Kaebuse taust

1. Euroopa Komisjon töötab välja vahendeid ja mehhanisme keskkonna-, sotsiaal- ja juhtimistegurite integreerimiseks ELi panganduse usaldatavusraamistikku (riskiraamistikku) ning pankade äristrateegiatesse ja investeerimispoliitikasse.

2. See töö on jätkuks Euroopa Parlamendi resolutsioonile, milles nõuti projekti, et töötada välja meetodid, mida järelevalveasutused saaksid kasutada, et hinnata ja mõõta keskkonnariske, millega pangad võivad kokku puutuda, sealhulgas riske, mis on seotud varade amortisatsiooniga õigusraamistiku muutmise tõttu ^[1].  

3.  Sellega seoses kuulutas komisjon 30. juulil 2019 välja pakkumiskutse uuringu tegemiseks. Uuringu eesmärk oli anda ülevaade praegusest olukorrast seoses selliste riskidega ja teha kindlaks probleemid selle küsimusega tegelemisel üldiselt. Uuring on esimene samm tulevaste vahendite ja mehhanismide väljatöötamisel, mille üle komisjon laialdasemalt konsulteerib. (Üksikasjad uuringu eesmärgi ja töövõtja ülesannete kohta on esitatud 1. lisas).

4. Enne tähtaega 9. oktoobril 2019 sai komisjon üheksa pakkumust, sealhulgas ühe äriühingult BlackRock Investment Management (UK) Limited ^[2] (edaspidi „BlackRock Investment Management“ või „äriühing“). BlackRock Investment Management on osa BlackRock Inc.-st, mis on maailma suurim varahaldur, mille hallatavate varade maht on 7,4 triljonit dollarit. Ettevõte oli pakkujate hulgas ainus suur investeerimisjuht.

5. Ajavahemikul 11. oktoobrist 2019 kuni 2019. aasta novembri lõpuni hindas komisjon üheksat pakkumust. Ajavahemikul 28. novembrist 2019 kuni 16. detsembrini 2019 selgitas komisjon teatavaid äriühingu pakkumisega seotud aspekte. 30. jaanuaril 2020 viis komisjon pakkumiste hindamise lõpule. 2. märtsil 2020 allkirjastasid komisjon ja BlackRock Investment Management lepingu. 1. aprillil 2020 avalikustas komisjon oma otsuse äriühingule. (Üksikasjalikum teave ajakava kohta on esitatud 2. lisas.)

6. 17. aprillil 2020 kirjutasid kaebuse esitajad ^[3] komisjonile, väljendades muret seoses komisjoni otsusega sõlmida selle uuringu leping BlackRock Investment Managementiga. Kuna komisjon ei vastanud kuu aja jooksul, pöördusid kaebuse esitajad ombudsmani poole, kes algatas uurimise komisjoni vastamata jätmise kohta.

Uurimine

7. 5. juunil 2020 vastas komisjon kaebuse esitajatele ja avaldas seejärel oma üksikasjaliku vastuse tõstatatud küsimustele [4].

8. 11. juunil esitasid kaebuse esitajad ombudsmanile märkused komisjoni vastuse kohta, kutsudes teda üles nende kaebust sisuliselt uurima. Ombudsman hindas asja sisu ja otsustas, et uurimise jätkamine on põhjendatud.

9. Hiljem lisati uurimisele kaks sarnast kaebust.^[5]

10. Uurimise käigus uuritakse otsust sõlmida leping BlackRockiga ja seda, kuidas komisjon hindas äriühingu pakkumust. Täpsemalt keskendutakse uurimises sellele, kas komisjon tegeles käesoleval juhul lepingu sõlmimisel nõuetekohaselt huvide konflikti ohuga.

11. Ombudsmani uurimisrühm kontrollis komisjoni toimikus olevaid dokumente ja kohtus komisjoni esindajatega, et arutada kontrollist tulenevaid küsimusi. Kaebuse esitajad kommenteerisid koosoleku järel koostatud aruande mittekonfidentsiaalset versiooni ^[6] [7].

Ombudsmanile esitatud argumendid

Komisjon ^[8]

Huvide konflikti hindamine

12. Finantsmääruses ^[9] on sätestatud ELi õigusaktid selle kohta, kuidas ELi eelarvest rahastatavaid riigihankemenetlusi läbi viiakse. Komisjoni sisedokumendis „Riigihangete vältimist käsitlev juhend“ antakse komisjoni töötajatele selles valdkonnas suuniseid. „Vade mecum“ on ladinakeelne termin, mis tähendab juhendit.

13. Komisjon viitas mitmele finantsmääruse sättele, mis on käesoleva uurimise seisukohast asjakohased (vt 3. lisa). Nende sätete hulgas on nõue kontrollida, et pakkujal ^[10] „ei ole huvide konflikti, mis võiks lepingu täitmist negatiivselt mõjutada”. ^[11] Komisjon ütles, et enne kõnealuse lepingu sõlmimist oli ta kontrollinud, et äriühingul ei ole huvide konflikti, mis võiks lepingu täitmist negatiivselt mõjutada.

14. Sellega seoses ütles komisjon, et vastutav peadirektoraat, nimelt finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liit (finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liidu peadirektoraat), ning pakkumismenetluse hindamiskomisjon ^[12] olid äriühingu ärimudelist ja tegevusest hästi teadlikud.

15. Komisjon täheldas kahte kergendavat asjaolu. Esiteks teeb ettevõte investeeringuid teiste nimel. Teiseks on äriühingu investeerimisportfell märkimisväärne ja hõlmab paljusid erinevaid sektoreid, sealhulgas näiteks investeeringuid taastuvatesse energiaallikatesse ja fossiilkütustesse.

16. Komisjon juhtis tähelepanu ka asjaolule, et äriühing kuulub kahte organisatsiooni, mille tööd tuleks lepingu alusel uurida.^[13] Komisjoni väitel ei valmistanud see muret, sest äriühingu mõju nendele töösuundadele peetakse nende organisatsioonide liikmelisusest tulenevalt piiratuks.

