Antécédents de la plainte

1. L'Union européenne fournit des fonds à ses États membres pour soutenir le développement économique et renforcer la cohésion sociale dans l'ensemble de l'UE. Les États membres sélectionnent, suivent et évaluent les projets qui bénéficient d’un financement de l’UE.

2. En 2018, la Commission européenne a répondu à des allégations de conflits d’intérêts potentiels liés à certains projets en Tchéquie qui avaient bénéficié d’un financement de l’UE. Elle a entamé un audit concernant les fonds de l’UE octroyés à Agrofert, une entreprise fondée par le Premier ministre tchèque.

3. Le 13 décembre 2018, le Parlement européen a adopté une résolution sur les conflits d’intérêts et la protection du budget de l’Union en Tchéquie ^[1]. La résolution mentionne un avis juridique du service juridique de la Commission européenne du 19 novembre 2018 intitulé «Impact de l’article 61 du nouveau règlement financier (conflit d’intérêts) sur les paiements effectués au titre des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI)».

4. La résolution souligne que «le 1er décembre 2018, des médias européens tels que The Guardian, Le Monde, De Standaard et la Süddeutsche Zeitung ont publié des informations sur l’avis juridique émis par le service juridique de la Commission confirmant le conflit d’intérêts de M. Babiš». La résolution «[a invité] la Commission à donner suite sans délai à cette question, sur la base de l’avis de son service juridique [...], et à mettre en œuvre les mesures correctives et les procédures nécessaires pour modifier toute situation illégale éventuelle, y compris une mesure visant à suspendre tous les financements de l’UE en faveur du groupe Agrofert jusqu’à ce que le conflit d’intérêts ait fait l’objet d’une enquête approfondie et ait été résolu».

5. Le plaignant a demandé l'accès du public à cet avis juridique. La Commission a refusé l’accès du public tant dans sa décision initiale que dans sa décision confirmative. Le plaignant s'est donc adressé au Médiateur.

L'enquête

6. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le refus de la Commission d’accorder l’accès du public à l’avis du service juridique relatif à un prétendu conflit d’intérêts du Premier ministre tchèque. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné une copie du document demandé.

Arguments présentés au Médiateur

7. Le plaignant a estimé que la Commission devrait divulguer le document demandé. Il note que la Commission a transmis l'avis juridique au Parlement et que celui-ci en a publié des extraits. Par conséquent, la Commission a apparemment convenu que le Parlement pourrait rendre l'opinion publique, au moins partiellement. Le plaignant a déclaré que c'est l'un des fondements d'une démocratie parlementaire que le Parlement travaille en public. Selon le plaignant, cela implique que les documents débattus par le Parlement et sur lesquels celui-ci fonde ses délibérations doivent être accessibles au public.

8. En outre, le plaignant a fait valoir qu'il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Il déclare que cet avis concerne des conflits d'intérêts potentiellement graves d'un membre du Conseil européen, c'est-à-dire au plus haut niveau de l'UE. Le plaignant a fait valoir que la Commission européenne doit s'assurer que le Premier ministre tchèque ne s'est pas enrichi ou n'est pas en mesure de s'enrichir en utilisant les subventions de l'UE. Selon lui, les citoyens doivent être pleinement conscients du contenu de l’avis, afin qu’ils puissent se forger leur propre vision indépendante des actions des parties concernées et de la crédibilité des arguments avancés.

9. La Commission a expliqué que l’avis juridique était pertinent dans le contexte des discussions en cours avec les autorités tchèques. La divulgation du document nuirait au bon déroulement des audits en cours de la Commission sur les systèmes de contrôle tchèques pour la prévention des conflits d’intérêts ^[2]. Elle compromettrait la coopération entre la Commission européenne et les autorités tchèques, qui est une condition essentielle à l’exécution efficace des missions d’enquête de l’institution. Elle pourrait également réduire la volonté des autorités de l’État membre concerné de participer de manière constructive aux audits actuels et futurs des fonds de l’Union.

10. En outre, la Commission a expliqué que le document contenait une analyse juridique d’une question délicate et complexe, qui fait l’objet d’enquêtes en cours ^[3]. À ce stade, la divulgation du document demandé limiterait considérablement l’intérêt de la Commission européenne à demander et à obtenir des avis juridiques et la capacité du service juridique à aider la Commission européenne à évaluer cette question.

