Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo ^[1]

El asunto se refiere a la negativa de la Comisión Europea a conceder acceso público a los formularios de evaluación de la adjudicación elaborados para evaluar las solicitudes de cofinanciación de los Estados miembros por parte de la Comisión de medidas para la creación de Unidades de Información sobre Pasajeros para el tratamiento de los datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR). La denuncia fue presentada por un diputado al Parlamento Europeo.

Al denegar el acceso a los documentos solicitados, la Comisión se basó en una sentencia del Tribunal General relativa a los procedimientos de licitación que reconocía la importancia de mantener la confidencialidad de los procedimientos de los comités de evaluación. En dicho asunto, el Tribunal de Justicia declaró que la divulgación de los dictámenes de los miembros de un comité de evaluación pondría en peligro su independencia y, por tanto, perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución de que se trata. El denunciante consideró que esta sentencia no era aplicable a un procedimiento de evaluación relativo a la evaluación de las solicitudes de financiación presentadas por los Estados miembros.

Tras la investigación, el Defensor del Pueblo constató que la negativa de la Comisión a divulgar los documentos solicitados no estaba justificada. Además, existe un interés público superior en la divulgación de los documentos solicitados.

Antecedentes de la denuncia

1. El 26 de marzo de 2014, el reclamante, que es miembro del Parlamento Europeo, solicitó acceso a "todos los documentos de la Comisión en los que se evalúa la solicitud de cofinanciación de los Estados miembros por parte de la Comisión para la creación de Unidades de Información sobre Pasajeros para el tratamiento de los datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR). "El reclamante solicitó específicamente documentos que contenían información sobre " la asignación de puntos en relación con los criterios de adjudicación respectivos y la motivación específica para la asignación de puntos. "La solicitud abarcaba tanto las solicitudes rechazadas como las aceptadas.

2. La Comisión concedió acceso parcial a los documentos solicitados. Determinó las siguientes categorías de documentos que entran en el ámbito de aplicación de la solicitud: i) el informe final del Comité de Evaluación del ISEC - Convocatoria de propuestas específicas de 2012 sobre el PNR y sus cinco anexos, y ii) los formularios de evaluación de la adjudicación para cada proyecto cumplimentados por al menos un experto interno y un experto externo.

3. El informe final fue divulgado con algunos datos personales redactados. Se denegó el acceso a la segunda categoría de documentos porque, según la Comisión, su divulgación perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la Comisión. Específicamente, argumentó que la divulgación de los documentos revelaría opiniones preliminares y opciones de política bajo consideración. La Comisión consideró que sus servicios deben tener libertad para explorar todas las opciones posibles a la hora de preparar una decisión y no deben estar expuestos a presiones externas en relación con dichos puntos de vista.

4. La demandante presentó una solicitud confirmatoria [2] en la que impugnaba la negativa a divulgar la segunda categoría de documentos. En su respuesta a la solicitud confirmatoria, la Comisión confirmó su negativa a conceder acceso a la segunda categoría de documentos. La Comisión se basó en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento (CE) no 1049/2001 ^[3] (que se refiere a la protección del proceso de toma de decisiones de la Comisión una vez finalizada la toma de decisiones en cuestión). La Comisión señaló que la solicitud había sido tratada como una solicitud presentada por la demandante a título privado (y no en su calidad de diputada al Parlamento Europeo). Añadió que el Parlamento puede tener acceso a información confidencial (que no puede divulgarse al público) si el Parlamento presenta una solicitud oficial.

5. La Comisión explicó que los documentos forman parte de la evaluación preliminar de la Comisión de las solicitudes de subvención presentadas por los Estados miembros en el marco de la convocatoria de propuestas específica de 2012: Cooperación policial a través de medidas para crear unidades de información sobre pasajeros en los Estados miembros para la recogida, el tratamiento, el análisis y el intercambio de datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR). La convocatoria se llevó a cabo en el marco del Programa de Prevención y Lucha contra la Delincuencia (ISEC) con el objetivo de apoyar a los Estados miembros que voluntariamente tenían la intención de crear una Unidad Nacional de Información sobre Pasajeros para el tratamiento de los datos del registro de nombres de los pasajeros sobre la base de la legislación nacional.

6. La Comisión declaró que las propuestas de los Estados miembros fueron examinadas por un comité de evaluación que decidió si recomendar una propuesta de financiación de la UE. El comité recurrió a expertos que llevaron a cabo evaluaciones detalladas. En total, se presentaron 17 propuestas a la Comisión, de las cuales al menos 16 fueron examinadas por al menos una Comisión y un experto externo. Finalmente se recomendaron 14 propuestas para cofinanciación. Las conclusiones del Comité de Evaluación del ISEC figuran en el informe final al que se había concedido acceso al reclamante.

7. Los expertos cumplimentaron los formularios de evaluación de los premios. A continuación, el Comité de Evaluación del ISEC los utilizó durante sus deliberaciones preliminares. La Comisión argumentó que es muy importante proteger el trabajo de los comités de evaluación, y de los expertos que contribuyen a él, de la presión externa. De hecho, la Comisión basa sus decisiones en los dictámenes del Comité, que deben ser objetivos e imparciales. En opinión de la Comisión, existe un riesgo concreto, inmediato y razonablemente previsible de que la divulgación pública de los documentos de la segunda categoría socave gravemente el proceso de toma de decisiones de la Comisión.

