Kaebuse taust

1. Kui ametnikud lahkuvad administratsioonist, et asuda tööle erasektoris, nimetatakse neid pöördukse efekti läbivateks. Arvestades mõju, mida need sammud võivad avaldada kodanike usaldusele ja avaliku teenistuse usaldusväärsusele, on äärmiselt oluline, et nende poolt esile kerkida võivaid probleeme käsitletaks nõuetekohaselt [1].

2. Selliste probleemide lahendamiseks on ELi administratsioon kehtestanud erieeskirjad, mis on sätestatud ELi personalieeskirjades.[2] Nende eeskirjade aluseks on põhimõte, et kuigi endistel töötajatel on põhiõigus teha tööd pärast ELi administratsioonist lahkumist, tuleb seda tasakaalustada riskidega, mida selline liikumine võib põhjustada ELi institutsiooni huvidele. Praktikas tähendab see, et teatavatel asjaoludel ja teatava aja jooksul võivad ELi institutsioonid keelata oma (endiste) töötajate kavandatud kolimise (nn teenistusjärgsed tegevused) või kehtestada selle suhtes tingimusi.

3. Käesolevas uurimises on vaatluse all kaks endist Euroopa Liidu Õiguskaitse ja Koostöö Ameti (Europol) töötajat, kes mõlemad ühinesid Thorniga, mis on USAs asuv üksus, mis on spetsialiseerunud internetis laste seksuaalset väärkohtlemist kujutava materjali avastamisele. Pärast Europolist lahkumist 2021. aasta lõpus asus esimene endine töötaja kohe tööle selle organisatsiooni töötajana. Teine endine töötaja, kes lahkus Europolist 2022. aastal, liitus Thorni juhatusega 2023. aastal.

4. 2023. aasta septembris, kui tekkisid üha suuremad vastuolud Thorni väidetava mõju üle komisjoni seadusandliku ettepaneku sisule veebisisu skaneerimise valdkonnas,[3] teatas meedia mõlemast sammust ja väljendas muret võimaliku huvide konflikti olukorra pärast.[4] Pärast neid aruandeid toimus Euroopa Parlamendi liikmete ja Europoli vahel arvamuste vahetus, mille käigus arutas Europol oma pöördukse efekti olukordade käsitlemise raamistikku ja selgitas, kuidas ta on kahte kõnealust juhtumit käsitlenud [5].

5. 25. oktoobril 2023 ei olnud kaebuse esitaja, kes oli siis Euroopa Parlamendi liige, Europoli vastustega rahul ja pöördus ombudsmani poole.

Uurimine

6. Ombudsman algatas uurimise selle kohta, kuidas Europol käsitles kahe endise töötaja liikumist erasektori ametikohtadele, mis on seotud internetis toimuva laste seksuaalse väärkohtlemise vastase võitlusega.

7. Uurimise käigus uuris ombudsmani uurimisrühm Europoli toimikut kahe endise töötaja teenistusjärgse tegevuse taotluste kohta.[6] Ombudsmani uurimisrühm kohtus Europoli esindajatega kahel korral, et saada kontrollitud dokumentide kohta selgitusi.[7] Seejärel sai ombudsman kaebuse esitaja märkused koosoleku aruande kohta. 

8. 2024. aasta oktoobris teavitas ombudsman Europoli oma esialgsetest järeldustest selles uurimises.[8] Seejärel esitas Europol esialgsetele järeldustele kirjalikud vastused.[9] Europol teatas oma valmisolekust oma olemasolevad protsessid läbi vaadata, et tagada nende vigade puudumine.

9. Juhtum tõstatab sisuliselt kaks küsimust, millest esimene on see, kuidas Europol hindas huvide konflikti ohtu seoses teenistusjärgse tegevusega. Teine puudutab seda, kuidas Europol käsitles esimese töötaja töökohavahetuse muid tagajärgi, eelkõige küsimust meetmete kohta, mis võeti ajal, mil töötaja oli veel teenistuses pärast seda, kui töötaja oli Europoli kolimisest teavitanud.

Kuidas Europol hindas huvide konflikti ohtu seoses teenistusjärgse tegevusega

Ombudsmanile esitatud argumendid

Kaebuse esitaja

10. Kaebuse esitaja vaidlustas kahe endise Europoli töötaja üleviimise Thorni.  

11. Kaebuse esitaja rõhutas, et kuigi Thorn kirjeldab end mittetulundusorganisatsioonina, teenib ta tarkvara müügist märkimisväärset tulu ning investeerib suurel määral lobitöösse ja avalikku esindusse. Seda arvesse võttes leidis ta, et Europol ei olnud nõuetekohaselt hinnanud kõiki oma endiste töötajate kolimisest tulenevaid riske, keskendudes liiga kitsalt ja eranditult äririskidele ning üksnes ameti usaldusväärsuse kaitsmisele.

