Tapaus koski sitä, miten Euroopan keskuspankki (EKP) käsitteli kantelun tekijän [1] vuonna 2022 toimittamaan väärinkäytösten paljastajan ilmoitukseen liittyviä menettelyllisiä näkökohtia. Ilmiantajan ilmoitus koski väitettyä perhesuhdetta palkkaavan virkamiehen ja palkatun henkilön välillä.

Kantelija koki väitettyjen väärinkäyttäjien käyttäytymisen, jonka he uskoivat olevan epäasiallista käyttäytymistä (mukaan lukien häirintä). Valituksen tekijä pyysi asiaan liittyvää hallinnollista tutkimusta.

EKP päätti arvioida väärinkäytösten paljastajan raportin yhdessä väitetyn epäasianmukaisen käyttäytymisen kanssa. Se ilmoitti kantelijalle myös, että toimitettu näyttö ei antanut aihetta hallinnollisen tutkimuksen aloittamiseen. Kantelija kiisti molemmat kohdat hallinnollisella valituksella, jonka EKP jätti tutkimatta yksilöllisen edun puuttumisen (kahden kysymyksen yhteinen käsittely) tai kannekelpoisen päätöksen puuttumisen (hallinnollisen tutkimuksen aloittamatta jättäminen) vuoksi.

Kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen ja vastusti EKP:n päätöstä jättää asia tutkimatta. Oikeusasiamiehen tutkimuksen aikana kantelija pyysi oikeusasiamiestä myös tarkastelemaan tarkemmin väärinkäytösten paljastajien ilmoitusten ja kantelujen käsittelyä EKP:ssä.

Oikeusasiamies katsoi, että EKP:n esittämät syyt kantelijan hallinnollisen kantelun tutkimatta jättämiselle eivät olleet vakuuttavia.

Oikeusasiamies totesi myös, että hänen tutkimuksensa aikana asiassa oli tapahtunut merkittävää kehitystä ja että siihen liittyvät korkean tason sisäiset tutkimukset olivat edelleen käynnissä. Lisäksi EKP oli viimeistelemässä raportointi-, tutkinta- ja kurinpitojärjestelmäänsä koskevaa oma-aloitteista uudelleentarkastelua. Näissä olosuhteissa oikeusasiamies totesi, että lisätutkimukset eivät tuolloin olleet perusteltuja, ja päätti tutkimuksen.

 

[1] Nimettömyyden vuoksi, myös kantelijan sukupuolen osalta, tekstissä viitataan kantelijaan ”heinä” / ”heinä” / ”heinä”.

 

EU:n virastoilla on keskeinen rooli EU:n politiikkojen täytäntöönpanossa ja teknisen, tieteellisen ja oikeudellisen asiantuntemuksen tarjoamisessa keskeisillä aloilla. Kaikki käsitykset siitä, että niiden virkamiehet ajavat yksityisiä etuja, jotka ovat ristiriidassa heidän tehtäviensä kanssa, voivat heikentää yleisön luottamusta heidän työhönsä. Euroopan oikeusasiamies on johdonmukaisesti korostanut pyöröovi-ilmiön riskejä, kun henkilöstö siirtyy ulkoisiin tehtäviin erityisesti yksityisellä sektorilla. Jopa pieni määrä korkean profiilin tapauksia voi aiheuttaa julkista levottomuutta ja maineen vahingoittumista, kuten viimeaikaiset tutkimukset osoittavat.

Samaan aikaan EU:n hallinnon on houkuteltava ammattitaitoisia ammattilaisia käsittelemään kestävyyden, digitalisaation ja turvallisuuden kaltaisia painopisteitä. Karenssiaikojen ja työrajoitusten kaltaiset toimenpiteet voivat vaikuttaa uran joustavuuteen erityisesti lain, rahoituksen tai teknologian kaltaisilla aloilla.

Tätä taustaa vasten tässä tutkimuksessa tarkasteltiin systeemisestä näkökulmasta sitä, miten EU:n virastot käsittelevät pyöröovitapauksia. Tavoitteena oli tunnistaa hyviä käytäntöjä ja mahdollisia puutteita käytössä olevissa politiikoissa ja käytännöissä. Tätä varten oikeusasiamies tarkasteli yksityiskohtaisesti 15 EU:n viraston käyttöön ottamia toimintapolitiikkoja ja tarkasti 54 tapausta, jotka koskivat yhdeksää EU:n virastoa. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä tapasi viiden EU:n viraston edustajia selvittääkseen avoinna olevia kysymyksiä.

