TAUSTA OMA-ALOITTEISEEN KYSYMYKSEEN

Alustavat huomautukset

1. Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa edellytetään, että komissio varmistaa perussopimusten ja toimielinten niiden nojalla hyväksymien toimenpiteiden soveltamisen. Tässä tehtävässä komissiota kutsutaan joskus perussopimustenvalvojaksi. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 258 artiklan mukaan komissio voi saattaa asian Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, jos se katsoo, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä sille perussopimusten mukaan kuuluvan velvollisuuden. Jos jäsenvaltio ei noudata myöhempää tuomiota, komissio voi nostaa uudelleen kanteen unionin tuomioistuimessa SEUT-sopimuksen 260 artiklan nojalla. Tuomioistuin voi määrätä kyseiselle jäsenvaltiolle kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon.

2. Kuka tahansa voi valittaa komissiolle siitä, että jokin jäsenvaltio on rikkonut unionin oikeutta. Komissio on itse korostanut useaan otteeseen, että kantelut ovat keskeinen keino havaita unionin oikeuden rikkomiset.

3. Komissiolle tehtävää kantelua ei tunnusteta virallisesti perussopimuksissa eikä EU:n johdetussa oikeudessa. Vaikka yksityishenkilöt voivat nostaa kanteita unionin tuomioistuimissa tietyistä kilpailuasioista tehtyjen kantelujen hylkäämistä koskevista komission päätöksistä, vakiintuneessa oikeuskäytännössä evätään kantelijoilta SEUT-sopimuksen 258 artiklan nojalla menettelylliset oikeudet, joita kantelijoilla on kilpailuasioita koskevissa menettelyissä[1].

4. Oikeusasiamiehen aloitteesta komissio hyväksyi vuonna 2002 menettelysäännöt kantelijoiden kohtelua varten ja antoi Euroopan parlamentille ja Euroopan oikeusasiamiehelle tiedonannon suhteista kantelijoihin yhteisön oikeuden rikkomisten yhteydessä, jäljempänä 'vuoden 2002 tiedonanto'[2].

5. Tiedonannossa annetaan useita tärkeitä takeita kantelujen käsittelystä komissiossa. Perussääntönä on, että kaikki kirjeenvaihto, jota todennäköisesti tutkitaan kanteluna, kirjataan komission pääsihteeristön ylläpitämään kantelujen keskusrekisteriin[3] ja tunnustetaan [4]. Näin varmistetaan, että kantelu käsitellään rikkomustapausten käsittelyä koskevien komission sisäisten hallinnollisten menettelyjen mukaisesti.

6. Vuoden 2002 tiedonannon 3 kohdan toisessa alakohdassa (Kantelujen kirjaaminen) säädetään kuudesta poikkeuksesta edellä mainittuun perussääntöön. Kirjeenvaihtoa ei tutkita valituksena eikä sitä kirjata valitusten keskusrekisteriin, jos

• se on anonyymi, siinä ei näy lähettäjän osoitetta tai siinä on epätäydellinen osoite;
• siinä ei viitata nimenomaisesti tai implisiittisesti jäsenvaltioon, jonka voidaan katsoa olevan vastuussa yhteisön oikeuden vastaisista toimenpiteistä tai käytännöistä;
• se ilmoittaa yksityishenkilön tai elimen teosta tai laiminlyönnistä, paitsi jos toimenpiteestä tai valituksesta käy ilmi viranomaisten osallisuus tai jos niiden väitetään jättäneen toimimatta kyseisten tekojen tai laiminlyöntien johdosta. Komissio tarkistaa kaikissa tapauksissa, ilmeneekö kirjeenvaihdossa kilpailusääntöjen vastaista toimintaa (SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artikla);
• siinä ei esitetä valitusta;
• siinä esitetään valitus, jonka osalta komissio on omaksunut selkeän, julkisen ja johdonmukaisen kannan, joka on ilmoitettava kantelijalle;
• siinä esitetään väite, joka ei selvästikään kuulu yhteisön oikeuden soveltamisalaan.

7. Jos kirjeenvaihtoa ei kirjata kanteluksi, se on tehtävä yhdestä tai useammasta edellä mainitusta syystä ja sen tekijälle on ilmoitettava syy tai syyt[5].

Valitus 517/2009/MHZ

8. Oikeusasiamies vastaanotti 26. helmikuuta 2009 espanjalaiselta ympäristöalan kansalaisjärjestöltä 16. helmikuuta 2009 päivätyn kantelun komissiota vastaan (kantelu 517/2009/MHZ).

9. Kantelija väitti, että vuoden 2002 tiedonannon mukaisesti kaikki kirjeenvaihto olisi kirjattava valitukseksi, paitsi jos se ei täytä jotakin tässä suhteessa asetettua vaatimusta. Vaikka kirjeenvaihto olisikin näiden vaatimusten mukaista, komissiovalitsee " rekisteröitävät tapauksetvalitukseksi perustelematta sitä asianmukaisesti.

10. Kantelija tuki tätä väitettä komissiolle lähettämänsä kirjeenvaihdon perusteella, jota komissio ei rekisteröinyt rikkomista koskeviksi kanteluiksi. Koska komissio selvensi kantelijalle 16. helmikuuta 2009 lähettämässään kirjeessä asianmukaisesti, miksi joitakin kantelijan kirjeitä ei kirjattu rikkomista koskeviksi kanteluiksi, oikeusasiamies katsoi, että ei ollut riittäviä perusteita aloittaa tutkimusta kantelun 517/2009/MHZ tästä erityisestä näkökohdasta.

