Ensimmäisen kokouksen päivämäärä: Keskiviikko 7. elokuuta 2024

Toisen kokouksen ajankohta: Maanantai 7. lokakuuta 2024

Verkossa (Webex) (ensimmäinen kokous) ja oikeusasiamiehen tiloissa (toinen kokous)

Läsnä

elokuuta 2024

Euroopan komissio

Kolme budjettipääosaston edustajaa

Pääsihteeristön kolme edustajaa

Euroopan oikeusasiamies

Jennifer King - oikeudellinen asiantuntija

Paulien Van de Velde-Van Rumst - Tiedusteluvastaava

Alice Bernard - Tiedusteluvastaava

Valentina Stoeva - Tiedusteluvastaava

Anežka Hlinovská - Tiedustelut Harjoittelija

lokakuuta 2024

Euroopan komissio

Neljä budjettipääosaston edustajaa

Pääsihteeristön kaksi edustajaa

Euroopan oikeusasiamies

Tanja Ehnert - Tiedustelukoordinaattori

Paulien Van de Velde-Van Rumst - Tiedusteluvastaava

Alice Bernard - Tiedusteluvastaava

Kilian Frey - Tiedustelut Harjoittelija

Taustaa

Kantelu koskee seuraavia seikkoja: ensinnäkin Euroopan komission kieltäytyminen antamasta yleisön tutustuttavaksi kaikkia asiakirjoja, joita tarkoitetaan komission ehdotuksessa neuvoston täytäntöönpanopäätökseksi toimenpiteistä unionin talousarvion suojaamiseksi oikeusvaltion periaatteiden rikkomisilta Unkarissa (perustuu ehdollisuusasetukseen [1]); toiseksi se, että komissio lähetti kantelijalle alustavan vastauksen, vaikka tämä oli jo esittänyt uudistetun pyynnön.

Kokousten tarkoitus

Kokouksen tarkoituksena oli, että oikeusasiamiehen tutkimusryhmä saisi lisäselvennyksiä pyydettyjen asiakirjojen poistoista ja antaisi komissiolle mahdollisuuden käsitellä kantelun toista osaa.

Toinen kokous oli määrä pitää 7. lokakuuta 2024, koska kaikki asiaankuuluvat komission edustajat eivät voineet osallistua ensimmäiseen kokoukseen, joka pidettiin 7. elokuuta 2024.

Johdanto ja menettelyä koskevat tiedot

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä esitteli itsensä, kiitti komission edustajia heidän tapaamisestaan ja esitteli kokouksen tarkoituksen. He hahmottelivat oikeusasiamiehen kokouksiin sovellettavaa oikeudellista kehystä ja erityisesti sitä, että oikeusasiamies ei paljastaisi mitään komission luottamuksellisiksi määrittelemiä tietoja kantelijalle eikä kenellekään muulle oikeusasiamiehen toimiston ulkopuoliselle henkilölle ilman komission ennakkosuostumusta ^[2].

Tiedusteluryhmä selitti, että se laatii kokousta koskevan raporttiluonnoksen, joka lähetetään komissiolle sen varmistamiseksi, että sisältö on asiasisällöltään täsmällinen ja täydellinen. Kokousraportti viimeistellään, sisällytetään asiakirja-aineistoon ja toimitetaan kantelijalle. Raporttiin ei sisällytettäisi luottamuksellisia tietoja eikä niitä muutoin toimitettaisi valituksen tekijälle tai kolmannelle osapuolelle.

Vaihdetut tiedot 

Näissä kahdessa kokouksessa komission edustajat toimittivat oikeusasiamiehen tutkintaryhmälle lisäselvityksiä tuomioistuinkäsittelyjen suojaa koskevien poikkeusten soveltamisesta (1) ja päätöksentekoprosessista (2). Komission edustajat kehittivät myös arviotaan ylivoimaisen yleisen edun mahdollisesta olemassaolosta, joka edellyttää tietojen ilmaisemista (3). Luottamuksellisia tietoja sisältävät vastaukset on sisällytetty tämän kokousraportin luottamukselliseen liitteeseen.