Lähes kaikki oikeusasiamiehelle asiakirjoja toimittaneet EU:n virastot totesivat, että ne olivat omaksuneet Euroopan komission lähestymistavan yksityisen sektorin tehtäviin siirtyvän henkilöstön oikeudellisten velvoitteiden täytäntöönpanoon joko lähtiessään tai palkattoman loman aikana. Oikeusasiamies havaitsi kuitenkin, että joillakin EU:n virastoilla on yksityiskohtaisempia ja kattavampia ohjeita näiden oikeudellisten velvoitteiden täytäntöönpanosta kuin toisilla. Oikeusasiamiehen havaitsemat erot koskevat sitä, miten virastot käsittelevät myöhässä olevia tai puutteellisia ilmoituksia palvelussuhteen päättymisen jälkeisistä toimista, miten virastot arvioivat tällaisia ilmoituksia, määrättyjen lieventävien toimenpiteiden luonnetta, ilmoitettuja palvelussuhteen päättymisen jälkeisiä toimia koskevien päätösten avoimuutta ja siitä, miten niistä johtuvia velvoitteita seurataan, sekä sitä, miten virastot kouluttavat henkilöstöä eettisistä velvoitteistaan.

Lisäksi oikeusasiamies totesi, että muiden kuin henkilöstön eli virastojen hallintoneuvoston tai hallintoneuvoston jäsenten toimikauden jälkeisiä toimia koskevat säännöt ja toimintaperiaatteet eroavat toisistaan huomattavasti. Kansalliset viranomaiset nimittävät useimmat virastojen johtokunnan jäsenet, jotka edustavat omia jäsenvaltioitaan, mikä tarkoittaa, että heihin sovelletaan edelleen kansallisia eettisiä sääntöjä, jotka vaihtelevat jäsenvaltioittain. Pyöröovi-ilmiöstä johtuvien mahdollisten eturistiriitojen ja mainehaittojen käsittelemiseksi vain muutamat tässä tutkimuksessa tarkastelluista EU:n virastojen hallintoelimistä ovat hyväksyneet toimintaperiaatteita, joilla säännellään (entisten) johtokunnan jäsenten toimikauden jälkeistä toimintaa.

Auttaakseen EU:n virastoja vahvistamaan edelleen pyöröovi-ilmiötä koskevia sääntöjään oikeusasiamies antoi joukon hyviä käytäntöjä koskevia ohjeita:

• Vahva integriteettikehys alkaa ennaltaehkäisystä: henkilöstön ja johtokunnan jäsenten varustaminen selkeillä ohjeilla, säännöllisellä koulutuksella ja jatkuvilla tietoisuutta lisäävillä aloitteilla, joilla varmistetaan eettisten velvoitteiden täysimääräinen ymmärtäminen, on olennaisen tärkeää.
• Tätä vahvistavat vankat vakiotoimintamenettelyt pyöröovitilanteiden käsittelyä varten, jotka tarjoavat selkeän ja vaiheittaisen lähestymistavan ilmoituksiin, arviointeihin ja vaatimustenmukaisuuteen.
• Avoimet kriteerit palveluksen jälkeisten tai toimikauden jälkeisten tehtävien rajoittamiseksi on vahvistettava etukäteen, jotta henkilöt ovat täysin tietoisia rajoituksista ennen liittymistään.
• Kun yksityiselle sektorille siirtymisestä ilmoitetaan, virastojen olisi toimittava nopeasti – tekemällä perusteellisia riskinarviointeja, tunnistamalla mahdolliset eturistiriidat ja toteuttamalla välittömiä varotoimia, kuten peruuttamalla käyttöoikeudet tai jakamalla vastuut tarvittaessa uudelleen.
• Päätöksenteon olisi oltava oikeudenmukaista, avointa ja hyvin dokumentoitua, jotta yksityishenkilöt voivat kommentoida ehdotettuja rajoituksia ja samalla varmistaa, että riskejä hallitaan tehokkaasti oikeasuhteisin toimenpitein, kuten karenssiajoilla, lobbauskielloilla tai tarvittaessa välittömillä kielloilla.
• Perustelluissa päätöksissä on hyvissä ajoin esitettävä selkeästi muutoksenhakuoikeus.
• Perusteellisen päätöksenteon lisäksi vastuuvelvollisuus riippuu vahvasta täytäntöönpanosta. Tähän sisältyy hyväksyttyjen toimintojen yhteenvetojen julkaiseminen, asetettujen ehtojen noudattamisen aktiivinen seuranta ja luottamuksellisuusvelvoitteiden noudattaminen.
• Jos epäillään rikkomuksia, virastojen on reagoitava ripeästi - todennettava tosiseikat ja toteutettava vakavissa tapauksissa kurinpitotoimia - luottamuksen säilyttämiseksi ja toimielinten lahjomattomuuden turvaamiseksi.

Oikeusasiamies toteaa, että EU:n virastot voivat oppia paljon toistensa käytännöistä. Oikeusasiamies aikoo soveltaa näitä hyvien käytäntöjen suuntaviivoja tapauksiin, jotka saatetaan saattaa hänen tietoonsa tulevaisuudessa.

