Kantelun tausta

1. Kantelu koskee Euroopan komission varhaisvaroitusjärjestelmän [1] toimintaa. Kyseessä on atk-pohjainen tietojärjestelmä, jonka tarkoituksena on tunnistaa EU:n taloudellisiin etuihin ja maineeseen kohdistuvat "uhat". Ennakkovaroitusjärjestelmässä on viisi keskeistä varoitusluokkaa, jotka vaihtelevat W1:stä W5:een. Tietyt varoitusluokat sisältävät alaluokkia (W1a, b, c ja d, W3a ja b jne.). Nyt käsiteltävä asia koskee W3b-varoitusta. W3b-varoitus annetaan henkilöille, jotka ovat oikeudenkäynnin kohteena vakavien hallinnollisten virheiden tai petosten vuoksi [2].

2. Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) rekisteröi valituksen tekijän, joka on yritys, ennakkovaroitusjärjestelmään 17. marraskuuta 2008.

3. Kantelijan mukaan varoitus oli sääntöjenvastainen, koska sitä vastaan ei ollut vireillä oikeudenkäyntiä. Se pyysi OLAFia poistamaan varoituksen. OLAF kieltäytyi tästä. Tämän jälkeen kantelija kääntyi oikeusasiamiehen puoleen.

Tutkimuksen kohde

4. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen seuraavasta väitteestä ja väitteestä.

Väite:

OLAFin pyyntö kirjata varoitus ennakkovaroitusjärjestelmään kantelijaa vastaan on sääntöjenvastainen, samoin kuin sen kieltäytyminen poistamasta tätä varoitusta, koska kantelija ei ole minkään oikeudellisen menettelyn kohteena.

Väitteen tueksi kantelija väitti seuraavaa:

ennakkovaroitusjärjestelmä ei ole pelkästään tietojärjestelmä, koska ennakkovaroitusjärjestelmässä oleva varoitus voi johtaa tehostettujen seurantatoimenpiteiden käyttöönottoon;

ennakkovaroitusjärjestelmään sisältyvällä varoituksella oli kantelijalle kielteisiä seurauksia, kuten maksujen viivästyminen ja sopimusten tekemättä jättäminen;

-kantelijan varoitus ennakkovaroitusjärjestelmässä tuli julkiseksi ja vahingoitti sen mainetta.

Väite:

OLAFin olisi poistettava varoitus ennakkovaroitusjärjestelmässä taannehtivasti, jos mahdollista.

Tiedustelu

5. Kantelija esitti 10. maaliskuuta 2009 huolenaiheensa oikeusasiamiehelle. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen 24. huhtikuuta 2009 ja toimitti kantelun OLAFille, joka lähetti lausuntonsa oikeusasiamiehelle. Lausunto toimitettiin kantelijalle, joka esitti huomautuksensa 30 päivänä marraskuuta 2009.

6. Oikeusasiamies pyysi 7. huhtikuuta 2010 OLAFia sallimaan yksiköidensä tarkastaa asiakirjat, joiden perusteella OLAF pyysi kirjaamaan kantelijaa koskevan varoituksen ennakkovaroitusjärjestelmään, ja asiakirjat, joiden perusteella OLAF piti tämän varoituksen voimassa. Tarkastus tehtiin 14 päivänä kesäkuuta 2010. Valituksen tekijälle ilmoitettiin tarkastuksesta 13 päivänä heinäkuuta 2010, ja hänelle toimitettiin jäljennös tarkastuskertomuksesta. Oikeusasiamies teki 2. tammikuuta 2012 ehdotuksen sovintoratkaisuksi OLAFille, joka toimitti vastauksensa 29. maaliskuuta 2012 englanniksi. Se toimitti oikeusasiamiehelle ranskankielisen toisinnon 27. kesäkuuta 2012. Vastaus ja kehotus huomautusten esittämiseen toimitettiin kantelijalle. Oikeusasiamies vastaanotti kantelijan 29. elokuuta 2012 esittämät huomautukset 3. syyskuuta 2012.

Oikeusasiamiehen analyysi ja alustavat päätelmät

Alustavat huomautukset

7. Kantelijaa koskeva W3b-varoitusjärjestelmä otettiin käyttöön, kun ennakkovaroitusjärjestelmää säänneltiin päätöksellä K(2004) 193/3. Päätös K(2004) 193/3 korvattiin pian sen jälkeen komission ja toimeenpanovirastojen tulojen ja menojen hyväksyjien käyttöön tarkoitetusta ennakkovaroitusjärjestelmästä 16 päivänä joulukuuta 2008 tehdyllä komission päätöksellä 2008/969/EY, Euratom. Uuden ennakkovaroitusjärjestelmää koskevan päätöksen W3b-varoituksia koskevat säännöt eivät poikkea edellisen ennakkovaroitusjärjestelmää koskevan päätöksen säännöistä [3]. Oikeusasiamies käyttää tässä edellisen ennakkovaroitusjärjestelmää koskevan päätöksen numerointia (koska kantelija viittasi tähän versioon kantelussaan).

8. OLAF ehdotti 8.6.2009 kantelun ja väitteen monimutkaisuuden vuoksi, että se lähetettäisiin komissiolle, jotta komissio voisi esittää näkemyksensä toimivaltaansa kuuluvista kysymyksistä ja siten varmistaa avoimuuden. Koska kantelu koski OLAFia, oikeusasiamies katsoi, että OLAF voisi halutessaan kuulla asiasta vastaavia komission yksiköitä ja sisällyttää niiden kannanotot oikeusasiamiehelle lähetettävään lausuntoonsa.

9. Kantelija ehdotti 1. syyskuuta 2009 päivätyssä kirjeessä, että oikeusasiamies voisi ottaa vastaan todistajanlausunnon arviointikomitean jäseniltä, jotka arvioivat EuropeAidin käynnistämän tarjouskilpailun yhteydessä jätettyjä tarjouksia. Kun otetaan huomioon oikeusasiamiehen käytettävissä olevat tiedot ja jäljempänä esitetyt päätelmät, oikeusasiamies ei katsonut tarpeelliseksi ottaa tällaista lausuntoa tässä tutkimuksessa.

A. Ennakkovaroitusjärjestelmään sisältyvää sääntöjenvastaista varoitusta koskeva väite ja siihen liittyvä väite

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

10. Kantelija katsoi, että sen sisällyttäminen ennakkovaroitusjärjestelmään oli sääntöjenvastaista, koska siihen ei kohdistunut ”oikeudellista menettelyä” vakavien hallinnollisten virheiden tai petosten vuoksi. Se täsmensi, että Belgian oikeusviranomaiset kuulustelivat yhtiön toista johtajaa. Kyselyyn ei kuitenkaan sisältynyt jatkotoimia. Kantelija selitti, että Belgiassa on ”oikeuskäsittely” vain, jos asia on pantu vireille tutkintatuomarissa tai vireillä tuomarin tuomioistuimessa.

11. Kantelija ilmoitti ottaneensa yhteyttä belgialaiseen tutkintatuomariin, joka vastaa belgialaisesta asiakirja-aineistosta. Kantelijan mukaan tutkintatuomari vahvisti, että häntä ei ollut takavarikoitu kantelijan suhteen ja että hänellä ei ollut vakavia todisteita, jotka olisivat johtaneet syytteiden nostamiseen. Kantelija totesi, että OLAFin syyttäjälle tekemä valitus ei ole ”oikeudellinen menettely”.

12. Kantelija totesi, että ennakkovaroitusjärjestelmää koskevassa päätöksessä ei määritellä ”oikeudellisia menettelyjä” ja että ”oikeudellisille menettelyille” ei ole EU:n määritelmää. Sen vuoksi kantelija väitti, että tämän käsitteen määrittelyssä olisi käytettävä Belgian lainsäädäntöä. Kantelija totesi, että koska Belgian lainsäädännön mukaan kantelijaa vastaan ei ole vireillä oikeudenkäyntiä, ei ollut perusteita sisällyttää ennakkovaroitusjärjestelmään kantelijaa koskevaa varoitusta.

13. Kantelija lisäsi, että edellä kuvattua tilannetta ei voida hyväksyä, koska kukaan ei tarkista ennakkovaroitusjärjestelmään rekisteröitymistä koskevia pyyntöjä. Se totesi, että komission tilinpitäjä vaikuttaa olevan vain "teknikko", joka hyväksyy tarkastamatta kaikki ennakkovaroitusjärjestelmää koskevat varoituspyynnöt.