Europoli poolt

12. Europol leidis, et puuduvad faktilised asjaolud, mis viitaksid huvide konflikti tegelikule tekkimisele kahes kõnealuses kohtuasjas.

13. Täpsemalt rõhutas Europol pärast teenistusjärgse tegevuse loataotluste menetlemise protsessi selgitamist,[10] et kummalgi juhul ei olnud ükski sisemine ettevalmistav organ tuvastanud huvide konflikti.

14. Europol rõhutas, et mõlemal juhul hindas ta kolimisega seotud riske laialt, piirdumata äriliste kaalutlustega.  Lisaks märkis Europol, et ameti kasutatav taotlusvorm keelab töötajatel tegeleda lobi- ja toetustegevusega.

15. Lõpuks märkis Europol, et ta ei olnud oma vastuse esitamise päevaks Thornilt ühtegi toodet ostnud. 

Ombudsmani hinnang

16. ELi töötajad peavad järgima kõrgeimaid eetilise käitumise standardeid. Mõned nende kohustused, eelkõige need, mis on seotud usaldusväärsusega, jäävad kehtima ka pärast seda, kui töötajad on teenistusest lahkunud.

17. Seda arvesse võttes on ELi personalieeskirjade artiklis 16 ette nähtud, et kui töötaja kavatseb kahe aasta jooksul pärast teenistusest lahkumist asuda uuele töökohale või alustada uut tegevust, peab ta oma kavatsusest oma institutsiooni teavitama. Krediidiasutus või investeerimisühing võib kolimise keelata või kehtestada sellele tingimused, kui on täidetud kaks kumulatiivset tingimust, nimelt:

a) tegevus on mis tahes viisil [11] seotud endise töötaja tööga viimase kolme teenistusaasta jooksul; ja

b) tegevus võib viia konfliktini asutuse õigustatud huvidega. Kohtupraktikas on selgitatud, et piisab sellest, kui kavandatav tegevus [12] võib tekitada tegeliku või võimaliku huvide konflikti.

18. Teise tingimuse puhul peab Europol tegeliku, võimaliku või tajutava huvide konflikti võimalikkuse hindamisel võtma arvesse mitut tegurit. Nende hulka kuuluvad: ülesannete või toimikute kattumine, maine kahjustamise oht, tööandja kvaliteet, huvide esindamine krediidiasutuses või investeerimisühingus ning see, kas ametikoht on tasustatud või mitte.[13]

19. Oluline on see, et töötajatel ei ole üldist ega üldist keeldu tegeleda teatavat liiki tegevustega, nagu lobitöö või huvide esindamine. Pigem on selle liidu institutsiooni ülesanne, kuhu töötaja kuulub, teha otsus tegevuse kohta igal üksikjuhul eraldi. Seejuures peab ta tasakaalustama isiku põhiõigust teha tööd riskidega, mida kolimine võib institutsiooni huvidele kaasa tuua.

20. Ombudsman asus 11. oktoobril 2024 oma uurimisrühma tehtud kontrolli ja koosolekute põhjal esialgsele seisukohale, et Europol tugines kahe kõnealuse käigu käsitlemisel huvide konflikti liiga kitsale mõistmisele. Tema arvates oli see kitsas lähenemisviis, mis näis olevat liiga keskendunud ärilistele kaalutlustele, vastuolus kohaldatava raamistikuga ja tõi kaasa selle, et Europol ei võtnud arvesse kõiki liikumisega seotud riske. Lisaks leidis ombudsman, et esimese endise töötaja puhul oleks luba pidanud sisaldama teatava aja jooksul lobitöö keeldu.  

21. Ombudsman sai Europoli vastuse oma esialgsetele järeldustele 2024. aasta novembris, millele järgnes täiendav vastus 2024. aasta detsembris. Pärast nende vastuste hindamist on ombudsman seisukohal, et Europol ei käsitlenud nõuetekohaselt kõiki huvide konflikti riske esimese endise töötaja puhul allpool esitatud põhjustel.

22. Esiteks, mis puudutab seda, kuidas Europol hindab teenistusjärgse tegevuse taotlusi: kuigi ombudsman võtab teadmiseks Europoli kinnitused selle kohta, et ta kohaldab huvide konflikti suhtes laiaulatuslikku lähenemisviisi ja et kahe kõnealuse juhtumi puhul võeti nõuetekohaselt arvesse kõiki riske, peab ta kahetsusväärseks, et seda ei tõendatud uurimise käigus piisavalt.