11. Oikeusasiamies havaitsi kuitenkin 16. helmikuuta 2009 päivätyssä komission kirjeessä kaksi periaatteellista kysymystä, jotka aiheuttivat vakavaa huolta ja jotka ansaitsevat selvennystä oma-aloitteisessa tutkimuksessa.

Oma-aloitteisen tutkimuksen syyt

12. Ensinnäkin komissio totesi edellä mainitussa 16 päivänä helmikuuta 2009 päivätyssä kirjeessään, että se pyrkii käsittelemään ensisijaisesti tapauksia, joissa sen väliintulo vaikuttaa tarpeellisemmalta ja joilla voi olla suurempi vaikutus.

13. Komissio muistutti, että sen tiedonannon "Tulosten Eurooppa – yhteisön lainsäädännön soveltaminen" mukaan etusijalle olisi asetettava rikkomiset, joissa i) suurimmat riskit; ii) laajalle levinnyt vaikutus kansalaisiin ja yrityksiin; ja iii) tilintarkastustuomioistuimen vahvistamat jatkuvimmat rikkomiset.

14. Tältä osin komissio totesi, että sen yksiköt yksilöivät ne yhteisön ympäristölainsäädännön väitettyjä rikkomisia koskevien tapausten ryhmät, jotka ansaitsevat etusijan. Nämä luokat on määritelty komission tiedonannossa EY:n ympäristölainsäädännön täytäntöönpanosta. Komissio kehotti kantelijaa keskittymään edellä mainittuihin painopisteisiin tehdessään kanteluja sille.

15. Edellä esitetyt komission toteamukset, joiden mukaan se valitsee vastaanotetun kirjeenvaihdon päättääkseen, rekisteröidäänkö se kanteluksi vai ei, voivat viitata siihen, että "priorisointia" sovelletaan kantelujen ja rikkomisten käsittelyn lisäksi myös kirjeenvaihdon käsittelyyn kriteerinä, jonka perusteella se rekisteröidään rikkomista koskevaksi kanteluksi.

16. Jos tämä todellakin olisi kantelujen kirjaamista koskeva komission politiikka, se ei näyttäisi noudattavan kantelijoiden menettelyllisiä takeita, sellaisina kuin ne on määritelty vuoden 2002 tiedonannossa. Tiedonannossa esitetään, että kaikki kirjeenvaihto, jota todennäköisesti tutkitaan kanteluna, kirjataan komission pääsihteeristön ylläpitämään kantelujen keskusrekisteriin ja sen jälkeen tunnustetaan, ellei se täytä jotakin edellä 6 kohdassa mainituista kuudesta poikkeuksesta. Näiden poikkeusten luettelo on tyhjentävä, eikä siinä viitata siihen, että kirjeenvaihdon olisi koskettava tietyntyyppistä rikkomista, jotta se voidaan kirjata kanteluksi. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että komissio otti käyttöön seitsemännen edellytyksen kirjeenvaihdon kirjaamiselle kanteluksi toteamalla, että sen olisi koskettava komissionensisijaistenrikkomisten luettelossa olevaa rikkomisten ryhmää.

17. Toiseksi komissio viittasi edellä mainitussa 16 päivänä helmikuuta 2009 päivätyssä kirjeessään myös käytäntöönsä olla rekisteröimättä rikkomuskanteluksi kirjeenvaihtoa, jossa viitataan ympäristötiedon saatavuuteen, ellei kantelija ole jo käyttänyt loppuun kansallisessa lainsäädännössä tätä varten käyttöön otettuja mekanismeja (ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta 28 päivänä tammikuuta 2003 annetun direktiivin 2003/4/EY[6]täytäntöönpanon jälkeen). Näin tehdessään vaikutti siltä, että komissio otti jälleen tavanomaisen käytännön mukaisesti käyttöön kirjeenvaihdon kirjaamista kanteluksi koskevan uuden edellytyksen, jota ei ollut vuoden 2002 tiedonannossa.

18. Oikeusasiamies katsoi, että komission olisi selvennettävä edellä mainittuja näkökohtia kirjeenvaihdon kirjaamista kanteluiksi koskevassa politiikassaan.

19. SEUT-sopimuksen 228 artiklassa (aiempi EY-sopimuksen 195 artikla) Euroopan oikeusasiamies valtuutetaan tutkimaan omasta aloitteestaan mahdollisia hallinnollisia epäkohtia unionin toimielinten, elinten ja laitosten toiminnassa. Oikeusasiamies päätti näin ollen aloittaa tämän oma-aloitteisen tutkimuksen antaakseen komissiolle mahdollisuuden selittää paremmin politiikkaansa, jonka mukaan se kirjaa kantelujen keskusrekisteriin kirjeenvaihdon, joka liittyy EU:n ympäristölainsäädännön rikkomiseen.

Tutkinnan kohde

20. Oikeusasiamies pyysi komissiota ottamaan kantaa seuraaviin seikkoihin.

21. Komission 16 päivänä helmikuuta 2009 päivättyyn kirjeeseen sisältyvät lausumat voivat viitata siihen, että komissio on ottanut käyttöön kaksi "uutta" poikkeusta sääntöön, jonka mukaan kaikki kirjeenvaihto, jota todennäköisesti tutkitaan kanteluna, on kirjattu komission pääsihteeristön ylläpitämään kantelujen keskusrekisteriin. Näitä edellytyksiä ei mainita vuoden 2002 tiedonannossa. Ne koostuvat tapauksista, joissa i) kyseinen kirjeenvaihto ei koske yhteisön ympäristölainsäädännön rikkomusten ryhmää, joka on komissionprioriteettiluettelossa; ja ii) kirjeenvaihto, jossa viitataan ympäristötiedon saatavuuteen, mutta kantelija ei ole käyttänyt kansallisessa lainsäädännössä tätä varten perustettuja olemassa olevia mekanismeja.