1. Tuomioistuinkäsittelyjen suojaa koskevan poikkeuksen soveltaminen (asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)

Koska komissio ei ilmoittanut alkuperäisessä vastauksessaan, mitä mainituista poikkeuksista sovelletaan mihinkin asiakirjojen osaan, josta on poistettu osia, oikeusasiamiehen tutkimusryhmä pyysi komissiota selittämään, mitä poikkeusta sovelletaan mihinkin asiakirjojen osaan, josta on poistettu osia. Komission edustajat selittivät, että tuomioistuinkäsittelyjen suojaa koskevaa poikkeusta sovelletaan ainoastaan poistoihin, jotka koskevat kuutta yleisen edun mukaisten säätiöiden vireille panemaa oikeustapausta, joihin neuvoston täytäntöönpanopäätöksen 2 artiklan 2 kohta vaikuttaa [3].

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä kysyi, miten peitettyjen tietojen paljastaminen tarkalleen ottaen heikentäisi näitä tuomioistuinmenettelyjä. Komission edustajat totesivat, että poistetut osat vastaavat Unkarille lähetettyä komission arviota yleishyödyllisistä säätiöistä ja Unkarin vastauksia komission kysymyksiin. Komission edustajat täsmensivät, että näiden osien julkistaminen paljastaisi yleishyödyllisiä trusteja koskevan komission päättelyn kehityksen kronologisessa järjestyksessä menettelyn alusta ehdollisuusasetuksen mukaisen komission ehdotuksen hyväksymiseen. Komission edustajien mukaan komissiolla olisi oltava mahdollisuus selittää nämä perustelut osana puolustustaan meneillään olevassa tuomioistuinmenettelyssä. Jos poistetut osat vapautettaisiin, komission tapa rakentaa asiaa ja sen puolustautumiskyky heikkenisi, koska ne sisältävät komission yksityiskohtaiset perustelut, jotka eivät ole julkisesti tiedossa.

Komission edustajat totesivat lisäksi, että neuvoston täytäntöönpanopäätös on osoitettu Unkarille, kun taas kyseisen päätöksen kumoamista vaativat Unkarin yleishyödyllisten säätiöiden ylläpitämät yliopistot/korkeakoulut. Jos komissio julkistaisi poistetut osat, se asettaisi kyseiset oppilaitokset yhdenvertaiseen asemaan jäsenvaltioiden kanssa (kun taas ehdollisuusasetuksen mukaan toimenpide-ehdotukseen johtava menettely on kahdenvälinen vuoropuhelu kyseisen jäsenvaltion kanssa), tässä tapauksessa Unkarin kanssa, mikä puolestaan asettaisi ne edullisempaan asemaan tuomioistuinkäsittelyssä. Tilanne olisi toinen, jos Unkari päättäisi paljastaa sille osoitetut peitetyt tiedot.

Komission edustajat myönsivät, että komission vastauksessa yleisön tiedonsaantipyyntöön annettu selitys oli ytimekäs.

2. Toimielimen sisäisen päätöksentekomenettelyn suojaa koskevan poikkeuksen soveltaminen (asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohta)

Komission edustajat totesivat, että julkisiin hankintoihin liittyviä puutteita, eturistiriitojen riskiä, yhteistyötä OLAFin kanssa sekä korruption vastaisia tutkimuksia ja syytetoimia koskevat lisäpoikkeukset kuuluvat kaikki asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa säädetyn, sisäisen päätöksentekomenettelyn suojaamista koskevan poikkeuksen soveltamisalaan. Komission edustajat totesivat, että tätä poikkeusta sovelletaan myös muihin poistoihin, jotka eivät kuulu mihinkään edellä mainituista luokista, ja toimittivat luottamuksellisia selvityksiä näistä erityisistä poistoista.