17. Lisaks kirjeldas komisjon uuringut kui „suures osas tehnilist ja analüütilist“, mis koosneb kokkuvõtte tegemisest ja tõendite kogumisest.^[14] Samuti ütles komisjon, et koostatud uuring on vaid üks paljudest aruannetest, konsultatsioonidest ja uuringutest, mida komisjon jätkusuutliku rahanduse valdkonnas teeb.^[15] Seetõttu ja täidetavate ülesannete laadi tõttu jõudis komisjon järeldusele, et äriühingu investeerimistegevusega seoses ei ole maandamatuid riske, mis võiksid negatiivselt mõjutada tema tööd uuringus.

18. Komisjon märkis, et lepingu tingimuste kohaselt on äriühingul „väga vähe kaalutlusõigust selles osas, kuidas ta oma järeldused kokku võtab ja esitab“. Samuti märkis ta, et lepingus „ei nõuta, et BlackRock Investment Management annaks komisjonile nõu tulevase poliitika kohta“.

19. Komisjon järeldas, et äriühingut i. ei jäetud kohaldatavate kriteeriumide alusel hankemenetlusest kõrvale,^[16] ii. vastas valikukriteeriumidele ja iii. oli esitanud pakkumuse, mille hinna ja kvaliteedi suhe oli teiste pakkumustega võrreldes parim.^[17]

Madal hind

20. Komisjoni ´si esialgse hinnangu kohaselt näis BlackRock Investment Managementi hind pakkumistingimustes sätestatud turumahuga võrreldes põhjendamatult madal [18]. Seepärast palus komisjon tal selgitada oma pakkumise teatavaid elemente, nagu ta on kohustatud tegema [19].

21. Sellega seoses palus komisjon äriühingul selgitada oma finantspakkumist ja seda, kas tal olid teenuste osutamiseks erakordselt soodsad tingimused, sealhulgas näiteks riigiabi saamise kaudu. Lisaks palus komisjon äriühingul tõendada, et ta järgib kohaldatavaid keskkonna-, sotsiaal- ja tööõigusakte. Pärast vastuse saamist palus komisjon äriühingul ka tõendada, et pakutud hind oli kooskõlas teiste hindadega, mida ta oli pakkunud avaliku sektori klientidele.

Huvide konfliktide vältimise meetmed

22. Komisjon märkis, et huvide konfliktide hindamine on oluline ka lepingu rakendamise etapis. Sellega seoses märkis ta, et äriühing peab võtma kõik vajalikud meetmed huvide konflikti vältimiseks. Kui see peaks rakendusetapis tekkima, peab äriühing viivitamata võtma meetmeid olukorra parandamiseks ja teatama sellest komisjonile kirjalikult niipea kui võimalik. Kui neid tingimusi rikutakse, võib lepingu lõpetada.

23. Komisjon juhtis tähelepanu sellele, et äriühingu pakkumuses käsitleti seda, kuidas ta täidab oma kohustust vältida huvide konflikte teabetõkke ^[20] kaudu äriühingu nõustamisüksuse Blackrock Financial Markets Advisory ja ülejäänud äritegevuse vahel, mis tagab, et „projekti tegevused eraldatakse füüsiliselt BlackRocki investeerimiskontsernist ja et uuringuga seotud teave ei jõua BlackRocki äritegevuse muudesse osadesse“^[21]. Komisjon pidas seda äriühingu pakkumuse tugevaks küljeks, kuna ükski teine pakkumus ei näidanud nii üksikasjalikult, kuidas pakkujad kaitsevad huvide konfliktide eest lepingu täitmise ajal.

24. Komisjon märkis, et BlackRock Investment Managementi teabetõkke tõhusust kontrollivad korrapäraselt äriühingu enda õigus- ja haldusnõuete täitmise osakond ning sise- ja välisaudiitorid. Vajaduse korral annab leping komisjonile ja Euroopa Pettustevastasele Ametile (OLAF) õiguse kontrollida lepingu täitmist või nõuda selle auditeerimist ^[22].

Kaebuse esitajad

Huvide konflikti hindamine

25. Kaebuse esitajad väitsid, et lepingut ei oleks tohtinud sõlmida kõnealuse äriühinguga, sest tal on huvide konflikt, mis võib lepingu täitmist negatiivselt mõjutada.

26. Esiteks väitsid kaebuse esitajad, et äriühing haldab olulisi investeeringuid suurtesse fossiilkütuste ettevõtetesse ja süsteemselt olulistesse pankadesse. Kuna keskkonna-, sotsiaal- ja juhtimisküsimusi käsitlevad uued eeskirjad ELi tasandil võivad mõjutada mõlemat sektorit, võib äriühing püüda mõjutada poliitikakujundamist viisil, mis soodustab tema investeeringute haldamisega seotud tegevust. Leping võib seda võimaldada, sest nagu komisjon möönis, on töövõtjal teatav kaalutlusõigus selles osas, milliseid tõendeid ta arvesse võtab ja milliseid parimaid tavasid ta tuvastab (vt punkt 18). Arvestades seda, mida nõutakse tehnilises kirjelduses,^[23] ei ole see mitte ainult hüpoteetiline, vaid tõenäoliselt ka juhtub.^[24]

27. Kaebuse esitajad väitsid ka, et äriühingul on uuringuga seotud küsimustes eelnevalt kindlaks määratud seisukohad, kuna BlackRock kuulub mitmesse lobirühma, kes on toetanud konkreetset lähenemisviisi keskkonna-, sotsiaal- ja juhtimistegurite integreerimisele pankade suhtes kohaldatavatesse ELi eeskirjadesse ^[25].

28. Kaebuse esitajad soovitasid olla ettevaatlikud komisjoni tuvastatud kergendavate asjaolude suhtes. Nad ütlesid, et isegi kui äriühing tegutseb ainult oma klientide investeeringute haldajana, esineb huvide konflikt endiselt äriühingu ja klientide vastastikuste finantshuvide tõttu. Kui investeeringutel läheb hästi, saavad mõlemad kasu.