22. Vaikka komissiolla on kiistaton harkintavalta muuttaa omaa tiedonantoaan siitä, miten se käsittelee kanteluja ja rikkomusmenettelyjä, ja se voisi todellakin lisätä edellä mainitut "uudet" poikkeukset, kansalaiset voivat kohtuudella odottaa, että kaikki sovellettavat poikkeukset tunnustetaan julkisesti ja että komissio soveltaa itse vahvistamiaan sääntöjä, kunnes tiedonantoa muutetaan.

23. Tältä osin oikeusasiamies pyysi komissiota selventämään, soveltaako se todella edellä mainittuja "uusia" poikkeuksia, ja jos soveltaa, pitääkö se hyödyllisenälaajentaa tiedonannon 3 kohdan (Kantelujen kirjaaminen) ensimmäiseen alakohtaan sisältyvää poikkeusten luetteloa, jonka perusteella "[c] taivastaus ei ole tutkittavissa komission kanteluna eikä sitä sen vuoksi kirjata kantelujen keskusrekisteriin."

24. Oikeusasiamies ehdotti myös, että komissio voisi sisällyttää vastaukseensa vuokaavion, josta käy ilmi, miten sen yksiköt käsittelevät kirjeenvaihtoa, jossa väitetään, että jäsenvaltio ei ole noudattanut yhteisön oikeutta.

25. Oikeusasiamies ilmoitti kantelijalle asiasta 517/2009/MHZ tästä oma-aloitteisesta tutkimuksesta. Hän ilmoitti myös antavansa sille tilaisuuden esittää huomautuksensa komission lausunnosta.

KYSYMYS

26. Komissio antoi 23. syyskuuta 2009 lausunnon vastauksena oikeusasiamiehen tutkimukseen. Oikeusasiamies toimitti tämän lausunnon kantelijalle asiassa 517/2009/MHZ ja kehotti tätä esittämään halutessaan huomautuksensa 31. lokakuuta 2009 mennessä. Kantelija esitti huomautuksensa 11 päivänä helmikuuta 2010. Tällä välin oikeusasiamies oli 22. tammikuuta 2010 pyytänyt komissiota toimittamaan lisäselvityksiä 31. maaliskuuta 2010 mennessä. Komissio vastasi 3 päivänä toukokuuta 2010. Sen vastaus toimitettiin kantelijalle asiassa 517/2009/MHZ ja kehotettiin sitä halutessaan esittämään huomautuksensa 30. kesäkuuta 2010 mennessä. Kantelija asiassa 517/2009/MHZ ei esittänyt huomautuksia.

OMBUDSMANIN ANALYYSI JA PÄÄTELMÄT

Komission lausunnossaan esittämät perustelut

27. Komissio totesi, ettei se ollut ottanut käyttöön kahta "uutta" poikkeusta perussääntöön, joka koskee kantelujen kirjaamista sen keskusrekisteriin.

28. Muidenkuin ensisijaisten kantelujenosalta komissio muistutti, että vuonna 2007 antamassaan tiedonannossa ”Tulosten Eurooppa – yhteisön lainsäädännön soveltaminen”[7] ja vuonna 2008 antamassaan tiedonannossa ”Euroopanyhteisön ympäristölainsäädännön täytäntöönpano”[8] se teki selväksi, että ”ensisijaisuus”rikkomistoimien hallinnoinnissa on erittäin tärkeää.

29. Komission tiedonannossa "Tulosten Eurooppa – yhteisön lainsäädännön soveltaminen" todetaan, että lainsäädännön asianmukaista soveltamista voidaan parantaa asettamalla tapaukset tärkeysjärjestykseen ja että tietyllä varojen kohdentamisella saavutettaisiin parempia tuloksia. Toisaalta samassa tiedonannossa kuitenkin todetaan, että "kaikkikantelut ja rikkomukset käsitellään. Priorisointi tarkoittaa sitä, että komissio käsittelee joitakin tapauksia nopeammin ja intensiivisemmin kuin toisia." Komissio katsoi, että priorisointia ei pidä tulkita siten, että se merkitsisi sitä, että komissio kieltäytyy rekisteröimästä tai käsittelemästä kanteluja, joita ei pidetä ensisijaisina. Tältä osin komissio lisäsi, että suuri osa (noin 40 prosenttia) sen ympäristörikkomusasiakirjoista koskee tapauksia, jotka eivät kuulu ensisijaisuuskriteerien piiriin. Lisäksi valtaosa EU Pilot -hankkeen[9] kautta käsitellyistä ympäristövalituksista (yli 100 tapausta) katsotaan muiksi kuin ensisijaisiksi valituksiksi.

30. Yhteydenpidossaan kantelijaan asiassa 517/2009/MHZ komissio ei ilmoittanut, että se rekisteröisi ainoastaan ensisijaisia tavoitteitaan vastaavia valituksia. Kansalaisjärjestöjen kutsuminen strategisemmiksi ei tarkoita kieltäytymistä käsittelemästä muita kuin ensisijaisia valituksia. Kantelija vaikutti ymmärtäneen komission sanamuodon väärin. Tällä välin (25. kesäkuuta 2009) kantelijalle lähettämässään kirjeessä komissio selvensi kantaansa.

