Antecedentes de la denuncia

1. La reclamación presentada por tres organizaciones medioambientales, ClientEarth, CEE Bankwatch Network y Counter Balance, se refiere a supuestas deficiencias en la política de transparencia del Banco Europeo de Inversiones (BEI), así como a la forma en que el Mecanismo de Reclamaciones interno del BEI respondió a la reclamación presentada inicialmente al BEI.

2. El 6 de marzo de 2015, tras una consulta pública, el Consejo de Administración del BEI adoptó una nueva política de transparencia que sustituye a la versión existente desde 2010 [1]. El 16 de febrero de 2016, los denunciantes presentaron una denuncia ante el CM-BEI sobre el incumplimiento de la política de transparencia con las normas internacionales y de la UE sobre el acceso a la información.

3. El MR-BEI acusó recibo de la reclamación el 1 de marzo de 2016, informando a los reclamantes de que su reclamación había sido registrada y de que el MR-BEI estaba llevando a cabo una revisión de la reclamación. La carta informaba a los denunciantes de que podían esperar una respuesta formal a más tardar el 23 de septiembre de 2016.

4. Mediante escrito de 10 de junio de 2016, el CM-BEI declaró la inadmisibilidad de la mayor parte de los aspectos de la denuncia, excepto el punto 1.2.2 de la denuncia, que contenía la alegación de que las prácticas del BEI no se ajustaban a su propia política de transparencia. El 6 de septiembre de 2016, los demandantes se dirigieron al Defensor del Pueblo Europeo.

La investigación

5. De conformidad con el Memorándum de Acuerdo firmado entre el Defensor del Pueblo y el BEI [2], antes de dirigirse al Defensor del Pueblo, los reclamantes deben recurrir a un procedimiento interno eficaz de reclamación del BEI. El registro de la forma en que el CM-BEI ha tratado las cuestiones planteadas en una reclamación es el punto de partida adecuado para la propia investigación del Defensor del Pueblo.

6. El Defensor del Pueblo declaró admisible la reclamación, excepto en lo que respecta a las preocupaciones expresadas en el punto 1.2.2 de la reclamación original dirigida al CM-BEI, que era el único punto que el CM-BEI había declarado admisible y que aún estaba examinando. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la posición de los reclamantes en el sentido de que:

1) El BEI-CM declaró erróneamente inadmisible la mayor parte de la denuncia original.

2) La política de transparencia del BEI no es compatible con el Convenio de Aarhus, el Reglamento (CE) n.o 1367/2006 relativo a la aplicación de las disposiciones del Convenio de Aarhus (en lo sucesivo, «Reglamento de Aarhus») y el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos (en lo sucesivo, «Reglamento 1049/2001»).

7. El Defensor del Pueblo pidió al BEI que explicara por qué el Comité Mixto del BEI consideraba inadmisibles la mayoría de los aspectos de la reclamación. Dado que los reclamantes habían expresado ciertas preocupaciones relacionadas con los aspectos procedimentales del procedimiento de tramitación de reclamaciones BEI-CM, el Defensor del Pueblo también solicitó al BEI aclaraciones sobre estos aspectos, como sobre las normas y prácticas BEI-CM en lo que respecta al acuse de recibo de las reclamaciones y sobre su procedimiento para comunicar el resultado del control de admisibilidad a los reclamantes.

8. Por último, la Defensora del Pueblo pidió al BEI que respondiera a la alegación de los reclamantes de que la política de transparencia del BEI no es compatible con las normas de la UE e internacionales sobre el acceso a la información.

9. El 24 de mayo de 2017, el BEI aclaró la posición del BEI-CM. El BEI explicó que había abordado la mayoría de las preocupaciones sustantivas de los reclamantes sobre la supuesta incompatibilidad de la política de transparencia con las normas internacionales y de la UE sobre el acceso a la información en el contexto de la consulta pública sobre la revisión de la política de transparencia del BEI en 2014-2015 y también en otras ocasiones. No obstante, el BEI respondió a los reclamantes el 24 de mayo de 2017 y facilitó al Defensor del Pueblo una copia de la carta. El 31 de agosto de 2017, los denunciantes presentaron observaciones sobre la respuesta del BEI.

10. La decisión del Defensor del Pueblo tiene en cuenta todo lo anterior. También tiene en cuenta el hecho de que el BEI ha puesto en marcha una revisión del marco BEI-CM. El proyecto revisado de política y procedimientos BEI-CM se presentó al Defensor del Pueblo para que formulara observaciones el 13 de diciembre de 2016. En mayo de 2017, el BEI puso en marcha una consulta pública. La nueva política y los nuevos procedimientos BEI-CM deben entrar en vigor en 2018.