Komission edustajat totesivat, että Unkarille osoitetussa ilmoituskirjeessä esitettiin kysymyksiä useista mutta rajatuista näkökohdista, joita voitaisiin mahdollisesti pitää merkityksellisinä yleisen ehdollisuusjärjestelmän nojalla ja joista osa ei loppujen lopuksi kuulunut ehdotukseen. Näiden näkökohtien osalta komission edustajat totesivat, että komissio varaa itselleen oikeuden valvoa tai tutkia niitä tulevaisuudessa. Sen vuoksi komissio katsoi, että näitä näkökohtia koskevien osien poistaminen oli tarpeen, jotta voidaan turvata mahdollisuus tutkia näitä kysymyksiä ja päättää niistä tulevaisuudessa. Komission edustajat totesivat, että ehdotuksen perustana olleista kysymyksistä oli julkistettu tietoja [4].

Kun lisäksi otetaan huomioon, että käsiteltävänä oleva asia on ensimmäinen, jossa ehdollisuusasetusta on sovellettu, komission edustajat totesivat, että komissio ei halua paljastaa strategiaansa tällaisten tapausten käsittelemiseksi. Riidanalaisten asiakirjojen luovuttaminen paljastaisi, mitä tietoja komissio pitää merkityksellisinä ja mitä se mahdollisesti etsii tulevaisuudessa. Komissio haluaa välttää tällaisen tilanteen, koska se kehittää edelleen käytäntöään.

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä pyysi komission edustajia selventämään, miten näiden tietojen paljastaminen haittaisi konkreettisesti sen meneillään olevaa sisäistä päätöksentekoa. Komission edustajat totesivat ensinnäkin, että poistetut osat koostuvat tiedoista, joista käydään kahdenvälistä vuoropuhelua kyseisen jäsenvaltion kanssa, ja että nämä keskustelut ovat käynnissä.

Toiseksi komission edustajat selittivät, että näiden tietojen paljastaminen osoittaisi, mitä komissio pitää merkityksellisinä tekijöinä ehdollisuusasetuksen soveltamisalan kannalta, ja haittaisi sen päätöksentekoprosessia. Tältä osin komission edustajat toistivat, että komissio ei halua paljastaa strategiaansa tässä vaiheessa eikä käyttämäänsä tutkintatekniikkaa. Jos komissio ilmoittaa, mistä aloista ja hallintoviranomaisista se on huolissaan tulevaisuudessa, tietyt näiden alojen toimijat tai hallintoviranomaiset saattavat alkaa toimia eri tavoin ja esimerkiksi muuttaa työskentelytapojaan tiettyjen ongelmien tai käyttäytymisen salaamiseksi. Komission edustajat antoivat oikeusasiamiehen tutkimusryhmälle tässä yhteydessä konkreettisen esimerkin, joka sisältyy tämän kokouskertomuksen luottamukselliseen liitteeseen.

Vastauksena oikeusasiamiehen tutkimusryhmän kysymykseen kyseessä olevasta täsmällisestä meneillään olevasta päätöksentekomenettelystä komission edustajat totesivat, että esimerkiksi puitesopimuksiin liittyvät poistot ovat merkityksellisiä monivuotisen rahoituskehyksen (2021–2027) koko nykyisen ohjelmakauden kannalta. Komission edustajat totesivat, että ehdotuksen kattamien kysymysten seuranta on näin ollen edelleen käynnissä.  

Lisäksi komission edustajat totesivat, että komission mukaan ehdollisuusasetuksen mukaista menettelyä ei ole päätetty. Komissio katsoo erityisesti, että päätöksentekovaihe ei pääty neuvoston täytäntöönpanopäätökseen, koska siltä osin kuin hyväksytyt toimenpiteet ovat edelleen voimassa, komissio jatkaa seurantaa ja yhteydenpitoa Unkarin kanssa. Lisäksi komissio arvioi tilannetta vuoden kuluttua tällaisen päätöksen hyväksymisestä, kuten ehdollisuusasetuksessa säädetään, ja antaa arvioinnin jälkeen uuden ehdotuksen neuvoston päätökseksi, jos se katsoo, että toimenpiteitä olisi mukautettava tai ne olisi kumottava.[5] Komissio hyväksyi uudelleenarvioinnin joulukuussa 2023, koska Unkari ei ollut ilmoittanut kirjallisesti, että toimenpiteitä olisi mukautettava tai ne olisi kumottava. Komissio päätteli, että toimenpiteiden oli pysyttävä voimassa. Näin ollen se, että neuvoston täytäntöönpanopäätöksen mukaiset toimenpiteet ovat edelleen voimassa, tarkoittaa, että päätöksenteko on edelleen käynnissä. Lisäksi niiden kysymysten osalta, jotka eivät kuuluneet neuvoston täytäntöönpanopäätöksen soveltamisalaan, komission edustajat lisäsivät, että komissio voisi tulevaisuudessa aloittaa menettelyn uudelleen näiden näkökohtien osalta.