31. Ympäristötiedon saatavuutta koskevien kantelujen osalta komissio tulkitsi kantanaan, että se kuuluu vuoden 2002 tiedonantoon sisältyvän poikkeuksen piiriin,koska se ei ole esittänyt ”valitusta”.

32. Lisäksi se väitti, että ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta annetun direktiivin 2003/4/EY, jolla kumotaan neuvoston direktiivi 90/313/ETY[10], 6 artiklassa säädetään kansallisen tason muutoksenhakukeinoista niiden hyväksi, jotka ovat tyytymättömiä viralliseen vastaukseen ympäristötietopyyntöön. Kansallista uudelleentarkastelumekanismia pidetään näin ollen olennaisena osana sitä, miten asianomainen jäsenvaltio käsittelee tietopyyntöä. Komission mukaan yhteisön lainsäätäjä on selvästi tarkoittanut tarkistusprosessin olevan ympäristötietoja pyytävien käytettävissä. Komission mukaan "todellinenrikkominen ei tiivisty ennen kuin asiaa koskeva tarkastelumenettely on saatu päätökseen."

33. Komissio katsoo, että yksittäiset ongelmat, jotka ilmenevät ensimmäisessä vaiheessa, kun jäsenvaltio käsittelee tiedonsaantipyyntöjä, ja jotka eivät johdu puutteellisesta lainsäädännöstä, kuuluvat valituksen esittämättä jättämistä koskevan poikkeuksen piiriin. Tämä johtuu siitä, että koko menettelyä, jolla asiaa koskeva kanta vahvistetaan kansallisella tasolla, ei ole vielä saatettu päätökseen:

”Jos– – yhteisön lainsäädännössä säädetään nimenomaisesti kansallisista muutoksenhakukeinoista sellaisten valitusten käsittelemiseksi, jotka koskevat kyseisen lainsäädännön mukaisten oikeuksien noudattamatta jättämistä, on aiheellista katsoa, että yhteisön tasolla ei esiinny valituksia niin kauan kuin kansallisia muutoksenhakukeinoja ei ole käytetty.”

34. Komissio katsoo, että jos se tutkii tapauksia, joissa on kyse tyytymättömyydestä erityisiin tiedonsaantipyyntöihin, ennen kuin muutoksenhakua koskevat säännökset on käytetty loppuun, tämä saattaa heikentää näitä säännöksiä ehdottamalla, että komissio toimii itse rinnakkaisena tai vaihtoehtoisena muutoksenhakumekanismina. Lisäksi ympäristötiedon saatavuutta hakevien henkilöiden yksilölliset edut varmistetaan paremmin direktiivissä säädetyillä suorilla muutoksenhakukeinoilla kuin komission käynnistämillä rikkomismenettelyillä. Komissio korosti tässä yhteydessä, että sillä ei ole toimivaltaa edustaa kansalaisten tai yksityisen sektorin elinten etuja kansallisissa viranomaisissa.

35. Lopuksi komissio viittasi "tärkeään käytännön näkökohtaan". Direktiivin 2003/4/EY soveltamisalaan kuuluvien alustavien ympäristötietopyyntöjen vuotuinen määrä on todennäköisesti miljoonia eri puolilla EU:ta. Komissio ei voi tutkia ja tarkastella uudelleen päätöksiä, jotka koskevat näin suurta määrää alkuperäisiä pyyntöjä.

36. Komissio totesi lopuksi, että se on tehnyt kantelujen kirjaamismenettelyyn muutoksia, jotka tulevat voimaan 28.9.2009. Muutosten tarkoituksena on vastata paremmin kansalaisten, kansalaisyhteiskunnan ja yritysten etuihin.

37. Kyseisestä päivästä alkaen komissio rekisteröi erikseen ja selvästi kaikki yhteisön oikeuden soveltamista koskevat tiedustelut ja kantelut joko tiedusteluina tai kanteluina. Tässä prosessissa otetaan huomioon, onko kirjeenvaihdossa selkeitä viitteitä sen aiotusta asemasta. Jos alkuperäinen kirjeenvaihto ei ole selkeä asiakirja-aineiston aiotusta tilasta, mutta tämä tila vahvistetaan myöhemmässä vaiheessa, kirjeenvaihdon rekisteröintiä mukautetaan tarvittaessa. Komissio tutkii valitukset niiden sisällön perusteella ja tiedottaa asiasta asianomaisille kansalaisille. Kanteluja sisältäviä asiakirjoja ei päätetä ennen kuin kantelijalla on mahdollisuus vastata asian käsittelyn suunniteltua päättämistä koskeviin selityksiin. Yhteyksiä voidaan ottaa pilottiohjelmaan osallistuviin jäsenvaltioihin tai muihin jäsenvaltioihin. Rikkomusmenettelyjä voidaan jatkaa, ja kaikki niiden osalta toteutetut toimet kirjataan asianmukaisesti.

38. Komission mukaan tämä lähestymistapa yhteisön oikeuden soveltamista koskevien asiakirjojen rekisteröintiin on täysin vuoden 2002 tiedonannon kriteerien mukainen, mutta siinä sovelletaan aiempaa laajempaa rekisteröintijärjestelmää.

