Antécédents de la plainte

1. Le système de préférences généralisées (SPG) de l’UE ^[1] supprime les droits à l’importation sur les produits entrant sur le marché de l’UE en provenance de pays en développement vulnérables. Cela aide les pays en développement à réduire la pauvreté et à créer des emplois. Le SPG est fondé sur des valeurs et des principes internationaux, y compris les droits du travail et les droits de l’homme.

2. En octobre 2016, quatre organisations syndicales ont écrit à la Commission européenne pour dénoncer le non-respect par le Bangladesh de ses obligations en matière de droits fondamentaux du travail. Ils ont attiré l'attention sur des problèmes très graves et ont exhorté la Commission à examiner cette question dans le cadre du SPG.

3. Insatisfaite du fait que la Commission n’ait pas ouvert d’enquête, la Confédération syndicale internationale, la Clean Clothes Campaign et HEC-NYU EU Public Interest Clinic se sont adressées au Médiateur en juin 2018.

L'enquête

4. La Médiatrice a ouvert une enquête sur l’absence de réponse de la Commission à la lettre des syndicats du 4 octobre 2016 et l’a invitée à expliquer pourquoi elle n’avait pas pris de mesures dans le cas du Bangladesh (plainte 1056/2018/MMO). La Commission a répondu le 16 octobre 2018. Les plaignants ont formulé des observations sur cette réponse et ont eu d'autres échanges avec la Commission sur les questions connexes. Le 8 juillet 2019, les plaignants ont déposé une deuxième plainte auprès du Médiateur (affaire 1369/2019/MMO) concernant le fond de la réponse de la Commission. Les deux plaintes sont traitées conjointement dans le cadre de la présente enquête.

Arguments présentés au Médiateur

5. Les plaignants ont fait valoir que le Bangladesh ne respectait pas les droits fondamentaux du travail garantis par le droit international. La Commission devrait enquêter à ce sujet en utilisant les pouvoirs dont elle dispose en vertu du règlement SPG ^[2]. En particulier, les plaignants ont estimé que la Commission n'avait pas ouvert la procédure prévue à l'article 19 du règlement SPG pour retirer temporairement le régime tarifaire favorable au Bangladesh. Ce faisant, elles ont fait valoir que la Commission agissait de manière arbitraire et n’avait pas expliqué de manière convaincante pourquoi elle n’ouvrait pas la procédure. Les plaignants ont en outre critiqué les procédures mises en place par la Commission pour de tels cas, y compris la possibilité pour les parties intéressées de présenter des observations.

6. Dans ses réponses, la Commission a déclaré ce qui suit:

•  Elle partage les préoccupations des plaignants selon lesquelles les pays bénéficiant des préférences commerciales de l’UE doivent respecter les droits fondamentaux de l’homme et du travail. Toutefois, pour maximiser les chances de conformité, tous les canaux d’engagement disponibles devraient être utilisés avant le retrait des préférences commerciales. Le retrait partiel ou total des préférences commerciales devrait être une mesure de dernier recours, notamment parce que les pays concernés sont les pays les moins avancés.
•  Elle a intensifié ses relations avec le Bangladesh, le Myanmar et le Cambodge en raison de graves préoccupations en matière de droits de l'homme. Il vise à utiliser tous les canaux - y compris le dialogue commercial et politique bilatéral et les missions de suivi spécifiques - afin de faire en sorte que le Bangladesh aborde les questions liées au travail. La possibilité de lancer le processus de retrait des préférences reste ouverte. Toutefois, à ce stade, la Commission estime qu'il est plus approprié de poursuivre la question par le dialogue.
•  Elle suit de près la situation au Bangladesh. Elle a tenu plusieurs réunions avec les autorités bangladaises, en particulier dans le cadre du «Pacte pour l’amélioration continue des droits du travail et de la sécurité des usines dans l’industrie des vêtements et tricots prêts à l’emploi au Bangladesh» (pacte sur la durabilité). L’«engagement renforcé» de la Commission a donné des résultats positifs, bien que modestes.
• Le lancement d'une procédure de retrait comporte deux étapes:

o Dans un premier temps, la Commission examine s'il y a lieu d'engager la procédure de retrait. Au cours de cette phase d’«engagement renforcé», la Commission et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) mènent un dialogue intense avec le pays concerné et surveillent la situation des droits de l’homme et des droits des travailleurs sur la base des rapports des organismes de suivi internationaux.

o Si cela n'aboutit pas, la Commission entame la procédure formelle de retrait prévue à l'article 19 du règlement SPG. Seule une poignée de ces procédures ont été lancées à ce jour. La Commission a déclaré que, dans le passé, elle avait retiré ses préférences au Myanmar et au Bélarus en raison de violations graves et systématiques des droits des travailleurs. Il a également lancé la procédure de retrait pour le Cambodge - le seul pays le moins avancé concerné par une telle procédure jusqu'à présent.