8. La Comisión explicó que los documentos contienen las opiniones de los expertos sobre la viabilidad de cada propuesta. Los dictámenes se emitieron en el contexto del proceso de evaluación y no estaban destinados al uso público. Declaró que "existe un riesgo real y no hipotético de que, sabiendo que las evaluaciones podrían ponerse a disposición del público, incluidas las entidades que presentaron las propuestas evaluadas, los expertos estén menos dispuestos a expresar sus opiniones libre y francamente en futuras evaluaciones, lo que conduciría a la autocensura. Además, sin este grado de confidencialidad, los expertos podrían ser objeto de injerencias externas, lo que socavaría su independencia e imparcialidad." En consecuencia, insistió en que la eficacia de la labor del comité se vería gravemente menoscabada, al igual que el proceso de adopción de decisiones de la Comisión.

9. Además, la Comisión señaló que, si bien el comité de evaluación tiene en cuenta los formularios de los expertos, el comité de evaluación dispone de un margen de apreciación para recomendar o no una propuesta de financiación. El Comité de Evaluación del ISEC expresó su opinión definitiva en el informe final que se comunicó al denunciante. Insistió en que el proceso de toma de decisiones del Comité de Evaluación estaría expuesto a la presión pública si los dictámenes de los expertos se hicieran públicos, por ejemplo, cuestionando infundadamente su interpretación de las evaluaciones de los expertos. El comité tiene que tener un "espacio para pensar" y explorar todas las opciones antes de hacer una recomendación. La publicación de los formularios de expertos conduciría a conclusiones injustificadas sobre los méritos respectivos de las diferentes propuestas.

10. La Comisión declaró que su posición se basaba en la sentencia del Tribunal General en el asunto Sviluppo Globale GEIE/Comisión Europea (en lo sucesivo, «Sviluppo»)^[4], en la que el Tribunal General reconoció la importancia de la confidencialidad de los procedimientos de los comités de evaluación. El Tribunal dictaminó que la divulgación de las opiniones de los miembros de un comité de evaluación en un procedimiento de licitación pondría en peligro su independencia, incluso después de que el comité de evaluación hubiera tomado una decisión. La Comisión alegó que, por analogía, esta alegación debe aplicarse también a los dictámenes de los expertos, que forman parte de la base de los dictámenes del comité de evaluación. En el mismo asunto, el órgano jurisdiccional reconoció la similitud entre el trabajo de los comités de evaluación en los procesos de contratación pública y el de los tribunales de oposición de la EPSO. Los procedimientos de los tribunales de la EPSO y de los comités de evaluación deben mantenerse confidenciales para garantizar la independencia y la objetividad.

11. Por lo que se refiere a la existencia de un interés público superior en la divulgación, la Comisión señaló que la denunciante no había manifestado tal interés en su solicitud confirmatoria y que la Comisión tampoco podía identificar ningún posible interés público superior en la divulgación. Dijo que teniendo en cuenta el " papel primordial de la financiación de la UE en el avance de los objetivos de la Unión Europea, es de vital necesidad garantizar la independencia y la eficiencia de los procedimientos de los comités de evaluación y el trabajo de los expertos asignados por la Comisión para llevar a cabo evaluaciones preliminares en este marco ".

12. Por último, la Comisión también examinó la posibilidad de conceder un acceso parcial a los documentos solicitados. Consideró que no podía concederse un acceso parcial significativo sin socavar el proceso de toma de decisiones. En particular, según la Comisión, "los expertos y los comités de evaluación no podrían prever qué partes de las opiniones de los expertos se harían públicas". Esto, a su vez, presenta un riesgo real de autocensura, así como un deterioro de la imparcialidad e independencia de los expertos y del comité de evaluación. A este respecto, la Comisión se refirió al apartado 81 de la sentencia Sviluppo ^[5].

La investigación

13. La Defensora del Pueblo pidió en primer lugar a la demandante que explicara las razones específicas de su opinión de que los argumentos presentados por la Comisión no eran suficientes y de que la Comisión había rechazado erróneamente su solicitud. El Defensor del Pueblo pidió a la demandante que se pronunciara sobre la sentencia del Tribunal General en el asunto Sviluppo. El Defensor del Pueblo señaló que, si bien el presente asunto no se refería al mismo tipo de procedimiento que el controvertido en el asunto Sviluppo, la alegación de la Comisión de que las conclusiones a las que llegó el Tribunal General en dicho asunto debían aplicarse por analogía al presente asunto parecía, a primera vista, razonable.

14. En su respuesta, la demandante criticó la posición de la Comisión. Sostuvo, en primer lugar, que el asunto Sviluppo no puede aplicarse al presente asunto porque se refería a un procedimiento de licitación y aplicaba un enfoque seguido en los asuntos relativos a los procedimientos de selección de personal. En cambio, el presente asunto se refiere a un procedimiento que no tiene carácter competitivo y en el que los demandantes son Estados miembros y no entidades privadas. Por lo tanto, el procedimiento es de naturaleza de gobierno a gobierno, donde los ciudadanos tienen un gran interés en ejercer el escrutinio público. Estas diferencias fundamentales también implican que, en este caso, hay menos riesgo de que los expertos estén expuestos a presiones externas. Los expertos también estarían menos inclinados a la autocensura porque no hay riesgo de que su evaluación pueda causar daño a los intereses privados. Según el denunciante, la naturaleza sensible de los procedimientos de selección y licitación requiere más discreción, ya que se refieren a la reputación de particulares y empresas privadas. Añadió que "los expertos podrían desviarse a la autocensura por temor a ser identificados como la persona que criticó o prefirió a un determinado candidato o licitante sobre otros, arriesgando una mala relación con individuos y empresas que podrían considerarse desfavorecidos por ellos. Por razones similares, las votaciones en el Parlamento Europeo relativas a las personas físicas no son nominales.