11. En outre, selon la Commission, les considérations générales du plaignant concernant la transparence n’indiquent pas qu’il est urgent que le public ait accès au document demandé. En outre, cet intérêt ne l’emporterait pas sur l’intérêt public à la bonne conduite des audits en cours et à l’alignement complet des systèmes de contrôle dans les États membres sur les normes de l’Union nécessaires, ni sur la protection des avis juridiques. L’intérêt public est mieux servi en permettant à la Commission européenne de mener à bien les audits en coopération harmonieuse avec l’État membre.

Évaluation du Médiateur

12. Le document demandé fait partie du dossier administratif concernant les audits en cours sur les conflits d’intérêts potentiels en Tchéquie. Il comprend des propositions de mesures à prendre avant et après l’entrée en vigueur des règles financières actuelles de l’UE applicables à son budget ^[4]. Il comprend également des propositions sur les mesures prises pour éviter les conflits d'intérêts dans l'allocation des ressources de l'Union européenne.

13. Les citoyens de l’UE ont intérêt à être rassurés sur le fait que la Commission agit de manière appropriée pour enquêter et prendre des mesures concernant les allégations de conflits d’intérêts potentiels impliquant un représentant public de haut niveau et des fonds provenant du budget de l’UE. Le Médiateur convient qu'un degré adéquat de transparence garantit que l'UE jouit d'une plus grande légitimité et est plus responsable devant les citoyens dans notre société démocratique.

14. Cependant, les règles qui régissent la divulgation de documents reconnaissent que, parfois, l'intérêt public est mieux servi en ne divulguant pas de documents, par exemple, si cela porterait atteinte à une enquête dont l'achèvement sert à protéger l'intérêt public. L’audit de la Commission sur les conflits d’intérêts en Tchéquie est toujours en cours. Il importe, pour le public, que la capacité de la Commission à réaliser des audits visant à garantir la protection des fonds de l’UE et le respect de l’état de droit ne soit pas compromise. Après avoir examiné attentivement le document, la Médiatrice convient que la divulgation, à ce stade, lorsque les audits de la Commission sont en cours, pourrait nuire à cet intérêt public.

15. Le Médiateur estime également qu’à ce stade, il n’existe pas d’intérêt public qui l’emporte sur l’intérêt public de permettre à la Commission d’effectuer efficacement l’audit. Le poste pourrait bien être différent une fois la vérification terminée.

16. Lors de l’examen du document demandé, la Médiatrice a soigneusement évalué si la Commission pouvait accorder un accès partiel qui ne porterait pas atteinte à l’intérêt public de protéger la capacité de la Commission à mener des audits. Toutefois, elle a conclu que le contenu du document demandé est tel que cela ne peut être réalisé d’une manière qui permettrait un accès public significatif.

17. Le plaignant fait valoir que, puisque la Commission a fourni au Parlement européen une copie du document, elle devrait le rendre public. La Médiatrice note que le fait de fournir une copie du document au Parlement européen ne signifie pas que le document devrait être rendu public. Le Parlement a reçu le document dans le cadre de son rôle de supervision des actions de la Commission. Son travail dans ce contexte n'est pas comparable à son travail législatif qui, de l'avis du Médiateur, devrait être effectué en toute transparence par ,, conformément au principe d'une démocratie parlementaire. Dans le cadre de son rôle de contrôle, le Parlement peut obtenir tous les documents nécessaires auprès des institutions, organes et organismes de l’Union, y compris les documents confidentiels. Le fait que le Parlement puisse obtenir de tels documents renforce son rôle de contrôle et approfondit le caractère démocratique de l’Union. La communication de documents classifiés confidentiels au Parlement ne modifie toutefois en rien l’analyse relative à la question de savoir si ces documents doivent être rendus publics.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission européenne.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 25/03/2020

[1] P8_TA(2018)0530, disponible à l'adresse suivante: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0530_EN.html .

[2] Exception au droit d’accès au titre de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[3] Exception au droit d’accès au titre de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[4] Règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, disponible à l’adresse https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32018R1046.