14. Kantelija totesi, että koska se oli rekisteröity ennakkovaroitusjärjestelmään, yhtä sopimusta, joka sen oli määrä tehdä, ei ollut allekirjoitettu. Muiden sopimusten osalta maksujen saaminen viivästyi. Erääseen toiseen sopimukseen liittyvät maksut keskeytettiin. Kantelija päätteli, että koska tehostettuja seurantatoimenpiteitä voidaan toteuttaa ennakkovaroitusjärjestelmässä annetun varoituksen jälkeen, ennakkovaroitusjärjestelmä ei voi olla ainoastaan ”sisäinen tietojärjestelmä”.

15. Kantelijan mukaan varoituksen luottamuksellisuutta ei noudatettu. Komissio ilmoitti varoituksesta sekä kantelijan kilpailijoille että kumppaneille. Se on nyt julkista tietoa ja johtaa siihen, että kantelija menettää maineensa ja menestyksensä tulevissa tarjouskilpailuissa.

16. OLAF selitti oikeusasiamiehelle antamassaan lausunnossa aloittaneensa vuonna 2008 tutkimuksen, joka koski väitteitä mahdollisesta korruptiosta hankkeen myöntämisessä kantelijalle. Nämä väitteet oli vahvistettu tiedoilla, jotka OLAF oli saanut Ranskan oikeuspoliisilta. Kerättyjen todisteiden perusteella OLAF toimitti tiedot Belgian liittovaltion syyttäjälle. Tämän jälkeen OLAFille ilmoitettiin, että sen toimittamien tietojen perusteella kantelijaa ja sen johtajaa vastaan oli aloitettu oikeudellinen tutkinta (”ohjeoikeus”). Tutkintatuomarin määräyksestä Belgian liittovaltion poliisi suoritti etsintöjä kantelijan ja hänen esimiehensä tiloissa. Tämän jälkeen OLAF pyysi komission tilinpitäjää merkitsemään kantelijan ennakkovaroitusjärjestelmään tasolle W3b.

17. OLAF totesi, että sen saamat tiedot ovat ristiriidassa sen väitteen kanssa, jonka mukaan kantelija ei ole”oikeudenkäynnin” kohteena. Se totesi 16 päivänä joulukuuta 2008 päivätyssä kirjeessään [4], että kantelija itse tunnusti oikeudellisen tutkinnan olemassaolon. OLAF viittasi myös belgialaisen tuomarin kirjeeseen, jossa todettiin, että "tutkinnan tässä vaiheessa ei ole käytetty rikosprosessilain 61 a §:ää"[5]. OLAF väitti, että tämä kirje vahvistaa, että oikeudellinen tutkinta on todellakin käynnissä.

18. OLAF totesi, että Belgian lainsäädännön mukaan oikeudelliset tutkimukset aloitetaan syyttäjän pyynnöstä. Se lisäsi, että tällainen pyyntö on esitetty nyt käsiteltävässä asiassa. Näin ollen oli aloitettu ennakkovaroitusjärjestelmästä tehdyn päätöksen 2 artiklan 4 kohdassa [6] ja 5 artiklan 2 kohdassa [7] tarkoitettu oikeudenkäynti.

19. Lisäksi toisin kuin kantelija ehdotti, ennakkovaroitusjärjestelmää koskevassa päätöksessä käytettyä käsitettä ”oikeudenkäynti” ei voida tulkita ainoastaan yhden jäsenvaltion (tässä tapauksessa Belgian) lainsäädännön perusteella. On pikemminkin otettava huomioon jäsenvaltioille yhteiset oikeusperiaatteet, jotta vältetään tulkintaerot jäsenvaltioiden välillä. Käsite "tuomioistuinmenettely" on näin ollen laajempi kuin valituksen tekijä väittää. Se ei edellytä, että tuomari on "syyttänyt" yritystä väärinkäytöksistä tai että syyttäjä on laatinut syytteen kantelijaa vastaan.

20. Lisäksi OLAF vahvisti, että oikeudellinen tutkimus koskee kantelijaa ja sen apulaisjohtajaa. Edellä mainituista syistä OLAF katsoi, että sen pyyntö kirjata kantelijaa koskeva varoitus ennakkovaroitusjärjestelmään oli laillinen, samoin kuin sen kieltäytyminen poistamasta varoitusta.

21. Komissio [8] totesi, että ennakkovaroitusjärjestelmä on sen sisäiseen käyttöön tarkoitettu tietojärjestelmä. Ennakkovaroitusjärjestelmästä ei yleensä aiheudu välittömiä seurauksia liputetulle toimijalle. Kukin tulojen ja menojen hyväksyjä päättää toteutettavista toimenpiteistä. Komissio päätti asianmukaisen riskinarvioinnin jälkeen, että kantelijan W3b-merkintä ei ollut syy sulkea kyseistä yritystä pois hankintamenettelyistään. sen merkitseminen ei myöskään vaikuttanut haitallisesti sen taloudellisiin, rahoituksellisiin, ammatillisiin ja teknisiin valmiuksiin. Voimassa olevien sopimusten osalta komissio päätti jatkaa niiden täytäntöönpanoa. Komissio jatkoi myös maksujen suorittamista sen jälkeen, kun ennakkovaroitusjärjestelmän liputus otettiin käyttöön. Komissio korosti, että viivästyneet maksut johtivat korkojen maksamiseen kantelijalle.

22. Kantelijan oikeuksia ja syyttömyysolettamaa kunnioittaen komission oli varmistettava EU:n oikeutettujen taloudellisten etujen suojaaminen. Tätä varten kaikkiin kantelijan sopimuksiin sovellettiin tehostettuja seurantatoimenpiteitä, jotka ovat luonteeltaan sisäisiä organisatorisia, ennakkovaroitusjärjestelmän liputuspäivästä alkaen.

23. Yhden sopimuksen osalta komissio ilmoitti päättäneensä keskeyttää sen täytäntöönpanon ja siihen liittyvät maksut, kunnes OLAFin tai oikeusviranomaisten tutkimus on saatu päätökseen ja tilanne on selvitetty.

24. Joulukuun 2008 alussa, kun komissio arvioi kantelijan ennakkovaroitusjärjestelmään merkitsemiseen liittyviä mahdollisia riskejä, yksi sen lähetystöistä totesi, että tarvittavia tehostettuja seurantatoimenpiteitä oli mahdotonta toteuttaa. Näin ollen se ei allekirjoittanut erillistä sopimusta kantelijan kanssa vaan teki niin toisen toimeksisaajan kanssa [9].

25. Komissio päätteli, että se omaksui tasapainoisen lähestymistavan kantelijaan yhtäältä soveltamalla tehostettuja seurantatoimenpiteitä kaikkiin sopimuksiin ja toisaalta keskeyttämällä yhden sopimuksen soveltamisen. Se totesi, että näin toimiessaan se otti huomioon suhteellisuusperiaatteen ja unionin taloudellisten etujen suojaamisen periaatteen.

26. Ennakkovaroitusjärjestelmään pääsevät vain tietyt valtuutetut käyttäjät, joiden on pidettävä tiedot luottamuksellisina. Komissiolla ei ollut tietoa siitä, että sen henkilöstö olisi rikkonut ennakkovaroitusjärjestelmän luottamuksellisuutta koskevia sääntöjä.

27. Huomautuksissaan kantelija totesi ensin, että OLAF toimitti sen mielestä seuraavat tiedot, joista kantelija ei ollut tietoinen:

OLAF aloitti 28. toukokuuta 2008 ulkoisen tutkimuksen, joka koski hankkeen myöntämisessä esiintyneitä korruptioväitteitä.

OLAF toimitti tietoja Belgian liittovaltion syyttäjälle 27. kesäkuuta 2008.

OLAF lähetti toukokuussa 2009 komissiolle yksityiskohtaisia tietoja tarjouskilpailusta. Tämä johti sopimuksen ja maksujen keskeyttämiseen.

OLAF totesi, että oikeudelliset menettelyt koskevat kantelijaa ja sen apulaisjohtajaa;

kantelija ei saanut jäljennöstä OLAFin 27. lokakuuta 2008 esittämästä pyynnöstä, jossa komission kirjanpitäjää pyydettiin kirjaamaan W3b-varoitus kantelijaa vastaan, eikä kantelijalle ilmoitettu pyynnön perusteluja.