15. En segundo lugar, el denunciante alegó que, si la Comisión quería proteger a los expertos, podría, en cualquier caso, haber divulgado los formularios de evaluación sin revelar los nombres de los expertos. Sólo sus funciones podrían haber sido mencionadas.

16. En tercer lugar, el denunciante no estuvo de acuerdo en que el proceso de toma de decisiones pudiera verse gravemente socavado por la divulgación de los documentos. La Comisión no debería tener miedo de "interrogatorios infundados". En caso de "crítica infundada", sería fácil para la Comisión desestimarla. Por otra parte, la Comisión debería acoger con satisfacción cualquier "interrogatorio fundado". Además, la transparencia puede considerarse un medio de evitar la presión externa y de permitir que se verifique que no hubo una influencia indebida. Puede aumentar la calidad de la evaluación de expertos. La Comisión no especificó con precisión cómo un experto podría estar expuesto a presiones externas. Así pues, según el denunciante, la evaluación de la Comisión es totalmente general y especulativa.

17. En cuarto lugar, el denunciante declaró que, en cualquier caso, la divulgación reviste un interés público superior. El público tiene interés en saber cómo se evaluaron las propuestas de los Estados miembros. Así, los ciudadanos pueden familiarizarse con los méritos y debilidades de las propuestas. Este interés es tanto más importante en un ámbito en el que la UE ha asignado una gran cantidad de dinero y en el que están en juego los derechos fundamentales de los ciudadanos. Además, para que la Comisión rinda cuentas, es importante saber sobre qué base tomó su decisión. Por ejemplo, el público tiene derecho a saber si la Comisión invitó a un grupo equilibrado de expertos, compuesto por expertos en el ámbito de la policía, la justicia y la inteligencia, así como en el ámbito de los derechos fundamentales. El secreto solo puede suscitar dudas sobre el enfoque procedimental adoptado por la Comisión.

18. A continuación, los servicios del Defensor del Pueblo llevaron a cabo una inspección del expediente de la Comisión relativo a este caso. Tras la inspección, el Defensor del Pueblo pidió a la Comisión que presentara un dictamen sobre la siguiente alegación y reclamación:

1) La Comisión denegó erróneamente el acceso a los formularios de evaluación de la adjudicación. Esta alegación se basaba en los siguientes argumentos: i) los argumentos de la Comisión para retener los documentos del control público no son convincentes, y ii) existe un interés público en saber cómo evaluó la Comisión las solicitudes de los Estados miembros. La forma en que la Comisión evaluó las propuestas ha influido directamente en la elaboración de políticas en los Estados miembros con un impacto potencialmente grave en los derechos fundamentales y la privacidad de los ciudadanos.

2) La Comisión debe conceder acceso a los formularios de evaluación de la adjudicación.

19. En su carta a la Comisión, la Defensora del Pueblo llamó la atención de la Comisión sobre el hecho de que, en su respuesta a la solicitud confirmatoria de la demandante, uno de los argumentos en los que se basó para denegar el acceso a los documentos solicitados era que "[t] aquí existe un riesgo real y no hipotético de que, sabiendo que las evaluaciones podrían ponerse a disposición del público, incluidas las entidades que presentaron las propuestas evaluadas, los expertos estarían menos dispuestos a expresar sus opiniones libre y francamente en futuras evaluaciones, lo que llevaría a la autocensura". El Defensor del Pueblo declaró que este argumento se ve cuestionado por el hecho de que los expertos sabían que la sección final de su evaluación (titulada «Conclusión de la evaluación») podía divulgarse a los solicitantes no seleccionados debido a una nota específica a tal efecto en los formularios de evaluación ^[6]. El Defensor del Pueblo añadió que, incluso si el público constituye un público mucho más amplio que los solicitantes no seleccionados, no es menos cierto que los expertos eran conscientes de que sus conclusiones podrían ser vistas por otras entidades además del Comité de Evaluación. Además, si las conclusiones de la evaluación se ponen a disposición de los solicitantes de los Estados miembros, existe la posibilidad de que puedan divulgarse con arreglo a la legislación nacional sobre libertad de información de los Estados miembros.

20. En el curso de la investigación, el Defensor del Pueblo recibió el dictamen de la Comisión sobre la reclamación y, posteriormente, los comentarios del demandante en respuesta al dictamen de la Comisión. La recomendación del Defensor del Pueblo tiene en cuenta los argumentos y opiniones presentados por las partes.

Presunta denegación ilícita de acceso a los formularios de evaluación de la adjudicación y a la reclamación conexa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

21. En su dictamen, la Comisión se refirió al razonamiento detallado expuesto en la Decisión confirmatoria. La Comisión también declaró que, contrariamente a lo alegado por el denunciante, la selección de las propuestas era de naturaleza competitiva.

22. En cuanto a la observación del Defensor del Pueblo de que los expertos eran conscientes de que la sección «Conclusión de la evaluación» podía divulgarse a los solicitantes no seleccionados, la Comisión señaló que la posible divulgación se aplicaba a la parte final de la evaluación de los expertos individuales (las Conclusiones), no a toda la evaluación. Por lo tanto, los expertos llevaron a cabo su evaluación partiendo del supuesto de que no se divulgarían todas las demás secciones de la evaluación. La Comisión también señaló que, al final, no fueron las conclusiones de las evaluaciones de los expertos individuales las que se comunicaron al Comité del Programa ISEC y a los solicitantes no seleccionados, sino «una versión consolidada de las dos (o tres) evaluaciones, elaboradas por la DG HOME teniendo en cuenta las evaluaciones de los expertos individuales y las decisiones adoptadas por el Comité de Evaluación. Estas evaluaciones consolidadas se adjuntaron al informe del Comité de Evaluación (como «Anexo V – Conclusiones individuales») y ya se comunicaron al denunciante.