Sobre la decisión del BEI-CM de declarar la inadmisibilidad de la reclamación

Sobre la admisibilidad de las imputaciones dirigidas contra la legalidad de una política del BEI

11. El MC-BEI se rige por un conjunto de principios, mandatos y reglamentos internos adoptados por el Consejo de Administración del BEI el 2 de febrero de 2010 [3] y completados por procedimientos operativos aprobados por el Comité de Dirección en diciembre de 2011 [4] («normas del MC-BEI»).

12. Los denunciantes alegaron que, con arreglo a las normas BEI-CM, el BEI-CM era competente para tramitar una reclamación que impugnaba la legalidad de una política del BEI. Los denunciantes alegaron que su denuncia no entraba en el ámbito de aplicación de los criterios de inadmisibilidad establecidos en las normas BEI-CM [5].

13. Los denunciantes también alegaron que, con arreglo a las normas BEI-CM [6], cualquier persona o grupo que alegue que puede haber un caso de mala administración en el BEI puede presentar una reclamación. Los denunciantes afirmaron que la mala administración incluye el incumplimiento de la legislación de la UE. También declararon que la adopción de normas de transparencia por el Consejo de Administración del BEI es una «decisión» en el sentido de las normas BEI-CM [7], según la cual una reclamación se considera admisible si las alegaciones se refieren a una decisión, acción u omisión del BEI.

14. El BEI discrepó y argumentó que el mecanismo de coordinación del BEI investiga las actividades del BEI y no el marco político adoptado por los órganos rectores del BEI. El BEI presentó una serie de disposiciones en las normas BEI-CM para apoyar sus puntos de vista [8].

15. La Defensora del Pueblo señala que de las normas BEI-CM no se desprende claramente si el BEI-CM es competente para tramitar reclamaciones que cuestionen la legalidad de una política del BEI. La Defensora del Pueblo reconoce que los principios y el mandato sugieren que el MC-BEI se centra principalmente en evaluar la conformidad de las decisiones y actividades del BEI con el marco político existente. No obstante, el Defensor del Pueblo observa que los principios y términos de referencia no impiden explícitamente que el Consejo de Ministros del BEI tramite reclamaciones que cuestionen una política del BEI, ya que este tipo de reclamaciones no entran en ningún criterio de inadmisibilidad y que la mala administración incluye cualquier incumplimiento del Derecho de la Unión aplicable.

16. El BEI desempeña un papel importante en la consecución de los objetivos políticos de la UE y se considera responsable ante los ciudadanos de la UE [9]. En este contexto, el Defensor del Pueblo considera que los ciudadanos deben tener acceso a procedimientos de reclamación eficaces en relación con el trabajo del BEI y que este debe abordar adecuadamente todas las preocupaciones públicas puestas en conocimiento del BEI. El Banco decidirá si una política adoptada por el Consejo de Administración del BEI puede ser examinada por el mecanismo interno de reclamaciones del BEI o por otro servicio del BEI. No obstante, para garantizar la rendición de cuentas ante los ciudadanos, el BEI debe contar con procedimientos para que uno de sus servicios aborde cualquier preocupación pública sobre la compatibilidad de sus políticas internas con la legislación de la UE.

17. La Defensora del Pueblo planteó esta cuestión en las observaciones que su Oficina presentó al BEI sobre el proyecto revisado de política BEI-CM [10]. El BEI tuvo en cuenta las observaciones del Defensor del Pueblo y modificó el proyecto de política, especificando que las reclamaciones que impugnan la legalidad de las políticas del BEI no son tramitadas por el Consejo de Ministros del BEI, sino que serán tramitadas por el secretario general [11].

Supuesta infracción de las normas de procedimiento del MR-BEI

18. Los reclamantes alegaron ante el Defensor del Pueblo que el MM-BEI infringió sus propias normas de procedimiento al no incluir la decisión de admisibilidad en el acuse de recibo.

19. El Defensor del Pueblo planteó al BEI que del Reglamento interno y de los procedimientos operativos del Consejo de Ministros del BEI no se desprende claramente si el resultado del control de admisibilidad debe o puede comunicarse al mismo tiempo que el acuse de recibo, ya que los textos contienen discrepancias [12]. El BEI respondió que estas discrepancias se estaban abordando como parte de la revisión del marco BEI-CM.

20. La Defensora del Pueblo señala que el proyecto revisado de procedimientos BEI-CM aclarará el asunto declarando que «se enviará un acuse de recibo a los reclamantes en un plazo de diez días hábiles a partir de la recepción de la reclamación. Si la decisión de admisibilidad ya se ha adoptado, se comunicará al mismo tiempo” (artículo 1.3.1).