Tapaus koski sitä, miten Euroopan komissio (EU:n Afrikan unionin edustusto) käsitteli avustushakemuksen, ja mahdollisia eturistiriitoja koskevia huolenaiheita.

Kantelija osallistui ehdotuspyyntöön, joka koski hanketta yleisafrikkalaisten vaalivalmiuksien tukemiseksi. Valtuuskunta hylkäsi kantelijan hakemuksen, koska se haki EU:n rahoitusta, joka ylitti ehdotuspyynnössä sallitun enimmäisprosenttiosuuden. Kantelija väitti, että kyseessä oli kirjoitusvirhe ja että lähetystön olisi pitänyt pyytää selvennyksiä sen sijaan, että se olisi hylännyt sen hakemuksen. Kantelija väitti myös, että asiantuntija, joka oli osallistunut tämän ehdotuspyynnön perusteella rahoitetun hankkeen kehittämiseen, työskenteli ehdotuspyynnön perusteella hakemuksen jättäneelle yksikölle.

Oikeusasiamies katsoi, että komission olisi omien sisäisten ohjeidensa perusteella pitänyt pitää kantelijan virhettä ”ilmeisenä kirjoitusvirheenä”, ja pyysi kantelijalta selvennystä ja/tai korjasi kantelijan virheen. Hän totesi myös, että komissio ei arvioinut asianmukaisesti kantelijan väitteitä mahdollisesta eturistiriidasta. Nämä kaksi puutetta olivat hallinnollisia epäkohtia. Oikeusasiamies katsoi molempien havaintojen osalta, että vastaavien suositusten antaminen ei olisi asianmukaista, koska avustus on jo myönnetty. Hän esitti kuitenkin kolme ehdotusta, joiden tarkoituksena on estää tällaisten ongelmien esiintyminen tulevissa samankaltaisissa tapauksissa.

Tapaus koski sitä, miten Euroopan komissio lievensi eturistiriitariskejä, jotka liittyivät entisen johtajan palkkaamaan työhön yksityisellä sektorilla. Henkilöstön jäsen, joka oli aiemmin työskennellyt komission kilpailuosastolla, siirtyi ylikansalliseen yhtiöön, joka toimi kilpailu- ja sääntelyasioista vastaavana ylempänä johtajana myös Euroopassa. Ennen siirtymistään [redacted]-yhtiön palvelukseen entinen henkilöstön jäsen oli eronnut komissiosta ja liittynyt maailmanlaajuiseen asianajotoimistoon. Komissio oli antanut luvan siirtyä asianajotoimistoon sen jälkeen, kun entinen työntekijä oli ilmoittanut sille aikomuksestaan ottaa vastaan kyseinen tehtävä.

Oikeusasiamies totesi, että hyväksyessään asianajotoimistoon muuttamisen komissio oli toteuttanut toimenpiteitä lieventääkseen riskiä, jonka asianajotoimistossa tehtävän työn kannalta merkityksellisten asioiden tai tapausten parissa työskentelevä entinen henkilöstön jäsen aiheuttaa. Komission päätökseen luvan antamisesta asianajotoimistoon siirtymiseen sisältyi myös useita rajoituksia. Entistä toimihenkilöä kiellettiin esimerkiksi työskentelemästä suoraan tai välillisesti kaikissa tapauksissa, jotka kuuluivat entisen toimihenkilön vastuulle hänen ollessaan palveluksessa, tai kaikissa tapauksiin suoraan liittyvissä tapauksissa. Auttaakseen entistä henkilöstön jäsentä tunnistamaan tapaukset, jotka voivat aiheuttaa eturistiriitaongelmia milloin tahansa palvelussuhteen päättymisen jälkeen, komissio sisällytti luetteloon tapauksia, jotka se päivitti sen jälkeen, kun henkilöstön jäsen oli tosiasiallisesti poistunut palveluksesta.

Oikeusasiamiehen tutkimuksessa vahvistettiin, että komissio omaksui vankan lähestymistavan arvioidessaan entisen toimihenkilön myöhemmän roolin yhteydessä [laaditun] yhtiön kanssa, voivatko kilpailutapaukset, jotka eivät sisälly edellä mainittuun luetteloon, kuitenkin johtaa eturistiriitaan, koska ne liittyvät tapauksiin, joista entinen toimihenkilö oli ollut vastuussa. Oikeusasiamies suhtautui myönteisesti tähän lähestymistapaan.

Oikeusasiamies päätti tutkimuksen todeten, ettei komissiossa ollut hallinnollista epäkohtaa kyseiseen tehtävään liittyvien eturistiriitariskien käsittelyssä.