29. Seoses äriühingu hallatavate investeeringute mitmekesisusega, sealhulgas taastuvatesse energiaallikatesse tehtavate investeeringutega, väitsid kaebuse esitajad, et nad on hästi teadlikud sellest, et BlackRock oli nende arvates hiljuti püüdnud suurendada oma volitusi kestliku investeerimisjuhina.^[26] Nad viitasid siiski analüüsile, milles väidetakse, et BlackRock haldab 17 miljardi USA dollari väärtuses investeeringuid söeelektrijaamade arendajatesse, mis koos muude fossiilkütustesse tehtavate investeeringutega muudavad tema investeeringud taastuvatesse energiaallikatesse praeguse seisuga vähetähtsaks.^[27]

30. Teiseks viitasid kaebuse esitajad ametialasele huvide konfliktile, kuna äriühing kuulub kahte organisatsiooni, mille tööd tuleks lepingu alusel uurida (vt joonealune märkus 13). See on nende väitel ametialane vastuoluline küsimus, nagu see on määratletud finantsmääruses ^[28] (vt 3. lisa), ja see oleks pidanud olema diskvalifitseeriv tegur. Kaebuse esitajad märgivad, et äriühing on avalikult kommenteerinud nende kahe liikmesusel põhineva organisatsiooni raames välja töötatud ettepanekute põhjendatust. Näiteks kui Rahvusvahelise Finantsinstituudi jätkusuutliku rahanduse töörühm teatas oma ettepanekust jätkusuutlike investeeringute taksonoomia kohta, oli BlackRocki tegevjuht üks kahest pressiteates tsiteeritud tööstuse esindajast.

31. Lõpuks juhtisid kaebuse esitajad tähelepanu sellele, et kuigi komisjon võib koguda teavet erinevatest allikatest, et anda teavet oma poliitika kujundamiseks uuringu valdkonnas, on erinevus selles, kas tellida põhjalik uuring, nagu käesoleval juhul, või lihtsalt esitada üks paljudest vastustest komisjoni laiemale konsultatsioonile (vt ka joonealune märkus 15).

Madal hind

32. Kaebuse esitajad väitsid, et nad kahtlustavad ka asjaolu, et väga kvaliteetne pakkumine, nagu komisjon ise edukaks pidas, tehakse ainult 50 % künnishinnast (vt joonealune märkus 18).

Huvide konfliktide vältimise meetmed

33. Kaebuse esitajad märkisid, et lepingus ja tehnilises kirjelduses on täpsustatud, et tuleks koguda põhjalikke tõendeid pankade keskkonnaalaste, sotsiaalsete ja äriühingu üldjuhtimisega seotud strateegiate kohta ning eelkõige selle kohta, kuidas nad riske hindavad. Kaebuse esitajad väidavad, et nad eeldavad seetõttu, et leping annab äriühingule juurdepääsu teabele, mis ei ole teistele kättesaadav.

34. Seoses teabetõkkega, mille äriühing enda sõnul on kehtestanud,^[29] kahtlesid kaebuse esitajad, kas komisjonil on vahendeid selle nõuetekohaseks jälgimiseks.

35. Kaebuse esitajad viitasid ka avalikule kommentaarile ^[30] veel ühe hiljutise lepingu kohta, mille sõlmisid äriühingu nõustamisüksus, kes samuti komisjoni heaks lepingut täidab, BlackRock Financial Markets Advisory, ja avaliku sektori asutus, nimelt New Yorgi Föderaalreservpank. ^[31] Selles lepingus on märgitud, et „teatavad BlackRocki tippjuhid võivad istuda [BlackRocki finantsturgude nõuanderühma] ja ülejäänud BlackRocki vahelise teabebarjääri kohal. Oma töökohustuste ulatuse tõttu võib neil isikutel olla juurdepääs konfidentsiaalsele teabele ühel pool seina, täites samal ajal ülesandeid teisel pool seina. BlackRocki teabetõkete eeskirjades ja menetlustes nõutakse, et seina ääres istuvad isikud oleksid eriti ettevaatlikud, et vältida konfidentsiaalse teabe ebaõiget levitamist või väärkasutamist kooskõlas BlackRocki teabetõkete eeskirjade ja menetlustega.“ Kaebuse esitajad hoiatasid, et avalikult kättesaadava teabe põhjal ei saa välistada võimalust, et BlackRocki juhid võivad istuda ka komisjoniga sõlmitud lepingu suhtes kohaldatava teabetõkete kohal. Kui see on nii, võib neil BlackRocki juhtidel kaebuse esitajate sõnul tekkida kiusatus kasutada investeeringute haldamise otsustes lepingutega seotud konfidentsiaalset teavet.

Ombudsmani hinnang

Huvide konflikti hindamine

36. Ombudsman mõistab täielikult, et oma töö heaks tegemiseks selles valdkonnas toetub komisjon osaliselt selle tööstusharu ressurssidele ja eksperditeadmistele, mille reguleerimises ta samuti osaleb. Volinik Dombrovskis on märkinud, et ta on kindlalt veendunud, et rohepööre ei saa toimuda ilma erasektori täieliku osaluseta, sest avaliku sektori investeeringutest lihtsalt ei piisa [32]. Seetõttu on oluline, et komisjon konsulteeriks ulatuslikult ja koguks kogu asjakohase teabe küsimuste kohta, mille kohta ta koostab poliitikaettepanekuid.

37. Käesolevas asjas on küsimus selles, kas oli asjakohane, et komisjon valis äriühingu sellise uuringu tegemiseks, mille sisu võetakse arvesse poliitikas, millega määratakse kindlaks, kuidas selle äriühingu teatavaid ärihuve kontrollitakse ja reguleeritakse.