21. En su reclamación al Defensor del Pueblo, los reclamantes también alegaron que la redacción del acuse de recibo, en el que el CM-BEI les informó de que su reclamación había sido registrada e indicó cuándo podían esperar una respuesta formal, implicaba que la reclamación era admisible.

22. El Defensor del Pueblo observa que, con arreglo a los actuales procedimientos operativos [13], «[a] posterior control de admisibilidad, las reclamaciones se registran y las reclamaciones admisibles siguen el proceso interno de tramitación de reclamaciones. Se informa a los denunciantes (i) de que la reclamación ha sido registrada, (ii) de que se ha iniciado una investigación/evaluación y (iii) de la fecha en que pueden esperar una respuesta (40/140 días hábiles). Si una reclamación es inadmisible, se informará a los denunciantes de las razones de la inadmisibilidad y se les proporcionarán sugerencias sobre a quién pueden dirigir su preocupación, si procede.».

23. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que, al indicar que la reclamación había sido registrada y que el CM-BEI enviaría una respuesta formal en un plazo de 140 días hábiles, el CM-BEI dio la impresión de que toda la reclamación era admisible y no solo parte de ella. Esto, en igualdad de condiciones, no impide que el Consejo de Ministros del BEI reconsidere la admisibilidad.

24. El Defensor del Pueblo considera que el proyecto revisado de normas BEI-CM aclara la forma en que el BEI se comunicará con los reclamantes sobre esta cuestión, afirmando que: «[i] si se declara admisible una reclamación, se informa a los denunciantes i) de que la reclamación ha sido registrada, ii) del número de registro iii) de que se ha iniciado una investigación o evaluación y iv) de la fecha en que pueden esperar una respuesta.».

25. Para evitar malentendidos, el Defensor del Pueblo sugiere que, siempre que el CM-BEI no haya finalizado el control de admisibilidad al enviar el acuse de recibo, indique explícitamente que el acuse de recibo no implica que el CM-BEI haya adoptado una posición sobre la admisibilidad de la reclamación.

26. En consonancia con las conclusiones expuestas en los apartados 16 y 17 de la presente sentencia, el BEI debe abordar también las cuestiones y preocupaciones del público que no entran en el ámbito de competencias del BEI-CM. Al declarar inadmisible la reclamación sobre la política de transparencia del BEI, el BEI debería haber asesorado a los denunciantes sobre medidas alternativas o haberlos remitido al servicio pertinente, de conformidad con el Código de buena conducta administrativa para el personal del BEI en sus relaciones con el público [14]. La Defensora del Pueblo señala, no obstante, que el BEI ha respondido a los reclamantes sobre el fondo siguiendo la sugerencia de la Defensora del Pueblo en el contexto de la presente investigación.

Conclusión sobre las cuestiones de procedimiento

27. El Defensor del Pueblo concluye que el BEI está aclarando qué departamento abordará las preocupaciones públicas sobre cuestiones como la legalidad de sus políticas y cómo debe comunicar el BEI-CM el resultado del control de admisibilidad a los reclamantes. Siempre que estas disposiciones se mantengan en las normas definitivas del Consejo de Ministros del BEI, el Defensor del Pueblo considera que el BEI ha tomado las medidas necesarias para resolver estas cuestiones.

28. La Defensora del Pueblo también considera que el BEI ha resuelto, en el contexto de su investigación, la cuestión de no haber respondido inicialmente a los reclamantes sobre el fondo de su preocupación, a saber, la supuesta incompatibilidad de la política de transparencia del BEI con el Derecho internacional y de la UE en materia de acceso a la información. El fondo de esta cuestión se abordará a continuación.

Compatibilidad de la política de transparencia del BEI con el Convenio de Aarhus, el Reglamento de Aarhus y el Reglamento 1049/2001

29. Los denunciantes expresaron su preocupación por el hecho de que la política de transparencia del BEI no sea compatible con el Convenio de Aarhus, el Reglamento de Aarhus y el Reglamento 1049/2001.

30. Según los denunciantes, el PT del BEI puede considerarse una decisión administrativa, que puede adolecer de mala administración si no se ajusta a las normas y principios vinculantes para el BEI.

Aplicabilidad al BEI del Reglamento 1049/2001, del Reglamento de Aarhus y del Convenio de Aarhus (artículos 3.7, 3.8 y 5.1 del PT del BEI)

31. La legislación de la UE sobre el acceso a los documentos (actualmente el Reglamento 1049/2001) solo se aplica al BEI cuando este ejerce sus «tareas administrativas»[15].

