Kantelut: 853/2020/KR, 1032/2020/KR ja 1119/2020/KR

Yhteisen tutkimuksen nimi: Euroopan komission päätös tehdä sopimus BlackRock Investment Management (UK) Limited -yhtiön (jäljempänä BlackRock Investment Management) kanssa tutkimuksen tekemiseksi ympäristöön, yhteiskuntaan ja hyvään hallintotapaan liittyvien tavoitteiden sisällyttämisestä EU:n pankkisääntöihin

Päivämäärä: Keskiviikko 15. heinäkuuta 2020

Etätarkastusjärjestelyt – komission Webex-ehdotuspyyntö

Läsnä:

Euroopan komission puolesta:

Yksikönpäällikkö, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Jaostopäällikkö, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Yksikönpäällikkö, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Yksikön apulaispäällikkö, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Virkamies, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Yksikönpäällikkö, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Virkamies, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Kansallinen asiantuntija, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Budjettiavustaja, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Rahoitus- ja sopimusavustaja, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Toimielinten välisten suhteiden koordinaattori, suhteet Euroopan oikeusasiamieheen, pääsihteeristö

Euroopan oikeusasiamiehen puolesta:

Fergal Ó Regan, tiedusteluyksikön 2 päällikkö

Koen Roovers, tapausten käsittelijä

Asiakirjojen tarkastuksen/kokouksen tarkoitus

Oikeusasiamies tutkii parhaillaan, miten komissio on arvioinut BlackRock Investment Managementin tarjouksen aiheuttamaa eturistiriitojen riskiä suhteessa kyseisessä tutkimuksessa toteutettaviin erityistehtäviin.

Oikeusasiamies pyysi tarkastusta ja kokousta tarkastelemaan asiakirja-aineistoa, joka koskee komission päätöstä tehdä sopimus BlackRock Investment Management (UK) Limitedin, jäljempänä ’BlackRock Investment Management’, kanssa, tekemään tutkimuksen ympäristöön, yhteiskuntaan ja hyvään hallintotapaan (ESG) liittyvien tavoitteiden sisällyttämisestä EU:n pankkisääntöihin (viite: FISMA/2019/024/D) ja selventämään tiettyjä asioita komission asianomaisten edustajien kanssa.

Johdanto ja menettelyä koskevat tiedot

Oikeusasiamiehen tutkintaryhmä esitteli lyhyesti oikeusasiamiehen toimeksiantoa sekä säännöksiä, joita sovelletaan luottamuksellisuuteen, kun oikeusasiamies tarkastaa asiakirjoja ja pyytää tietoja EU:n hallinnolta.

Tiedusteluryhmä totesi, että komissio saisi tarkastus-/kokousraportin luonnoksen tarkasteltavaksi. Raportti lähetetään tämän jälkeen valituksen tekijöille.

Luottamukselliset tiedot lisätään erilliseen liitteeseen, jota ei jaeta kantelijoille eikä yleisölle.

Tarkastetut asiakirjat

Komissio jakoi 14. heinäkuuta 2020 seuraavat luottamukselliset asiakirjat, joista oli poistettu henkilötiedot, vastauksena oikeusasiamiehen pyyntöön:

•  hakemisto, joka sisältää asiakirjaviitteet ja kuvaukset sekä komission huomautukset, joiden tarkoituksena on avustaa oikeusasiamiestä tarkastuksessa;
•  jäljennös julkisia hankintoja koskevasta käsikirjasta (”vade mecum on public procurement”), joka on komission sisäiseen käyttöön tarkoitettu asiakirja, joka sisältää ohjeita henkilöstölle julkisia hankintamenettelyjä käsiteltäessä;
•  jäljennös sisäiseen käyttöön tarkoitetusta komission asiakirjasta, joka sisältää ohjeet henkilöstölle, joka käsittelee julkisiin hankintoihin ja avustuksiin liittyviä tutustumispyyntöjä;
•  jäljennös asiakirjasta, joka koskee komission arviointikomitean nimittämistä tarjouskilpailumenettelyä varten viitteellä FISMA/2019/024/D;
•  jäljennös komission pöytäkirjasta, joka koskee tarjousten avaamista FISMA/2019/024/D:tä varten;
•  jäljennökset BlackRock Investment Managementin teknisistä ja taloudellisista tarjouksista, jotka on toimitettu tarjouspyyntömenettelyn yhteydessä viitteellä FISMA/2019/024/D;
•  jäljennös komission arviointikertomuksesta tarjouskilpailumenettelyn yhteydessä saaduista tarjouksista viitteellä FISMA/2019/024/D;
•  jäljennökset komission ja BlackRock Investment Managementin välisistä kirjeistä, mukaan lukien kaksi komission selvennyspyyntöä ja kaksi BlackRock Investment Managementin vastausta (joista ensimmäisessä on kaksi liitettä);
•  jäljennökset komission ja Euroopan parlamentin jäsenen välisestä kirjeenvaihdosta;
•  jäljennös komission myöntämispäätöksestä;
•  jäljennös komission ja BlackRock Investment Managementin välisestä palvelusopimuksesta.