23. Además, la Comisión consideró hipotética la alegación del Defensor del Pueblo de que, si las conclusiones de la evaluación se ponen a disposición de los solicitantes de los Estados miembros, existe la posibilidad de que puedan divulgarse con arreglo a la legislación nacional sobre libertad de información de los Estados miembros. En cualquier caso, alegó que, dado que los documentos de que se trata habían sido elaborados por la Comisión, los Estados miembros afectados tendrían que aplicar sus normas nacionales de acceso a los documentos y, con toda probabilidad, consultar a la Comisión en ese proceso.

24. Por último, en respuesta al argumento del Defensor del Pueblo de que los expertos eran conscientes de que sus conclusiones podrían ser vistas por otras entidades además del Comité de Evaluación, la Comisión declaró que si se concediera un acceso privilegiado (al Comité del Programa CIPS/ISEC y a los solicitantes no seleccionados), esto no debería confundirse con el acceso público en virtud del Reglamento 1049/2001. Además, la Comisión declaró que si se seguía el argumento del Defensor del Pueblo hasta su conclusión lógica, todos los documentos destinados originalmente a ser compartidos en un círculo limitado tendrían que ser compartidos con el público. La Comisión se remitió a la sentencia del Tribunal General en el asunto Stichting Corporate Europe Observatory/Comisión, T-93/11 ^[7], en la que el Tribunal declaró que una distribución limitada a un determinado grupo predeterminado no puede llevar a la conclusión de que los documentos distribuidos deben hacerse públicos.

25. La Comisión concluyó que había tramitado correctamente la solicitud de acceso.

26. En sus observaciones sobre el dictamen de la Comisión, la reclamante se refirió a su respuesta a la «investigación aclaratoria» y reiteró que el proceso de selección en cuestión en este caso no era de carácter competitivo, ya que, en principio, cualquier Estado miembro podía optar a una subvención cuando su sistema PNR cumplía determinados criterios objetivos, independientemente de que otros Estados miembros también cumplieran o no los requisitos. Según el autor, "por lo tanto, los expertos no estarían sujetos a la presión de terceros en la misma medida que en los casos en que solo un candidato, propuesta u oferta pudiera ganar, como fue el caso en la sentencia Sviluppo Globale. Por lo tanto, el caso Sviluppo Globale no apoya el rechazo de esta queja ".

27. Según el denunciante, la Comisión no demostró un riesgo real y no hipotético de autocensura en futuras evaluaciones si se divulgaban los documentos solicitados. Si, al evaluar los proyectos, los expertos aplicaran correctamente los criterios objetivos, no habría razón para que recurrieran a la autocensura. La integridad de los expertos no puede garantizarse mediante el secreto. Más bien, el escrutinio público serviría como incentivo para que cualquier experto proporcionara el asesoramiento más objetivo y de la mejor calidad posible.

28. Según el denunciante, los argumentos de la Comisión se basan en la premisa de que nunca fue la intención de la Comisión divulgar las evaluaciones de los expertos en cuestión. Sin embargo, eso en sí mismo no demuestra ningún menoscabo de ningún interés protegido, como el proceso de toma de decisiones. La observación de la Comisión según la cual «si se siguiera el argumento del Defensor del Pueblo hasta su conclusión lógica, todos los documentos destinados originalmente a ser compartidos en un círculo limitado tendrían que ser compartidos con el público», muestra que la Comisión no aprecia el hecho de que, en el marco del sistema de transparencia de la UE, la apertura sea el punto de partida en cualquier caso y el secreto solo esté justificado cuando realmente proteja un interés legítimo específico. Es evidente que hay casos en los que los documentos pueden ser legítimamente retenidos del público. Sin embargo, también es evidente que, cuando la Comisión no pueda establecer el menoscabo real de un interés protegido, los documentos deben divulgarse, a pesar de cualquier intención inicial de la Comisión.

29. El denunciante señaló que la Comisión no explicó por qué seguía existiendo el riesgo de autocensura si no se revelaba la identidad de los expertos.

30. La demandante reiteró sus argumentos sobre la existencia de un interés público superior en la divulgación descritos en el apartado 17 anterior. Además de estos argumentos, el denunciante también se refirió a la (entonces) propuesta de Directiva PNR de la UE [8], que proponía hacer obligatorio el establecimiento de un sistema de recogida de PNR. El denunciante declaró que, de conformidad con la propuesta de Directiva, los Estados miembros ya no podrán solicitar la cofinanciación de los costes de creación de unidades nacionales de información sobre pasajeros a través del Fondo de Seguridad Interior. Según el denunciante, el público debería poder participar en el debate sobre la propuesta de Directiva PNR de la UE. Dado que los formularios de evaluación de expertos informarían al público sobre los criterios considerados pertinentes para la creación de un sistema de recogida de PNR, el acceso a los formularios de evaluación proporcionaría al público la información necesaria para participar activamente en el debate. Por lo tanto, existe un interés público superior en la divulgación de los formularios de evaluación de expertos.

Evaluación del Defensor del Pueblo que dio lugar a una recomendación

31. El Defensor del Pueblo observa que el informe final del Comité de Evaluación y sus anexos ya han sido divulgados. Este asunto se refiere a la cuestión de si los formularios de evaluación de la adjudicación, cumplimentados por expertos a efectos de la evaluación realizada por el Comité de Evaluación, también deben hacerse públicos.

32. La Comisión se basa en la sentencia del Tribunal General en el asunto Sviluppo ^[9] para denegar el acceso a los documentos solicitados.