Kantelijan huomautus komission lausunnosta asiassa 517/2009/MHZ

39. Kantelija asiassa 517/2009/MHZ katsoi, että komissio ei ole rekisteröinyt monia ympäristövalituksia sellaisenaan, ei siksi, että niihin sovellettaisiin poikkeusta vuoden 2002 tiedonannosta, vaan siksi, että komissio ei aio käsitellä tällaisia kanteluja koskevia rikkomusasiakirjoja ensisijaisina.

Oikeusasiamiehen alustava arvio, joka johti lisätutkimuksiin

39. Oikeusasiamies suhtautui aluksi myönteisesti komission päätökseen muuttaa EU:n lainsäädännön rikkomuksiin liittyvän kirjeenvaihdon rekisteröintimenettelyä, jotta se vastaisi paremmin kansalaisten etuja.

40. Komission lausunnon[11] perusteella hän ymmärsi, että 28 päivästä syyskuuta 2009 kirjeenvaihtaja itse päättää, pitäisikö hänen kirjeenvaihtonsa kirjata kanteluksi. Tämä lähestymistapa on selvästi kansalaisystävällinen.

41. Koska komissio totesi myös, että vuoden 2002 tiedonannon kriteerejä noudatettiin kaikilta osin, oikeusasiamies ymmärsi lisäksi, että kirjeenvaihtajan päättäväisyydestä tai ilmoitetusta aikomuksesta riippumatta komissio tarkistaa edelleen, sovelletaanko vuoden 2002 tiedonannossa vahvistettuja poikkeuksia, jotka koskevat periaatetta kirjeenvaihdon kirjaamisesta kanteluksi. Tästä seuraa, että jos kirjeenvaihtoa koskee jokin näistä poikkeuksista, sitä ei rekisteröidä kanteluksi, vaikka sen laatija haluaisi, että sitä pidettäisiin kanteluna.

42. Tämä on myös myönteinen lähestymistapa, koska hyvä hallinto ei välttämättä edellytä, että kirjeenvaihdon kirjaamisen on välttämättä oltava "laajempaa". Hyvä hallintotapa tarkoittaa, että rekisteröinti ei saisi olla mielivaltainen, vaan sen olisi oltava komission vuonna 2002 antamassa tiedonannossa vahvistamien sääntöjen mukainen. Oikeusasiamies korostaa tältä osin, että ainoat erityiset menettelysäännöt, joihin kansalaiset voivat vedota käsitellessään komission kirjeenvaihtoa unionin oikeuden rikkomisesta, ovat ne, joihin komissio sitoutui vuoden 2002 tiedonannossaan.

43. Tältä osin oikeusasiamies huomautti, että kansalaisilla on oikeus tietää, mitä hallinnollisia toimia he voivat odottaa tietyssä tilanteessa. Tämä on EU:n lainsäädännön vakiintuneiden oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden mukaista. Tästä syystä, jos komissio päättää tarjota kansalaisille erityisiä menettelyllisiä takeita rikkomuksiin liittyvän kirjeenvaihdon hoitamiseksi, sen olisi noudatettava niitä tiukasti, ellei se toisin ilmoita kansalaisille.

44. Oikeusasiamies oli tyytyväinen komission lausuntoon, jonka mukaan se ei ottanut käyttöön uusia poikkeuksia vuoden 2002 tiedonannon perussääntöön, jonka mukaan kaikki kirjeenvaihto, jota todennäköisesti tutkitaan kanteluna, on kirjattu komission pääsihteeristön ylläpitämään kantelujen keskusrekisteriin, ja jonka mukaan ainoastaan vuoden 2002 tiedonannon 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa (Kantelujen kirjaaminen) tarkoitetut kuusi poikkeusta ovat sitovia.

45. Oikeusasiamies ymmärtää komission lausunnosta, että "priorisointi" ei koske kirjeenvaihdon kirjaamista kanteluksi vaan myöhempää hallinnollista vaihetta, jolloin kantelu on jo rekisteröity ja käsitelty sellaisena.

46. Unionin tuomioistuinten oikeuskäytännön mukaan komissiolla on laaja harkintavalta päättää, nostaako se syytteen jäsenvaltiota vastaan unionin oikeuden väitetyn rikkomisen vuoksi[12]. Edellä mainitussa yhteydessä komissiolle olisi myös annettava valtuudet päättää hallinnollisissa menettelyissään, mihin kanteluihin olisi sovellettava ensisijaista kohtelua. Ottaen huomioon, että i) komissio antaa tiedonannon Yhteisön oikeuden soveltamisen valvonnan parantaminen[13] sivuilla 11-12 tyhjentävät selitykset perusteista, joita se soveltaa päättäessään, mitkä rikkomiset ovat niin vakavia, että ne ansaitsevat etusijan, ja ii) komission tiedonannossa Tulosten Eurooppa – Yhteisön oikeuden soveltaminen määrätään, että kaikki kantelut, olivatpa ne ensisijaisia tai eivät, käsitellään, oikeusasiamies yhtyy komission selitykseen, joka koskee muitakuin ensisijaisia kanteluja.

47. Oikeusasiamies toteaa, että kantelija asiassa 517/2009/MHZ suhtautuu epäilevästi komission selitykseen. Oikeusasiamies luottaa siihen, että komissio pystyy omilla toimillaan vakuuttamaan valtiosta riippumattomat järjestöt siitä, että niiden kantelut rekisteröidään riippumatta siitä, mikä hallinnollinen prioriteetti kantelulle annetaan, kun komissio alkaa käsitellä kantelua.

47. Oikeusasiamiestä huolestutti kuitenkin eräs komission selityksen erityispiirre, joka koski ympäristötiedon saantia koskeviin rikkomuksiin liittyvän kirjeenvaihdon kirjaamista. Komissio toteaa, että se ei rekisteröi kanteluiksi kirjeenvaihtoa, joka koskee ympäristötiedon saatavuuteen liittyviä rikkomisia, jos kyseistä kansallista muutoksenhakumekanismia ei ole vielä noudatettu. Komission mukaan tämä lähestymistapa ei ole uusi poikkeus, vaan se kuuluu pikemminkin voimassa olevan, vuonna 2002 annetun tiedonannon mukaisen poikkeuksen piiriin.

48. Tältä osin oikeusasiamies huomautti ensin, että kirjattuaan kirjeenvaihdon kanteluksi, jos komissio todella katsoo, että sen osallistuminen ei ole asianmukaista, sillä on erilaisia vaihtoehtoja kantelun käsittelemiseksi.

49. Toiseksi on kiistatonta, että kansalliset tuomioistuimet ovat yhteisön oikeuden ensimmäisiä valvojia ja että väitettyihin rikkomisiin voidaan puuttua vielä tehokkaammin kansallisilla muutoksenhakukeinoilla kuin EU:n tasolla. Näin ollen oikeusasiamies tuki yksittäistä kantelua koskevassa aiemmassa päätöksessään komission käytäntöä odottaa asiaa koskevan meneillään olevan kansallisen tuomioistuinvalvonnan tuloksia ennen kuin se päättää, miten tämän valvonnan piiriin kuuluva jo rekisteröity kantelu käsitellään[14].

50. Seuraavien seikkojen välillä on kuitenkin ero: i) päättää keskeyttää rikkomuskantelun hallinnollisen käsittelyn, kunnes kansallinen tuomioistuin/toimivaltainen kansallinen elin on lopettanut menettelynsä ja päättänyt samasta asiasta; ja ii) päättää, että valitusta ei pitäisi hyväksyä sellaisenaan, jos tuomioistuimeen/toimivaltaiseen kansalliseen elimeen ei ole vielä otettu yhteyttä, jotta voidaan päättää samasta asiasta.

51. Mitä tulee ii alakohtaan, on syytä palauttaa mieliin yhteisöjen tuomioistuimen klassinen sanamuoto asiassa Van Gend en Loos[15]:

"se, että perustamissopimuksessa annetaan komission käyttöön keinoja, joilla voidaan varmistaa perustamissopimuksessa [jäsenvaltioille] asetettujen velvollisuuksien noudattaminen, ei sulje pois sitä mahdollisuutta, ettäyksityisten oikeussubjektien kansallisissa tuomioistuimissa nostamissa kanteissa vedotaan näiden velvollisuuksien rikkomiseen."

Samassa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi myös seuraavaa:

"asianomaisten henkilöiden tarkkaavaisuus oikeuksiensa suojelemiseksi [kansallisissa tuomioistuimissa] merkitsee tehokasta valvontaa sen valvonnan lisäksi, joka on annettu [silloisen]169 ja 170 artiklan nojalla komission ja jäsenvaltion huolellisuudelle " (kursivointi tässä).

Myöhemmässä tuomiossaan Molkerei-Zentrale yhteisöjen tuomioistuin lisäsi seuraavaa:

"[kansallisen tason]menettelyn tarkoituksena on suojella yksilön oikeuksia tietyssä yksittäistapauksessa, kun taas yhteisön viranomaisten toimenpiteiden tarkoituksena on yhteisön oikeuden yleinen ja yhdenmukainen noudattaminen."[16]

52. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies ei ole vakuuttunut komission näkemyksestä, jonka mukaan rikkomista koskevaa kirjeenvaihtoa ei pitäisi kirjata kanteluksi, jos kansallinen tuomioistuin tai muu elin ei ole vielä tarkastellut samaa asiaa, ja asiaa koskevassa lainsäädännössä säädetään tältä osin kansallisen tason oikeussuojakeinoista.

53. Lisäksi oikeusasiamies katsoo, että yhtäkään vuoden 2002 tiedonannon 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa (Kantelujen kirjaaminen) tarkoitetuista kuudesta voimassa olevasta poikkeuksesta ei nykymuodossaan voida soveltaa tilanteeseen, jossa kansallisia muutoksenhakukeinoja ei ole noudatettu kyseistä rikkomista koskevan kirjeenvaihdon toimittamishetkellä.

54. Oikeusasiamies ei voi yhtyä komission tulkintaan, jonka mukaan tällainen tilanne kuuluu sen poikkeuksen piiriin, jonka mukaan kirjeenvaihtoa ei tutkita kanteluna eikä sitä sen vuoksi kirjata kantelujen keskusrekisteriin, jos kyseisessä kirjeenvaihdossa ei esitetä valitusta. Jos tietyn kirjeenvaihdon tarkastelun perusteella voidaan päätellä, että kysymykset, joihin siinä viitataan, ovat tai voivat olla kansallisen tuomioistuinvalvonnan tai hallinnollisen valvonnan kohteena, ei voida kohtuudella todeta, että kyseisessä kirjeenvaihdossa ei ole esitetty väitettä. Komission tulkinta poikkeuksesta "siinä ei esitetä epäkohtaa "olisi näin ollen liian laaja ja kohtuuton.

55. Oikeusasiamies muistuttaa jälleen, että unionin tuomioistuinten oikeuskäytännön mukaan poikkeuksia on tulkittava suppeasti[17]. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi erityisesti, että poikkeuksia on tulkittava siten, että niiden soveltamisala rajoittuu siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä niiden etujen turvaamiseksi, joita poikkeusten avulla voidaan suojata[18].

56. Antamalla vuoden 2002 tiedonannon ja omaksumalla uuden lähestymistavan 28. syyskuuta 2009 alkaen komissio halusi suojella paremmin kansalaisten etuja. Tästä syystä komission perussääntönä on oikeusasiamiehen käsityksen mukaan, että kaikki rikkomuksiin liittyvä kirjeenvaihto olisi kirjattava kanteluksi. Oikeusasiamies katsoo edellä 42 ja 43 kohdassa esittämiensä havaintojen perusteella, että nykyisen poikkeuksen laaja tulkinta, jonka mukaan "siinä ei esitetä epäkohtaa ",kuten komissio ehdottaa sen soveltamista, ei palvele tällaista tarkoitusta.

Oikeusasiamiehen 22. tammikuuta 2010 päivätty kirje komissiolle

57. Ennen kuin oikeusasiamies teki lopullisen päätöksen oma-aloitteisesta tutkimuksestaan, hän päätti jakaa edellä mainitun arvionsa komission kanssa. Kirjeessään komissiolle hän pyysi toimielintä selittämään, suostuisiko se muuttamaan edellä esitettyä tulkintaansa vuoden 2002 tiedonantoon sisältyvästä voimassa olevasta poikkeuksesta, joka koskee "valituksen esittämättä jättämistä". Jos sovelletaan edellä esitettyä tulkintaa, kansalaisten kirjeenvaihtoa, joka koskee ympäristötiedon saatavuuteen liittyviä rikkomuksia, joita ei ole vielä saatettu kansallisen tuomioistuimen tai hallintoviranomaisen käsiteltäväksi, ei voida kirjata kanteluksi, koska tällaisen kirjeenvaihdon katsotaan jättäneen esittämättä valituksen.

57. Oikeusasiamies huomautti kirjeessään myös arvostavansa suuresti komission kanssa käynnissä olevaa rakentavaa vuoropuhelua, joka koskee paitsi ympäristöasioiden myös kaikkien kantelujen ja rikkomusmenettelyjen rekisteröintiä ja hallinnointia.

Komission vastaus oikeusasiamiehen 22. tammikuuta 2010 päivättyyn kirjeeseen

58. Komissio hyväksyi oikeusasiamiehen kehotuksen supistaa tulkintaansa vuoden 2002 tiedonannon nykyisestä poikkeuksesta, jonka mukaan "siinä ei esitetä epäkohtaa". Se ilmoitti, ettei se käyttäisi tätä perustana sille, ettei sen uuteen CHAPS-keskusrekisteriin kirjata tulevia valituksia, jotka koskevat ympäristötietojen saatavuutta.

59. Komission mielestä on yleensä epäasianmukaistakäsitellä jäsenvaltioiden ympäristötietojen epäämispäätöksiä koskevaa kirjeenvaihtoa kanteluna, joka edellyttää komission yhteydenottoa kansallisiin viranomaisiin, ellei asiaankuuluvia kansallisia uudelleentarkastelumekanismeja ole käytetty loppuun.Sen vuoksi komissio tekee selväksi kantelun kirjaamisen yhteydessä CHAPSiin, että lisätutkimuksia ei tehdä, ellei kantelija esitä näyttöä siitä, että kansalliset mekanismit on käytetty loppuun.

60. Vaihtoehtoisesti komissio voi tulevaisuudessa päättää toteuttaa tarvittavat toimenpiteet antaakseen toiminnallisen merkityksen sellaisia valituksia koskevalle poikkeukselle, joiden osalta komissio on omaksunut selkeän, julkisen ja johdonmukaisen kannan, joka on ilmoitettava kantelijalle.

61. Lopuksi komissio käytti tilaisuutta hyväkseen selventääkseen EU Pilot -hankkeen yleistä roolia[19]. Se korosti, että EU Pilot -hankkeen tarkoituksena ei ole kompensoida liian suurta määrää kanteluja, jotka koskevat komission hallinnollisia valmiuksia käsitellä niitä. EU Pilot -hankkeen tarkoituksena on organisoida komission työ paremmin rikkomuskanteluihin vastaamiseksi. Komissio käynnisti EU Pilot -hankkeen vahvistaakseen komission ja jäsenvaltioiden sitoutumista, yhteistyötä ja kumppanuutta, jotta voidaan parantaa EU:n lainsäädännön soveltamiseen liittyviin tiedusteluihin ja valituksiin annettavien vastausten laatua ja nopeutta.

Oikeusasiamiehen lopullinen arviointi

62. Oikeusasiamies on tyytyväinen komission suostumukseen olla tulkitsematta ja soveltamatta laajasti vuoden 2002 tiedonannon 3 kohdassa esitettyä viidettä poikkeusta eli sitä, että kansalaisten kirjeenvaihdossa, joka koskee ympäristötiedon saatavuuteen liittyviä rikkomuksia, joita ei ole vielä toimitettu oikeudelliseen tai hallinnolliseen tarkasteluun kansallisella tasolla, ei esitetä valituksia eikä sitä näin ollen voida kirjata kanteluiksi. Oikeusasiamies pitää kohtuullisena, että vaikka tällainen kirjeenvaihto kirjattaisiin kanteluksi, komissio tutkii asian yleensä vasta, kun kansallinen tuomioistuin/hallinnollinen menettely on päättynyt.