Komission jakamia julkisesti saatavilla olevia tietoja olivat muun muassa seuraavat:

•  jäljennös varainhoitoasetuksesta ^[1];
•  linkki komission verkkosivustolle, jolla on julkisia tietoja tarjouskilpailumenettelystä viitteellä FISMA/2019/024/D ^[2];
•  linkki sopimuksen tekemistä BlackRock Investment Managementin ^{kanssa koskeviin tietoihin [3],} jotka komissio julkisti vastattuaan kantelijalle ^[4].

Vaihdetut tiedot

Ennen kokousta oikeusasiamiehen tutkintaryhmä oli jakanut komission edustajien kanssa luettelon mahdollisista keskustelukohdista (jäljempänä esitetyt kysymykset).

Oikeusasiamiehen tutkintaryhmälle toimitettiin tarkastettavat asiakirjat 14. heinäkuuta. Oikeusasiamiehen tutkintaryhmä pystyi näin ollen esittämään näiden asiakirjojen sisältöön liittyviä kysymyksiä 15. heinäkuuta pidetyssä tarkastuskokouksessa. Koska komissio pitää useimpia asiakirjoja luottamuksellisina (BlackRock Investment Managementin pyynnön ja komission omien sääntöjen mukaisesti), oikeusasiamies pitää tätä tarkastusta varten näiden asiakirjojen sisältöön liittyviä kysymyksiä ja vastauksia luottamuksellisina. Tällä näkemyksellä ei ole merkitystä sen kannalta, voidaanko kyseiset asiakirjat ja niihin liittyvät kysymykset ja vastaukset lopulta julkistaa sovellettavan lainsäädännön mukaisesti.

Komission edustajat totesivat aluksi ymmärtävänsä, että oikeusasiamiehen tutkimuksessa keskeisenä kysymyksenä oli komission arvio BlackRock Investment Managementin tarjoukseen liittyvästä eturistiriitojen riskistä.

Kysymykset

1. Noudatettiinko kaikkia sovellettavia menettelyjä asianmukaisesti, erityisesti mahdollisten eturistiriitojen arvioinnin ja tällaisten eturistiriitojen ehkäisemiseen tähtäävien toimenpiteiden osalta?

Komission edustajat korostivat, että varainhoitoasetuksessa vahvistetaan säännöt, joita komissio noudattaa julkisten hankintamenettelyjen toteuttamisessa. Julkisia hankintoja koskevassa käsikirjassa annetaan lisäohjeita komission henkilöstölle tällä alalla. Kaikkien hankintamenettelyn yksittäisten vaiheiden ja päätösten, myös tarjouksen hylkäämistä koskevan päätöksen, on oltava perusteltuja tämän sääntökirjan nojalla. Komission edustajat totesivat, että jos komissio tekee päätöksen muiden kuin varainhoitoasetuksen täysimääräisesti kattamien seikkojen perusteella, tällainen päätös voidaan riitauttaa tuomioistuimessa.

Komission edustajat viittasivat erityisesti seuraaviin seikkoihin:

•  varainhoitoasetuksen johdanto-osan 104 kappale, jossa mainitaan kaksi erityistä mahdollisten eturistiriitojen skenaariota;
•  167 artikla, jossa täsmennetään hankintasopimusten tekemisessä noudatettavat perusteet;
•  hankintamenettelyn peruuttamista koskeva 171 artikla, jossa komissiota vaaditaan perustelemaan tällainen peruuttaminen; ja
•  Hankintoja koskeva liite I.