33. En la sentencia Sviluppo, el Tribunal General declaró que la Comisión tenía razón al denegar el acceso público a las tablas de evaluación elaboradas por cada miembro de un comité de evaluación en el marco de un procedimiento de licitación. La licitación en cuestión tenía por objeto seleccionar un proveedor de servicios para ayudar a las autoridades aduaneras y fiscales de Kosovo. Se informó a uno de los licitadores de que su oferta no había prosperado porque otra oferta era más «económicamente ventajosa». Se le proporcionó el promedio de puntos otorgados por el comité de evaluación y el promedio de puntos otorgados al licitador ganador.

34. La Comisión alegó que la divulgación de las evaluaciones individuales elaboradas por cada miembro de un comité de evaluación socavaría gravemente su proceso de toma de decisiones, ya que pondría en tela de juicio la libertad de los miembros del comité de evaluación para expresar sus opiniones. Por lo tanto, la divulgación de sus opiniones individuales pondría en peligro la independencia y objetividad del proceso de evaluación en futuros casos similares.

35. Al adoptar esta opinión, el Tribunal General consideró que los procesos de toma de decisiones que intervienen en los procedimientos de licitación eran muy similares a los que intervienen en los procedimientos de selección del personal de las instituciones de la Unión, ya que ambos implican una evaluación comparativa de los candidatos para elegir entre ellos sobre la base de criterios específicos. El Tribunal General tomó nota de que el artículo 6 del anexo 3 del Estatuto, que regula tales procedimientos de selección, establece que las deliberaciones de los tribunales de selección son secretas.

36. No obstante, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión interpreta erróneamente el sentido y el alcance de la jurisprudencia Sviluppo. La jurisprudencia Sviluppo no establece ninguna presunción general de denegación de acceso a toda una categoría de documentos. Asimismo, el Defensor del Pueblo considera que los hechos del asunto examinado difieren significativamente de los que dieron lugar a la sentencia Sviluppo, hasta el punto de que no puede alegarse, ni siquiera sobre la base de una apreciación individual de cada uno de los documentos solicitados, que la divulgación de los documentos perjudicaría gravemente los procesos de toma de decisiones de la Comisión. Por último, el Defensor del Pueblo considera que, en cualquier caso, la divulgación de los documentos reviste un interés público superior.

37. El artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales garantiza el derecho de los ciudadanos de la UE a acceder a los documentos de las instituciones. El propio Reglamento 1049/2001 establece expresamente que su finalidad es dar el máximo efecto posible al derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones de la Unión. Al mismo tiempo, determinados intereses públicos y privados deben protegerse mediante excepciones a este derecho y las instituciones de la UE deben estar en condiciones de desempeñar sus funciones.  Las excepciones deben ser adecuadas y necesarias y, dado que constituyen una excepción al principio general del acceso más amplio posible a los documentos, deben interpretarse y aplicarse estrictamente. No obstante, una institución de la Unión puede, en principio, basar su decisión de denegación de una solicitud de acceso a documentos en presunciones generales que se aplican a determinadas categorías de documentos, ya que es probable que consideraciones de naturaleza similar se apliquen a las solicitudes de divulgación relativas a documentos de la misma naturaleza. Si no existe una presunción general de que pueda denegarse el acceso a los documentos, corresponderá a la Comisión inspeccionar cada documento individual y decidir si debe concederse el acceso.

38. La jurisprudencia relativa a las presunciones generales viene dictada, en esencia, por la necesidad imperiosa de garantizar el correcto funcionamiento de los procedimientos administrativos o judiciales de que se trata y de garantizar que no se pongan en peligro sus objetivos. Por consiguiente, puede reconocerse una presunción general sobre la base de que el acceso a los documentos que intervienen en determinados procedimientos administrativos o judiciales es incompatible con el buen desarrollo de dichos procedimientos y del riesgo de que dichos procedimientos puedan verse menoscabados, en el entendimiento de que las presunciones generales garantizan que la integridad del desarrollo del procedimiento pueda preservarse limitando la intervención de terceros. La aplicación de normas específicas previstas por un acto jurídico relativo a un procedimiento tramitado ante una institución de la UE a los efectos de la presentación de los documentos solicitados es uno de los criterios para el reconocimiento de una presunción general [10].

39. El Tribunal de Justicia ha reconocido la existencia de presunciones generales de denegación del acceso a los documentos en cinco supuestos, a saber: los documentos del expediente administrativo relativos a un procedimiento de control de las ayudas estatales [11]; los documentos intercambiados entre la Comisión y las partes notificantes o terceros en el contexto de los procedimientos de control de las concentraciones [12]; los escritos presentados por una institución en un procedimiento judicial [13]; los documentos relativos a un procedimiento de infracción durante la fase administrativa previa de dicho procedimiento [14]; y los documentos de un expediente relativo a un procedimiento con arreglo al artículo 101 TFUE [15].

40. El Tribunal General ha reconocido la existencia de presunciones generales en cuatro situaciones adicionales, a saber, en asuntos relativos a: las ofertas presentadas por los licitadores en un procedimiento de contratación pública en caso de que otro licitador presente una solicitud de acceso [16]; los documentos relativos a un procedimiento «EU Pilot»[17]; los documentos enviados por las autoridades nacionales de competencia a la Comisión de conformidad con el artículo 11, apartado 4, del Reglamento (CE) no 1/2003 [18]; y los documentos en poder de la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA) en virtud del Reglamento REACH relativos a las cantidades de sustancias químicas producidas o importadas [19].

41. Es importante reconocer que toda una categoría de documentos se beneficia de una presunción general de denegación de acceso. Significa que la institución pública a la que se pide que divulgue documentos incluidos en esa categoría no tiene que proporcionar explicaciones concretas, basadas en el contenido de los documentos solicitados o en el contexto pertinente, para justificar por qué puede denegarse la divulgación. Más bien, si se aplica una presunción general, corresponde a la persona que solicita el acceso refutar la presunción general o, alternativamente, alegar que existe un interés público superior en la divulgación.