•  La Commission entame un «engagement renforcé» avec des pays, tels que le Bangladesh, lorsque la nécessité de protéger les droits fondamentaux le justifie. Un engagement renforcé implique un suivi étroit des évaluations effectuées par les organisations internationales concernées, y compris les Nations unies (ONU) et l’Organisation internationale du travail (OIT), ainsi qu’un dialogue renforcé avec les ministères concernés, la société civile et d’autres pays partenaires. La Commission utilise tous les canaux de communication pour faire pression en faveur de réformes. Il peut également lancer des missions de suivi ou d’information. Le processus est toujours adapté à la situation particulière du pays concerné, de sorte qu'il a adopté une approche différente pour chacun de ces pays.
•  Dans son évaluation, la Commission s’appuie principalement sur les recommandations et les conclusions d’organisations internationales telles que les Nations unies et l’OIT. Ces sources d'information facilitent une évaluation objective et transparente du respect des conventions internationales pertinentes. Toutefois, la Commission s’appuie également sur d’autres sources, y compris des informations provenant de la société civile et des partenaires sociaux, dans la mesure où elles sont exactes et fiables.
•  Lorsqu'elle décide d'engager ou non la procédure de retrait, la Commission consulte en outre les États membres. Il examine également i) si les efforts constructifs déployés dans le cadre du dialogue n'aboutissent pas à des résultats satisfaisants et ii) les conséquences économiques, sociales et humaines négatives qu'aurait le retrait potentiel des préférences commerciales. Les décisions relatives au lancement ou non de la procédure de retrait sont prises sur la base des dispositions du règlement SPG et conformément aux critères annoncés dans la communication «Le commerce pour tous» ^[3], dans le rapport bisannuel 2018 sur le SPG et dans les règles pertinentes de l’Organisation mondiale du commerce.
•  Dans son appréciation, la Commission tient compte des observations formulées par des tiers. La Commission est ouverte au dialogue avec la société civile et apprécie ses contributions. La Commission reçoit et examine ces contributions, répond également aux lettres, organise des réunions et examine régulièrement les questions relatives au SPG, y compris dans le cadre de dialogues réguliers avec la société civile. Elle s’adresse régulièrement aux organisations de la société civile lors des missions de suivi. Les tiers reçoivent un rôle formalisé une fois que la Commission a décidé de lancer une procédure de retrait. Ils peuvent présenter des informations et des éléments de preuve, avoir accès au dossier et participer à des auditions.
•  En réponse à la lettre des plaignants d’octobre 2016, la Commission a tenu une réunion avec eux. Au cours de la réunion, la Commission a expliqué comment elle collaborait avec le Bangladesh et les mesures qu’elle a prises pour répondre aux préoccupations des plaignants.

7. Les plaignants ont réitéré leurs préoccupations au sujet de la situation au Bangladesh. Ils ont exprimé des doutes quant à la probabilité que la poursuite du dialogue politique produise des résultats concrets. Selon eux, aucun progrès significatif n’a été accompli et le Bangladesh n’a pas respecté les obligations qui lui incombent en vertu du pacte sur la durabilité dans les délais impartis. Les plaignants ont affirmé que le Bangladesh violait ainsi les dispositions claires du règlement SPG concernant les droits des travailleurs et les droits de l’homme. Par conséquent, la Commission n’a pas rempli son obligation en n’ouvrant pas la procédure de retrait.

Évaluation du Médiateur

8. La Médiatrice ne peut prendre position sur la situation des droits de l’homme et des droits des travailleurs au Bangladesh, ni sur le respect par le Bangladesh du règlement SPG. Il appartient à la Commission d'évaluer ces questions. Le Médiateur ne peut enquêter que sur d'éventuels cas de mauvaise administration de la part de la Commission.

9. Par conséquent, cette enquête visait à déterminer si la Commission a fourni des explications adéquates sur ses actions et les procédures qu’elle a mises en place.

10. L’article 19 du règlement SPG prévoit la procédure de retrait comme option lorsque la Commission considère qu’un pays enfreint les principes visés dans le règlement ^[4]. Toutefois, selon la jurisprudence de l’UE, la Commission n’est pas tenue d’engager la procédure de retrait si elle détecte d’éventuelles violations ^[5].