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä kysyi sitten, missä määrin poistetut osat ovat edelleen merkityksellisiä ehdollisuusasetuksen mukaisen komission uuden vuotuisen arvioinnin kannalta tai tilanteessa, jossa se päättää aloittaa menettelyn uudelleen tiettyjen kysymysten osalta. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä kysyi erityisesti, tarvitsisiko komissio edelleen muokattuja tietoja uusia arviointejaan varten.

Komission edustajat vastasivat, että komission näkemyksen mukaan joitakin kysymyksiä on edelleen ratkaisematta. Lisäksi saattaa käydä niin, että jotkin niistä kysymyksistä, joista komissio oli ollut huolissaan - mutta joita ei ollut vielä riittävästi perusteltu, jotta ne olisi voitu sisällyttää neuvoston täytäntöönpanopäätökseen - tulevat jälleen ongelmallisemmiksi. Tällaisessa tilanteessa voi olla, että peitettyjä tietoja käytettäisiin alkuperäisen arvioinnin jatkona sen sijaan, että koko menettely käynnistettäisiin uudelleen. Koska tämä on ensimmäinen kerta, kun ehdollisuusasetusta sovelletaan, tämä ja konkreettiset menettelylliset näkökohdat jäävät nähtäväksi.   

Mitä tulee siihen, miten komissio soveltaa poikkeusta meneillään olevan päätöksentekonsa suojaamiseksi, oikeusasiamiehen tutkimusryhmä pyysi lisäksi komission edustajia selittämään konkreettisemmin, miten peitettyjen tietojen paljastaminen aiheuttaisi komissiolle ulkoista painetta, joka haittaisi sen päätöksentekoa. Komission edustajat totesivat, että tietojen ilmoittaminen lisäisi merkittävästi päätöksentekijöihin kohdistuvaa painetta, ja antoivat asiasta yksityiskohtaisempia selvityksiä, jotka sisältyvät tämän kokousraportin luottamukselliseen liitteeseen. Lisäksi komission edustajat viittasivat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen äskettäiseen kertomukseen [6] ja totesivat, että ehdollisuusasetuksen soveltamiseen on käytettävissä vain vähän henkilöresursseja ja että vastaaminen kaikkiin lisätietopyyntöihin, jotka voivat johtua lisätietojen antamisesta, veisi resursseja pois asetuksen tosiasiallisesta soveltamisesta.  

Vastauksena oikeusasiamiehen tutkimusryhmän kysymykseen siitä, lisäisikö poistojen poistaminen tosiasiallisesti komission päätöksentekoon kohdistuvaa painetta, kun otetaan huomioon julkisessa keskustelussa jo esiintyvä spekulointi (joka perustuu esimerkiksi komission oikeusvaltiokertomuksiin), komission edustajat totesivat, että komissio ei voi ottaa tällaista spekulointia huomioon päätöksiä tehdessään ja että paine joka tapauksessa kasvaisi.

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä totesi, että jotkin komission huomiot, jotka liittyvät pääasiassa Unkarin kanssa käytävän yhteydenpidon turvaamiseen, näyttävät liittyvän tutkimusten ja tilintarkastuksen suojaa koskevaan poikkeukseen [7] eivätkä käynnissä olevan päätöksenteon suojaa koskevaan poikkeukseen.