38. Kuigi see ei olnud esimene leping, mille komisjon äriühinguga sõlmis,^[33] ja selle maksumus oli suhteliselt väike, usub ombudsman, et see toob esile suurema probleemi, kuidas komisjon saab soodustada ülemaailmse erasektori osalemist teatavates poliitikavaldkondades, kaitstes samal ajal sama sektori võimaliku lubamatu mõju eest.

39. Poliitikaga seotud teenuslepingute riigihangete puhul peab komisjon kohaldama eeskirju seoses huvide konfliktidega, mis võivad mõjutada lepingu täitmist õiglaselt. Kõiki pakkujaid, keda ei jäeta hankemenetlusest kõrvale ja kes vastavad valikukriteeriumidele, tuleks kohelda võrdselt.

40. Finantsmääruses on sätestatud, et leping sõlmitakse tingimusel, et avaliku sektori hankija on kontrollinud, et pakkujal ei ole huvide konflikte, mis võivad lepingu täitmist negatiivselt mõjutada.^[34] Hindamise käigus võib komisjon pakkuja hankemenetlusest kõrvale jätta üksnes juhul, kui selles osutatud huvide konflikt on tegelik, mitte hüpoteetiline ^[35]. Nagu Euroopa kohtud on otsustanud, on pakkuja kõrvalejätmine huvide konflikti korral hädavajalik, kui ei ole sobivamat õiguskaitsevahendit, et vältida pakkujate võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtete rikkumist ^[36]. 

41. Ombudsman märgib, et antud juhul võisid paljudel, kui mitte kõigil pakkujatel olla uuringu jaoks pakkumisi tehes strateegilised kaalutlused. Kõigil pakkujatel võis olla ka „konkreetne“ huvi uuringu tulemuste vastu, kui ainult see, et komisjon ja teised sidusrühmad võtsid nende uuringus esitatud analüüsi positiivselt vastu. 

42. Ombudsman märgib siiski, et esineb erinevus 1) õigustatud huvide vahel, mis pakkujatel võivad olla, et suurendada oma volitusi tunnustatud ekspertidena valdkonnas - avaliku sektori töö kaudu -, et tagada tulevased lepingud selles valdkonnas, ja 2) huvi vahel, mis pakkujal võib olla, et mõjutada arenguid turul, mida riigihankelepingu tulemus võib mõjutada. Kui pakkujal on otsene või kaudne finantshuvi turu arengu vastu, sest ta investeerib sellesse turgu või haldab sellel turul investeeringuid, on ilmne oht, et need huvid võivad tema tööd mõjutada.

43. Muudatused ELi finantsalases õigusraamistikus seoses keskkonna-, sotsiaal- ja juhtimisküsimustega mõjutavad tõenäoliselt asjaomaste turuosaliste suutlikkust saavutada nende valitsetavatelt varadelt hea investeeringutasuvus. Sel juhul on uuringu eesmärk anda teavet selle kohta, kuidas EL saab kohandada oma õigusraamistikku, et tagada keskkonna-, sotsiaal- ja juhtimiseesmärkide suurem arvessevõtmine finantspoliitikas (vt joonealused märkused 23 ja 24). Ombudsmani arvates võib see mõjutada selliste ettevõtete nagu BlackRock Investment Management põhitegevust. Lisaks võib äriühing saada kasu ELi õigussüsteemist saadud teabest ja kontaktide võrgustiku laiendamisest, mida selline uuring aitaks hõlbustada.

44. Ombudsman märgib, et komisjon oli äriühingu ärimudelist ja tegevusest teadlik (punktid 14 ja 15).

45. Ettevõtte huve teenitakse loomulikult siis, kui vara, mida ta oma klientide nimel haldab, või vara, mida ta ise omab, suureneb.

46. Juba ainuüksi asjaolu, et finantshuvi on seotud turuga, millele uuringu tulemus võib mõju avaldada, võib olla piisav, et väita, et on olemas huvide konflikti oht, mis võib negatiivselt mõjutada lepingu täitmist, mis on tegelik, mitte ainult hüpoteetiline. Seda seetõttu, et komisjon peab uuringu läbi viima sõltumatult, et saada teavet ja toetada poliitilist protsessi, mis peab olema liidu parimates huvides, mitte erihuvides. Samuti tuleks uuringu tulemust pidada üldsuse silmis õiguspäraseks, mis on veel üks oluline põhjus huvide konflikti tajumise vältimiseks. Kui uuringut tegeval ettevõttel arvatakse olevat erahuvi, mis võib olla sellega vastuolus, on oht olemas.

47. Ombudsman märgib ka, et kõnealune äriühing on püüdnud mõjutada poliitikakujundamist ja regulatiivseid protsesse pankade keskkonna-, sotsiaalsete ja juhtimiseesmärkide valdkonnas.^[37] Lisaks otsesele suhtlusele poliitikakujundajatega märgib ombudsman, et äriühing on kaasatud tööstusharu juhitavatesse organitesse, mille tööd edukas pakkuja pidi arvesse võtma (vt punkt 30). Selline lobitöö on täiesti õiguspärane. Asjaolu, et need on olemas, näitab siiski, et äriühing on huvitatud selle valdkonna poliitiliste arengute mõjutamisest.

48. On mõistlik eeldada, et Blackrocki finantsturgude nõuanderühm on teadlik äriühingu avaliku poliitika eelistustest [38].

49. Ombudsman mõistab lepingut hanke tehnilise kirjelduse põhjal nii, et selle eesmärk on anda panus poliitikakujundamisse ja regulatiivsetesse protsessidesse. Selle „tehniline ja analüütiline“ laad ei muuda seda ega vähenda selle tulevast asjakohasust. Lisaks märgib komisjon, et uuringu väljatöötamise ajal eeldati tema ja äriühingu vahelist tihedat suhtlust. Kuigi komisjon märgib seda lepingu järelevalve kontekstis, annab selline suhtlus äriühingule täiendavaid võimalusi oma kontaktide laiendamiseks.