11. L’article 19 du règlement SPG habilite la Commission à ouvrir la procédure de retrait lorsqu’elle estime qu’il existe des « motifs suffisants» pour le faire. Toutefois, elle ne définit pas clairement ce qui constitue des «motifs suffisants» ni les critères sur la base desquels la Commission devrait l’apprécier. Il est important de noter qu’elle ne détermine pas dans quelles circonstances la Commission devrait recourir à la procédure de retrait.

12. Décider de lancer ou non une procédure de retrait implique des jugements politiques complexes. Par conséquent, la Commission dispose d’une large marge d’appréciation pour déterminer quand elle doit le faire.

13. Cela étant, la Médiatrice estime depuis longtemps que lorsque les institutions de l’Union disposent d’un large pouvoir d’appréciation, cela ne signifie pas qu’elles peuvent procéder de manière arbitraire. Les principes de bonne administration leur imposent d’exercer objectivement leur pouvoir d’appréciation et de prendre des décisions en tenant pleinement compte de toutes les circonstances d’une affaire donnée. En outre, les institutions de l’UE doivent être en mesure de fournir une explication convaincante de leur décision.

14. La Médiatrice estime que, compte tenu de la diversité des circonstances couvertes par les principes visés à l’article 19 du règlement SPG et des différentes situations dans les pays bénéficiant du SPG, l’approche au cas par cas de la Commission est appropriée et justifiée. Le fait que la Commission ait retiré des préférences dans certains cas montre clairement qu'elle est prête à recourir à cette sanction importante lorsqu'elle le juge justifié.

15. La Médiatrice note que les plaignants ne veulent pas que la Commission impose des sanctions commerciales. Au lieu de cela, ils souhaitent que la Commission utilise la procédure de retrait comme une incitation supplémentaire à faire en sorte que le Bangladesh respecte ses engagements internationaux, notamment en ce qui concerne les droits des travailleurs. La Médiatrice estime que les explications de la Commission quant aux raisons pour lesquelles elle a jusqu’à présent considéré qu’il ne serait pas justifié d’ouvrir une procédure de retrait à l’encontre du Bangladesh sont raisonnables.

16. En l’espèce, le Médiateur ne trouve aucune preuve de mauvaise administration dans la manière dont la Commission a exercé son pouvoir d’appréciation ou dans le fait que ses actions concernant le Bangladesh sont arbitraires et incompatibles avec son approche dans d’autres affaires (Myanmar, Biélorussie, Cambodge).

17. La Commission partage clairement les préoccupations des plaignants et s’efforce activement de promouvoir le respect des droits fondamentaux, y compris des droits du travail, au Bangladesh. Bien que ce processus puisse être long, il appartient à la Commission de déterminer la meilleure façon d'y parvenir dans le cadre du SPG.

18. La Médiatrice est également satisfaite des explications de la Commission sur la manière dont la société civile participe à ce processus et du fait que la Commission tient compte des contributions de la société civile.

19. En conséquence, le Médiateur clôt cette enquête en concluant à l’absence de mauvaise administration.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Compte tenu du compte rendu détaillé fourni par la Commission sur les mesures qu’elle prend, la Médiatrice n’a constaté aucun cas de mauvaise administration dans cette affaire.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 24 mars 2020

[1] Voir: https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/development/generalised-scheme-of-preferences/

[2] Règlement (UE) n° 978/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 appliquant un schéma de préférences tarifaires généralisées et abrogeant le règlement (CE) n° 732/2008 du Conseil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1581002553929&uri=CELEX:02012R0978-20190101.

[3] Le commerce pour tous est un document de stratégie, publié par la Commission en 2014, qui décrit son approche de la politique commerciale de l'UE: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/october/tradoc_153846.pdf.

[4] Article 19 du règlement SPG:

«1. Le régime préférentiel ... peut être retiré temporairement, pour tout ou partie des produits originaires d'un pays bénéficiaire, pour l'une des raisons suivantes:

a) la violation grave et systématique des principes énoncés dans les conventions énumérées à l'annexe VIII, partie A; [...]

3. Lorsque la Commission estime qu’il existe des motifs suffisants justifiant le retrait temporaire des préférences tarifaires accordées au titre de tout régime préférentiel [...] sur la base des motifs visés au paragraphe 1 [...], elle adopte un acte d’exécution pour engager la procédure de retrait temporaire conformément à la procédure consultative [...]»(soulignement ajouté).

[5] Voir l’ordonnance du 27 janvier 2015 dans l’affaire T-338/14, Unione Nazionale Industria Conciaria (UNIC)/Commission européenne – Recours en annulation concernant le rejet de la demande de retrait temporaire des préférences tarifaires généralisées accordées aux cuirs traités et partiellement traités originaires de l’Inde, du Pakistan et d’Éthiopie, point 25: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-338/14&language=EN.