Komission edustajat selittivät, että ennen sopimuksen tekemistä komissio tarkistaa, että tarjoajilla ei ole eturistiriitaa, joka voisi vaikuttaa kielteisesti sopimuksen täyttämiseen ^[5] . Nyt käsiteltävässä asiassa arviointikomitea ei ole havainnut BlackRock Investment Managementin sopimuksen mukaisten tehtävien ja sen sijoitustoiminnan välillä eturistiriitaa, joka voisi vaikuttaa kielteisesti sopimuksen täytäntöönpanoon, kun otetaan huomioon tutkimuksen luonne, asiayhteys ja tehtävät.

Tältä osin komission edustajat totesivat, että rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto ja arviointikomitea olivat olleet hyvin tietoisia BlackRock Investment Managementin liiketoimintamallista ja toiminnasta. Ne totesivat myös, että BlackRock hallinnoi investointeja muiden puolesta ja että BlackRockin sijoitussalkun koon vuoksi se todennäköisesti kattaa monia eri aloja, mukaan lukien merkittävät investoinnit uusiutuviin energialähteisiin ja fossiilisiin polttoaineisiin.

Arviointikomitea oli lisäksi todennut, että BlackRock Investment Managementia ei ollut suljettu pois hankintamenettelyistä jonkin varainhoitoasetuksen 136 artiklassa yksilöidyn tilanteen perusteella (”poissulkemisperusteet”), että se täytti valintaperusteet ja että BlackRock Investment Managementin tarjouksen hinta-laatusuhde oli myöntämisperusteiden mukaisesti paras.

Näissä olosuhteissa komission edustajat totesivat, ettei ollut oikeudellisesti puolustettavissa olevia perusteita sulkea BlackRock Investment Managementia tarjouskilpailumenettelyn ulkopuolelle. Ne selittivät, että tarjoajan ammatillisia eturistiriitoja oli arvioitava sen perusteella, voivatko ne vaikuttaa kielteisesti sopimuksen täytäntöönpanoon.^[6] Tutkimuksen luonteen ja asiayhteyden sekä suoritettavien tehtävien vuoksi komissio päätteli, että BlackRock Investment Managementin sijoitustoimintaan ei liity hallitsemattomia riskejä, jotka voisivat vaikuttaa kielteisesti sen tutkimustyöhön.

2. Katsooko komissio, että BlackRock Investment Managementin esittämät toimenpiteet eturistiriitojen ehkäisemiseksi ovat riittäviä?

Komission edustajat totesivat, että toimenpiteitä, jotka BlackRock Investment Management sisällytti tarjoukseensa eturistiriitojen ehkäisemiseksi, pidettiin etuna muihin tarjouksiin verrattuna, mutta ne eivät olleet ratkaiseva tekijä.

Komission edustajat muistuttivat, että allekirjoitetun sopimuksen yleiset ehdot sisältävät eturistiriitoja koskevia vakiomääräyksiä. BlackRock Investment Managementin on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet eturistiriitojen estämiseksi. Jos sopimuksen täytäntöönpanon aikana ilmenee eturistiriita, BlackRock Investment Managementin on ilmoitettava siitä komissiolle kirjallisesti mahdollisimman pian ja ryhdyttävä välittömästi toimiin tilanteen korjaamiseksi.

Tässä yhteydessä tarjouksen vahvuutena pidettiin sitä, että siinä oli esitetty, miten tätä tärkeää sopimusvelvoitetta noudatettaisiin. Komission edustajat huomauttivat sitä vastoin, että yhdessäkään muussa tarjouksessa ei esitetty yhtä yksityiskohtaisesti, miten tarjoajat suojautuisivat eturistiriidoilta täytäntöönpanon aikana. Tämä siitä huolimatta, että mikä tahansa organisaatio tai yksityishenkilö voi joutua eturistiriitaan, joka voi vaikuttaa kielteisesti sopimuksen täyttämiseen. Niitä voi ilmetä myöhemmin sopimuksen täytäntöönpanon aikana, jolloin niihin olisi puututtava.

Komission edustajat selittivät, että tutkimuksen luonne ja asiayhteys sekä suoritettavat tehtävät ovat tärkeimmät tekijät sen kannalta, syntyykö ammatillisten eturistiriitojen riski (ks. myös vastaus kysymykseen 4).

Korostettiin, että sopimuksen täytäntöönpanoon mahdollisesti vaikuttavien eturistiriitojen riski otetaan erittäin vakavasti kaikissa tutkimussopimuksissa ja että komissio irtisanoo BlackRock Investment Managementin kanssa tehdyn sopimuksen, jos se ei noudata tarkasti sopimuksen määräyksiä.

Asiasta vastaava komission henkilöstö on nyt säännöllisesti yhteydessä BlackRock Investment Managementiin (jos ei viikoittain, niin kahden tai kolmen viikon välein). Näin ollen seurataan BlackRock Investment Managementin edistymistä sopimuksen suhteen ja – kuten kaikkien sopimusten tapauksessa – kiinnitetään erityistä huomiota mahdollisiin uusiin todisteisiin siitä, että toimeksisaaja on rikkonut sitoumuksiaan.

3. Onko komissiolla tarvittavat keinot valvoa eturistiriitojen ehkäisemiseen tähtäävien toimenpiteiden tehokkuutta?

Komission edustajat totesivat, että BlackRock Investment Managementin tietoesteen ^[7] tehokkuutta testataan säännöllisesti sen Legal &amp -osastolla, Compliance-osastolla sekä sisäisillä ja ulkoisilla tarkastajilla. Ne muistuttivat myös, että jos se on tarpeen, sopimuksen II.24 artiklan 1 kohdassa annetaan komissiolle ja OLAFille oikeus tarkastaa tai vaatia sopimuksen täytäntöönpanoa koskevaa tarkastusta.

4. Onko komissio sitä mieltä, että BlackRock’s Financial Markets Advisorylla (FMA), joka vastaa sopimuksen täytäntöönpanosta, ja BlackRock Investment Managementilla on yhteinen taloudellinen intressi?

Komission edustajat vahvistivat oikeusasiamiehen tutkimusryhmälle, että BlackRock Investment Management -liiketoimintayksikkö, joka tekee tutkimuksen, eli BlackRock’s Financial Markets Advisory (FMA), on olennainen osa BlackRock Investment Management -liiketoimintayksikköä. Tätä seikkaa ei pidetty esteenä sopimuksen tekemistä koskevalle päätökselle, kun otetaan huomioon i. sopimuksen luonne, ii. tehtävät ja iii. Blackrock Investment Managementin käyttöön ottamat suojatoimet.

Tässä yhteydessä komissio tarkasteli seuraavia seikkoja:

i. Tutkimuksen luonne, jota kuvattiin suurelta osin tekniseksi ja analyyttiseksi ja jonka se tiivisti kartoitukseksi ja näytön keräämiseksi. Näitä toimia toteuttaessaan BlackRock Investment Managementin on saavutettava selkeät tavoitteet, joihin kuuluu esimerkiksi kahden sidosryhmätyöpajan järjestäminen (joissa BlackRock Investment Managementin havainnot tarkastettaisiin) ja parhaiden käytäntöjen tunnistaminen.

Komission edustajat totesivat, että BlackRock Investment Managementilla on hyvin vähän harkintavaltaa sen suhteen, miten se tiivistää ja esittää havaintonsa. Mikä tärkeintä, sopimus ei edellytä, että BlackRock Investment Management antaa komissiolle neuvoja tulevasta politiikasta.

ii. Tutkimuksen tausta eli se, että BlackRock Investment Managementin tekemä tutkimus on vain yksi monista raporteista, kuulemisista ja tutkimuksista, joita komissio on toteuttanut ja toteuttaa kestävän rahoituksen alalla.

5. Sopimuksessa edellytetään, että BlackRock Investment Management ottaa huomioon 12 kestävän rahoituksen parissa työskentelevän organisaation työn. BlackRock on jäsenenä kahdessa näistä organisaatioista, jotka ovat jäsenyyteen perustuvia, eli finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän ilmastoon liittyvien taloudellisten tietojen julkistamista käsittelevässä työryhmässä (TCFD) ja IIF:n kestävän rahoituksen työryhmässä (SFWG). Onko komissio varainhoitoasetuksen ^[8] johdanto-osan 104 kappaleen perusteella huolissaan BlackRock Investment Managementin puolueettomuudesta tutkimuksen tämän osan osalta? Jos ei, niin miksi ei?