50. Samuti on oluline märkida, et äriühingul on teatav kaalutlusõigus seoses sellega, kuidas ta teeb kokkuvõtte ja esitab oma järeldused lepingu alusel. See tähendab mõeldavat ohtu, et ettevõtja võib lubada oma avaliku poliitika eelistustel mõjutada oma tegevust teenuslepingu tingimuste täitmisel. Komisjon väitis, et lepingu olemuse tõttu, mida ta kirjeldas suures osas tehnilise ja analüütilise iseloomuga lepinguna, on selle toimumise oht väga väike. Komisjon väidab, et osutatavate teenuste laadi kontrollimine on iseenesest piisav, et tuvastada ametialase huvide konflikti olemasolu. Ombudsman usub siiski, et võimalike ametialaste huvide konfliktide hindamine peab olema palju rangem ja kohtuekspertiis sellistel juhtudel nagu käesolev, kus väga mõjukas ülemaailmne ettevõte teeb pakkumuse lepingu sõlmimiseks, mille kaubanduslik väärtus on talle makstava hinna poolest suhteliselt väike.

51. Seetõttu leiab ombudsman, et neid küsimusi oleks tulnud lepingu sõlmimise menetluse käigus palju põhjalikumalt uurida. Selle tegemata jätmine tähendas, et otsus sõlmida leping äriühinguga ei andnud piisavaid tagatisi, et kõrvaldada õigustatud kahtlused huvide konflikti ohu suhtes, mis võib lepingu täitmist negatiivselt mõjutada, nagu on nõutud eeskirjades [39]. Kuid huvide konflikti ohu mittenõuetekohane käsitlemine ei vasta käesoleval juhul finantsmääruse piirangute tõttu haldusomavoli künnisele. Huvide konflikti asjakohane määratlus käesolevas reeglistikus ning selle asjakohane artikkel põhjenduses 104 ja artiklis 167 (vt 3. lisa) on liiga ebamäärane, et olla sellises konkreetses olukorras abiks. Ombudsman märgib, et otsus sõlmida sellised lepingud finantsmääruse alusel tehakse töötajate, mitte poliitilisel tasandil. Võttes arvesse, et volinik Dombrovskis tunnistas vajadust erasektori märkimisväärse panuse järele ELi rohelisse tegevuskavasse, ei tundu, et seni oleks püütud uurida selle mõju lepingute sõlmimisele. Ettevõtjatel on suur ärihuvi mitte ainult lepingute tagamiseks, vaid ka selleks, et saada mõju ELi institutsioonide üle, kui nad liiguvad rohepööret toetavate õigusaktide poole.

52. Ombudsman on ka seisukohal, et komisjoni sisesuunises „Riigihankeid käsitlev vältiv juhend“ ei ole piisavalt selgitatud komisjoni töötajatele küsimust, kuidas hinnata huvide konflikte, mis võivad negatiivselt mõjutada pakkuja lepingu täitmist, eelkõige poliitikaga seotud teenuslepingute kontekstis.

Madal hind

53. Näis, et BlackRock Investment Management pühendas pakkumisele kvaliteetseid ja kalleid ressursse. Samal ajal pakkus ta välja finantspakkumuse, mis moodustab veidi üle poole lepingu esialgsest hinnangulisest maksimaalsest maksumusest.

54. Finantsmääruses sätestatud eeskirjad ja menetlused kohustavad komisjoni töötajaid saama kirjalikult üksikasjalikku teavet hinna või kulude kohta, mida pakkuja peab asjakohaseks, ning andma pakkujale võimaluse esitada oma märkused (vt joonealune märkus 19 ja punkt 21). Ombudsman on teadlik, et menetluse läbiviimise eest vastutavad isikud püüdsid tegutseda nende seadusesätete kohaselt.

55. Siiski on küsitav, kas finantsmäärus võimaldaks käesoleval juhul esitada õigeid küsimusi. Komisjon ei tegelenud kaebuste keskmes olevate küsimustega BlackRock Investment Managementi pakkumise ja võimaliku huvide konflikti asjakohase ülekuulamise kaudu. On enesestmõistetav, et sellisele suuruse, jõukuse ja ülemaailmse mõjuga äriühingule nagu BlackRock – mis on maailma suurim varahaldusettevõtja – esitatavaid küsimusi tuleb vastavalt kohandada, et tema pakkumust asjakohaselt hinnata.  Näiteks väga madala hinna küsimuses küsiti äriühingult kooskõlas finantsmäärusega, kas ta saab riigiabi ning kas ta järgib kohaldatavaid keskkonna-, sotsiaal- ja tööõigusakte (põhjusel, et äriühing võis oma konkurente alla lüüa, kuna ta ei järginud samu seadusi, mida nende suhtes kohaldatakse). Samuti palus komisjon äriühingul tõendada, et pakutud hind oli kooskõlas teiste hindadega, mida ta oli pakkunud avaliku sektori klientidele. Ei ole selge, kuidas oleks vastus „jah“ sellele küsimusele võinud komisjoni veenda selles, kas põhjendamatult madal hind ja pakkumuse väga kõrge kvaliteet olid ajendatud äriühingu strateegilisest huvist avaldada mõju kõnealuste turgude arengule ja saada ülevaade liidu õigusraamistikust. Vastupidi, talle antud vastus oleks pidanud andma põhjust muretsemiseks.

56.  Ombudsman on seisukohal, et komisjon oleks pidanud uurima muid madala hinnaga seotud võimalikke riske. Näiteks, nagu eespool märgitud, oli oht, et äriühing ei järginud tavapärast ärilist eesmärki teenida kasumit lepingu võitmise teel ega püüdnud isegi parandada oma mainet selle valdkonna eksperdina, kuigi see võis olla tegur, arvestades tema hiljutist huvi keskkonna-, sotsiaal- ja juhtimisvaldkonna vastu. Pigem võis äriühing püüda seda lepingut võita, sest see andis talle võimaluse mõjutada ja mõista komisjoni sisemist poliitikakujundamist valdkondades, mis mõjutavad tema huve, sealhulgas tema 2020. aasta „pivot“ ESG suhtes [40].

