HUOMAUTUKSET: 853/2020/KR, 1032/2020/KR ja 1119/2020/KR

Yhteisen tutkimuksen otsikko: Euroopan komission päätös tehdä sopimus BlackRock Investment Management (UK) Limitedin (BlackRock Investment Management) kanssa tutkimuksen tekemiseksi ympäristöön, yhteiskuntaan ja hyvään hallintotapaan liittyvien tavoitteiden sisällyttämisestä EU:n pankkisääntöihin

Päivämäärä: Keskiviikko 15. heinäkuuta 2020

Etätarkastusjärjestelyt – komission Webex-ehdotuspyyntö

Läsnä:

Euroopan komission puolesta:

Yksikönpäällikkö, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Jaostopäällikkö, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Yksikönpäällikkö, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Yksikön apulaispäällikkö, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Politiikkavastaava, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Yksikönpäällikkö, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Politiikkavastaava, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Kansallinen asiantuntija, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Budjettiavustaja, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Rahoitus- ja sopimusavustaja, rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

Toimielinten välisten suhteiden koordinaattori, suhteet Euroopan oikeusasiamieheen, pääsihteeristö

Euroopan oikeusasiamiehen puolesta:

Fergal Ó Regan, tiedusteluyksikön 2 päällikkö

Koen Roovers, tapauskäsittelijä

Asiakirjojen tarkastuksen tarkoitus / kokous

Oikeusasiamies tutkii parhaillaan, miten komissio arvioi BlackRock Investment Managementin tarjoukseen liittyvää eturistiriitojen riskiä suhteessa kyseisen tutkimuksen puitteissa suoritettaviin erityistehtäviin.

Oikeusasiamies pyysi tarkastusta ja kokousta tutustumaan asiakirja-aineistoon, joka koski komission päätöstä tehdä sopimus BlackRock Investment Management (UK) Limitedin, jäljempänä ’BlackRock Investment Management’, kanssa tutkimuksen tekemiseksi ympäristöön, yhteiskuntaan ja hyvään hallintotapaan liittyvien tavoitteiden sisällyttämisestä EU:n pankkialan sääntöihin (viite: FISMA/2019/024/D) ja selventää tiettyjä asioita komission asianomaisten edustajien kanssa.

Johdanto ja menettelyä koskevat tiedot

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä esitteli lyhyesti oikeusasiamiehen toimeksiantoa sekä luottamuksellisuuteen sovellettavia säännöksiä, kun oikeusasiamies tarkastaa asiakirjoja ja pyytää tietoja EU:n hallinnolta.

Tutkintaryhmä totesi, että komissiolle toimitetaan tarkastus-/kokousraportin luonnos tarkistettavaksi. Kertomus lähetetään tämän jälkeen valituksen tekijöille.

Luottamukselliset tiedot sisällytetään erilliseen liitteeseen, jota ei jaeta valituksen tekijöille tai yleisölle.

Tarkastetut asiakirjat

Vastauksena oikeusasiamiehen pyyntöön komissio jakoi 14. heinäkuuta 2020 seuraavat luottamukselliset asiakirjat, joista oli poistettu henkilötiedot:

•  hakemisto, joka sisältää asiakirjaviitteet ja kuvaukset sekä komission huomautukset, joiden tarkoituksena on auttaa oikeusasiamiestä tarkastuksessa;
•  jäljennös julkisia hankintoja koskevasta käsikirjasta (vade mecum on public procurement), joka on komission sisäiseen käyttöön tarkoitettu asiakirja, joka sisältää ohjeet henkilöstölle julkisia hankintamenettelyjä käsiteltäessä;
•  jäljennös komission sisäiseen käyttöön tarkoitetusta asiakirjasta, joka sisältää ohjeet henkilöstölle, joka käsittelee julkisiin hankintoihin ja avustuksiin liittyviä tutustumispyyntöjä;
•  jäljennös asiakirjasta, joka koskee komission arviointikomitean nimittämistä tarjouskilpailua varten ja jonka viitenumero on FISMA/2019/024/D;
•  jäljennös komission pöytäkirjasta tarjouskilpailun FISMA/2019/024/D tarjousten avaamisesta;
•  jäljennökset BlackRock Investment Managementin tarjouspyynnön FISMA/2019/024/D yhteydessä tekemistä teknisistä ja taloudellisista tarjouksista;
•  jäljennös komission arviointikertomuksesta, joka koskee tarjouskilpailun FISMA/2019/024/D yhteydessä saatuja tarjouksia;
•  jäljennökset komission ja BlackRock Investment Managementin välillä vaihdetuista kirjeistä, mukaan lukien kaksi komission selvennyspyyntöä ja kaksi BlackRock Investment Managementin vastausta (joista ensimmäisessä on kaksi liitettä);
•  jäljennökset komission ja Euroopan parlamentin jäsenen välisestä kirjeenvaihdosta;
•  jäljennös komission myöntämispäätöksestä;
•  jäljennös komission ja BlackRock Investment Managementin välisestä palvelusopimuksesta.

Komission jakamia julkisesti saatavilla olevia tietoja olivat muun muassa seuraavat:

•  jäljennös varainhoitoasetuksesta ^[1];
•  linkki komission verkkosivustolle, jolla on julkisia tietoja tarjouskilpailumenettelystä viitenumerolla FISMA/2019/024/D ^[2];
•  linkki tietoihin, jotka koskevat sopimuksen [3] tekemistä BlackRock Investment Managementin ^kanssa ja jotka komissio julkisti vastattuaan kantelijalle ^[4].

Vaihdetut tiedot

Ennen kokousta oikeusasiamiehen tutkimusryhmä oli toimittanut komission edustajille luettelon mahdollisista keskustelunaiheista (jäljempänä esitetyt kysymykset).

Oikeusasiamiehen tutkintaryhmälle toimitettiin 14. heinäkuuta tarkastettavat asiakirjat. Oikeusasiamiehen tutkintaryhmä pystyi näin ollen esittämään näiden asiakirjojen sisältöön liittyviä kysymyksiä 15. heinäkuuta pidetyssä tarkastuskokouksessa. Koska komissio pitää useimpia asiakirjoja luottamuksellisina (BlackRock Investment Managementin pyynnön ja komission omien sääntöjen mukaisesti), oikeusasiamies pitää tässä tarkastuksessa näiden asiakirjojen sisältöön liittyviä kysymyksiä ja vastauksia luottamuksellisina. Tällä näkemyksellä ei ole merkitystä sen kannalta, voidaanko kyseiset asiakirjat ja niihin liittyvät kysymykset ja vastaukset mahdollisesti julkistaa sovellettavan lainsäädännön mukaisesti.

Komission edustajat ilmoittivat aluksi ymmärtävänsä, että oikeusasiamiehen tutkimuksessa keskeinen kysymys oli komission arvio eturistiriitojen riskistä BlackRock Investment Managementin tarjouksessa.

Kysymykset

1. Noudatettiinko kaikkia sovellettavia menettelyjä asianmukaisesti erityisesti mahdollisten eturistiriitojen arvioinnin ja tällaisten eturistiriitojen ehkäisemistoimenpiteiden osalta?

Komission edustajat korostivat, että varainhoitoasetuksessa vahvistetaan säännöt, joita komissio noudattaa julkisten hankintamenettelyjen toteuttamisessa. Julkisia hankintoja koskevassa käsikirjassa annetaan lisäohjeita komission henkilöstölle tällä alalla. Hankintamenettelyn kaikkien yksittäisten vaiheiden ja päätösten, myös tarjouksen hylkäämistä koskevien päätösten, on oltava perusteltuja tämän sääntökirjan nojalla. Komission edustajat totesivat, että jos komissio tekee päätöksen muiden kuin varainhoitoasetuksen soveltamisalaan kokonaisuudessaan kuuluvien seikkojen perusteella, tällainen päätös voidaan riitauttaa tuomioistuimessa.

Komission edustajat viittasivat erityisesti seuraaviin seikkoihin:

•  varainhoitoasetuksen johdanto-osan 104 kappale, jossa mainitaan kaksi mahdollista eturistiriitatilannetta;
•  167 artikla, jossa täsmennetään hankintasopimusten tekemisessä noudatettavat perusteet;
•  hankintamenettelyn peruuttamista koskeva 171 artikla, jossa edellytetään, että komissio perustelee peruuttamisen; ja
•  Julkisia hankintoja koskeva liite I.

Komission edustajat selittivät, että ennen sopimuksen tekemistä komissio tarkistaa, että tarjoajilla ei ole eturistiriitoja, jotka voisivat vaikuttaa kielteisesti sopimuksen täytäntöönpanoon ^[5] . Nyt käsiteltävässä asiassa arviointikomitea ei havainnut mitään eturistiriitaa, joka voisi vaikuttaa kielteisesti sopimuksen täytäntöönpanoon BlackRock Investment Managementin sopimuksen mukaisten tehtävien ja sen sijoitustoiminnan välillä, kun otetaan huomioon tutkimuksen luonne, asiayhteys ja tehtävät.

Tältä osin komission edustajat totesivat, että rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto ja arviointikomitea olivat olleet hyvin tietoisia BlackRock Investment Managementin liiketoimintamallista ja toiminnasta. Ne totesivat myös, että BlackRock hallinnoi sijoituksia muiden puolesta ja että kun otetaan huomioon BlackRockin sijoitussalkun koko, se todennäköisesti kattaa monia eri aloja, mukaan lukien merkittävät investoinnit uusiutuviin energialähteisiin ja fossiilisiin polttoaineisiin.

Arviointikomitea oli lisäksi todennut, että BlackRock Investment Managementia ei ollut suljettu pois sopimuksentekomenettelyistä jonkin varainhoitoasetuksen 136 artiklassa yksilöidyn tilanteen perusteella (”poissulkemisperusteet”), että se täytti valintaperusteet ja että sopimuksentekoperusteiden mukaisesti BlackRock Investment Managementin tarjouksella oli paras hinta-laatusuhde.

Näissä olosuhteissa komission edustajat totesivat, ettei BlackRock Investment Managementin poissulkemiselle tarjouskilpailumenettelystä ollut oikeudellisesti perusteltavissa olevia perusteita. Ne selittivät, että tarjoajan ammatilliset eturistiriidat oli arvioitava sen perusteella, voiko niillä olla kielteinen vaikutus sopimuksen täyttämiseen.^[6] Tutkimuksen luonteen ja asiayhteyden sekä suoritettavien tehtävien perusteella komissio päätteli, että BlackRock Investment Managementin sijoitustoimintaan ei liity hallitsemattomia riskejä, jotka voisivat vaikuttaa kielteisesti sen tutkimustyöhön.

2. Pitääkö komissio BlackRock Investment Managementin esittämiä toimenpiteitä eturistiriitojen ehkäisemiseksi riittävinä?

Komission edustajat totesivat, että toimenpiteitä, jotka BlackRock Investment Management sisällytti tarjoukseensa eturistiriitojen ehkäisemiseksi, pidettiin etuna muihin tarjouksiin verrattuna mutta ei ratkaisevana tekijänä.

Komission edustajat muistuttivat, että allekirjoitetun sopimuksen yleiset ehdot sisältävät eturistiriitoja koskevia vakiomääräyksiä. BlackRock Investment Managementin on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet eturistiriitojen estämiseksi. Jos sopimuksen täytäntöönpanon aikana syntyy eturistiriita, BlackRock Investment Managementin on ilmoitettava siitä kirjallisesti komissiolle mahdollisimman pian ja ryhdyttävä välittömästi toimiin tilanteen korjaamiseksi.

Tässä yhteydessä tarjouksen vahvuutena pidettiin sitä, että se oli esittänyt, miten tätä tärkeää sopimusvelvoitetta noudatettaisiin. Komission edustajat huomauttivat, että sen sijaan yhdessäkään muussa tarjouksessa ei mainittu yhtä yksityiskohtaisesti, miten tarjoajat suojaisivat eturistiriidoilta täytäntöönpanon aikana. Näin siitä huolimatta, että eturistiriita, joka voi vaikuttaa kielteisesti sopimuksen täytäntöönpanoon, voi mahdollisesti syntyä mille tahansa organisaatiolle tai henkilölle. Ne voivat ilmetä myöhemmin sopimuksen täytäntöönpanon aikana, jolloin niihin olisi puututtava.

Komission edustajat selittivät, että tutkimuksen luonne ja asiayhteys sekä suoritettavat tehtävät ovat tärkeimpiä tekijöitä sen kannalta, aiheutuuko ammatillisista eturistiriidoista riskejä (ks. myös vastaus kysymykseen 4).

Korostettiin, että eturistiriitojen riski, joka saattaa vaikuttaa sopimuksen täytäntöönpanoon, otetaan erittäin vakavasti kaikissa tutkimussopimuksissa ja että komissio irtisanoo BlackRock Investment Managementin kanssa tehdyn sopimuksen, jos se ei noudata tarkasti sopimuksen määräyksiä.

Komission henkilöstö on nyt säännöllisesti yhteydessä BlackRock Investment Managementiin (ellei viikoittain, sitten kahden tai kolmen viikon välein). Näin ollen BlackRock Investment Managementin edistymistä sopimuksen suhteen seurataan, ja – kuten kaikkien sopimusten kohdalla – erityistä huomiota kiinnitetään mahdollisiin uusiin todisteisiin siitä, että toimeksisaaja on rikkonut sitoumuksiaan.

3. Onko komissiolla tarvittavat keinot valvoa eturistiriitojen ehkäisemiseen tähtäävien toimenpiteiden tehokkuutta?

Komission edustajat totesivat, että BlackRock Investment Managementin tietoesteen ^[7] vaikuttavuutta testaavat säännöllisesti sen Legal & Compliance -osasto sekä sisäiset ja ulkoiset tarkastajat. Ne muistuttivat myös, että sopimuksen II.24 artiklan 1 kohdassa annetaan tarvittaessa komissiolle ja OLAFille oikeus tarkastaa tai vaatia sopimuksen täytäntöönpanoa koskevaa tarkastusta.

4. Onko komissio sitä mieltä, että sopimuksen täytäntöönpanosta vastaavalla BlackRockin rahoitusmarkkinaneuvonnalla (Financial Markets Advisory, FMA) ja BlackRock Investment Managementilla on yhteinen taloudellinen intressi?

Komission edustajat vahvistivat oikeusasiamiehen tutkintaryhmälle, että tutkimuksen toteuttava BlackRock Investment Management -liiketoimintayksikkö eli BlackRock’s Financial Markets Advisory (FMA) on olennainen osa BlackRock Investment Managementia. Tätä seikkaa ei pidetty esteenä sopimuksen tekemistä koskevalle päätökselle, koska i. sopimuksen luonne, ii. tehtävät ja iii. Blackrock Investment Managementin käyttöön ottamat suojatoimet.

Tässä yhteydessä komissio tarkasteli seuraavia seikkoja:

i. Tutkimuksen luonne, jota kuvailtiin suurelta osin tekniseksi ja analyyttiseksi ja josta siinä esitettiin yhteenveto tilannekatsauksena ja näytön keräämisenä. Näitä toimia toteuttaessaan BlackRock Investment Managementin on saavutettava selkeät tavoitteet, joihin kuuluu esimerkiksi kahden sidosryhmätyöpajan järjestäminen (jossa BlackRock Investment Managementin havainnot tarkistettaisiin) ja parhaiden käytäntöjen tunnistaminen.

Komission edustajat totesivat, että BlackRock Investment Managementilla on hyvin vähän harkintavaltaa sen suhteen, miten se tekee yhteenvedon ja esittää havaintonsa. Mikä tärkeintä, sopimuksessa ei edellytetä BlackRock Investment Managementin antavan komissiolle neuvoja tulevasta politiikasta.

ii. Tutkimuksen tausta eli se, että BlackRock Investment Managementin tekemä tutkimus on vain yksi monista kertomuksista, kuulemisista ja tutkimuksista, joita komissio on toteuttanut ja aikoo toteuttaa kestävän rahoituksen alalla.

5. Sopimuksen mukaan BlackRock Investment Managementin on otettava huomioon 12 kestävän rahoituksen parissa työskentelevän organisaation työ. BlackRock on jäsenenä kahdessa näistä organisaatioista, jotka ovat jäsenyyteen perustuvia organisaatioita, nimittäin finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän ilmastoon liittyvien taloudellisten tietojen julkistamista käsittelevässä työryhmässä (TCFD) ja IIF:n kestävän rahoituksen työryhmässä (SFWG). Onko komissiolla varainhoitoasetuksen ^[8] johdanto-osan 104 kappaleen perusteella epäilyksiä BlackRock Investment Managementin puolueettomuudesta tutkimuksen tässä osassa? Jos ei, miksi ei?

Komission edustajat totesivat olevansa tietoisia BlackRockin osallistumisesta TCFD:hen ja SFWG:hen, mutta tämä ei ollut huolestuttavaa tutkimussopimuksen kannalta. He kokivat BlackRockin vaikutuksen näihin toimintalinjoihin rajalliseksi, koska TCFD ja SFWG ovat organisaatioita, joilla on useita jäseniä, joista BlackRock on vain yksi. Sitä vastoin katsottiin, että BlackRock Investment Managementin tutkimukseen liittyvään työhön ei todennäköisesti vaikuttaisi kohtuuttomasti sen osallistuminen näihin kahteen organisaatioon.

Komissio on joka tapauksessa tietoinen näiden toimintalinjojen sisällöstä ja seuraa tiiviisti tutkimuksen edistymistä, myös siltä osin kuin on kyse BlackRock Investment Managementin näiden toimintalinjojen huomioon ottamisesta.

6. Oliko komissio ottanut huomioon syyt, joiden vuoksi BlackRock Investment Management olisi voinut joutua voittamaan sopimuksen?

Komission edustajat selittivät, että niiden ei olisi oikein ”spekuloida” tarjoajien motiiveja. Tarjoajien motiivien arvioinnista ei säädetty varainhoitoasetuksessa eikä se ollut sen hengen mukaista. Sen sijaan he totesivat, että arviointikomitea oli tukeutunut lainsäätäjien hyväksymän lainsäädännön soveltamiseen, mukaan lukien seuraavien seikkojen arviointi:

•  täyttävätkö tarjoajat valinta-, poissulkemis- ja ratkaisuperusteet,
•  oliko tarjoajilla ammatillisia eturistiriitoja, jotka voivat vaikuttaa kielteisesti sopimuksen täytäntöönpanoon, ja
•  tarjousten hinta-laatusuhde.

Hinta-laatusuhteen osalta komission edustajat muistuttivat, että BlackRock Investment Managementin tarjouksen tekninen laatu huomioon ottaen se olisi ollut taloudellisesti edullisin tarjous, vaikka tarjottu hinta olisi ollut paljon korkeampi.

BlackRock Investment Managementin tarjouksen suhteellisen alhaisen hinnan osalta komissio oli pyytänyt BlackRock Investment Managementilta lisätietoja ^[9]. BlackRock Investment Managementin toimittamien tietojen perusteella ei ollut viitteitä siitä, että tarjouksen hinta olisi ollut poikkeuksellisen alhainen. Blackrock Investment Management vahvisti erityisesti, että se noudatti ympäristö-, sosiaali- ja työlainsäädäntöä eikä saanut valtiontukea.

Raportin loppu

Bryssel 17.7.2020

Fergal Ó Regan Koen Roovers

Tutkintayksikön 2 päällikkö Tapausten käsittelijä, Strategisten tutkimusten yksikkö

 

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2018/1046, annettu 18. heinäkuuta 2018, ks. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1046.

[2] Ks. https://etendering.ted.europa.eu/cft/cft-documents.html?cftId=5201.

[3] Sopimus koskee tutkimusta valmiuksien kehittämisestä sellaisten välineiden ja mekanismien kehittämiseksi, joilla ympäristöön, yhteiskuntaan ja hyvään hallintotapaan (ESG) liittyvät tekijät voidaan sisällyttää EU:n pankkialan vakavaraisuuskehykseen sekä pankkien liiketoimintastrategioihin ja investointipolitiikkaan.

[4] Ks. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/200612-information-awarding-contract_0.pdf.

[5] Varainhoitoasetuksen 167 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti.

[6] Varainhoitoasetuksen 167 artiklan 1 kohdan c alakohta.

[7] BlackRock Investment Managementin tietoeste ”[varmistaa] hanketoimintojen fyysisen erottelun BlackRock’s Investments -konsernista ja sen, että tutkimukseen liittyvät tiedot eivät virtaa BlackRockin liiketoiminnan muihin osiin”, ks. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/200612-information-awarding-contract_0.pdf.

[8] Johdanto-osan 104 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”[..] talouden toimijat saattavat olla tilanteessa, jossa niitä ei pitäisi valita toteuttamaan sopimusta ammatillisten eturistiriitojen vuoksi. Yrityksen ei esimerkiksi pitäisi arvioida hanketta, johon se on osallistunut, tai tilintarkastajan ei pitäisi voida tarkastaa aiemmin varmentamiaan tilejä.”

[9] Varainhoitoasetuksen liitteessä 1 olevan 23 kohdan mukaisesti.