42. Sin embargo, de una lectura cuidadosa del asunto Sviluppo se desprende que el Tribunal General no declaró que existiera una presunción general de que la categoría de documentos controvertida en el asunto Sviluppo, a saber, las evaluaciones individuales de los evaluadores en un procedimiento de licitación, estuviera comprendida en una de las excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento 1049/2001. A diferencia de todos los asuntos antes citados, la jurisprudencia Sviluppo no hace referencia alguna a la jurisprudencia relativa a las presunciones generales. Tampoco establece expresamente la existencia de una presunción general por lo que respecta a la categoría de documentos de que se trata, en la sentencia Sviluppo, antes citada. De hecho, el término «presunción general» no se menciona en el asunto Sviluppo. Esto no es sorprendente. La argumentación en Sviluppo se basa en una analogía. El Tribunal General señaló en el asunto que existe una norma en los procedimientos de selección de personal según la cual las deliberaciones del tribunal calificador deben ser secretas para evitar interferencias en el trabajo del tribunal calificador. No existe tal norma legal que imponga el secreto para el trabajo de los comités de evaluación que evalúan las ofertas. A continuación, el Tribunal General declara, por analogía, que los comités de evaluación también deben estar protegidos frente a presiones externas. Sin embargo, esta afirmación del Tribunal no implica que exista una presunción general de que debe denegarse el acceso a estos documentos. En efecto, nunca se ha reconocido la existencia de una presunción general únicamente sobre la base de una analogía con una norma aplicable a un procedimiento completamente diferente. A lo sumo, el Tribunal General señalaba que la razón de ser del secreto de los tribunales de oposición se aplicaba también al examen concreto de los documentos controvertidos en el asunto Sviluppo.

43. Si no existe una presunción general de denegación del acceso, corresponderá a la Comisión inspeccionar cada documento individual y decidir si debe concederse el acceso. El resultado de este análisis dependerá del contenido específico de los documentos y del contexto específico en el que se produjeron y existen. En concreto, en el caso que nos ocupa, la Comisión estaría obligada a demostrar, para denegar el acceso, que es razonablemente previsible que se ejercería presión sobre los evaluadores de la Comisión si se liberaran sus evaluaciones individuales.

44. Existen razones muy convincentes por las que no es razonablemente previsible que dicha presión se ejerza sobre los evaluadores en un caso como el presente.

45. En el asunto Sviluppo, el Tribunal General examinó las apreciaciones de los asesores en una licitación en la que había varios licitadores privados competidores y un ganador. Es razonablemente previsible que los licitadores perdedores deseen presionar a los evaluadores para que mejoren sus ofertas y descalifiquen otras ofertas. En efecto, la sociedad que solicitaba el acceso público en Sviluppo era un licitador perdedor que pretendía anular la adjudicación de la licitación a un competidor (mediante la interposición de un recurso de anulación ante el Tribunal General).

46. En este caso, sin embargo, los Estados miembros no competían entre sí por la financiación. Todos ellos obtuvieron financiación si cumplían el umbral de 65 puntos sobre 100 establecido por la Comisión para obtener financiación, dentro de los límites del presupuesto asignado. Si bien su puntaje total sí, al parecer, determinó la cantidad de financiamiento que obtuvieron, las puntuaciones de los solicitantes competidores no afectaron su financiamiento. Así pues, los Estados miembros no competían entre sí y no tenían ningún incentivo para ejercer presión para reducir las puntuaciones de otros Estados miembros.

47. Incluso si los Estados miembros pudieran obtener alguna ventaja al mejorar sus propias puntuaciones, su situación no puede compararse con la de los licitadores privados. Los propios Tratados exigen a los Estados miembros que cooperen sinceramente con la Unión y sus instituciones. El artículo 4 TUE, apartado 3, dispone lo siguiente:

«De conformidad con el principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se asistirán mutuamente, dentro del pleno respeto mutuo, en el desempeño de las tareas derivadas de los Tratados.

Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares adecuadas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión.

Los Estados miembros facilitarán la realización de las tareas de la Unión y se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión.».

Sería inconcebible, en una Unión regida por el Estado de Derecho, respaldada por este deber de cooperación leal entre los Estados miembros y la Unión, basar la denegación de acceso público a un documento, limitando así el derecho de acceso a los documentos, que es un derecho fundamental en virtud del Derecho de la Unión, en la posibilidad de que un Estado miembro interfiera en el buen funcionamiento de una institución de la Unión. Adoptar tal enfoque equivaldría a aceptar que cualquier acción de este tipo por parte de un Estado miembro podría ser tolerada. Si se produjera tal interferencia, debería ser tratada adecuadamente, en particular por la Comisión, que tiene el deber específico de actuar como guardiana de los Tratados.

48. En resumen, una excepción por parte de una institución de la UE a un derecho fundamental, como el derecho de acceso del público a los documentos, nunca puede justificarse sobre la base de la (supuesta) perspectiva de que un Estado miembro actúe ilegalmente.