Komission edustajat ilmoittivat olevansa tietoisia BlackRockin osallistumisesta TCFD:hen ja SFWG:hen, mutta tämä ei ollut tutkimussopimuksen kannalta huolestuttavaa. He kokivat, että BlackRockin vaikutusvalta näihin toimintalinjoihin on rajallinen, koska TCFD ja SFWG ovat organisaatioita, joilla on useita jäseniä, joista BlackRock on vain yksi. Sitä vastoin katsottiin, että BlackRock Investment Managementin osallistuminen näihin kahteen organisaatioon ei todennäköisesti vaikuttanut kohtuuttomasti sen tutkimukseen liittyvään työhön.

Komissio on joka tapauksessa tietoinen näiden toimintalinjojen sisällöstä ja seuraa tiiviisti tutkimuksen edistymistä, myös siltä osin kuin on kyse siitä, miten BlackRock Investment Management ottaa nämä toimintalinjat huomioon.

6. Harkitsiko komissio syitä, joiden vuoksi BlackRock Investment Management olisi voinut joutua voittamaan sopimuksen?

Komission edustajat selittivät, että heidän ei olisi oikein ”spekuloida” tarjoajien motiiveja. Tarjoajien motiivien arviointi ei sisältynyt varainhoitoasetuksen henkeen eikä ollut sen mukaista. Sen sijaan ne totesivat, että arviointikomitea oli perustanut toimintansa lainsäätäjien hyväksymän lainsäädännön soveltamiseen ja arvioinut muun muassa seuraavia seikkoja:

•  täyttävätkö tarjoajat valinta-, poissulkemis- ja ratkaisuperusteet,
•  oliko tarjoajilla ammatillisia eturistiriitoja, jotka voivat vaikuttaa kielteisesti sopimuksen täytäntöönpanoon, ja
•  tarjousten hinta-laatusuhde.

Hinta-laatusuhteen osalta komission edustajat muistuttivat, että BlackRock Investment Managementin tarjouksen teknisen laadun vuoksi se olisi ollut kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous, vaikka tarjottu hinta olisi ollut paljon korkeampi.

BlackRock Investment Managementin tarjouksen suhteellisen alhaisen hinnan osalta komissio oli pyytänyt BlackRock Investment Managementia toimittamaan lisätietoja ^[9]. BlackRock Investment Managementin toimittamien tietojen perusteella ei ollut viitteitä siitä, että tarjouksen hinta olisi ollut poikkeuksellisen alhainen. Blackrock Investment Management vahvisti erityisesti, että se noudatti ympäristö-, sosiaali- ja työlainsäädäntöä eikä saanut valtiontukea.

Kertomuksen loppu

Bryssel 17.7.2020

Fergal Ó Regan Koen Roovers

Yksikön 2 päällikkö, tapausten käsittelijä, strategisten tutkimusten yksikkö

 

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2018/1046, annettu 18. heinäkuuta 2018, ks. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1046.

[2] Ks. https://etendering.ted.europa.eu/cft/cft-documents.html?cftId=5201.

[3] Sopimus koskee tutkimusta valmiuksien kehittämisestä sellaisten välineiden ja mekanismien kehittämiseksi, joiden avulla ympäristöön, yhteiskuntaan ja hyvään hallintotapaan liittyvät tekijät voidaan sisällyttää EU:n pankkialan vakavaraisuuskehykseen sekä pankkien liiketoimintastrategioihin ja investointipolitiikkaan.

[4] Ks. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/200612-information-awarding-contract _0.pdf.

[5] Varainhoitoasetuksen 167 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti.

[6] Varainhoitoasetuksen 167 artiklan 1 kohdan c alakohta.

[7] BlackRock Investment Managementin ”tietoeste” ”[varmistaa] hankkeen toimintojen fyysisen erottamisen BlackRock’s Investments -ryhmästä ja sen, että tutkimukseen liittyviä tietoja ei siirretä BlackRockin liiketoiminnan muihin osiin”, ks. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/200612-information-awarding-contract _0.pdf.

[8] Johdanto-osan 104 kappaleessa todetaan seuraavaa: ”[..] talouden toimijat saattavat olla tilanteessa, jossa niitä ei pitäisi valita panemaan sopimusta täytäntöön ammatillisten eturistiriitojen vuoksi. Yrityksen ei esimerkiksi pitäisi arvioida hanketta, johon se on osallistunut, tai tilintarkastajan ei pitäisi pystyä tarkastamaan tilinpäätöksiä, jotka se on aiemmin varmentanut.”

[9] Varainhoitoasetuksen liitteessä 1 olevan 23 kohdan mukaisesti.