32. Los denunciantes alegan que el BEI comete un error de Derecho al establecer, en el artículo 3.8 del PT, que «el propio BEI debe determinar, de manera coherente con los principios de apertura, buena gobernanza y participación, cómo deben aplicarse los principios generales y los límites que rigen el derecho de acceso del público en relación con sus funciones específicas como banco. El BEI lo hace a través de la política y, específicamente, a través de las aplicaciones de las excepciones al acceso establecidas en el artículo 5 que figura a continuación». Los denunciantes alegaron que, dado que el BEI no lleva a cabo actividades legislativas o judiciales, sus actividades, incluidos los préstamos, son de carácter administrativo y están sujetas al Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Los denunciantes también alegaron que el Convenio de Aarhus y el Reglamento de Aarhus se aplican a toda la información sobre préstamos que obra en poder del Banco.

33. En su respuesta, el BEI alegó que, en lugar de limitar el alcance de su PT a sus tareas administrativas, el Banco había ido más allá de lo necesario [16] «teniendo en cuenta y reflejando las disposiciones del Reglamento 1049/2001 en sus políticas de transparencia (tanto en su versión actual como en la anterior) y aplicándolas a todas las actividades del BEI».

34. El BEI acordó que está sujeto al Reglamento de Aarhus y al Convenio de Aarhus. Sin embargo, alegó que bastaba con establecer en el artículo 5.1.b) que el PT se aplica «sin perjuicio» del derecho de acceso del público a la información o a los documentos en poder del BEI que pudiera derivarse del Convenio de Aarhus y del Reglamento de Aarhus.

35. La Defensora del Pueblo señala que sugirió la redacción de los artículos 3.5 a 3.8 del PT cuando contribuyó a la revisión del PT del BEI en 2014. Esta redacción debe leerse en relación con el artículo 5, apartado 1, letra a), del TP, que crea una presunción general de divulgación al afirmar que «toda la información y los documentos en poder del Banco están sujetos a divulgación previa solicitud, a menos que exista una razón imperiosa para la no divulgación (véase «Excepciones» más adelante).

36. En opinión del Defensor del Pueblo, la redacción del artículo 5, apartado 1, letra a), del PT hacía innecesario que el BEI definiera el alcance de sus tareas administrativas, ya que el artículo 5, apartado 1, letra a), del PT reconoce que toda la información y los documentos, incluidos los documentos sobre sus actividades de préstamo, podrían ser objeto de divulgación previa solicitud. Como destacó el Defensor del Pueblo en su momento, cualquier intento de definir el alcance de las tareas administrativas del BEI en comparación con las tareas no administrativas «estaría plagado de problemas, jurídicos y prácticos, y podría dar lugar a una larga serie de litigios, en cada uno de los cuales el BEI parece estar tratando de limitar el alcance del principio general de transparencia» [17].

37. El Defensor del Pueblo observa que el artículo 5.1.b) del PT reconoce que el Convenio de Aarhus y el Reglamento de Aarhus son aplicables al BEI. El Defensor del Pueblo entiende que la redacción del artículo 5, apartado 1, letra b), del PT implica que, en caso de conflicto entre el PT y las normas específicas de acceso a documentos o información del Convenio de Aarhus y del Reglamento de Aarhus, este último prevalecerá con respecto a todas las actividades del BEI.

Acceso a los documentos a través de un registro público (artículo 4 del PT del BEI)

38. El Reglamento 1049/2001 [18] establece la obligación de facilitar el acceso del público a un registro de documentos y, cuando no se dé acceso directo a los documentos a través del registro, de indicar, en la medida de lo posible, dónde se encuentra el documento. El Reglamento de Aarhus [19] establece que las instituciones y organismos de la Unión deben organizar la información medioambiental que sea pertinente para sus funciones y que obre en su poder, con vistas a la difusión activa y sistemática al público de dicha información medioambiental, en particular a través de bases de datos electrónicas.

39. El artículo 4, apartado 4, del TP establece que «en los límites impuestos por las leyes y reglamentos aplicables, la determinación definitiva de qué información puede divulgarse al público corresponderá al Banco, que también decidirá qué documentos publicar, en formato electrónico o en papel, y qué documentos solo están disponibles previa solicitud». El artículo 4.6 del PT establece que «[e]l Banco publicará resúmenes de todos los proyectos de inversión al menos tres semanas antes de que el proyecto sea considerado para su aprobación por el Consejo de Administración del BEI. Sin embargo, un número limitado de proyectos no se publica antes de la aprobación de la Junta y, en algunos casos, no antes de la firma del préstamo para proteger intereses justificados basados en las excepciones a la divulgación establecidas en la presente política».