49. El Defensor del Pueblo señala que la Comisión no ha aportado ninguna prueba o argumento de que se ejerza una presión indebida sobre sus evaluadores procedente de fuentes distintas de los Estados miembros. Como se ha señalado anteriormente, a falta de una presunción general de que puede denegarse el acceso, la denegación de acceso debe basarse en argumentos y pruebas concretos y específicos que demuestren que es al menos razonablemente previsible que se produzca el perjuicio alegado (en este caso, a los procesos de toma de decisiones de la Comisión).  A pesar de ello, el Defensor del Pueblo está de acuerdo en que es posible que terceros, como el reclamante, puedan criticar las evaluaciones de la Comisión en caso de que tengan acceso a las evaluaciones. La Defensora del Pueblo señala, a este respecto, que existía una oposición significativa a la financiación por parte de la Comisión de los sistemas nacionales de PNR antes de la adopción de la Directiva PNR. Sin embargo, es necesario subrayar que los tribunales de la UE no consideran que el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001 (la protección de los procesos de toma de decisiones de una institución) se aplique si la divulgación del documento simplemente daría lugar a una «presión externa» sobre los procesos de toma de decisiones de una institución. La presión externa a menudo tratará de mejorar la toma de decisiones (por ejemplo, señalando errores reales en la toma de decisiones y haciendo que se corrijan esos errores). Solo se considerará que la presión externa activa el artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 si se trata de una presión externa «indebida». Tal sería el caso si se utilizara la presión externa para presionar a un tribunal de selección para que admita a un candidato o para presionar a un tribunal de evaluación para que otorgue calificaciones más altas a una oferta que no lo merezca. No puede sostenerse que la presión que podrían ejercer los agentes de la sociedad civil, que podrían criticar los esfuerzos de financiación del PNR de la Comisión, entre en esta categoría.

50. De hecho, el hecho de que tal presión externa pueda emanar de grupos de la sociedad civil (si se diera acceso) es una justificación (si tal justificación fuera necesaria) de por qué existe un interés público superior en la divulgación (véanse los apartados 53 a 59 infra).

51. También vale la pena señalar que es muy poco probable que una presión externa indebida afecte a un procedimiento de evaluación determinado a menos que el proceso en cuestión esté en curso o esté sujeto a un procedimiento de revisión o un procedimiento judicial que pueda conducir a la reapertura del proceso. No es útil intentar cambiar las opiniones de los evaluadores, a través de una presión externa indebida, si el proceso de toma de decisiones en cuestión ha terminado definitivamente.

52. Por lo que se refiere a si los evaluadores podrían ser inducidos a actuar con moderación en sus evaluaciones si temían que sus opiniones individuales (positivas o negativas) pudieran revelarse en el futuro, una vez que los procedimientos hayan finalizado definitivamente, esto puede abordarse fácilmente simplemente ocultando los nombres de los evaluadores (mientras se publican las evaluaciones).  

53. Aún debe examinarse si existe, en cualquier caso, un interés público superior en la divulgación de los documentos solicitados.

54. La demandante alega, en sus observaciones finales al Defensor del Pueblo, que existe un interés público superior en la divulgación de los documentos porque el público tiene interés en participar en un proceso legislativo (sobre la adopción de la Directiva PNR) y la divulgación de los documentos en cuestión serviría para mejorar su capacidad de participar en dicho proceso.

55. Es preciso subrayar que, en esta fase, no puede reprocharse a la Comisión que no tuviera en cuenta este argumento cuando denegó inicialmente el acceso a los documentos, ya que este argumento no fue invocado por el demandante hasta que la investigación del Defensor del Pueblo estaba en curso. Sin embargo, la Defensora del Pueblo subraya que sus procedimientos no son análogos a los procedimientos judiciales, en los que la única cuestión que se examina (en un asunto de acceso a documentos) es si la decisión de la institución por la que se deniega el acceso era válida. El Defensor del Pueblo tiene pleno derecho a pedir a una institución que tenga en cuenta, en el contexto de una investigación del Defensor del Pueblo, argumentos adicionales sobre por qué debe divulgarse un documento.

56. También vale la pena aclarar que, si bien el proceso legislativo relativo a la Directiva PNR ya ha finalizado (la Directiva se adoptó en abril de 2016), esto no significa que la Comisión no deba evaluar ahora si este supuesto interés público superior habría sido pertinente durante el período en que el procedimiento legislativo en cuestión estaba en curso. Hacer lo contrario equivaldría a permitir a la Comisión evitar la aplicación de una primacía de interés público simplemente denegando el acceso hasta después de que el interés público en cuestión haya disminuido.

57. Según el denunciante, "el público debería poder participar en el debate sobre la propuesta de Directiva PNR de la UE. Dado que los formularios de evaluación de expertos informarán al público sobre los criterios que se consideraron pertinentes para el establecimiento de un sistema de recogida de PNR, el acceso a los formularios de evaluación proporcionará al público la información necesaria para participar activamente en el debate". Por lo tanto, según el denunciante, existe un interés público superior en la divulgación de los formularios de evaluación de expertos.

58. Evidentemente, la evaluación de las solicitudes de financiación del PNR no es en sí misma un «proceso legislativo». Sin embargo, es muy razonable que el demandante, un diputado al Parlamento Europeo que participó estrechamente en el expediente legislativo en cuestión, alegue que los documentos solicitados habrían sido pertinentes, junto con muchos otros «documentos de referencia», en el debate legislativo sobre la Directiva PNR y que el público los necesitaba para participar en dicho debate.

59. El Defensor del Pueblo ha visto copias de los documentos y los ha examinado detenidamente. Como era de esperar, los documentos discuten cómo funciona un sistema PNR y discuten cuestiones relevantes como las medidas de protección de datos. Es razonable considerar que dicha información sería pertinente en un debate legislativo sobre la adopción de un sistema PNR de la UE.

60. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión se equivocó al no divulgar los documentos solicitados y recomienda que se divulguen ahora.

61. La Defensora del Pueblo toma nota del argumento del demandante de que el público tiene derecho a saber si la Comisión invitó a un grupo equilibrado de expertos (véase el apartado 17 anterior). El denunciante declaró que si la Comisión quería proteger a los expertos, podría haber mantenido su nombre en secreto y al menos haber revelado sus funciones.