Asia koski Euroopan komission asiantuntijaryhmäjärjestelmää, jolla on tärkeä rooli komission tekemien päätösten tiedoksi antamisessa. Aiemman oikeusasiamiehen tutkimuksen yhteydessä komissio hyväksyi näitä asiantuntijaryhmiä koskevat uudet säännöt. Tässä jatkotutkimuksessa oikeusasiamies arvioi, miten komissio sovelsi näitä sääntöjä, erityisesti asiantuntijaryhmien jäsenyyden ja keskustelujen avoimuuden osalta.

Tutkimus osoitti, että komissiolla on sisäiset ohjeet asiantuntijaryhmän sääntöjen täytäntöönpanoa varten ja että se tarjoaa koulutusta asiaankuuluvalle henkilöstölle. Komissio on myös perustanut erityisen koordinaattoreiden sisäisen verkoston seuraamaan ja edistämään asiantuntijaryhmän sääntöjen asianmukaista täytäntöönpanoa, mihin oikeusasiamies suhtautui myönteisesti.

Oikeusasiamies kuitenkin yksilöi useita aloja, joilla komissio voisi edelleen parantaa asiantuntijaryhmien avoimuutta. Ensinnäkin komission olisi julkistettava sisäiset ohjeensa sen selventämiseksi, mitä yleisö voi odottaa komission täytäntöönpanolta. Toiseksi, jos tiettyjä asiantuntijaryhmän asiakirjoja ei paljasteta ennakoivasti, komission olisi lueteltava nämä asiakirjat asianomaisen asiantuntijaryhmän kokouspöytäkirjoissa, jotta yleisö voi tarvittaessa pyytää saada tutustua niihin. Kolmanneksi komission olisi asetettava määräajat asiakirjojen julkaisemiselle ennen asiantuntijaryhmän kokouksia ja niiden jälkeen. Komission olisi myös parannettava asiantuntijaryhmien kannalta merkityksellisten asiakirjarekisterien hakutoimintoja.

Oikeusasiamies totesi, että lisätutkimukset eivät olleet perusteltuja, ja päätti tutkimuksen.

Asia koski Euroopan puolustusrahastoa, josta maksetaan vuosina 2021–2027 noin 8 miljardia euroa turvallisuutta ja puolustusta koskevaan tutkimukseen ja kehittämiseen. Tutkimuksessa arvioitiin erityisesti, miten Euroopan komissio, joka vastaa rahaston hallinnoinnista, varmistaa, ettei eturistiriitoja ole ulkopuolisten asiantuntijoiden kanssa, jotka arvioivat ja suorittavat ehdotusten eettisiä arviointeja sekä kustannusarvioita.

Oikeusasiamies totesi, että (mahdollisten) eturistiriitojen riskien arvioimiseksi komissio tukeutuu suurelta osin ehdolla olevien asiantuntijoiden toimittamiin tietoihin. Vaikka komissio totesi tarkistavansa myös julkisesti saatavilla olevat tiedot tarkistaakseen, onko ehdotuksia esittävien kolmansien osapuolten ja asiantuntijoiden välillä yhteyksiä, se näyttää tekevän niin vain rajoitetusti. Oikeusasiamies katsoi, että komission ei pitäisi rajoittua asiantuntijoiden toimittamiin tietoihin, ja kannusti komissiota etsimään ennakoivasti lisätietoja, jotka voivat viitata eturistiriitojen riskiin.

Selvitys osoitti myös, että asiantuntijoiden taloudellisia etuja, esimerkiksi sijoituksia ja osakeomistusta, sekä perheintressejä ei ole systemaattisesti tarkasteltu. Koska tällaiset tiedot ovat ratkaisevan tärkeitä eturistiriitojen riskien arvioimiseksi, oikeusasiamies ehdotti, että komissio pyytäisi ehdolla olevia asiantuntijoita täyttämään yksityiskohtaisen ilmoituksen sidonnaisuuksista, mukaan lukien tällä hetkellä puuttuvat henkilökohtaisten sidonnaisuuksien luokat, kuten taloudelliset ja perheeseen liittyvät sidonnaisuudet.

Oikeusasiamies totesi myös, että tapauksissa, joissa asiantuntijat ilmoittivat mahdollisista eturistiriidoista, kyseiset asiantuntijat jäivät ainakin asianomaisten ehdotusten ulkopuolelle mahdollisten riskien lieventämiseksi. Oikeusasiamies havaitsi kuitenkin joitakin ongelmia, jotka liittyivät siihen, miten komissio kirjasi arvionsa näistä mahdollisista eturistiriidoista, ja ehdotti parannuksia niiden ratkaisemiseksi.

Oikeusasiamies päätti asian käsittelyn, koska lisätutkimukset eivät olleet perusteltuja. Oikeusasiamies odottaa, että komissio ottaa parannusehdotukset huomioon rahaston väliarvioinnissa.