63. Oikeusasiamies ei näin ollen havaitse hallinnollista epäkohtaa kantelujen kirjaamista koskevassa komission politiikassa.

Päätelmät

Tätä oma-aloitteista tutkimusta koskevan tutkimuksensa perusteella oikeusasiamies tekee seuraavan päätelmän:

Oikeusasiamies ei havaitse hallinnollista epäkohtaa.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan komission puheenjohtajalle ja kantelijalle asiassa 517/2009/MHZ.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Tehty Strasbourgissa 3 päivänä syyskuuta 2010.

---

[1] Ks. asia C-422/97, Sateba v. komissio, määräys 17.7.1998 (Kok. 1998, s. 4913, 42 kohta) ja asia T-191/99, Petrie ym. v. komissio, määräys 17.7.2001 (Kok. 2001, s. II-3677, 70 kohta).

[2] EYVL 2002, C 244, s. 5.

[3] Vuoden 2002 tiedonannon 3 kohdan (Kantelujen kirjaaminen) ensimmäisessä alakohdassa todetaan seuraavaa: "Kaikkikirjeenvaihto, jota todennäköisesti tutkitaan valituksena, on kirjattava komission pääsihteeristön ylläpitämään valitusten keskusrekisteriin."

[4] Vuoden 2002 tiedonannon 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa (vastaanottoilmoitus) todetaan seuraavaa: ”Pääsihteeristövahvistaa – – kanteluksi kirjatun kirjeenvaihdon kuukauden kuluessa – –”

[5] Tiedonannon 5 kohdan (vastaanottoilmoitus) neljännessä alakohdassa todetaan seuraavaa: ”Joskomission yksiköt päättävät olla kirjaamatta kirjeenvaihtoa kanteluksi, niiden on ilmoitettava siitä kirjeen laatijalle tavallisella kirjeellä, jossa esitetään yksi tai useampi 3 kohdan toisessa alakohdassa luetelluista syistä.” (kursivointi tässä)

[6] EUVL 2003, L 41, s. 26.

[7] KOM(2007) 502.

[8] KOM(2008) 773 lopullinen.

[9] Komission verkkosivuston mukaan EU Pilot -hanketta on toteutettu huhtikuusta 2008 lähtien, ja sen tavoitteena on tarjota nopeampia ja kattavampia vastauksia kysymyksiin ja ratkaisuja ongelmiin, jotka liittyvät EU:n lainsäädännön soveltamiseen – erityisesti kansalaisten tai yritysten esiin tuomiin ongelmiin – ja jotka edellyttävät jäsenvaltion tosiasiallisen tai oikeudellisen tilanteen vahvistamista. Menettelyn osalta internetsivuilla todetaan seuraavaa:

"Komissionasiasta vastaava yksikkö tutkii tiedustelusi tai kantelusi EU Pilot -järjestelmässä ja toimittaa sen asianomaiselle jäsenvaltion viranomaiselle, jota asia koskee, ja liittää siihen kaikki komission yksiköiden yksilöimät kysymykset tai tiedot. Sinulle ilmoitetaan kirjallisesti, että tätä menetelmää käytetään kirjeenvaihdon hoitamiseen. Vastausten antamiselle on asetettu yleinen 10 viikon määräaika. Komission yksikkö ilmoittaa teille arvioinnistaan"http://ec.europa.eu/community_law/infringements/application_monitoring_en.htm

[10] EUVL 2003, L 41, s. 26.

[11] Komission pääsihteeri kehitti lausunnossa esitettyjä lausuntoja edelleen 6. marraskuuta 2009 päivätyssä kirjeessään oikeusasiamiehelle.

[12] Asia C-191/95, komissio v. Saksa, tuomio 7.5.1998 (Kok. 1998, s. I-5449, 46 kohta); asia 247/87, Star Fruit v. komissio, Kok. 1989, s. 291; asia 87/89, Société nationale interprofessionnelle de la tomate ym. v. komissio, Kok. 1990, s. I 1981; Yhteisöjen tuomioistuimen määräys asiassa T-182/97, Ségaud v. komissio, Kok. 1998, s. II-271. Ks. myös oikeusasiamiehen päätökset kanteluista 962/2006/OV, 3453/2005/GG, 3125/2005/BB, 995/98/OV, 480/2004/TN ja 493/2000/ME, jotka ovat saatavilla oikeusasiamiehen verkkosivustolla (http://www.ombudsman.europa.eu).

[13] KOM(2002) 725 lopullinen.

[14] Asia 822/2009/BU, 34 kohta (www.ombudsman.europa.eu)

[15] Asia 26/62, Van Gend en Loos, tuomio 13.7.1963 (Kok. 1963, s.

[16] Asia C-28/67, Molkerei-Zentrale Westfalen (Kok. 1968, s. 143).

[17] Asia C-465/04, Hoyvem, Kok. 2006, s. I-2879, 24 kohta; Yhdistetyt asiat C-397/01 Pfeiffer [2004] I-8835, 52 kohta, ja C-303/98 Simap [2000] I-7963, 34 ja 35 kohta.

[18] Asia 151/02, Landeshaupstadt Kiel, Kok. 2003, s. I-8389, 89 kohta.

[19] Ks. edellä oleva huomautus 9.