57. Komisjon ütles ombudsmanile, et tema ülesanne ei ole spekuleerida äriühingu motivatsiooni üle lepingut otsida. Ombudsman mõistab soovimatust riskida ebaõiglase menetlusega, võttes kasutusele motivatsiooni käsitlevad subjektiivsed küsimused.  Hagejate võrdse kohtlemise kohustus ei vabasta komisjoni siiski ka kohustusest kriitiliselt uurida kõiki tegureid, mis võivad mõjutada lepingu täitmist ja mis kõik ei kehti võrdselt kõigi pakkujate suhtes.

Huvide konfliktide vältimise meetmed

58.  Seoses äriühingu kehtestatud nn teabetõkkega (vt joonealune märkus 20) on ombudsman seisukohal, et ainuüksi vajadus sellise teabetõkke järele näitab, et äriühing on teadlik võimalikest huvide konfliktidest, mis võivad lepingu täitmist negatiivselt mõjutada.

59. Isegi kui teabetõke oleks olnud edukas, takistades lepingu raames saadud konkreetse teabe kasutamist otse äriühingu abistamiseks tema investeerimisotsuste tegemisel, ei tagaks see mingil viisil, et äriühingu üldised strateegilised huvid ei mõjutaks komisjoni projektiga tegelevaid töötajaid. Samuti on võimalik, et töötajad liiguvad ettevõtte kahe haru vahel töötajate tavapärase liikuvuse raames.

60. Ombudsman peab seega küsitavaks, kas teabebarjäär nõustamismeeskonna ja ülejäänud äriühingu vahel leevendaks tõepoolest äriühingu huvi selle uuringu läbiviimise ja selle läbiviimisel saadud teadmiste vastu (vt ka punkt 48).

Järeldus

61. Võttes arvesse oma finantsmäärusest tulenevaid kohustusi ja teavet, mis tal oli, leiab ombudsman, et komisjon oleks pidanud olema valvsam selle kontrollimisel, et äriühingul ei ole huvide konflikti, mis võiks lepingu täitmist negatiivselt mõjutada. Otsus sõlmida leping äriühinguga ei andnud piisavaid tagatisi, et välistada õigustatud kahtlused huvide konflikti ohu suhtes, mis võiks lepingu täitmist negatiivselt mõjutada. Komisjoni järeldus, et BlackRock Investment Managementi hankemenetlusest väljajätmiseks puudus õiguslik alus, oli küsitav. Ombudsman leiab siiski, et see juhtum tõstatab küsimusi, mida ELi seadusandjad kõige paremini uurivad.

 
Ettepanekud

Nende kaebuste uurimise põhjal teeb ombudsman Euroopa Komisjonile järgmised ettepanekud:

1. Komisjon peaks esitama selgemad suunised võimalike huvide konfliktide kohta, et abistada oma töötajaid, kes tegelevad poliitikaga seotud teenuslepingute riigihankemenetlustega.

2. Komisjon peaks kaaluma, kas finantsmäärust on vaja konkreetselt ajakohastada, et tugevdada võimalikke huvide konflikte käsitlevaid sätteid.

Kaebuse esitajaid ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

 

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 23. november 2020

 

LISAD

LISA – Uuringu eesmärk ja töövõtja ülesanded

Hankelepingu sõlmimise teates kirjeldas komisjon uuringu eesmärki järgmiselt: „pakkuda [..] sisendit, et hõlbustada järgmiste eesmärkide saavutamist:

— keskkonna-, sotsiaalsete ja juhtimisriskide integreerimine ELi pankade riskijuhtimisprotsessidesse;

— keskkonna-, sotsiaalsete ja juhtimisriskide integreerimine ELi usaldatavusnõuete täitmise järelevalvesse;

— keskkonna-, sotsiaal- ja juhtimiseesmärkide integreerimine ELi pankade äristrateegiatesse ja investeerimispoliitikasse. [..]

[BlackRock Investment Management] peab täitma järgmisi ülesandeid:

I. parimate tavade/põhimõtete kindlakstegemine ja kokkuvõtete tegemine keskkonna-, sotsiaalsete ja juhtimisriskide integreerimiseks ELi pankade riskijuhtimisprotsessidesse;

II. parimate tavade/põhimõtete kindlakstegemine ja kokkuvõtete tegemine keskkonna-, sotsiaalsete ja juhtimisriskide integreerimiseks ELi usaldatavusnõuete täitmise järelevalvesse;

III. hästitoimiva ELi keskkonnahoidliku rahastamise ja kestlike investeeringute turu arengut takistavate asjaolude analüüs ning keskkonnahoidliku rahastamise ja kestlike finantstoodete turu laiendamise edendamiseks sobivate vahendite ja strateegiate kindlaksmääramine.“ ^[41]

 

LISA -- Ajakava

	Komisjoni tegevus	BlackRocki investeeringute juhtimine
30/07/2019	Komisjon avaldas pakkumiskutse (viide: FISMA/2019/024/D).
24/09/2019	Hindamiskomisjoni nimetab ametisse vastutav eelarvevahendite käsutaja.
09/10/2019	„Pakkumiste esitamise tähtaeg“ Komisjon sai üheksa pakkumist.	Ettevõte esitas oma pakkumise.
11/10/2019	„Pakkumuste avamine“ Seejärel kontrollis ressursside üksus saadud pakkumuste puhul varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi.
21/10/2019	Hindamiskomisjon arutas saadud pakkumisi, eelkõige menetlusest kõrvalejätmise keeldu ja valikukriteeriume.
06/11/2019	Hindamiskomisjon hindas miinimumnõudeid ja pakkumuste hindamise kriteeriume.
20/11/2019	Hindamiskomisjon hindas lepingu sõlmimise kriteeriume (lõplik).
28/11/2019	Eelarvevahendite käsutaja palus äriühingul selgitada, mis tundub olevat tema pakkumuse põhjendamatult madal hind.
06/12/2019		Äriühing vastas selgitustaotlusele.
12/12/2019	Eelarvevahendite käsutaja palus äriühingult lisaselgitusi näiliselt põhjendamatult madala hinna kohta.
16/12/2019		Äriühing vastas selgitustaotlusele.
30/01/2020	Hindamiskomisjon lõpetas hindamisaruande koostamise.
06/02/2020	Eelarvevahendite käsutaja kiitis hindamisaruande sisu heaks. Eelarvevahendite käsutaja sõlmis lepingu BlackRock Investment Managementiga.
02/03/2020	Komisjon ja BlackRock Investment Management allkirjastasid teenuslepingu (viide: FISMA/2019/024/D1/OP/ST). Lepingu kestus on 12 kuud.
13/03/2020	ELi läbipaistvusregistri kohaselt kohtus äriühing finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liidu peadirektoraadi peadirektoriga, et arutada teemasid, mis on seotud [kapitaliturgude liidu], kestlikkuse ja fondide reguleerimisega.
01/04/2020	Komisjon avaldas hanketeate.