23. Teenistusjärgse tegevusega seotud huvide konflikti ohu hindamise eest vastutab Europol ise. Kuigi siseasutuste, näiteks vahetute juhtide ja ühiskomitee (töötajate komitee, kellega institutsioon peab enne teatavate töötajaid mõjutavate otsuste tegemist konsulteerima) panus annab teavet Europoli otsuste tegemiseks, ei saa see asendada riskihinnangut, mille Europol peab läbi viima. Teisisõnu ei saa Europol tugineda üksnes ühiskomitee avaldusele selle kohta, et ta on kohaldanud kohaldatavaid eeskirju, et näidata „laia lähenemisviisi“ huvide konfliktile, mida ameti sõnul kohaldatakse.  

24. Seda arvesse võttes avaldab ombudsman kahetsust, et ainult ühel juhul kahest kõnealusest juhtumist dokumenteeris otsuse teinud Europoli üksus oma hinnangu.

25. Teisel juhul - esimese endise töötaja puhul - ei ole otsuse teinud Europoli üksuse sisulist hinnangut dokumenteeritud.  Europoli dokumenteeritud hinnangu puudumist süvendab asjaolu, et inimliku eksimuse tõttu [14] ei võtnud kõnealune üksus ilmselt arvesse ühiskomitee soovitust anda tingimuslik luba enne, kui tehti lõplik otsus tingimusteta loa andmise kohta. See viitab sellele, et kolimine oli tingimusteta lubatud, ilma et amet oleks tõhusalt hinnanud riske, mida see võib endast kujutada.

26. Teiseks, mis puudutab Europoli hindamise tulemust kahe kõnealuse juhtumi puhul, siis tunnistab ombudsman Europoli ulatuslikku kaalutlusõigust teenistusjärgse tegevuse taotluste üle otsustamisel. Seda arvesse võttes ei vaidlusta ta Europoli otsust teise töötaja kohta [15].

27. Ombudsman ei saa siiski nõustuda Europoli hinnanguga esimese endise töötaja taotluse kohta. Ombudsmani arvates vastas loataotlus personalieeskirjade artiklis 16 sätestatud kahele tingimusele:

• viimase kolme teenistusaasta jooksul tehtud töö ja tema kavandatav tulevane töösuhe olid omavahel seotud;
• Mitu kohaldatavates eeskirjades sisalduvat tegurit, mis viitavad tegeliku või võimaliku huvide konflikti ohule,[16] olid selgelt täidetud. Nii on see näiteks maineriskide puhul (mida illustreerib Europoli pahameel, kui nende endise töötaja kolimine sai üldsusele teatavaks) või kontaktide puhul Europoliga tema uuel ametikohal (mille võimalikkust kirjeldas tema juht [17] ja mis seejärel dokumenteeriti ajakirjandusartiklites [18]).

28. Asjaolust, et töötajal puudusid finants- või keskastme juhtide kohustused, ei piisa huvide konflikti ohu kõrvaldamiseks, kuna selline oht võib puudutada mis tahes tasandi töötajaid. Vastasel juhul kaotaks artikli 16 kohase menetluse eesmärgi ja tähenduse valdav enamik ELi ametnikke.

29. Seetõttu on ombudsman seisukohal, et kavandatav teenistusjärgne tegevus tekitas huvide konflikti ohu, mida Europol oleks pidanud sellisena käsitlema, st kehtestades piisavad leevendusmeetmed, et kaitsta ameti usaldusväärsust ja mainet.

30. Ombudsman märgib, et kuigi Europolil oli õigus keelata oma töötaja kolimine või kehtestada sellele tingimusi, kui töötaja esitas 2021. aastal teenistusjärgse tegevuse taotluse, ei ole tal enam seda võimalust. Lisaks sellele, et töötaja tegutses Europoli antud volituse alusel, on igal juhul möödunud artiklis 16 sätestatud kaheaastane teatamistähtaeg. Seetõttu ei oleks ombudsmanil antud juhul soovituse andmisel mingit eesmärki.

Kuidas Europol tegeles esimese endise töötaja töökohavahetuse muude tagajärgedega

Ombudsmanile esitatud argumendid

Europoli poolt

31. Kuna esimene endine töötaja oli Thorniga ühinemise taotluse esitamise ajal veel teenistuses, uuris ombudsman, milliseid meetmeid on Europol võtnud võimaliku huvide konflikti lahendamiseks tema ülejäänud teenistusaja jooksul.

32. Europol selgitas, et kolimisest tulenevat huvide konflikti ohtu hinnati teenuste osutamise järgse tegevusloa andmise menetluse raames. Teist hindamist ei toimunud. Kuna tulevase töösuhte puhul huvide konflikti ei tuvastatud, puudusid märgid selle kohta, et järelejäänud teenistusaja jooksul võiks esineda huvide konflikt.

33. Lisaks selgitas  Europol, et ühiskomitee soovitused ei sisaldanud piiranguid töötaja järelejäänud teenistusajale, sest see kujutas endast vastuvõetavat riski, kui kasu ametile ja laste seksuaalse väärkohtlemise ohvritele kaalus üles võimaliku huvide konflikti ohu.

34. Lisaks selgitas Europol, et võimalus rakendada leevendusmeetmeid töötajate ülejäänud teenistusaja jooksul on piiratud kehtiva õigusraamistikuga. Täpsemalt selgitas ta, et:

• Europolil ei ole õiguslikku alust kehtestada ühepoolselt tingimusi järelejäänud teenistusajale;
• Personalieeskirjade artikkel 11a, mis on teenistusaegse huvide konfliktiga seotud säte, nõuab esimese sammuna, et töötaja teataks kõigepealt huvide konflikti olukorrast. Ainult pärast seda saab Europol võtta asjakohaseid leevendusmeetmeid. Sel juhul ei tuvastanud aga ei töötaja, tema otsene ülemus ega ühiskomitee huvide konflikti;
• Europoli arvates võib ta ühepoolselt võtta ennetavaid meetmeid üksnes personalieeskirjade artikli 7 alusel (töötajate määramine ja üleviimine teenistuse huvides). Europol selgitas, et arvestades mõju, mida see avaldaks üksikisiku õigustele, peaksid sellised meetmed põhinema tugevatel faktilistel tõenditel huvide konflikti kohta, millega käesoleval juhul tegemist ei ole. Teise võimalusena võib võtta meetmeid, kui kahtlustatakse ametialaste kohustuste rikkumist (personalieeskirjade IX lisa artikkel 23), kuid jällegi on sellise rikkumise kohta vaja selgeid faktilisi tõendeid.

35. Oma teises vastuses teavitas Europol siiski ombudsmani oma otsusest töötada välja „tõhustatud täiendav hindamisraamistik artikli 7 kohaldamiseks“, mis võimaldaks Europolil alates 2025. aasta algusest võtta täiendavaid meetmeid huvide konflikti riskide ennetavaks käsitlemiseks. Sellised meetmed võivad hõlmata teisele ametikohale üleviimist, kohandatud ülesandeid ja/või teabele juurdepääsu kaotamist. 

Ombudsmani hinnang

36. Huvide konflikt tekib siis, kui töötajal on isiklikud huvid, mis võivad kahjustada tema sõltumatust, eelkõige perekondlikud ja finantshuvid [19].

37. Töötajal on oma kohustuste täitmisel keelatud tegeleda küsimusega, milles tal on otseselt või kaudselt selline isiklik huvi.[20] Selle keelu järgimise tagamine on töötaja ja tema institutsiooni ühine vastutus, sest töötaja peab viivitamata teatama mis tahes huvide konflikti olukorrast ning institutsioonidel on õigus uurida võimalikke rikkumisi.[21] 

38. Tulevane töötamine on osa töötaja isiklikest huvidest.[22] Varem on ombudsman juba asunud seisukohale, et kui töötaja loodab asuda tööle üksuses, muutuvad tema isiklikud huvid vähemalt teataval määral selle üksuse huvidega kooskõlas olevaks.[23] Sellega seoses ei oleks asjakohane, kui töötaja jätkaks tööd küsimustes, mis on tema tulevase tööandja jaoks olulised, kuna see seaks ohtu tema erapooletuse. Selline erapooletus on ELi avaliku teenistuse põhiväärtus ja eeltingimus kodanike usaldusele liidu tegevuse vastu. Seega tuleb huvide konflikti ohtu käsitleda kiiresti ja hoolikalt.  

39. Käesoleval juhul teatas töötaja oma kavatsusest ühineda Thorniga umbes kaks kuud enne organisatsiooniga liitumist. Europol suhtles Thorniga ja selle üksuse välja töötatud vahendid on Europoli tegevuse seisukohast asjakohased. Töötaja ise töötas Europolis Thorni huvidega otseselt seotud küsimustes ja juhtis avalikult kättesaadava teabe kohaselt sellele valdkonnale spetsialiseerunud meeskonda. Seega oli teenistuses oleval töötajal selge huvide konflikti oht.

40. Europol ei tegelenud eespool nimetatud huvide konflikti olukorraga, seades ohtu oma tegevuse usaldusväärsuse ja erapooletuse.

41. Samas tervitab ombudsman Europoli konstruktiivset osalemist oma esialgsetes järeldustes ja eelkõige Europoli valmisolekut vaadata läbi oma olemasolevad protsessid, tagamaks, et need ei sisalda vigu. Europoli otsustusprotsessi laitmatu toimimise tagamine on seda olulisem, kui võtta arvesse Europolile omast töötajate korrapärast vahetumist ja teemasid, millega Europol tegeleb.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

See, kuidas Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Amet (Europol) käsitles ühe töötaja üleviimist erasektorisse, kujutas endast haldusomavoli.

Ombudsman väljendas siiski heameelt Europoli valmisoleku üle vaadata läbi oma olemasolevad protsessid ja palus tal esitada kuue kuu jooksul aruande, milles kirjeldatakse eelkõige seda, kuidas läbivaatamine lahendab uurimise käigus tuvastatud puudused.

Kaebuse esitajat ja Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Ametit teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 21. veebruar 2025

 

[1] Vt näiteks OECD aruanne „Post-public employment. Good practices for prevent conflict of interest“ (Huvide konflikti ennetamise head tavad), 2010, kättesaadav aadressil: https://www.oecd.org/en/publications/2010/08/post-public-employment_g1gh9fe8.html

[2] Kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[3] Näiteks: https://balkaninsight.com/2023/09/25/who-benefits-inside-the-eus-fight-over-scanning-for-child-sex-content/

[4] https://balkaninsight.com/2023/09/29/europol-sought-unlimited-data-access-in-online-child-sexual-abuse-regulation/

[5] Kättesaadav aadressil: https://multimedia.europarl.europa.eu/en/webstreaming/libe-committee-meeting_20231025-0900-COMMITTEE-LIBE

[6] Inspekteerimistaotlus on kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/179467

[7] Koosolekute aruanne on kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/192216

[8] Esialgsed tulemused on kättesaadavad aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/preliminary-finding/199899

[9] Esimene vastus esialgsetele järeldustele on kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199900; teine vastus on kättesaadav aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199901

[10] Üksikasjalik teave koosoleku aruande 1. osas „Europoli raamistik huvide konflikti riskide käsitlemiseks“, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/192216

[11] Kohtuasi F‐86/13: Van de Water vs. parlament, punkt 48, kättesaadav aadressil: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-667/18

[12] Kohtuasi T‐667/18: Pinto Teixeira vs. Euroopa välisteenistus, punkt 51, kättesaadav aadressil: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-667/18

[13] Näiteks vastavalt haldusnõukogu 14. detsembri 2018. aasta otsusele Europoli suhtes kohaldatava komisjoni otsuse C(2018) 4048 final (töövälise tegevuse ja lähetuste ning pärast teenistusest lahkumist toimuva ametialase tegevuse kohta) artiklis 21 esitatud loetelu, mis on kättesaadav aadressil: https://www.europol.europa.eu/publications-events/publications/management-board-decision-commission-decision-2018-4048-outside-activities-and-assignments-and-occupational-activities-after

[14] Nagu on märgitud juhtumi 2091/2023/AML koosolekuaruande punktis 2 „Esimese töötaja juhtum“.

[15] Kui otsuse teinud Europoli üksus tunnistas huvide konflikti võimalust ja kehtestas kolimise suhtes tingimused, nagu on üksikasjalikult kirjeldatud Europoli 2024. aasta novembri vastuse joonealuses märkuses 19.

[16] Komisjoni otsuse C(2018) 4048 final artikkel 21.

[17] Europoli 2024. aasta novembri vastus, lk 4. 

[18] Nagu on märgitud joonealuses märkuses 4 viidatud ajakirjandusartiklis ning nähtav töötaja ametialases profiilis ja Thorni 2023. aasta mõjuaruandes.

[19] ELi personalieeskirjade artiklid 11 ja 11a

[20] ELi personalieeskirjade artikkel 11a

[21] ELi personalieeskirjade artikli 11a lõige 2 ja artikli 86 lõige 2

[22] Suunised Europoli töötajatele huvide konflikti kohta, kättesaadav aadressil: https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/guidance_to_europol_staff_-_conflict_of_interest.pdf  

[23] Soovitus dokumendis 2168/2019/KR, punkt 50: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/127638