Komission edustajat totesivat, että sen päätöksenteko riippuu taustalla olevasta tutkimuksesta, joten kaikki nämä tekijät ovat osa meneillään olevaa päätöksentekoa. Pääasiallinen päätöksentekoprosessi johtaa komission ehdotukseen, jonka perusteella neuvosto tekee täytäntöönpanopäätöksen. Menettelyssä tuodaan kuitenkin esiin myös kysymyksiä, joista komissiolla oli alustava arviointi tai se varasi itselleen oikeuden jatkaa asian käsittelyä. Komission edustajat selittivät, että päätöksentekovaihe ei pääty neuvoston täytäntöönpanopäätökseen. Jo neuvoston täytäntöönpanopäätöksen antamisen jälkeen komissio teki Unkaria koskevan arvioinnin (omasta aloitteestaan, koska Unkari ei ollut tehnyt ilmoitusta) ja teki sen jälkeen päätöksen uudelleenarvioinnista. Siltä osin kuin neuvoston toimenpiteet ovat edelleen voimassa, komissio arvioi edelleen Unkarin tilannetta (jonka on raportoitava kolmen kuukauden välein täytäntöönpanon edistymisestä). Se, että toimenpiteet ovat edelleen voimassa, osoittaa, että päätöksentekoprosessi jatkuu edelleen.

Lopuksi komission edustajat myönsivät, että tutustumispyyntöön annetun vastauksen perustelut eivät sisältäneet näitä yksityiskohtaisia selityksiä.

3. Ylivoimaisen yleisen edun ja kanteluun liittyvän menettelyllisen seikan olemassaolon arviointi

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä totesi, että kantelija oli kyseenalaistanut sen, että komissio piti sen 22. maaliskuuta 2024 antamaa vastausta ”alkuperäisenä vastauksena”. Ne lisäsivät, että komission käytäntö peruuttaa uudistetut hakemukset vaikutti käsiteltävässä asiassa ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon arviointiin. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä totesi erityisesti, että komissio selitti 22.3.2024 antamassaan vastauksessa, että se ei pystynyt yksilöimään ylivoimaista yleistä etua, joka edellyttäisi tietojen ilmaisemista, ja että kantaja ei viitannut tällaisiin näkökohtiin. Oikeusasiamiehen toimistolle ennen tätä kokousta lähettämissään asiaa koskevissa lisänäkemyksissä komissio toisti asetuksen 1049/2001 vaatimuksen OPI-näkökohtien huomioon ottamisesta, mutta viittasi yksinomaan siihen, että ”kantaja ei ole vedonnut tällaiseen ylivoimaiseen yleiseen etuun hakemuksessaan”. Koska komission vastauksen hyväksyminen viivästyi, kantelija ei ollut tarkastelupyynnön (uudistetun pyynnön) esittämisen ajankohtana tietoinen siitä, että komissio tukeutuisi ainoastaan suhteellisiin poikkeuksiin perustellakseen tietojen ilmoittamatta jättämistä tai velvollisuuttaan perustaa OPI. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä kysyi näin ollen, voisiko komissio tarkentaa arviotaan mahdollisesta OPI:stä, joka paljastaisi poistetut osat, ja käsitellä tätä kantelun menettelyllistä näkökohtaa.

Kokouksessa komission edustajat viittasivat komission vastaukseen, jossa se oli todennut, ettei kantaja ollut esittänyt alkuperäisessä hakemuksessa väitteitä OPI:n mahdollisesta olemassaolosta. Komission edustajat selvensivät, että vaikka sitä ei ollut toistettu lisänäkemyksissä, komissio tutki myös ennakoivasti, oliko tällainen OPI olemassa, eikä löytänyt sellaista.