 

LISA. Finantsmääruse asjakohased sätted

Uurimisrühmaga peetud kontrollikoosolekul rõhutas komisjon uurimise seisukohast olulisi finantsmääruse ^[42] järgmisi sätteid:

Põhjendus 104, milles on märgitud:

„On asjakohane, et erinevad juhtumid, mida tavaliselt nimetatakse huvide konflikti olukordadeks, tuvastatakse ja neid käsitletakse eraldi. Mõistet „huvide konflikt“ tuleks kasutada üksnes juhul, kui eelarve täitmise, auditi või kontrolli eest vastutav isik või üksus või liidu institutsiooni või liikmesriigi mis tahes tasandi ametiasutuse ametnik või teenistuja on sellises olukorras. Katseid mõjutada põhjendamatult väljavalimismenetlust või saada konfidentsiaalset teavet tuleks käsitada ametialaste käitumisreeglite raske rikkumisena, mis võib kaasa tuua väljavalimismenetlusest kõrvalejätmise ja/või liidu vahenditest väljaarvamise. Lisaks võivad ettevõtjad olla olukorras, kus neid ei tohiks valida lepingut täitma ametialase huvide konflikti tõttu. Näiteks ei tohiks äriühing hinnata projekti, milles ta on osalenud, või audiitoril ei tohiks olla võimalik auditeerida raamatupidamisaruandeid, mille ta on eelnevalt kinnitanud.“

Artikkel 167, milles täpsustatakse lepingute sõlmimisel järgitavaid kriteeriume, mis hõlmab järgmist:

„Lepingud sõlmitakse pakkumuste hindamise kriteeriumide alusel, tingimusel et avaliku sektori hankija on kontrollinud järgmist: [..]

c) taotleja või pakkuja vastab hankedokumentides sätestatud valikukriteeriumidele ja tal ei ole huvide konflikte, mis võivad lepingu täitmist negatiivselt mõjutada.“

Artikkel 171 hankemenetluse tühistamise kohta, milles on sätestatud:

„Hankija võib enne lepingu allkirjastamist hankemenetluse tühistada, ilma et taotlejatel või pakkujatel oleks õigus nõuda hüvitist.

Otsust põhjendatakse ja see tehakse taotlejatele või pakkujatele teatavaks nii kiiresti kui võimalik.“

I lisa hangete kohta.

 

 

[1] Euroopa Parlamendi 29. mai 2018. aasta resolutsioon jätkusuutliku rahastamise kohta (viide: 2018/2007(INI)). Vt https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0215_EN.pdf.

[2] BlackRock Investment Management (UK) Limited pakub investeeringute haldamise teenuseid, sealhulgas portfellihaldust, finantsplaneerimist ja nõustamislahendusi.

[3] Rühm Euroopa Parlamendi liikmeid.

[4] Vt https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/200605-letter-evp-dombrovskis-mep-careme_en.pdf. 

[5] Üks kahest Euroopa Parlamendi liikmest ja üks kodanikuühiskonna rühmast.

[6] Vt https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/132525.

[7] Vt https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/135316.

[8] lisas on esitatud ülevaade haldusmenetlusest, mida komisjon järgis lepingu sõlmimisel.

[9] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuli 2018. aasta määrus (EL, Euratom) 2018/1046, mis käsitleb liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantsreegleid, vt https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1046.

[10] Finantsmääruses räägitakse pakkujatest. Euroopa Ombudsman eelistab kasutada sünonüümi „pakkuja“.

[11] Vastavalt finantsmääruse artikli 167 lõike 1 punktile c.

[12] Viiest liikmest koosnev komitee kolmest erinevast komisjoni osakonnast.

[13] Lepingu kohaselt peab edukas pakkuja võtma arvesse 12 jätkusuutliku rahastamisega tegeleva organisatsiooni tööd. BlackRocki kaks liiget on finantsstabiilsuse nõukogu kliimaga seotud finantsteabe avalikustamise töörühm (TCFD) ja Rahvusvahelise Finantsinstituudi (IIF) kestliku rahanduse töörühm (SFWG).

[14] Äriühingul on ka võimalus teha ettepanekuid selle kohta, millised teised sidusrühmad on kaasatud, kuna ta vastutab kahe sidusrühmade seminari korraldamise eest.

[15] Näiteks jätkusuutliku rahanduse kõrgetasemelise eksperdirühma (HLEG) ja jätkusuutliku rahanduse tehnilise eksperdirühma (TEG) aruanded. Need komisjoni eksperdirühmad loodi selleks, et anda nõu i) üldiste kaalutluste kohta kestlikkuse ning keskkonna-, sotsiaal- ja juhtimistegurite lisamiseks finantssektorisse ning ii) keskkonna-, sotsiaal- ja juhtimistegurite lisamiseks konkreetsetesse valdkondadesse/turusegmentidesse. Teine näide on 9. märtsil 2020 vastu võetud aruanne ELi taksonoomia kohta: https://ec.europa.eu/info/files/200309-sustainable-finance-teg-final-report-taxonomy_en. Komisjon on ulatuslikult konsulteerinud ka kestliku rahanduse küsimuses.