28. Kantelija totesi OLAFin myöntäneen, että belgialaisen tuomarin mukaan kantelijaa ei ollut asetettu syytteeseen. Kantelijan mukaan OLAFin lausunto, jonka mukaan oikeudelliset tutkimukset aloitetaan syyttäjän pyynnöstä, on virheellinen. Koska tutkintatuomari ei ole kuullut kantelijaa eikä hänen avustajiaan eikä nostanut syytteitä eivätkä he ole saaneet ilmoitusta syytteestään, julkisia toimia ei ole käynnistetty. Valituksen tekijä myönsi, että tutkimus on käynnissä, mutta huomautti, että se ei ole itseään tai sen apulaisjohtajaa vastaan. Muussa tapauksessa tuomari olisi katsonut, että nämä henkilöt oli asetettu syytteeseen, mikä olisi antanut heille mahdollisuuden tutustua asiakirja-aineistoon ja antanut heille oikeuksia. Näin ollen tutkinta kohdistuu tuntemattomiin henkilöihin tai muihin henkilöihin, mutta ei valituksen tekijään.

29. Kantelijan mukaan oikeudenkäynnin käsitettä ei pitäisi määritellä EU:n oikeudellisen kehyksen yhteydessä, koska rikosoikeutta ei ole yhdenmukaistettu Euroopan tasolla. Komission päätöksessä ei myöskään määritellä "oikeudellisia menettelyjä" vakavien hallinnollisten virheiden tai petosten vuoksi. Käsitettä on näin ollen tulkittava Belgian oikeuskehyksen yhteydessä. Kun OLAF pyysi W3b-varoitusta kantelijaa vastaan, Belgian lainsäädännössä ei ollut oikeudellisia menettelyjä vakavista hallinnollisista virheistä tai petoksista.

30. Kantelija ei pitänyt hyväksyttävänä sitä, että komission lähetystön suuren työmäärän vuoksi kantelija menetti mahdollisuuden tehdä erillissopimuksen.

31. Sopimuksen keskeyttämisen osalta kantelija katsoi, että keskeyttäminen oli myös sääntöjenvastaista. Se perustui OLAFin toukokuun 2009 lopussa toimittamiin tietoihin, joihin kantelijalla ei ollut pääsyä. Kantelija huomautti, että se suoritti kaikki tämän sopimuksen mukaiset tehtävänsä hankintaviranomaista ja edunsaajaa tyydyttävällä tavalla. Sen vuoksi komission olisi maksettava kantelijalle maksamatta oleva määrä. Se oli yllättynyt siitä, että keskeyttäminen tapahtui sen jälkeen, kun kaikki sen sopimusvelvoitteet oli jo täytetty. Tämä osoittaa, että sopimuksen täytäntöönpanossa ei ollut ongelmia. Ainoa ongelma oli se, että loppukertomusta ei ole vielä hyväksytty sopimuksen keskeyttämisen vuoksi. Kantelija toisti, että se ei ollut tietoinen sitä vastaan nostetuista syytteistä ja että se haluaisi saada niistä tiedon voidakseen antaa asiaankuuluvia tietoja.

Oikeusasiamiehen arvio sovintoratkaisuehdotuksesta

32. Ennakkovaroitusjärjestelmästä tehdyn päätöksen 5 artiklan 2 kohdan mukaan ”[valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä] pyytää W3b-varoituksen aktivointia – –, jos tiedetään, että kolmannet osapuolet, erityisesti kolmannet osapuolet, jotka hyötyvät tai ovat hyötyneet hänen vastuullaan olevista yhteisön varoista, ovat oikeudenkäynnin kohteena vakavien hallinnollisten virheiden tai petosten vuoksi. Jos OLAFin tutkimukset johtavat oikeudellisiin menettelyihin tai OLAF tarjoaa apua tai seuraa menettelyjä, OLAF ... pyytää aktivoimaan vastaavan W3b-varoituksen" (korostus lisätty). W3b-varoitus pysyy voimassa, kunnes lainvoimainen tuomio on annettu tai kunnes asia on muulla tavoin ratkaistu.

33. Varhaisvaroitusjärjestelmää koskevassa päätöksessä ei määritellä ilmaisua ”oikeudellinen menettely”. Oikeusasiamies totesi, että oikeusjärjestelmät eroavat merkittävästi toisistaan eri jäsenvaltioissa ja että näin ollen ei ole olemassa yhtä ainoaa tulkintaa käsitteestä "oikeudellinen menettely".

34. Esimerkiksi tietyillä lainkäyttöalueilla, joilla sovelletaan inkvisitorista järjestelmää, "oikeudenkäyntiä" voitaisiin käyttää viittaamaan tutkintatuomarin suorittamaan tutkintaan. Muilla lainkäyttöalueilla ei ole tällaisia "oikeudellisia tutkimuksia", vaan ne tukeutuvat yksinomaan lainvalvontaviranomaisiin ja yleisiin syyttäjiin tutkimusten suorittamisessa.

35. Oikeusasiamies totesi, että EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan "sellaisen yhteisön oikeuden säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen merkityksen ja soveltamisalan määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko yhteisössä riippumattomasti ja yhdenmukaisesti, ja tulkinnassa on otettava huomioon säännöksen asiayhteys ja asiaa koskevien asetusten tarkoitus."[10] Näin ollen ennakkovaroitusjärjestelmää koskevassa päätöksessä käytetyn "oikeudenkäynnin"määritelmän ei pitäisi perustua yhden ainoan jäsenvaltion lainsäädäntöön.

36. Määrittääkseen, mikä olisi ennakkovaroitusjärjestelmää koskevassa päätöksessä käytetyn termin ”oikeudenkäynti” oikea tulkinta, oikeusasiamies totesi ensin, että termin ”oikeudenkäynti” tulkinnan olisi perustuttava ennakkovaroitusjärjestelmän tarkoitukseen ja asiayhteyteen ja erityisesti W3b-varoituksen tarkoitukseen ja asiayhteyteen ennakkovaroitusjärjestelmää koskevassa päätöksessä.

37. Oikeusasiamies korosti, että ennakkovaroitusjärjestelmän tarkoituksena on ilmoittaa komission yksiköille, kun on vähintään "riittäviä syitä" uskoa, että asiaan liittyvä "havainto" (esimerkiksi petos) tehdään luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä vastaan. Oikeusasiamies totesi, että henkilön sijoittamiselle ennakkovaroitusjärjestelmään on oltava ainakin tietty tosiseikasto. Oikeusasiamies totesi lisäksi, että "oikeudellisen menettelyn"tutkintavaiheen olemassaolo ei välttämättä merkitse sitä, että henkilöön liittyvät tosiseikat olisi näytetty toteen (tutkintavaihe voidaan aloittaa ainoastaan kolmannen osapuolen esittämän syytöksen perusteella). Näin ollen ei vaikuta loogiselta asettaa henkilöä automaattisesti ennakkovaroitusjärjestelmään, koska kyseinen henkilö on”oikeudellisen menettelyn” tutkintavaiheessa.

38. Oikeusasiamies totesi myös, että W3b-varoitus on voimassa, kunnes lainvoimainen tuomio on annettu tai kunnes asia on ratkaistu muulla tavoin. Olisi varmasti loogista, että tällainen sääntö olisi olemassa, jos ilmaisun "oikeudenkäyntimenettely"tulkinta rajoittuisi niihin "oikeudenkäyntimenettelyihin", jotka voidaan lopettaa lainvoimaisella tuomiolla tai jotka voidaan muutoin "ratkaista". Ei kuitenkaan olisi loogista, että tällainen sääntö olisi olemassa, jos käsitettä ”oikeudenkäynti” tulkittaisiin laajasti siten, että se kattaisi myös oikeudenkäyntien tutkintavaiheen inkvisitorisessa oikeusjärjestelmässä. Tutkintavaihetta inkvisitorisessa oikeusjärjestelmässä ei voida päättää lainvoimaisella tuomiolla, eikä sitä voida muutoin "ratkaista". Se voidaan lopettaa vain toteamalla, ettei asiassa ole perusteita edetä (ranskaksi ”non lieu”), tai jos asia koskee kontradiktorista oikeudenkäyntiä.

39. Jos oikeusviranomaiset kuitenkin tutkintavaiheen tuloksena katsoisivat, että henkilö olisi otettava kiinni petosta tai muita vakavia hallinnollisia sääntöjenvastaisuuksia koskevassa kontradiktorisessa menettelyssä [11], tämä seikka oikeuttaisi varmasti W3b-varoituksen antamisen.