40. Los denunciantes alegaron que el artículo 4, apartado 4, del PT no cumple las obligaciones legales del Banco. Los denunciantes también criticaron la redacción del artículo 4, apartado 6, que, en su opinión, deja demasiado margen de apreciación al BEI en lo que respecta a la divulgación y publicación de información y, por lo tanto, elude las disposiciones del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

41. En su respuesta, el BEI afirmó que ha creado y está desarrollando progresivamente un registro público de información medioambiental, de conformidad con el Reglamento de Aarhus. La información sobre el tipo y el alcance de la información medioambiental en poder del Banco se facilita a través de una sección de «preguntas frecuentes» del sitio web del BEI.  Según el BEI, la sección «Preguntas frecuentes» es similar al registro público del Defensor del Pueblo.

42. El BEI alegó que el artículo 4 del PT no introduce ninguna excepción al derecho de acceso a la información adicional a las excepciones descritas en el artículo 5 del PT. El BEI también señaló que todos los proyectos financiados por el Banco, incluidos los proyectos que no se publican antes de su aprobación o firma, se publican una vez firmados y que toda la información relativa a esos proyectos en poder del Banco está sujeta a los principios de divulgación previa solicitud.

43. El Defensor del Pueblo señala que el BEI ha creado un registro público de información medioambiental. El Defensor del Pueblo ha tenido anteriormente la oportunidad de examinar las prácticas del BEI en relación con la divulgación proactiva de información medioambiental [20]. Sin embargo, la presente investigación no evalúa las prácticas del BEI, sino si la formulación del PT del BEI se ajusta a las normas y principios vinculantes para el BEI. El Defensor del Pueblo considera que, aunque podría mejorarse la redacción del artículo 4 del PT, ofrece suficientes garantías de cumplimiento del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 y del Reglamento de Aarhus al afirmar que el margen de apreciación del BEI se aplica dentro de los límites impuestos por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.

44. La Defensora del Pueblo considera que la respuesta del BEI al artículo 4, apartado 6, del PT es razonable, sin perjuicio de la evaluación por parte de la Defensora del Pueblo de los argumentos de los reclamantes en relación con las excepciones a la divulgación descritas en el artículo 5 del PT (véase más adelante).

Excepciones (artículo 5 del PT)

45. El artículo 5 del PT del BEI establece una presunción de divulgación de información, pero también prevé excepciones cuando dicha divulgación suponga un perjuicio para la protección de determinados intereses.

Diferenciar entre información ambiental y no ambiental

46. Los denunciantes alegaron que el PT debería diferenciar entre la información medioambiental, que está sujeta al régimen específico del Convenio de Aarhus y del Reglamento de Aarhus, y la información no medioambiental. Los denunciantes alegaron que el artículo 5, apartado 4, letra a), del PT, que establece que «se denegará el acceso cuando la divulgación suponga un perjuicio para la protección de [...] la política financiera, monetaria o económica de la UE, sus instituciones y organismos o un Estado miembro», no existe en el Convenio de Aarhus y no debe aplicarse a la información medioambiental.

47. El BEI respondió que el PT tiene en cuenta la naturaleza particular de la información y los documentos relacionados con el medio ambiente, así como las obligaciones del Banco de cumplir el Reglamento de Aarhus.

48. El Defensor del Pueblo considera que las explicaciones del BEI son razonables, dado que el PT del BEI se aplica «sin perjuicio» del derecho de acceso público a la información y los documentos sobre la base del Convenio de Aarhus y del Reglamento de Aarhus.

Acuerdos de confidencialidad

49. Los denunciantes señalaron que el artículo 5, apartado 5, del PT permite al BEI denegar el acceso a un documento «cuando su divulgación suponga un perjuicio para la protección de los intereses comerciales de una persona física o jurídica». Una nota a pie de página especifica que «el término «interés comercial» abarca, pero no se limita, a los casos en que el Banco celebró un acuerdo de confidencialidad. Además, los intereses comerciales pueden protegerse incluso después de la expiración del acuerdo de confidencialidad». En opinión de los denunciantes, el artículo 5, apartado 5, del PT otorga demasiada discrecionalidad al Banco, ya que los contratos de financiación celebrados por el Banco pueden contener información medioambiental.

50. El BEI alegó que la nota a pie de página solo sirve para proporcionar un ejemplo de casos que son comunes en la banca. El BEI reconoció que los contratos de financiación pueden contener información medioambiental y no pueden ocultarse al público. El BEI declaró además que analiza cada caso individualmente, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para determinar si existen intereses públicos en juego que prevalezcan sobre la protección de otros intereses legítimos.

51. El Defensor del Pueblo considera que las explicaciones del BEI son razonables.

Presunción de confidencialidad en relación con las inspecciones, investigaciones y auditorías

52. El artículo 5, apartado 5, del PT establece que «se presumirá que la divulgación de la información y los documentos recogidos y generados durante las inspecciones, investigaciones y auditorías menoscaba la protección del objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías, incluso después de que se hayan cerrado, o de que el acto pertinente haya adquirido carácter definitivo y se hayan adoptado las medidas de seguimiento».

