationales a été valablement invoquée, le Médiateur n’a pas examiné, dans la présente décision, l’application des deux autres exceptions.

22. En ce qui concerne le fait que la Commission a publié un communiqué de presse sur l’envoi d’une recommandation au Conseil, la Médiatrice note que le communiqué de presse était de nature générale. Après avoir examiné les documents demandés, la Médiatrice note que leur contenu est beaucoup plus détaillé que le communiqué de presse de la Commission. Le Médiateur note également que, bien que certaines informations de fond figurent dans le communiqué de presse, celui-ci ne contient pas d'extraits in extenso du document demandé. Le communiqué de presse est plutôt une synthèse générale de certaines des informations contenues dans les documents demandés. La publication du communiqué de presse ne signifie donc pas qu’un accès partiel puisse être accordé par la simple publication de certains extraits des documents demandés.

23. La Médiatrice reconnaît que la transparence est assurée non seulement par l’accès du public aux documents, mais aussi par la publication proactive d’informations, par exemple au moyen de communiqués de presse. Par conséquent, la publication par la Commission de son communiqué de presse a contribué à garantir un certain degré de transparence en ce qui concerne les négociations en cours avec la Russie sur le gazoduc.

24. Toutefois, la Médiatrice reconnaît que le projet Nord Stream 2 s’est révélé très controversé et qu’un contrôle démocratique et public approprié du projet est essentiel.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire par la conclusion suivante:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part du Conseil en l’espèce.

Le plaignant et le Conseil seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 27 mars 2020

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/report/fr/126137

[2] Règlement 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] En vertu du traité sur la Charte de l’énergie (TCE) contre la directive modifiée de l’UE sur le gaz [directive (UE) 2019/692 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 modifiant la directive 2009/73/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)] et les actions de l’UE liées à cette directive.

[4] Le Conseil a fourni au Médiateur de plus amples détails sur cette question, qui revêt un caractère confidentiel.

[5] «La Commission sollicite un mandat des États membres pour négocier avec la Russie un accord sur Nord Stream 2», voir : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_17_1571.

[6] Article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[7] Voir, par exemple, la décision de la Médiatrice clôturant l’enquête d’initiative sur les efforts déployés par la Commission européenne pour rendre les négociations du partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (PTCI) transparentes et accessibles au public: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/fr/58668