40. Kuten oikeusasiamies totesi ennakkovaroitusjärjestelmää koskevassa oma-aloitteisessa tutkimuksessaan suositusluonnoksessa (ks. OI/3/2008/FOR, 109 kohta), se, että W3b-varoitusta ei pitäisi soveltaa, ellei tapausta käsitellä kontradiktorisessa menettelyssä, ei tarkoita, että ennakkovaroitusjärjestelmää koskevaa varoitusta ei voida antaa oikeudellisen tutkinnan kohteena olevasta henkilöstä. On selvää, että W1 [12] tai W2 [13] -varoitus voitaisiin antaa tällaisesta henkilöstä. Jos kansallinen oikeusviranomainen on aloittanut tutkimusvaiheen OLAFilta saatujen tietojen perusteella, olisi aiheellista antaa esimerkiksi W2-varoitus, joka perustuu OLAFin havaintoon, jonka perusteella se otti yhteyttä kansallisiin oikeusviranomaisiin. Vaihtoehtoisesti voidaan tapauksen erityispiirteistä riippuen antaa W1-varoitus. On tärkeää huomata, että W1- ja W2-varoitus, toisin kuin W3b-varoitus, vanhenee automaattisesti kuuden kuukauden välein, joten varoituksesta vastaavan komission virkamiehen on tarkistettava, onko varoitus edelleen perusteltu, ennen kuin hän pyytää varoituksen uusimista. Tällä vaihtoehtoisella luokittelulla on myös merkittäviä vaikutuksia oikeuteen tulla kuulluksi (ks. jäljempänä 42 kohta).

41. Käsiteltävässä asiassa OLAF aloitti 28.5.2008 tutkimuksen, joka koski väitteitä mahdollisesta korruptiosta hankkeen myöntämisessä kantelijalle. OLAFin mukaan nämä väitteet saivat vahvistuksen Ranskan oikeuspoliisilta saamistaan tiedoista. Oikeusasiamiehen mielestä näiden tietojen perusteella voitaisiin ehdottaa W1- tai W2-varoitusta. Kerättyjen todisteiden perusteella OLAF toimitti tiedot Belgian liittovaltion syyttäjälle 27 päivänä kesäkuuta 2008. Syyskuussa 2008 OLAFille ilmoitettiin, että kantelijaa ja sen johtajaa vastaan oli aloitettu oikeudellinen tutkinta (”ohjeoikeus”) OLAFin toimittamien tietojen perusteella. Belgian liittovaltion poliisi suoritti lokakuussa 2008 tutkintatuomarin määräyksestä etsintöjä kantelijan ja hänen esimiehensä tiloissa. Oikeusasiamies korosti, että nämä tiedot eivät kuitenkaan tarkoita, että Belgian oikeusviranomaiset olisivat päättäneet tutkimuksistaan, kuten siitä, että asia olisi käsiteltävä kontradiktorisessa menettelyssä. Näin ollen ei ollut perusteltua, että OLAF ehdotti W3b-varoitusta. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies teki jäljempänä esitetyn ehdotuksen sovintoratkaisuksi.

42. Kuten oikeusasiamies totesi suositusluonnoksessaan asiassa OI/3/2008/FOR, henkilöllä on oikeus tulla kuulluksi ennen kuin hänelle vastainen toimi hyväksytään [14]. Tämä tarkoittaa sitä, että jos OLAF pitää edelleen perusteltuna antaa valituksen tekijälle W1- tai W2-varoitus, sen olisi myönnettävä valituksen tekijälle oikeus tulla kuulluksi ennen varoituksen aktivointia. Oikeusasiamies otti tämän päätelmän huomioon ehdottaessaan sovintoratkaisua.

43. Sopivaa ratkaisua koskevan ehdotuksensa tekemiseksi oikeusasiamies totesi, että erillissopimuksen tekeminen toisen yrityksen kanssa kantelijaa koskevan ennakkovaroitusjärjestelmän varoituksen seurauksena osoittaa, että ennakkovaroitusjärjestelmän varoitus on kantelijalle vastainen toimi, mikä tarkoittaa, että kantelijalle olisi pitänyt antaa oikeus tulla kuulluksi ennen kyseisen hänelle vastaisen toimen hyväksymistä. Oikeusasiamies ei kuitenkaan tutki tämän tutkimuksen yhteydessä tarkemmin kysymystä erillissopimuksen tekemisestä toisen yrityksen kanssa. Kun otetaan huomioon, että kantelijan väite ja siten tämän tutkimuksen laajuus koskevat ainoastaan ennakkovaroitusjärjestelmän väitettyä virheellistä antamista ja kieltäytymistä kyseisen varoituksen poistamisesta.

Sopiva ratkaisuehdotus

44. Oikeusasiamies teki kantelua koskevan tutkimuksensa perusteella seuraavan ehdotuksen sovintoratkaisuksi:

"OLAFin olisi pyydettävä kantelijalle annetun W3b-varoituksen poistamista./em>

OLAFin olisi analysoitava hallussaan olevat valituksen tekijää koskevat tiedot määrittääkseen, onko aiheellista antaa valituksen tekijälle W1- tai W2-varoitus. Kantelijan oikeutta tulla kuulluksi olisi kunnioitettava ennen kuin tällainen varoitus aktivoidaan.”

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut sovintoratkaisuehdotuksen jälkeen

45. OLAF totesi ensin, että se oli periaatteessa valmis löytämään ongelmaan sovintoratkaisun. Se väitti kuitenkin, että se ei voinut hyväksyä oikeusasiamiehen tässä asiassa esittämää ehdotusta asiaa koskevien oikeusperiaatteiden perusteella. Se jäsenteli vastauksensa kolmeen pääargumenttiin. Ensinnäkin OLAF ei voi puuttua varoituksen tilaan sen jälkeen, kun kansalliset viranomaiset ovat aloittaneet tutkinnan. Toiseksi on laitonta tulkita määritelmää siitä, milloin W3-varoitus on olemassa, määräaikaa koskevan säännöksen valossa, ja vaikka se ei ole laitonta, mahdolliset tilanteet, joissa W3-varoitus voi päättyä, ovat yhdenmukaisia "tuomioistuinkäsittelyn"laajemman tulkinnan kanssa. ”Oikeuskäsittelyn” laajempi tulkinta on yhdenmukainen sen kanssa, miten tätä käsitettä tulkitaan muualla EU:n lainsäädännössä.

46. Ensinnäkin OLAF väitti, että asiaa koskevan oikeudellisen kehyksen, jossa OLAF toimii, mukaan sen jälkeen, kun kansallinen viranomainen on hyväksynyt OLAFin sille esittämän asian, OLAF ei voi toteuttaa lisätoimenpiteitä, elleivät kansalliset viranomaiset sitä pyydä. Tämä kattaa asianomaisten yhteisöjen haastattelemisen, pääsyn asiakirjoihin, joita kansalliset viranomaiset käyttävät tai joita ne käyttäisivät, tai ennakkovaroitusjärjestelmässä olevien lippujen uudelleentarkastelun. Tässä tapauksessa kantelijaa vastaan aloitettiin oikeudellinen tutkinta OLAFin Belgian liittovaltion syyttäjälle toimittamien tietojen perusteella. OLAF väitti, että se ei voi tästä lähtien puuttua asiaan ja että henkilön puolustautumisoikeuksia suojellaan kansallisella lainsäädännöllä.

47. Toiseksi OLAF oli oikeusasiamiehen kanssa samaa mieltä siitä, että ennakkovaroitusjärjestelmää koskevassa päätöksessä ei määritellä ilmaisua ”oikeudellinen menettely” ja että ”oikeudellisen menettelyn” määritelmän ei pitäisi perustua yhden jäsenvaltion lainsäädäntöön. OLAF katsoi kuitenkin, että oikeusasiamiehen ehdottama tulkinta on liian rajoittava. Se väitti, että oikeudelliseen menettelyyn olisi kuuluttava oikeudellinen tutkinta. OLAF perusti kantansa väitteeseen, jonka mukaan oikeusasiamies tulkitsi virheellisesti ennakkovaroitusjärjestelmää koskevan päätöksen asiaa koskevia säännöksiä. Direktiivin 9 artiklan tavoitteena on varmistaa rajoitettujen tietojen levittäminen, kun taas 12 artiklan 3 kohdassa säädetään, milloin W3-varoitus vanhenee. OLAFin mukaan on lainvastaista tulkita oikeudenkäyntiä siten, että sillä tarkoitetaan ainoastaan oikeudenkäyntiä, joka voidaan saattaa päätökseen lainvoimaisella tuomiolla tai joka voidaan muutoin ratkaista, koska tässä tulkinnassa käytetään säännöstä, jolla on yksi tarkoitus tulkita toista säännöstä, jolla on toinen tarkoitus.

48. OLAF ilmoitti oikeusasiamiehelle myös, että 12 artiklan 3 kohdassa käytetään ilmaisua "muulla tavoin sovittu". Se väitti, että tälle lauseelle voidaan antaa laaja merkitys. Vaikka olisikin perusteltua tulkita "oikeudenkäyntiä" 12 artiklan 3 kohdan valossa, tämä ei estäisi "oikeudenkäyntiä" tutkintavaiheessa. Termillä "muutoin ratkaistu" on laaja soveltamisala, ja se kattaa päätöksen, jonka mukaan oikeudenkäyntiin ei ole riittävästi todisteita, jos syyttäjä lopettaa asian käsittelyn ilman jatkotoimia [15] tai jopa silloin, kun syyttäjä ratkaisee asian jatkamatta rikosoikeudenkäyntiä.

49. Lisäksi OLAF totesi, että jos se hyväksyy oikeusasiamiehen tulkinnan, W3-varoitus aktivoidaan vasta oikeudenkäynnin alkaessa. Tämä johtaisi siihen, että W3-varoitus menettäisi tehokkuutensa. OLAF katsoi, että tämä olisi myös varoitusten loogisen luokittelun vastaista: W2-varoitusta olisi käytettävä, kun OLAF on havainnut petoksen tai vakavan hallinnollisen virheen, ja W3-varoitusta, kun kansallinen oikeusviranomainen aloittaa asian käsittelyn.

50. Lopuksi OLAF totesi, että esitutkintamenettelyn laajempi määritelmä, joka kattaa tutkintavaiheen, on asiaa koskevan EU:n lainsäädännön mukainen. Se antoi esimerkin oikeudesta tulkkaukseen ja käännöksiin rikosoikeudellisissa menettelyissä 20 päivänä lokakuuta 2010 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 2010/64/EU [16], jolla pannaan täytäntöön etenemissuunnitelmasta epäiltyjen tai syytettyjen henkilöiden prosessuaalisten oikeuksien vahvistamiseksi rikosoikeudellisissa menettelyissä 24 päivänä marraskuuta 2009 annettu neuvoston päätöslauselma. Johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: "Euroopan unionissa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopimus muodostaa yhteisen perustan epäiltyjen tai syytettyjen henkilöiden oikeuksien suojelulle rikosoikeudellisissa menettelyissä, mihin tässä päätöslauselmassa sisältyvät oikeudenkäyntiä edeltävät vaiheet ja oikeudenkäyntivaiheet." OLAFin mukaan tämä vahvistaa sen, että EU:n lainsäädännössä käytetään laajempaa tulkintaa.

51. OLAF pani myös merkille oikeusasiamiehen suositusluonnoksen asiassa OI/3/2008/FOR, jossa oikeusasiamies kehotti komissiota takaamaan oikeuden tulla kuulluksi ennen kuin tehdään päätöksiä henkilöiden sisällyttämisestä ennakkovaroitusjärjestelmään. Mahdollisissa tarkistusprosesseissa otetaan huomioon unionin tuomioistuimen päätös muutoksenhausta asiassa C-314/11P, komissio v. Planet.

52. Kantelija hyväksyi huomautuksissaan oikeusasiamiehen ehdotuksen sovintoratkaisuksi. Se pahoitteli OLAFin päätöstä olla tekemättä samoin.

53. Kantelija yhtyi oikeusasiamiehen arvioon siitä, millaiset menettelyt olisi luokiteltava tasolle W3b. Näin ollen se yhtyi oikeusasiamiehen arvioon [17], jonka mukaan "oikeuskäsittelyllä"tarkoitetaan menettelyjä, jotka voidaan ratkaista lainvoimaisella tuomiolla tai jotka voidaan muutoin ratkaista. Se väitti, että tällaisia tilanteita ei voi esiintyä tutkimusvaiheessa.

54. Kantelija kiisti OLAFin väitteet, jotka koskivat sen tehtävien ja vastuiden tulkintaa. Se totesi, että varoitusta ei voida pitää voimassa, kun tällaisen varoituksen edellytykset eivät enää täyty. Kantelija väitti, että tulojen ja menojen hyväksyjä on velvollinen raportoimaan kaikista muutoksista ennakkovaroitusjärjestelmään merkityn henkilön tilanteessa, minkä vuoksi hänen on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet, kun oikeudenkäynti on saatettu päätökseen.

55. Kantelija kiisti OLAFin väitteen, jonka mukaan sen tulkinta "oikeudellisista menettelyistä" on yhdenmukainen koko EU:n lainsäädännössä esitetyn tulkinnan kanssa.

56. Lisäksi kantelija totesi, että OLAFin esimerkillä pyritään vahvistamaan epäiltyjen tai syytettyjen henkilöiden prosessuaalisia oikeuksia rikosoikeudellisissa menettelyissä. Direktiivissä tehdään myös ero epäiltyjen ja syytettyjen henkilöiden välillä. Epäilty henkilö ei voi olla "oikeudenkäynnin"kohteena, ja kun nämä alkavat, henkilö lakkaa olemasta epäilty.

57. Kantelija myönsi, että tutkintavaihe kuuluu rikosoikeudellisen menettelyn laajaan otsakkeeseen. Se huomautti kuitenkin, että kaikkia rikosoikeudellisen menettelyn näkökohtia ei voida pitää "oikeudellisina menettelyinä".

58. Kantelija korosti, että varhaisvaroitusjärjestelmään merkitsemisen seuraukset ovat erittäin kielteiset. Joissakin maissa on vaikeaa, ellei mahdotonta, saada sopimuksia EU:n kanssa, ja yritykset kieltäytyvät työskentelemästä valituksen tekijän kanssa, koska se on merkitty ennakkovaroitusjärjestelmään. Kantelija toi oikeusasiamiehen tietoon uuden esimerkin ennakkovaroitusjärjestelmään sisällyttämisen kielteisistä vaikutuksista [18].

59. Kantelija totesi, että sen sisällyttäminen ennakkovaroitusjärjestelmään vaikuttaa nyt toiseen yritykseen, jolla on 40 prosentin omistusosuus kantelijasta (jäljempänä 'osakasyritys'). Arviointikomitea asetti osakasyhtiön luettelon kärkeen komission äskettäisessä tarjouskilpailumenettelyssä. Pian tämän jälkeen arviointikomitea ilmoitti sille, että "komission päätöksen 2008/969/EY mukaisesti, "ottaen asianmukaisesti huomioon velvoitteen suojella yhteisön taloudellisia etuja ja julkisuuskuvaa sekä varoituksen perustelujen luonteen ja vakavuuden", hankintaviranomainen on päättänyt lopettaa menettelyn tekemättä edellä mainittua hankintasopimusta edellä mainitun komission päätöksen 17 artiklan 2 kohdan c alakohdassa vahvistetuin edellytyksin. "Kantelija korosti, että osakasyhtiöllä ei ollut aiempaa tietoa siitä, että se oli merkitty ennakkovaroitusjärjestelmään, joten sille ei ollut annettu mahdollisuutta käyttää oikeuttaan tulla kuulluksi.

60. Osakasyhtiö pyrki komission ja arviointikomitean kanssa käymässään kirjeenvaihdossa puolustamaan oikeuttaan tulla kuulluksi ja pyysi saada ymmärtää syyt, joiden vuoksi se oli merkitty ennakkovaroitusjärjestelmään, ja sitä koskevan varoituksen tyypin. Se kiinnitti huomiota oikeusasiamiehen suositusluonnokseen asiassa OI/3/2008/FOR ja EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklan mukaiseen oikeuteen hyvään hallintoon. Osakasyhtiö pyysi myös jäljennöksen kaikista arviointikomitean ja komission välillä toimitetuista sen tarjousta koskevista asiakirjoista. Se kirjoitti komissiolle ja arviointikomitealle useita kertoja ennen vastauksen saamista.

61. Lopulta komissio vahvisti virallisesti, että osakasyhtiö kuului ennakkovaroitusjärjestelmään.

Oikeusasiamiehen arvio sovintoratkaisuehdotuksen jälkeen

62. Oikeusasiamies korostaa jälleen kerran tunnustavansa täysin, että ennakkovaroitusjärjestelmä on tärkeä ja tarpeellinen väline moitteettoman varainhoidon varmistamiseksi ja unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi. Jotta ennakkovaroitusjärjestelmä toimisi tehokkaasti, sen sisältämien tietojen on kuitenkin oltava täsmällisiä ja selkeitä.

Käsitteen "oikeudellinen menettely" tulkinta

63. Kuten itse ennakkovaroitusjärjestelmää koskevan päätöksen johdanto-osassa todetaan, ennakkovaroitusjärjestelmän tarkoituksena on varmistaa sellaisten tietojen levittäminen, jotka koskevat kolmansia osapuolia, jotka voivat muodostaa uhan EU:n taloudellisille eduille ja maineelle. Jotta järjestelmä toimisi tehokkaasti, ennakkovaroitusjärjestelmään pääsevän tulojen ja menojen hyväksyjän on voitava arvioida kunkin rekisteröidyn uhka voidakseen käyttää tietoja oikeasuhteisesti ja asianmukaisesti. Tämä on ainoa tapa, jolla ennakkovaroitusjärjestelmä voi helpottaa tulojen ja menojen hyväksyjän velvollisuutta ottaa ennakkovaroitusjärjestelmän mukaisissa päätöksissä asianmukaisesti huomioon varoituksen perustelujen luonne ja vakavuus [19].

64. Koska tulojen ja menojen hyväksyjän on arvioitava kunkin ennakkovaroitusjärjestelmään merkityn henkilön aiheuttaman uhan taso, kullekin varoitukselle annettu merkitys on tärkeä. Varoitusluokan muutoksen on oltava merkki jonkinlaisesta tunnistettavasta muutoksesta sen riskin tilassa, jota henkilö edustaa ennakkovaroitusjärjestelmän suojaamille eduille. Yhteenvetona voidaan todeta, että oikeusasiamies on samaa mieltä OLAFin kanssa todetessaan, että on tärkeää olla heikentämättä ennakkovaroitusjärjestelmässä vahvistettua varoitusten asteikkoa.

65. Ennakkovaroitusjärjestelmä sisältää viisi keskeistä varoitusluokkaa, jotka puolestaan on jaettu useisiin alaluokkiin. W1-varoitus osoittaa, että on olemassa" riittäviä syitä" uskoa, että " havainnot"petoksista tai vakavista hallinnollisista virheistä kirjataan tulevaisuudessa suhteessa henkilöön. W2-varoitus osoittaa, että OLAF, sisäinen tarkastus tai Euroopan tilintarkastustuomioistuin ovat havainneet henkilöä koskevia petoksia tai vakavia hallinnollisia virheitä. W3a-varoitus annetaan, kun laitos saa ilmoituksen henkilöä koskevasta takavarikointimääräyksestä, kun taas W3b-varoitus annetaan, kun henkilö on "oikeudenkäynnin kohteena " vakavien hallinnollisten virheiden tai petosten vuoksi. W4-määräys osoittaa, että henkilö on EU:n toimielimen antaman perintämääräyksen kohteena. W5a-varoitus tarkoittaa yhtä monista asioista, kuten konkurssia tai tuomiota petoksesta tai vakavasta ammatillisesta väärinkäytöksestä.

66. Varhaisvaroitusjärjestelmän johdonmukaisuuden säilyttämiseksi varoitusluokan on ilmaistava tunnistettava näkökohta asianomaisen henkilön aiheuttaman riskin tilasta. Luokittelun muutoksista on ilmoitettava kyseisen riskin tilan muuttuessa.

67. OLAFin nykyinen käytäntö tarkoittaa, että ennakkovaroitusjärjestelmässä oleva varoitusluokka muuttuu W2:sta W3b:hen, kun tutkintatuomari aloittaa menettelyn.

68. Oikeusasiamies katsoo, että oikeudenkäynnin aloittamisen inkvisitorisessa oikeusjärjestelmässä tai kontradiktorisessa oikeusjärjestelmässä ja oikeudellisen tutkintavaiheen aloittamisen inkvisitorisessa oikeusjärjestelmässä välillä on selvä ero. Tutkintavaiheen aloittaminen inkvisitorisessa järjestelmässä ei välttämättä merkitse sitä, että jonkin henkilön osalta olisi näytetty toteen se tarkoittaa ainoastaan sitä, että oikeudellisen tutkinnan aloittamiseen on riittävät perusteet. Oikeudenkäynnin aloittaminen sitä vastoin osoittaa, että henkilöä vastaan esitetty väite yhdessä alustavan näytön kanssa on riittävän vakava ja vakuuttava oikeudenkäynnin aloittamiseksi.

69. OLAFin havainnon kohteena olevan henkilön ja inkvisitorisessa järjestelmässä tutkimusvaiheessa olevan henkilön tilanteen välillä ei ole havaittavaa eroa. Inkvisitorisen järjestelmän tutkimusvaiheessa tätä "havaintoa" testataan yksinkertaisesti sen selvittämiseksi, tarvitaanko lisätoimia.

70. Varhaisvaroitusjärjestelmän johdonmukaisen toiminnan varmistamiseksi henkilön sijoittamiselle ennakkovaroitusjärjestelmän eri luokkaan on oltava tosiasioihin perustuva perusta. Jos näin ei ole, henkilöiden luokittelulla ennakkovaroitusjärjestelmässä ei ole merkitystä. Jos henkilön luokittelu muutetaan W2:sta W3b:ksi ennakkovaroitusjärjestelmässä, tämän pitäisi merkitä sitä, että tosiseikkojen vakavuudesta on otettu sellainen kanta, että ne oikeuttavat oikeudenkäyntiin. Tällaisen päätöksen olisi merkittävä selvää muutosta henkilöön liittyvän riskin tasossa, mikä oikeuttaa luokittelun muuttamisen ennakkovaroitusjärjestelmässä.

71. Kaikki lainkäyttöalueet eivät käytä tutkintatuomarijärjestelmää. Muut kuin inkvisitoriset lainkäyttöalueet (kuten Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti) tukeutuvat sen sijaan lainvalvontaviranomaisiin ja syyttäjiin esitutkinnassa [20]. Muulla kuin tiedusteluun liittyvällä lainkäyttöalueella kansalliset viranomaiset voivat tutkia henkilöä, mutta hänen asemansa ei muutu W3b-varoitukseksi. Näin ollen OLAFin tulkinta W3b-varoituksesta mahdollistaa mahdollisesti sen, että henkilöt, jotka ovat toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa (tutkinnan aikana mutta ennen kuin päätös oikeudenkäynnin aloittamisesta on tehty), voidaan luokitella eri tavalla. Esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan oikeusjärjestelmän lainkäyttövaltaan kuuluva henkilö luokiteltaisiin edelleen W2-luokkaan, jos OLAF ilmoittaisi havainnoistaan Yhdistyneen kuningaskunnan kruunun suojeluyksikölle, kun taas esimerkiksi Belgian oikeusjärjestelmän lainkäyttövaltaan kuuluva henkilö luokiteltaisiin W3b-luokkaan, jos se olisi tutkinnan kohteena. Tällaiselle erilaiselle kohtelulle ei voida esittää objektiivisia perusteluja.

72. Oikeusasiamies katsoo, että sen sijaan olisi asianmukaista, että henkilö säilyttää W2-varoituksen oikeudellisen tutkintamenettelyn alkaessa. W3b-varoituksia ei pitäisi soveltaa, ellei tapausta käsitellä kontradiktorisessa oikeudenkäynnissä. Tämä ei tarkoita sitä, että oikeudellisen tutkinnan kohteena olevasta henkilöstä ei voi antaa ennakkovaroitusjärjestelmää koskevaa varoitusta. W2-varoitus voidaan antaa OLAFin tekemien petosta tai vakavaa hallinnollista virhettä koskevien havaintojen perusteella. Oikeusasiamies ei näe mitään syytä siihen, miksi OLAFin "havainto", joka sai sen ottamaan yhteyttä kansallisiin oikeusviranomaisiin ja joka puolestaan sai ne aloittamaan tutkimuksen, ei riittäisi tähän tarkoitukseen.

73. Oikeusasiamies ei hyväksy näkemystä, jonka mukaan tämä tulkinta olisi vastoin EU:n nykyistä käsitystä termistä "oikeuskäsittely". Oikeusasiamies toteaa, että OLAF viittaa direktiiviin 2010/64/EU väittäessään, että ”oikeudenkäyntimenettelylle” olisi EU:n lainsäädännön mukaan annettava laaja merkitys. Oikeusasiamies toteaa, että direktiivissä säädetään, että epäillyillä tai syytetyillä henkilöillä on oltava tietyt oikeudet tulkkaukseen ja käännöksiin tutkinta- ja oikeusviranomaisten rikosoikeudellisissa menettelyissä, myös poliisikuulustelujen, kaikkien tuomioistuinkäsittelyjen ja tarvittavien välikäsittelyjen aikana. Direktiivissä ei selvästikään tulkita laajasti käsitettä "oikeudenkäynti". Siinä pikemminkin vahvistetaan laajasti sovellettava oikeus, joka kattaa kaikki sekä tutkinta- että tuomioistuinmenettelyt. Oikeus tulkkaukseen ja käännöksiin rikosoikeudellisissa menettelyissä määritellään direktiivissä näin laajasti ja kattavasti juuri siksi, että " oikeudenkäynnin"soveltamisala saattaa olla suppea tietyillä kansallisilla lainkäyttöalueilla (kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Irlannissa).

74. Oikeusasiamies panee myös merkille OLAFin kannan, jonka mukaan se ei voi hyväksyä oikeusasiamiehen ehdotusta sovintoratkaisuksi siitä, minkä tyyppinen varoitus henkilölle annetaan tutkintavaiheen alkaessa tiedustelujärjestelmässä. OLAF perustaa kantansa näkemykseensä, jonka mukaan se ei voi ryhtyä lisätoimiin sen jälkeen, kun kansallinen viranomainen on hyväksynyt asian, jonka OLAF on saattanut sen käsiteltäväksi. Se väittää, että tämä jopa estää sitä muuttamasta asianomaiseen henkilöön sovellettavaa ennakkovaroitusjärjestelmää koskevaa lippua. Oikeusasiamies katsoo, että OLAFin kanta on kestämätön. Hän toteaa, että OLAFin asemaa kansallisiin viranomaisiin nähden ei voida vaarantaa, jos se luokittelee oikeudellisen tutkinnan kohteena olevat henkilöt W2-lipun alle ja sen jälkeen yksinkertaisesti vahvistaa kantansa ennakkovaroitusjärjestelmässä kansallisten viranomaisten toimien perusteella annettavaan varoitukseen tai tarvittaessa mukauttaa sitä kuuden kuukauden välein [21]. Jos oikeudellinen tutkinta jatkuu kansallisella tasolla, W2-varoitus olisi otettava uudelleen käyttöön puolivuosittaisen uudelleentarkastelun jälkeen. Jos tapaus siirretään kokeiluun, W2-varoitus on korvattava W3b-varoituksella. Jos kansallinen tutkinta päätetään ja todetaan, että lisätutkimukset eivät ole perusteltuja, ennakkovaroitusjärjestelmä voidaan poistaa. Sen sijaan, että OLAFin ja kansallisten viranomaisten välinen suhde vaarantuisi, oikeusasiamiehen ehdottama hienostunut järjestelmä osoittaisi, että OLAF ottaa paremmin huomioon kansallisten viranomaisten kannan. Oikeusasiamies ei näe mitään syytä, miksi OLAF ei voisi tarkistaa kansallisilta viranomaisilta, että tutkimus on edelleen käynnissä, ja ottaa asianmukaisesti huomioon saamiaan tietoja.

75. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies pysyy sovintoratkaisua koskevassa ehdotuksessaan tekemässään päätelmässä, jonka mukaan OLAFin olisi pyydettävä kantelijalle annetun W3b-varoituksen poistamista ja OLAFin olisi sen jälkeen analysoitava hallussaan olevat kantelijaa koskevat tiedot määrittääkseen, onko toinen varoitus asianmukainen [22]. Koska OLAF ei ole noudattanut edes oikeusasiamiehen ehdotusta W3b-varoituksen poistamisesta eikä perustellut päätöstään riittävästi, oikeusasiamies katsoo, että on asianmukaista lopettaa hänen tutkimuksensa toteamalla, että koska OLAF ei poistanut W3b-varoitusta, se syyllistyi hallinnolliseen epäkohtaan. Näin ollen hän esittää kriittisen huomautuksen jäljempänä.

Ennakkovaroitusjärjestelmään kuuluvien henkilöiden perusoikeuksien suojelu

76. Oikeusasiamies totesi myös sovintoratkaisuehdotuksessaan, että jos OLAF katsoo aiheelliseksi antaa uuden varoituksen kantelijaa vastaan, sen olisi kunnioitettava kantelijan oikeutta tulla kuulluksi ennen tällaisen uuden varoituksen aktivointia.

77. Oikeusasiamies katsoo, että henkilön rekisteröinti ennakkovaroitusjärjestelmään voi johtaa asianomaisen henkilön oikeudellisen aseman selvään muuttumiseen [23]. Ennakkovaroitusjärjestelmää koskevassa päätöksessä edellytetään, että asianomaiset tulojen ja menojen hyväksyjät toteuttavat kyseistä yhteisöä tai hanketta koskevia erityistoimenpiteitä. Varoituksen vaikutusta ei missään luokassa voida rajoittaa unionin toimielimiin, elimiin ja virastoihin, ja tällainen varoitus vaikuttaa väistämättä asianomaisten tulojen ja menojen hyväksyjien ja kyseisen yhteisön välisiin suhteisiin. W2-varoitus on saatettava asianomaisen arviointikomitean tietoon, jos se on "uusi tekijä", jota on tarkasteltava hakijan taloudellisen, rahoituksellisen, teknisen ja ammatillisen pätevyyden kannalta. Unionin tuomioistuimen mukaan tähän päätelmään ei vaikuta myöskään ennakkovaroitusjärjestelmää koskevassa päätöksessä esitetty toteamus, jonka mukaan W1-varoitus on rekisteröitävä ainoastaan tiedotustarkoituksessa tai että varoituksella ei voi olla muita seurauksia kuin tehostetut seurantatoimenpiteet. Tämä johtuu siitä, että asianomaisella tulojen ja menojen hyväksyjällä on aina velvollisuus toteuttaa asianomaisen toimielimen yksiköiden tasolla tehostettuja valvontatoimenpiteitä, joihin liittyy rajoituksia. Jos näin ei olisi, varoitus olisi tehoton. Unionin tuomioistuin on selventänyt, että vaikka ennakkovaroitusjärjestelmään sisältyvällä yhteisöä koskevalla varoituksella on väistämättä vaikutuksia asianomaisen tulojen ja menojen hyväksyjän ja asianomaisen yhteisön välisiin suhteisiin, tämä ei tarkoita, että ulkoiset vaikutukset olisivat automaattisesti sellaisia, että ne muuttaisivat selvästi asianomaisen yhteisön oikeudellista tilannetta. Unionin tuomioistuin on selittänyt, että on pikemminkin selvitettävä tapauskohtaisesti, onko kyseessä tällainen selvä muutos.

78. Oikeusasiamies toteaa, että hyvän hallinnon periaate ei välttämättä merkitse sitä, että OLAFin olisi odotettava, kunnes asianomaisen henkilön asema on muuttunut selvästi, ennen kuin se myöntää oikeuden tulla kuulluksi. Käsiteltävänä olevassa asiassa W3b-luetteloon merkitseminen on muuttanut selvästi kantelijan oikeudellista asemaa. Kantelijalle ei kuitenkaan annettu mahdollisuutta riitauttaa sen merkitsemistä ennakkovaroitusjärjestelmään. Komissio sovelsi tehostettuja seurantatoimenpiteitä kaikkiin kantelijan voimassa oleviin sopimuksiin ja keskeytti yhden sopimuksen, mukaan lukien siihen liittyvät maksut. Kantelija menestyi yhdessä tarjouskilpailussa sen jälkeen, kun hänet oli merkitty ennakkovaroitusjärjestelmään. Vaikka komissio oli aikeissa allekirjoittaa sopimuksen kantelijan kanssa, se päätti lopulta tehdä sopimuksen toisen osapuolen kanssa. Oikeusasiamies on myös saanut tietää, että kantelijan osakkaana olevalla yrityksellä oli samanlaisia vaikeuksia myös sellaisen sopimuksen osalta, jonka se oli aikeissa allekirjoittaa.

79. Koska OLAF ei ole hyväksynyt oikeusasiamiehen suosituksia W3b-varoituksen poistamisesta, oikeusasiamies ei pidä hyödyllisenä käsitellä tässä tutkimuksessa kysymystä OLAFin velvollisuudesta kunnioittaa kantelijan oikeutta tulla kuulluksi. Oikeusasiamies jättää yksityiskohtaisen harkinnan oikeudesta tulla kuulluksi ennen kuin hänet merkitään ennakkovaroitusjärjestelmään tutkimuksiinsa, jotka koskevat kantelijan osakkeita omistavan yrityksen esittämiä väitteitä [24].

B. Päätelmät

Kantelua koskevan tutkimuksensa perusteella oikeusasiamies päättää sen esittämällä seuraavan kriittisen huomautuksen:

OLAF jätti virheellisesti pyytämättä kantelijalle annetun W3b-varoituksen poistamista.

Valituksen tekijälle ja OLAFille ilmoitetaan tästä päätöksestä.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Tehty Strasbourgissa 8 päivänä toukokuuta 2013.

---

[1] Ennakkovaroitusjärjestelmästä tehty komission päätös K(2004) 193/3, joka on korvattu komission tulojen ja menojen hyväksyjien ja toimeenpanovirastojen käyttöön tarkoitetusta ennakkovaroitusjärjestelmästä 16.12.2008 tehdyllä komission päätöksellä 2008/969/EY, Euratom (jäljempänä ennakkovaroitusjärjestelmää koskeva päätös), EUVL L 344, s. 125.

[2] Euroopan oikeusasiamiehen suositusluonnos asiassa OI/3/2008/FOR sisältää yksityiskohtaisen kuvauksen ennakkovaroitusjärjestelmästä. Se on saatavilla oikeusasiamiehen verkkosivustolla osoitteessa www.ombudsman.europa.eu

[3] Komission päätös C(2004)/193/3 ennakkovaroitusjärjestelmästä, joka korvattiin edellä mainitulla komission ja toimeenpanovirastojen tulojen ja menojen hyväksyjien käyttöön tarkoitetusta ennakkovaroitusjärjestelmästä 16 päivänä joulukuuta 2008 tehdyllä komission päätöksellä 2008/969/EY, Euratom. Kantelija merkittiin luetteloon lokakuussa 2008, jolloin päätöstä K(2004) 193/3 sovellettiin edelleen. Nykyinen ennakkovaroitusjärjestelmää koskeva päätös tuli voimaan 1. tammikuuta 2009. Siihen sisältyy 12 artikla, joka on samanlainen kuin edellisen päätöksen 5 artiklan 2 kohta. Direktiivin 12 artiklassa säädetään seuraavaa:

"Toimivaltaisen [valtuutetun tulojen ja menojen hyväksyjän] on pyydettävä W3b-varoituksen aktivointia, jos tiedetään, että kolmannet osapuolet, erityisesti ne, jotka saavat tai ovat saaneet yhteisön varoja hänen vastuullaan, ovat oikeudenkäynnin kohteena vakavien hallinnollisten virheiden tai petosten vuoksi.

Jos OLAFin suorittamat tutkimukset kuitenkin johtavat tällaisiin oikeudellisiin menettelyihin tai jos OLAF tarjoaa apua näissä menettelyissä tai seuraa niitä, OLAF pyytää vastaavan W3b-varoituksen aktivointia."

[4] Kantelija toteaa 16 päivänä joulukuuta 2008 päivätyssä kirjeessään ranskaksi seuraavaa: ”Depuis sa création (…), [le plaignant] n'a jamais fait défaut et est en bonne santé financière, et dans le cas présent d'une instruction judiciaire d'un de nos cadres (sans inculpation), elle ne peut représenter «une menace pour les intérêts financiers et la réputation de la Commission» objet même du SAP. La sanction est d'ailleurs démesurée par rapport à une faute présumée."

[5] Alkuperäisessä ranskankielisessä kirjeessä todetaan, että "s'agissant [du plaignant], à ce stade de l'enquête, il n'a pas été fait application des dispositions visées par l'art. 61 bis du Code d'instruction criminelle".

[6] Direktiivin 2 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa: "Jos kolmas osapuoli on oikeudenkäynnin kohteena, tilinpitäjä ilmoittaa W3:lle saadessaan ilmoituksen takavarikointimääräyksistä tai tulojen ja menojen hyväksyjä ilmoittaa kolmannelle osapuolelle, että kolmas osapuoli on oikeudenkäynnin kohteena vakavien hallinnollisten virheiden tai petosten vuoksi."

[7] Direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: "[valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä] pyytää W3b-varoituksen aktivointia – –, jos tiedetään, että kolmansia osapuolia, erityisesti hänen vastuullaan olevista yhteisön varoista hyötyviä tai hyötyneitä kolmansia osapuolia, vastaan on käynnistetty oikeudellisia menettelyjä vakavien hallinnollisten virheiden tai petosten vuoksi. Jos OLAFin tutkimukset johtavat oikeudellisiin menettelyihin tai OLAF tarjoaa apua tai jatkotoimia, OLAF – – pyytää aktivoimaan vastaavan W3b-varoituksen.”

[8] OLAF päätti kuulla komissiota, joka puolestaan osallistui OLAFin lausuntoon.

[9] Valtuuskunta lähetti erillissopimukseen johtavan tiedoksiantopyynnön kolmelle valitulle yritykselle, joiden joukossa oli kantelija. Huolimatta alkuperäisestä päätöksestään allekirjoittaa erillissopimus kantelijan kanssa edustusto allekirjoitti sen toisen yrityksen kanssa, joka esitti samanlaatuisen tarjouksen.

[10] Yhdistetyt asiat T-22/02 ja T-23/02, Sumitomo Chemical Co. Ltd ja Sumika Fine Chemicals Co. Ltd.

v. komissio, Kok. 2005, s. II-4065, 100 kohta.

[11] Tietyillä lainkäyttöalueilla päätöksen asian saattamisesta oikeudenkäyntiin tekee syyttäjänvirasto.

[12] W1-varoituksia annetaan, jos on "riittäviä syitä" uskoa, että henkilöön liittyvät petokset, vakavat hallinnolliset virheet tai muut sääntöjenvastaisuudet kirjataan tulevaisuudessa.

[13] W2-varoituksia annetaan, jos henkilöön liittyviä petoksia, vakavia hallinnollisia virheitä tai muita sääntöjenvastaisuuksia havaitaan.

[14] Oikeusasiamies toteaa, että sen jälkeen, kun Euroopan komissio oli antanut ennakkovaroitusjärjestelmän varoituksen kantelijaa vastaan, se tehosti kantelijan seurantaa ja jopa viivästytti maksujen suorittamista kantelijalle. Lisäksi ennakkovaroitusjärjestelmästä annetun varoituksen seurauksena komission lähetystö teki erillissopimuksen toisen yrityksen eikä kantelijan kanssa. Oikeusasiamies kiinnittää huomiota asiassa OI/3/2008/FOR antamassaan suositusluonnoksessa esittämiinsä päätelmiin, joiden mukaan ennakkovaroitusjärjestelmää koskevat varoitukset ovat toimia, jotka vaikuttavat haitallisesti ennakkovaroitusjärjestelmään kuuluviin henkilöihin. Kun otetaan huomioon seuraukset, jotka johtuvat suoraan ennakkovaroitusjärjestelmästä nyt käsiteltävässä asiassa annetusta varoituksesta, oikeusasiamies toteaa, että nyt käsiteltävä asia on esimerkki siitä, miten ennakkovaroitusjärjestelmässä oleva varoitus on toimi, joka vahingoittaa ennakkovaroitusjärjestelmään kuuluvan henkilön etuja.

[15] OLAF käyttää lausunnossaan ranskankielistä termiä "classement sans suite".

[16] EUVL 2010, L 280, s. 1.

[17] Ks. edellä 38 kohta.

[18] Oikeusasiamies on nyt rekisteröinyt tämän asian erillisenä kanteluna (kantelu 604/2013/FOR).

[19] Ennakkovaroitusjärjestelmää koskevan päätöksen 17 artiklan 2 kohta.

[20] Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Irlannissa tutkinnan ja syytteeseenpanon välillä on selvä toiminnallinen jako, joka perustuu uskomukseen, että jos syyttäjä osallistuu asian tutkintaan, hän voi sitoutua tiettyyn tutkintalinjaan ja menettää objektiivisuutensa asiaa arvioidessaan. Yhdistyneessä kuningaskunnassa tutkintaa suorittavat poliisi, Crown Prosecution Service ja Serious Fraud Office. Irlannissa sen suorittaa syyttäjälaitoksen johtaja.

[21] Ennakkovaroitusjärjestelmää koskevan päätöksen 11 artiklan 3 kohdan mukaan W2-varoitus vanhenee kuuden kuukauden kuluttua. Tällöin henkilö joko poistetaan ennakkovaroitusjärjestelmästä tai varoitus pyydetään aktivoimaan uudelleen.

[22] Koska OLAF havaitsi kantelijaan kohdistuneen vakavan hallinnollisen virheen tai petoksen, oikeusasiamies toteaa, että W2-varoitus olisi todennäköisin tulos näistä toimista.

[23] Ks. tältä osin asia C-314/11 P, komissio v. Planet AE, tuomio 19. joulukuuta 2012, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa, 38–44 kohta.

[24] Tätä kysymystä tarkastellaan oikeusasiamiehen kantelua 604/2013/FOR koskevassa tutkimuksessa.