62. Tras examinar los formularios de evaluación de la adjudicación, el Defensor del Pueblo puede confirmar que las funciones de los expertos no se indicaron en ningún lugar de los formularios. Solo se mencionaron sus nombres. Sin embargo, el Defensor del Pueblo ha señalado que puede ser adecuado no divulgar los nombres de los evaluadores para excluir cualquier posibilidad de que se sientan presionados al realizar sus evaluaciones.

63. Los nombres de los expertos, en cualquier caso, constituyen datos personales. El artículo 8 del Reglamento 45/2001 [20] establece que «[...] los datos personales solo se transferirán [...] b) si el destinatario demuestra la necesidad de que se transfieran los datos y si no hay motivos para suponer que los intereses legítimos del interesado puedan verse perjudicados»(el subrayado es nuestro). Por lo tanto, correspondía al denunciante alegar motivos que demostraran que la divulgación de los nombres de los expertos era necesaria. La demandante no mencionó ninguna razón en su solicitud de acceso a los documentos ni en la solicitud confirmatoria.

Conclusión

Recomendación

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo formula la siguiente recomendación a la Comisión:

La Comisión debe divulgar los documentos solicitados teniendo en cuenta las expurgaciones propuestas por razones de protección de datos.

Se informará de esta recomendación a la Comisión y al denunciante.  De conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, la Comisión enviará un dictamen motivado a más tardar el 31 de marzo de 2017. El dictamen detallado podría consistir en la aceptación de la recomendación y una descripción de cómo se ha aplicado.

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 20.12.2016

 

[1] Decisión del Parlamento Europeo, de 9 de marzo de 1994, relativa al Estatuto del Defensor del Pueblo y a las condiciones generales del ejercicio de sus funciones (94/262/CECA, CE, Euratom) (DO L 113, p. 15).

[2] Una solicitud confirmatoria es un recurso.

[3] Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).

El artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento 1049/2001 tiene el siguiente tenor: «Se denegará el acceso a un documento que contenga dictámenes para uso interno en el marco de deliberaciones y consultas preliminares en el seno de la institución de que se trate, incluso después de que se haya adoptado la decisión, si la divulgación del documento pudiera perjudicar gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, a menos que exista un interés público superior en la divulgación.»

[4] Sentencia del Tribunal General de 22 de mayo de 2012, Sviluppo Globale GEIE/Comisión Europea, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] Sentencia Sviluppo Globale GEIE/Comisión Europea, antes citada, ECLI:EU:T:2012:245. El párrafo 81 dice lo siguiente (traducido del francés): «La divulgación parcial de las tablas de evaluación en cuestión implicaría siempre este peligro, ya que sería difícil para las personas afectadas predecir qué partes de sus opiniones podrían revelarse posteriormente al público».

[6] La nota dice lo siguiente: «Ten en cuenta que este texto se enviará al Comité del Programa CIPS/ISEC para obtener el dictamen de los representantes de los Estados miembros de la UE, así como a los solicitantes no seleccionados para justificar por qué se han rechazado sus propuestas de proyectos.».

[7] Sentencia del Tribunal General de 7 de junio de 2013, Stichting Corporate Europe Observatory/Comisión, T-93/11, ECLI:EU:T:2013:308 (confirmada en casación, asunto C-399/13 P), apartados 36 a 39.

[8] Esta Directiva ya ha sido adoptada: Directiva (UE) 2016/681 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativa a la utilización de datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR) para la prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de los delitos de terrorismo y de la delincuencia grave (DO 2016, L 119, p. 132).

[9] Sentencia Sviluppo Globale GEIE/Comisión Europea, antes citada, ECLI:EU:T:2012:245.

[10] Véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal General de 11 de junio de 2015, McCullough/Cedefop, T-496/13, ECLI:EU:T:2015:374, apartado 91 y jurisprudencia citada; véanse también, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Cruz Villalón presentadas en el asunto Consejo/Access Info Europe, C-280/11 P, ECLI:EU:C:2013:325, apartado 75.

[11] Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, ECLI:EU:C:2010:376, apartado 61.

[12] Véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, ECLI:EU:C:2012:393, apartado 123, y Comisión/Agrofert Holding, C‐477/10 P, ECLI:EU:C:2012:394, apartado 64.

[13] Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión, C-514/07 P, C-528/07 P y C-532/07 P, ECLI:EU:C:2010:541, apartado 94.

[14] Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C-514/11 P y C-605/11 P, ECLI:EU:C:2013:738, apartado 65.

[15] Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‐365/12 P, ECLI:EU:C:2014:112, apartado 93.

[16] Véanse las sentencias del Tribunal General de 29 de enero de 2013, Cosepuri/EFSA, T‐339/10 y T‐532/10, ECLI:EU:T:2013:38, apartados 100 y 101; y de 21 de septiembre de 2016, Secolux/Comisión, T‐363/14, ECLI:EU:T:2016:521, apartado 48.

[17] Véase la sentencia del Tribunal General de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión, T-306/12, actualmente recurrida, ECLI:EU:T:2014:816, apartado 63.

[18] Véase la sentencia del Tribunal General de 12 de mayo de 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Comisión, T-623/13, ECLI:EU:T:2015:268, apartado 64.

[19] Véase la sentencia del Tribunal General de 23 de septiembre de 2015, ClientEarth e International Chemical Secretariat/ECHA, T-245/11, ECLI:EU:T:2015:675, apartados 174, 176 y 177.

[20] Reglamento (CE) no 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos (DO L 8, p. 1).