53. Los denunciantes alegaron que la ampliación de una presunción general a todos los documentos relativos a las investigaciones llevadas a cabo por el BEI, incluso cuando la investigación está cerrada, no tiene base en el Derecho de la UE.

54. El principal argumento del BEI era que esta disposición «alcanza un equilibrio entre la necesidad del Banco de garantizar el correcto funcionamiento de sus procedimientos de investigación, pasados, actuales y futuros, y su firme compromiso con la transparencia. Esto es especialmente pertinente dada la posibilidad de que las investigaciones internas sean seguidas no solo por investigaciones o auditorías internas posteriores, sino también por investigaciones penales nacionales». El BEI también señaló que publica un resumen de las investigaciones cubiertas por la excepción, y que la excepción no abarca los casos tramitados por el Consejo de Ministros del BEI.

55. El Defensor del Pueblo ya formuló una recomendación al BEI relativa a la divulgación de un informe sobre una investigación interna de fraude en el marco del anterior PT del BEI [21].

56. Los tribunales de la UE no se han pronunciado sobre la aplicación de una presunción general de no divulgación a las investigaciones del BEI.

57. Las investigaciones y auditorías son de carácter administrativo. El Defensor del Pueblo prefiere tomar nota de la voluntad del BEI de tener en cuenta y reflejar las disposiciones del Reglamento 1049/2001 en su PT y aplicarlas a todas sus actividades, sin hacer distinción alguna entre tareas administrativas y no administrativas.

58. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo considera que cualquier excepción al acceso que sea adicional o diferente a las excepciones establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 debe identificarse y justificarse claramente en el PT. Dichas excepciones tampoco deben menoscabar el derecho de acceso a la información y los documentos medioambientales previsto en el Convenio de Aarhus y en el Reglamento de Aarhus.

59. El Defensor del Pueblo no está convencido de que la diferencia en la redacción del artículo 5, apartado 5, del PT en comparación con la excepción similar prevista en el Reglamento 1049/2001 [22] sea proporcionada al objetivo general de garantizar el correcto funcionamiento de las investigaciones «pasadas, actuales y futuras». Si bien el BEI podría justificar una presunción de no divulgación para las investigaciones en curso del BEI, no puede basarse en una presunción general de no divulgación para todas las inspecciones, investigaciones y auditorías indefinidamente.

60. La Defensora del Pueblo señala, además, que el PT del BEI amplía la presunción general de no divulgación hasta después de que se haya cerrado la investigación. Incluso en el caso de una investigación de fraude, la presunción general de no divulgación solo se aplicaría en principio mientras la investigación esté en curso. El Defensor del Pueblo considera que el BEI podría garantizar la protección del objetivo de cualquier investigación interna posterior o investigación penal nacional evaluando las solicitudes de acceso caso por caso.

61. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo anima al BEI a que refleje la redacción del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 en su PT y a que elimine la presunción de no divulgación en relación con la información y los documentos recogidos y generados durante las inspecciones, investigaciones y auditorías, incluso después de que se hayan cerrado.

Préstamos intermedios

62. El artículo 5.13 del PT establece que «[e]xceptions también cubren la información sobre las asignaciones individuales realizadas por los bancos locales para apoyar las inversiones de sus propios clientes en el marco de líneas de crédito establecidas con el BEI. Esta información es competencia del banco intermediario como parte de la relación comercial normal entre el banco respectivo y sus clientes. No obstante, el BEI anima al banco intermediario a que facilite información sobre su relación con el BEI.»

63. Los denunciantes alegaron que el artículo 5.13 del TP crea una excepción adicional a la divulgación de información para los préstamos con intermediación. En opinión de los denunciantes, esta excepción exime a una parte importante de las actividades de préstamo del BEI de los principios de transparencia y apertura, ya que varios documentos relacionados con los préstamos de mediana capitalización [23], los préstamos globales [24] y los fondos contienen información medioambiental [25].

64. El BEI respondió que los préstamos intermediados están sujetos a los mismos requisitos de transparencia que otros tipos de préstamos. Sin embargo, el BEI señaló que la información medioambiental en su poder relativa a los préstamos intermediados es diferente. Dado que el BEI no tiene ninguna relación contractual con los beneficiarios finales, la publicación de información medioambiental para las asignaciones individuales en el marco de préstamos intermediados es responsabilidad de los intermediarios financieros o de las autoridades competentes.

65. El Defensor del Pueblo entiende que el artículo 5.13 del TP no introduce ninguna excepción adicional a las excepciones relativas a la protección de intereses comerciales y documentos de terceros. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo sugiere que el BEI examine detenidamente si es necesario mantener la redacción actual del artículo 5.13, ya que este artículo puede inducir a error al público.

Procedimiento para tramitar las solicitudes de información

66. El artículo 5.22 del PT establece que el BEI normalmente responde a las solicitudes de información en un plazo de quince días hábiles. La nota a pie de página 8 del artículo 5.22 establece que, en la práctica, las solicitudes de información pueden enfrentarse a plazos más largos en una serie de casos, como en los casos de solicitud de información relativa a terceros.

67. Los denunciantes señalaron que ni el Reglamento 1049/2001 ni el Convenio de Aarhus permiten tal ampliación del plazo en caso de solicitudes de información relativas a terceros.

68. El BEI alegó que la nota a pie de página no 8 no altera los plazos, pero explica que, en algunos casos, el BEI no puede cumplir el plazo debido a circunstancias ajenas a su control. El BEI señaló que esto también se reconoce en el Reglamento 1049/2001 [26], que establece que, en casos excepcionales, el plazo de quince días hábiles puede ampliarse.

69. El Defensor del Pueblo señala que el artículo 5.23 del PT ya refleja el Reglamento 1049/2001 [27]. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo está de acuerdo con el demandante en que la nota a pie de página 8 puede inducir a error al público. El Defensor del Pueblo anima al BEI a modificar el artículo 5.22 del PT y la nota a pie de página correspondiente.

70. A los denunciantes también les preocupa que el artículo 5.33 del TP y el artículo 5.34 del TP [28] no proporcionen a los ciudadanos información precisa sobre las vías de recurso disponibles en caso de que el BEI deniegue o ignore una solicitud confirmatoria (es decir, una solicitud para que el BEI revise una decisión de denegación de acceso). Alegan que el paso adicional de presentar una reclamación ante el CM-BEI es confuso y puede dar lugar a que el demandante no pueda impugnar la decisión ante los órganos jurisdiccionales de la Unión.

71. El Defensor del Pueblo considera que el artículo 5.33 del PT refleja la redacción del artículo 8.1 del Reglamento 1049/2001 [29], teniendo en cuenta al mismo tiempo el memorando de entendimiento firmado entre el BEI y el Defensor del Pueblo.

Conclusiones sobre la cuestión de la compatibilidad

72. Aunque algunas disposiciones pueden mejorarse, el Defensor del Pueblo no considera que la política de transparencia del BEI esté redactada de manera que constituya una mala administración. El Defensor del Pueblo anima al BEI a mejorar la formulación de determinados artículos de su política de transparencia formulando una serie de sugerencias de mejora que se exponen a continuación.

Conclusiones

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con las siguientes conclusiones:

La adopción de la política de transparencia del BEI no constituye mala administración.

El BEI ha resuelto las cuestiones de cómo aborda las preocupaciones públicas sobre la legalidad de las políticas internas del BEI y cómo comunica el resultado del control de admisibilidad de las reclamaciones tramitadas por su mecanismo interno de reclamaciones.

Se informará de esta decisión al reclamante y al Banco Europeo de Inversiones.

Sugerencias de mejora

El Defensor del Pueblo anima al BEI a:

• reflejar la redacción del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 en su política de transparencia y eliminar la presunción de no divulgación de la información y los documentos recogidos y generados durante las inspecciones, investigaciones y auditorías, incluso después de que se hayan cerrado.
• considerar la posibilidad de volver a redactar el artículo 5.13 de su política de transparencia en relación con los préstamos con intermediación;
• redactar de nuevo el artículo 5.22 sobre los plazos para tramitar las solicitudes de información.

Cuando no se haya adoptado la decisión de admisibilidad de una reclamación al enviar el acuse de recibo, el CM-BEI debe indicar explícitamente que el acuse de recibo no implica que el CM-BEI haya adoptado una posición sobre la admisibilidad de la reclamación.

 

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 23.5.2018

 

[1] Disponible en: http://www.eib.org/infocentre/publications/all/eib-group-transparency-policy.htm

[2] Disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/activities/cooperation.faces/en/3809/html.bookmark

[3] http://www.eib.org/infocentre/publications/all/complaints-mechanism-policy.htm

[4] http://www.eib.org/infocentre/publications/all/complaints-mechanism-operating-procedures.htm

[5] Artículo 2 del Reglamento de Procedimiento: las reclamaciones relativas a organizaciones internacionales, instituciones y organismos comunitarios, autoridades nacionales, regionales o locales; las reclamaciones relativas a las relaciones de trabajo entre el BEI y su personal; las reclamaciones que ya se hayan presentado ante otros mecanismos de control administrativo o judicial; quejas de partes anónimas; quejas con el objetivo de obtener una ventaja económica competitiva o que sean de naturaleza excesiva, repetitiva, frívola o maliciosa.

[6] Artículo 2, apartado 1, del Reglamento interno.

[7] Artículo 4.3 de los Procedimientos Operativos.

[8] El artículo 1, apartado 1, del Pliego de Condiciones establece que el ámbito de revisión BEI-CM se centra en «la tramitación de las reclamaciones relativas a las actividades del [BEI]». El artículo 3, apartado 1, de los Principios establece que el CM «evaluará e informará del cumplimiento del marco político del Grupo BEI [...]». Por lo tanto, el artículo 4, apartado 2, letra c), del Pliego de Condiciones restringe la revisión BEI-CM a «evaluar si se han seguido las políticas y procedimientos del Grupo BEI». El artículo 4, apartado 2, letra g), del Pliego de Condiciones recuerda que el CM-BEI «hace recomendaciones sobre medidas correctoras o posibles mejoras de los procedimientos existentes», excluyendo así las políticas del BEI.

[9] http://www.eib.org/about/index.htm

[10] Disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocuments.faces

[11] Artículo 4.3.7, http://www.eib.org/attachments/consultations/public_consultation_complaints_mechanism_policy_draft_en.pdf

[12] De conformidad con el artículo 7, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, «el acuse de recibo […] podrá incluir la comunicación de la admisibilidad o la inadmisibilidad de la reclamación».  Los procedimientos operativos BEI-CM contienen una disposición diferente según la cual «el control de admisibilidad se lleva a cabo en el plazo de diez días hábiles y el resultado se comunica al reclamante o reclamantes al mismo tiempo que el acuse de recibo»(artículo 4, apartado 3).

[13] Artículo 4, apartado 3

[14] Artículo 9, http://www.eib.org/attachments/general/code_en.pdf

[15] Artículo 15, apartado 3, del TFUE.

[16] Por el artículo 15 TFUE.

[17] La contribución del Defensor del Pueblo de 21 de octubre de 2014 a la revisión de la política de transparencia del BEI puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/60106/html.bookmark

[18] Artículo 11 y artículo 12, apartado 4

[19] Artículo 4  

[20] Decisión de la Defensora del Pueblo Europeo por la que se da por concluida su investigación de oficio OI/3/2013 relativa al Banco Europeo de Inversiones. Disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/54587/html.bookmark

[21] Decisión del Defensor del Pueblo Europeo por la que se da por concluida la investigación de la reclamación 349/2014/OV contra el Banco Europeo de Inversiones (BEI). Disponible en https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/es/59317/html.bookmark

[22] Artículo 4, apartado 2, tercer guión

[23] Líneas de crédito a un intermediario financiero, que presta los ingresos para la financiación de proyectos promovidos por empresas de mediana capitalización.

[24] Líneas de crédito proporcionadas a un intermediario financiero, que luego presta los ingresos, bajo su propio riesgo, para financiar proyectos pequeños y medianos.

[25] Como la evaluación del BEI sobre el enfoque y la capacidad del intermediario y el contexto en el que opera; los controles medioambientales y sociales llevados a cabo para los regímenes que se espera que tengan repercusiones y riesgos medioambientales o sociales significativos; la revisión medioambiental y social de subproyectos concretos o cualquier seguimiento de las asignaciones individuales en el contexto de la diligencia debida medioambiental y social del BEI.

[26] Artículo 7, apartado 3

[27] «5.23. En casos excepcionales, por ejemplo, en el caso de una solicitud relativa a un documento muy largo o cuando la información no esté fácilmente disponible y sea compleja de cotejar, el plazo podrá ampliarse y se informará de ello al corresponsal a más tardar quince días hábiles después de su recepción.».

[28] «5.33 En caso de denegación total o parcial a raíz de una solicitud confirmatoria, el Banco informará al solicitante de las vías de recurso de que dispone, a saber, presentar una reclamación ante el Mecanismo de Reclamaciones o incoar un procedimiento judicial contra el Banco ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. 5.34 El hecho de que el Banco no responda a una solicitud dentro del plazo establecido se considerará una respuesta negativa y dará derecho al solicitante a presentar una reclamación ante el Mecanismo de Reclamaciones del BEI o a incoar un procedimiento judicial contra el Banco ante el Tribunal.»

[29] «En caso de denegación total o parcial, la institución informará al solicitante de las vías de recurso de que dispone, a saber, la incoación de un procedimiento judicial [...] y/o la presentación de una reclamación al Defensor del Pueblo [...]».