Komission edustajat selittivät, että - kuten valtiontuki- tai rikkomusmenettelyissä - ehdollisuusasetuksen mukaisen menettelyn ensimmäinen vaihe koostuu jäsenvaltion ja komission kahdenvälisestä keskustelusta. Vilpitöntä yhteistyötä koskeva velvollisuus on olemassa, ja komission on säilytettävä asianomaisen jäsenvaltion luottamus ja prosessin luottamuksellisuus. Kun lisäksi otetaan huomioon, että ehdollisuusasetuksen nojalla käsiteltävät kysymykset koskevat EU:n rahoitusta, keskustelujen sisällön julkistaminen voisi vaikuttaa rahoitusmarkkinoihin ja kaikkien veronmaksajien etuihin. Tarkemmin sanottuna, jos komissio paljastaisi mahdollisia ongelmia jäsenvaltion toiminnassa, tällä voisi olla vakavia taloudellisia vaikutuksia jäsenvaltiolle (esim. alhaisempi luottoluokitus) riippumatta siitä, sisältyvätkö nämä kysymykset ehdollisuusasetuksen mukaiseen ehdotukseen neuvoston täytäntöönpanopäätökseksi. Tätä taustaa vasten komissio ei havainnut OPI:tä päätelmien ilmoittamisessa.

Lisäksi komission edustajat totesivat, että sovellettavan EU:n oikeuskäytännön perusteella toimielimen on tarkistettava menettelylliseltä kannalta, onko olemassa OPI, vaikka hakija ei olisi esittänyt sellaista. Komission mukaan tällainen arviointi on tehty nyt käsiteltävässä asiassa. Oikeuskäytännön mukaan todistustaakka kuuluu kuitenkin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden hakijalle, jonka on ilmoitettava näistä perusteluista toimielimelle. Tämä ei rajoitu mihinkään tiettyyn vaiheeseen eli alustavaan tai vahvistavaan vaiheeseen. Näin ollen hakijan ei tarvitse ennakoida, mitä poikkeuksia ja perusteluja toimielin esittäisi, ja kantelijalla oli mahdollisuus esittää OPI:tä koskevat perustelut alkuperäisessä pyynnössä.

Komission edustajat totesivat, että menettelyn osalta budjettipääosasto toimitti alkuperäisen vastauksen kantelijalle sen jälkeen, kun kantelija oli jättänyt uudistetun hakemuksen ja komission pääsihteeristö päätti tämän perusteella lopettaa uudistetun hakemuksen käsittelyn. Komissio oli kehottanut kantelijaa esittämään uuden uudistetun hakemuksen, jos se halusi niin tehdä, ja siten säilyttänyt asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 säädetyn kaksivaiheisen menettelyn ja antanut mahdollisuuden esittää huomautuksensa vastauksesta.

Kokouksen päättäminen

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä pyysi komissiolta merkittyjä jäljennöksiä riidanalaisiin asiakirjoihin tehdyistä poistoista helpottaakseen tutkimusta, jonka komissio toimitti ensimmäisen kokouksen jälkeen.

Tutkimusryhmä kiitti komission edustajia heidän ajastaan ja annetuista selvityksistä, ja kokous päättyi.

Bryssel 12. marraskuuta 2024

Jennifer King Paulien Van de Velde-Van Rumst

Oikeudellisten asiantuntijoiden tiedusteluista vastaava virkamies

 

[1] Yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi 16.12.2020 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2020/2092: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2020/2092/oj.

[2] Euroopan oikeusasiamiehen täytäntöönpanomääräysten 4 artiklan 8 kohta.

[3] asia T-115/23 Debreceni Egyetem; asia T-132/23, Óbudai Egyetem v. neuvosto ja komissio; asia T-133/23 Állatorvostudományi Egyetem v. neuvosto ja komissio; asia T-138/23 Semmelweis Egyetem v. neuvosto; asia T-139/23 Miskolci Egyetem v. neuvosto ja komissio; asia T-140/23 Dunaújvárosi Egyetem v. neuvosto ja komissio.

[4] Elleivät ne liity edellä mainittuihin vireillä oleviin oikeustapauksiin. Ks. komission ehdotus neuvoston täytäntöönpanopäätökseksi perusteluineen (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0485) ja hyväksytty neuvoston täytäntöönpanopäätös (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022D2506).

[5] Asetuksen 2020/2092 7 artiklan 2 kohta.

^[6] Ks. https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf.

[7] Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta.