Kantelun tausta

1. Kantelija Advocates Abroad on yhdysvaltalainen ja kreikkalainen kansalaisjärjestö. Se auttaa pakolaisia ja turvapaikanhakijoita ympäri maailmaa muun muassa turvapaikkapuhuttelujen valmistelussa ja valitusten laatimisessa.

2. Kantelija lähetti 25. huhtikuuta 2018 kolme kirjettä Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) johtajalle. Ensimmäisessä kirjeessä se arvosteli useiden EASOn haastattelijoiden ja tulkkien käytöstä turvapaikanhakijoiden haastatteluissa Kreikassa vuodesta 2016 lähtien. Se väitti, että haastattelijat olivat olleet loukkaavia ja/tai huonosti valmistautuneita. Se arvosteli myös sitä, että turvapaikanhakijoille, jotka haluavat valittaa haastattelijoiden tai tulkkien käyttäytymisestä, ei ole valitusmekanismia. Kantelija arvosteli myös sitä, että turvapaikanhakijat eivät aina saa transkriptioita haastatteluistaan.

3. Toinen ja kolmas kirje koskivat kaksipäiväistä haastattelua, johon osallistui asianajaja, joka työskentelee valittajalle turvapaikanhakijan ”X” edustajana ^[1]. Toisessa kirjeessä arvosteltiin useita arabian kielen tulkin haastattelussa tekemiä sääntöjenvastaisuuksia. Kolmas kirje koski EASOn asiantuntijan käyttäytymistä. Asiantuntija suoritti X:n haastattelun ja asianajajan mukaan ”haastattelun vihamielisellä ja kontradiktorisella tavalla, vaikutti hämmentyneeltä tosiseikoista ja tietämättömältä seksuaaliseen suuntautumiseen ja sukupuoli-identiteettiin liittyvistä kysymyksistä sekä toisinaan kärsimättömältä, aggressiiviselta ja tunteettomalta [X:ää] kohtaan”. Asianajajan mukaan haastattelu suoritettiin ”EASOn ammattimaisuusvaatimusten ulkopuolella”.

4. Koska kantelija ei saanut vastausta EASOlta, se kääntyi Euroopan oikeusasiamiehen puoleen.

Tiedustelu

5. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen siitä, että EASO ei ollut vastannut kantelijan kirjeenvaihtoon. Hän ilmoitti EASOlle, että saatuaan vastauksensa hän harkitsisi, olisiko tarpeen tutkia tarkemmin valituksen aineellista näkökohtaa, joka koskee EASOn lähettämien haastattelijoiden ja tulkkien väitettyä virhettä.

6. Tutkinnan aikana EASO vastasi kantelijalle ja pahoitteli viivästystä. Tämän jälkeen oikeusasiamies sai kantelijan huomautukset EASOn vastauksesta.

7. Tutkittuaan huolellisesti EASOn vastauksen ja kantelijan huomautukset oikeusasiamies päätti tutkia tarkemmin ^[2] kantelun sisältöä.

8. Hän sai EASOlta täydentävän vastauksen ja kantelijan sitä koskevat huomautukset.

Väitetty väärinkäytös X:n tapauksessa

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

9. EASO totesi tutkineensa X:n tapauksen perusteellisesti ”laatupalauteraportin”^[3], joka on sisäinen arviointiasiakirja, yhteydessä. EASO katsoi, että laatupalauteraportti osoitti, että haastattelija jatkoi tapauksen kannalta epäasianmukaista kuulustelulinjaa, ja osoitti, että valituksen tekijän tilanne oli ymmärretty väärin. Näin ollen asiaa käsittelevä virkamies oli ”tehnyt vakavan arviointivirheen käsitellessään [kyseistä] asiaa”, eikä hänen esimiehensä olisi pitänyt hyväksyä tätä. EASO myönsi myös, että tulkin työssä oli ongelmia.

10. EASO kuitenkin selvensi, että sen tehtävänä on tukea ainoastaan kansallisia viranomaisia, joten se ei voi vaikuttaa Kreikan turvapaikkaviraston turvapaikkahakemuksia koskevaan lopulliseen päätökseen. EASO väitti, että laadukkaiden palauteraporttien järjestelmä otettiin käyttöön sen varmistamiseksi, että EASO ei ylitä toimeksiantoaan. Näiden kertomusten tarkoituksena on parantaa EASOn työn yleistä laatua eikä puuttua yksittäisiin avoimiin tapauksiin. EASO ilmoitti oikeusasiamiehelle jakaneensa laatupalauteraporttejaan Kreikan viranomaisille vuoden 2019 alusta lähtien.

11. Vastauksena oikeusasiamiehen kysymykseen siitä, mitä toimia voitaisiin toteuttaa tällaisessa tapauksessa, jossa on havaittu vakavia virheitä mutta turvapaikanhakija on karkotettu hänen hakemuksensa hylkäämisen jälkeen, EASO totesi, ettei sillä ole valtuuksia hakea tai helpottaa turvapaikanhakijoiden palauttamista tällaisessa tilanteessa.

12. Kantelija katsoi, että EASOn olisi pitänyt ilmoittaa ennakoivasti Kreikan viranomaisille virheistä, joita se oli tehnyt X:n tapauksessa. Se väitti, että X oli karkotettu kotimaahansa näiden virheiden vuoksi ja että hänen oletettiin nyt kuolleen.^[4] Lisäksi kantelija väitti, että EASOn laiminlyöntiä ilmoittaa Kreikan viranomaisille tehdyistä virheistä ei voida perustella sillä, että laatupalauteraportit on tarkoitettu ainoastaan tuleviin parannuksiin. Kantelija väitti, että EASOn olisi välittömästi ilmoitettava Kreikan viranomaisille kaikista havaitsemistaan vakavista menettelyvirheistä tai asiavirheistä. Pelkästään se, että tapaus on EASOn näkökulmasta ”päätetty”, ei tarkoita, että asia olisi päätetty turvapaikanhakijan tai kansallisten viranomaisten osalta.

Oikeusasiamiehen arviointi

13. Kuten oikeusasiamiehen vastauspyynnössä todetaan, EASOn havaitsemat virheet ovat saattaneet vaikuttaa siihen, että X karkotettiin. Oikeusasiamies ilmaisi pyynnössään myös huolensa siitä, että EASO lähetti (viivästyneen) vastauksensa kantelijalle ja oikeusasiamiehelle samana päivänä, kun X karkotettiin. Kantelijan mukaan X:n pelätään kuolleen. Vaikka on vaikea nähdä, mitä tässä vaiheessa voitaisiin tehdä hänen tapauksessaan tehtyjen virheiden korjaamiseksi, on erittäin tärkeää määrittää, mitä voidaan oppia tulevaisuudessa.

14. On totta, että Kreikan viranomaiset ovat viime kädessä oikeudellisesti vastuussa yksittäisiä turvapaikkahakemuksia koskevista päätöksistä.^[5] EASO kuitenkin haastattelee turvapaikanhakijoita ja laatii asiaan liittyvät lausunnot. Vaikka nämä lausunnot eivät sido kansallisia viranomaisia, ne voivat auttaa niiden lopullisen päätöksen tekemisessä. Näin ollen EASOn olisi huolehdittava siitä, että sen työ on mahdollisimman laadukasta, että sen asiantuntijoiden tekemät virheet tunnistetaan ja että mahdollisuuksien mukaan toteutetaan korjaavia toimia. 

15. Oikeusasiamies arvostaa sitä, että laatupalauteraporttijärjestelmä luotiin sen varmistamiseksi, että EASO ei ylitä toimeksiantoaan, EASOn työn yleisen laadun parantamiseksi eikä yksittäisiin avoimiin tapauksiin puuttumiseksi. Jos järjestelmässä kuitenkin havaitaan vakava virhe, oikeusasiamies katsoo, että EASOn olisi tehtävä kaikkensa sen korjaamiseksi.

16. Oikeusasiamies myöntää, että EASOlla ei ole valtuuksia pyytää kansallisia viranomaisia ryhtymään erityistoimiin, jos se havaitsee vakavia virheitä sen jälkeen, kun se on siirtänyt heille asiakirja-aineiston. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että EASO voisi pyrkiä ilmoittamaan kansallisille viranomaisille välittömästi ja järjestelmällisesti, jos havaitaan merkittäviä virheitä. Kansalliset viranomaiset voivat sitten päättää, onko tarpeen toteuttaa korjaavia toimia, erityisesti jos lopullista päätöstä ei ole vielä tehty tai turvapaikanhakijaa ei ole vielä karkotettu.

17. Tavallisesti voitaisiin odottaa, että kansalliset viranomaiset havaitsevat tällaiset virheet sen jälkeen, kun he ovat nähneet haastattelupöytäkirjan.^[6] Kun kuitenkin otetaan huomioon asian vakavuus ja tällä alalla tehtyjen virheiden inhimilliset seuraukset, oikeusasiamies katsoo, että EASOn olisi järkevää pitää tätä toimenpidettä lisätakeena.

18. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että se, ettei EASO puuttunut asianmukaisesti ja oikea-aikaisesti X:n tapauksessa tehtyihin vakaviin virheisiin, oli hallinnollinen epäkohta.

19. EASO on ilmoittanut jakavansa laatupalauteraporttinsa nyt GAS:n kanssa. Oikeusasiamies on tyytyväinen tähän toimenpiteeseen ja kannustaa EASOa jakamaan kertomukset hyvissä ajoin, jotta kansalliset viranomaiset voivat tarvittaessa toteuttaa korjaavia toimia. Koska laadukkaat palauteraportit kuitenkin anonymisoidaan, niiden jakaminen kansallisten viranomaisten kanssa saattaa olla riittämätöntä. Jos laadukkaasta palauteraportista käy ilmi, että haastattelun aikana tapahtui vakava virhe, EASOn olisi harkittava ilmoittamista kansallisille viranomaisille virheen lisäksi myös asianomaisen turvapaikanhakijan henkilöllisyydestä.

20. Koska oikeusasiamiehen X:n tapauksessa havaitsemaa hallinnollista epäkohtaa ei valitettavasti voida korjata tässä vaiheessa, oikeusasiamies ei anna suositusta vaan esittää jäljempänä vastaavan parannusehdotuksen.

Väitetty väärinkäytös haastattelujen aikana

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

21. EASO esitteli toimenpiteet, jotka se on ottanut käyttöön haastattelujen aikana tehtyjen virheiden ehkäisemiseksi, vähentämiseksi ja niihin vastaamiseksi. Se totesi, että sen on vahvistettava näitä toimenpiteitä.^[7] Samaan aikaan EASO toisti, että sillä on ainoastaan tukirooli, koska kansalliset viranomaiset tekevät lopulliset päätökset kaikista hakemuksista.

22. EASO väitti, että kantelijan kritiikki useiden EASOn haastattelijoiden ja tulkkien käyttäytymisestä vuosina 2016–2018 ”on esitetty erillään haastattelun tai tapauksen koko asiayhteydestä riippumatta”^[8], eikä se paljasta systeemistä ongelmaa. Kantelija ei ollut ilmoittanut, johtivatko esiin tuodut ongelmat ja missä määrin ne siihen, että Kreikan turvapaikkavirasto teki virheellisen päätöksen. Muutoksenhakuvaiheessa kaikki hakijat voivat joka tapauksessa ottaa esiin haastattelussa esiin tulleita kysymyksiä, jotka heidän mielestään ovat vaikuttaneet kielteisesti heidän hakemukseensa.

23. Tulkkien valvonnan osalta EASO selvensi, että tapausten käsittelijät johtavat puhuttelua. Heillä on valtuudet antaa tulkeille suoria ohjeita prosessin aikana. Jos vaikeudet jatkuvat, asiasta vastaava virkamies voi pyytää apua esimiehiltään.^[9] Jos haastattelun transkriptiosta käy ilmi, että asiasta vastaava virkamies ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä tulkin puutteiden korjaamiseksi, tämä sisältyy laatua koskevaan palauteraporttiin.

24. EASO totesi, että Euroopan unionin turvapaikkaviraston perustamisesta annettuun asetusehdotukseen ^[10] sisältyy ehdotuksia valitusmekanismin perustamisesta, mikä on edelleen lainsäädäntöprosessissa. Tässä yhteydessä EASO keskustelee parhaillaan siitä, miten sen toimintaa varten voitaisiin perustaa valitusmekanismi. Tällä välin eri kanavien kautta vastaanotetut valitukset rekisteröidään ja käsitellään sen mukaisesti.

25. Kantelija ilmaisi huolensa siitä, että EASOn toteuttamista toimenpiteistä huolimatta perusoikeuksia loukataan edelleen ja vastuussa olevia henkilöitä ei saateta vastuuseen.

26. Kantelija ilmaisi myös huolensa siitä, miten EASO valvoo tulkkeja. Se väitti, että sen kokemuksen mukaan valvontaa ei harjoiteta käytännössä ja että usein tulkit antavat asian käsittelijöille neuvoja tai ohjausta. Lisäksi kantelija väitti, että asiaa käsittelevän virkamiehen on vaikeaa, ellei mahdotonta, varmistaa, että tulkki noudattaa odotettuja käyttäytymisnormeja, jos tulkki puhuu kielellä, jota asiaa käsittelevä virkamies ei ymmärrä.

27. Lisäksi kantelija katsoi, että EASO ei ollut toimittanut mitään erityisiä tietoja tulevasta valitusmekanismista. Se väitti erityisesti, että EASO ei maininnut, milloin ja miten tämä valitusmekanismi asetettaisiin yleisön saataville, eikä ilmoittanut, miten se tällä hetkellä rekisteröi ja käsittelee valituksia.

Oikeusasiamiehen arviointi

28. Tämä on toinen oikeusasiamiehelle tehty kantelu, jossa väitetään, että turvapaikanhakijoiden haastatteluja suorittavien tai helpottavien asiantuntijoiden, jotka EASO lähettää Kreikkaan, toiminnassa on puutteita. Oikeusasiamies huomautti asiassa 735/2017/MDC tekemässään päätöksessä, että mahdolliset puutteet haastatteluprosessissa (ja GAS:n päätöksissä) on parasta korjata yksittäisten valitusten yhteydessä eikä oikeusasiamiehen tutkimuksen yhteydessä ^[11].

29. Oikeusasiamiehen tätä alaa koskeva tutkimus voi auttaa tunnistamaan, missä voidaan tehdä systeemisiä parannuksia. Tätä varten oikeusasiamies suhtautuu myönteisesti EASOn aloitteeseen valitusmekanismin perustamisesta ja kannustaa EASOa käsittelemään tätä ensisijaisena asiana. Hän tekee tätä koskevan parannusehdotuksen ja pyytää palautetta kolmen kuukauden kuluessa. Vastauksessaan ehdotukseen oikeusasiamies odottaa EASOn puuttuvan kohdassa 27 esitettyihin kantelijan huolenaiheisiin.

30. Oikeusasiamies toteaa, että jotta tämä tuleva valitusmekanismi olisi tehokas, EASOn olisi ensimmäisen ehdotuksensa mukaisesti pyrittävä järjestelmällisesti ja välittömästi ilmoittamaan kansallisille viranomaisille kaikista merkittävistä virheistä, jotka se havaitsee kantelun jälkeen. Lisäksi oikeusasiamies ymmärtää aiemman tutkimuksensa ^[12] perusteella, että EASOlla ei ole haastattelutekstejä tai muita asiaan liittyviä asiakirjoja, koska kaikki käsiteltäväksi ottamista koskevien haastattelujen tiedostot palautetaan kansallisille viranomaisille. Tässä yhteydessä on siis tärkeää pohtia, miten valitusmekanismia voidaan tarkastella asianmukaisesti.

31. Lopuksi oikeusasiamies panee merkille kantelijan huolen tulkkien työstä ja valvonnasta. Siksi hän tekee EASOlle kolmannen ehdotuksen tästä asiasta.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Se, ettei EASO puuttunut asianmukaisesti ja oikea-aikaisesti X:n tapauksessa tehtyihin vakaviin virheisiin, oli hallinnollinen epäkohta.

Valituksen tekijälle ja EASOlle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Parannusehdotuksia

Jos EASO havaitsee ^[13], että haastatteluvaiheessa on tapahtunut merkittäviä virheitä, sen olisi pyrittävä ilmoittamaan asiasta kansallisille viranomaisille välittömästi ja järjestelmällisesti.

EASOn olisi noudatettava sitoumustaan perustaa valitusmekanismi ja tehtävä se ensisijaisena asiana.

EASOn olisi selitettävä, miten se voi ratkaista tässä tapauksessa havaitut haasteet, jotka liittyvät tulkkien työhön ja valvontaan.

 

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 30.9.2019

 

[1] X haki turvapaikkaa Kreikasta, koska hän pelkäsi joutuvansa vainotuksi seksuaalisen suuntautumisensa vuoksi kotimaassaan Algeriassa.

[2] Kysymykset, jotka oikeusasiamies esitti EASOlle lisätutkimuskirjeessään, ovat saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/115125

[3] EASO tekee kuukausittain”yksityiskohtaisia tarkistuksia kymmenestä anonymisoidusta tapauksesta koostuvaan erään”. Vähintään kaksi asianomaisen osaston jäsentä tarkastelee kutakin tapausta ja keskustelee niistä. EASO totesi, että jälkikäteinen laadunvalvonta suoritetaan sen jälkeen, kun lausunto on toimitettu Kreikan turvapaikkavirastolle. Laadukkaat palauteraportit osoitetaan kaikille tapausten käsittelijöille. Ne sisältävät konkreettisia esimerkkejä haastattelujen ja lausuntojen virheistä ja kiitettävistä näkökohdista. Kyseinen laatupalauteraportti on annettu 27.3.2018.

[4] Kantelija ilmoitti oikeusasiamiehelle, että X:n turvapaikkahakemus hylättiin ja hänet karkotettiin. Sitten hän katosi.

[5] Ks. Euroopan oikeusasiamiehen päätös asiassa 735/2017/MDC, 46 kohta.

[6] Kuten edellä mainitussa oikeusasiamiehen päätöksessä todetaan, Kreikan viranomaiset voivat haastattelupöytäkirjan nähtyään määrittää, oliko puutteita, jotka edellyttivät haastattelun toistamista, vai voivatko ne olla eri mieltä EASOn asiantuntijan lausunnosta. Lisäksi Kreikan lainsäädännön mukaan kantaja voi hakea muutosta GAS:n päätökseen asianomaisilta valituslautakunnilta.

[7] EASO luetteli useita toimenpiteitä, joita se oli toteuttamassa tai aikoi toteuttaa parantaakseen edelleen tutkintamenettelyjen laatua.

[8] EASO viittasi esimerkiksi kantelijan esille ottamiin kysymyksiin, jotka koskivat taukojen epäämistä tietyissä haastattelujen kohdissa. Se väitti, että ilman haastattelujen koko asiayhteyttä (kesto, aiempien taukojen olemassaolo, aiemmat pyynnöt) ei voitu määrittää, oliko kieltäytyminen hyväksymästä taukopyyntöä ongelmallista.

[9] Ryhmän johtaja ja EASOn koordinaattori, jotka valvovat tulkkien suoriutumista.

[10] Euroopan parlamentti on ehdottanut, että asetusehdotukseen sisällytetään säännös, jonka mukaan viraston on perustettava valitusmekanismi, jolla seurataan perusoikeuksien kunnioittamista ja varmistetaan se kaikessa toiminnassaan.

[11] Ks. Euroopan oikeusasiamiehen päätös asiassa 735/2017/MDC, 46 kohta.

[12] Ks. Euroopan oikeusasiamiehen päätös asiassa 735/2017/MDC, 38 kohta.

[13] Merkittäviä virheitä voidaan havaita useilla keinoilla, kuten laatupalauteraporteilla, EASOn laadunvarmistusmenetelmillä ja myös sen tulevalla valitusmekanismilla.