[16] Nagu on sätestatud finantsmääruse artiklis 136.

[17] Pakkumuste tehniline kvaliteet moodustab lepingu sõlmimise kriteeriumide kohaselt 70 % kogu punktisummast ja hind 30 % kogu punktisummast.

[18] BlackRock Investment Management pakkus lepingu täitmiseks 280 000 eurot, samas kui lepingu esialgne hinnanguline kogumaksumus oli 550 000 eurot.

[19] Vastavalt finantsmääruse 1. lisa punktile 23.

[20] https://www.blackrock.com/financial-markets-advisory/about-fma#information-barriers.

[21] Vt https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/200612-information-awarding-contract _0.pdf.

[22] Vastavalt artiklile II.24.1.

[23] Hankedokumentide kohta vt https://etendering.ted.europa.eu/cft/cft-document.html?docId=57784.

[24] Täpsemalt osutasid kaebuse esitajad tehnilises kirjelduses järgmisele: „Uuringu tulemusi kasutatakse muu hulgas komisjoni kestliku rahanduse tegevuskava, eelkõige 8. meetme rakendamise töösuunas ja [Euroopa Pangandusjärelevalve] töös, mis on seotud kapitalinõuete direktiivi volitustega [..]“. Tegevuskava 8. meetme kohaselt peab komisjon „uurima, kas kliima- ja muude keskkonnateguritega seotud riskide lisamine institutsioonide riskijuhtimispoliitikasse on teostatav”. Komisjoni kestliku rahanduse tegevuskava käivitati vastusena kestliku rahanduse kõrgetasemelise eksperdirühma poliitilistele soovitustele, vt https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/180131-sustainable-finance-final-report_en.pdf. Sel ajal andis BlackRock panuse kõrgetasemelise eksperdirühma töösse, vt https://bit.ly/3jkmloC. 

[25] Näiteks on BlackRock Euroopa Fondi- ja Varahalduse Assotsiatsiooni liige, kes avaldas vastuse ESMA konsultatsioonidokumendile jätkusuutlikkusriskide ja -tegurite integreerimise kohta fondivalitsejate jaoks olulistesse õigusaktidesse, vt http://www.efama.org/Publications/Public/AIFMD/19-4018.pdf. BlackRock on ka Euroopa Finantsturgude Assotsiatsiooni (AFME) liige. AFME on finantssektori huvide esindaja, kes kommenteeris avalikult keskkonna-, sotsiaal- ja juhtimisriskide ja -eesmärkide uuringuga seotud küsimusi, vt https://www.afme.eu/Portals/0/DispatchFeaturedImages/20200226%20State%20of%20Play%20-%20Sustainable%20Finance%20-%20Final%20V2.pdf. BlackRock on ka Euroopa Fondi- ja Varahalduse Assotsiatsiooni (European Fund and Asset Management Association) liige, kes avaldas vastuse ESMA konsultatsioonidokumendile jätkusuutlikkusriskide ja -tegurite integreerimise kohta fondivalitsejate jaoks olulistesse õigusaktidesse, vt http://www.efama.org/Public/AIFMD/19-4018.pdf.

[26] Vt näiteks BlackRocki 14. jaanuari 2020. aasta kiri „A Fundamental Reshaping of Finance“ (Rahanduse põhjalik ümberkujundamine): https://www.blackrock.com/corporate/investor-relations/larry-fink-ceo-letter.

[27] Vt https://urgewald.org/medien/blackrocks-new-policy-affects-less-20-coal-industry.

[28] Vt finantsmääruse põhjendus 104.

[29] Vältida teavet, millele tema nõustamisüksus saab juurdepääsu uuringuga seotud töö tulemusena, mida jagatakse äriühingu investeerimisüksusega.

[30] Vt https://ourfinancialsecurity.org/2020/05/blog-can-blackrock-benefit-from-inside-information-from-fed-facilities/.

BlackRock Financial Management, Inc. valiti välja New Yorgi Föderaalreservi Panga poolt.
Lepingus on sätestatud „teabetõkete ja huvide konfliktide leevendamise menetluste“ üksikasjad, vt eelkõige artikli 18 lõige 4 ja tõend G: https://www.newyorkfed.org/medialibrary/media/markets/SMCCF_Investment_Management_Agreement.pdf.  

[32] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/200605-letter-evp-dombrovskis-mep-careme_en.pdf.

[33] Vt https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:164939-2017:TEXT:EN:HTML.

[34] Vastavalt finantsmääruse artiklile 167.

[35] Vt 18. aprilli 2007. aasta otsus kohtuasjas Deloitte Business Advisory vs. komisjon, T‑195/05, punkt 67:

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60915&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12664011. 

[36] Vt 13. oktoobri 2005. aasta kohtuotsus , Intrasoft International vs. komisjon, T‑403/12, punkt 76: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=169641&doclang=EN.

[37] Näiteks ELi läbipaistvusregister sisaldab üksikasju BlackRocki kohtumiste kohta komisjoniga: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=51436554494-18. Üksikasjad finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liidu peadirektoraadi korraldatud kohtumiste kohta BlackRockiga, sealhulgas keskkonna-, sotsiaal- ja juhtimiseesmärkidega seotud teave, on kättesaadavad siin: https://www.asktheeu.org/en/request/documents_related_to_meetings_be.

[38] Näited on esitatud joonealustes märkustes 13, 24, 25, 26 ja 37.

[39] Vt finantsmääruse artikli 167 punkt c.

[40] https://www.blackrock.com/institutions/en-us/insights/market-pulse/examining-esg-and-sustainability

[41] Vt https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:165869-2020:TEXT:EN:HTML.

[42] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuli 2018. aasta määrus (EL, Euratom) 2018/1046, vt https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1046.