Antecedentes de la denuncia

1. El denunciante es una ONG española (la «Asociación Vallisoletana de Afectad@s por las Antenas de Telecomunicaciones» o «AVAATE») que hace campaña contra la instalación de antenas que emiten campos electromagnéticos y otros dispositivos, como los teléfonos móviles, debido a las preocupaciones que tiene en cuanto a su impacto en la salud. Los campos electromagnéticos irradian desde muchos dispositivos comunes, como hornos de microondas, mástiles de telefonía móvil, refrigeradores y teléfonos móviles.

2. La Recomendación 1999/519 del Consejo, de 12 de julio de 1999, sobre la exposición del público en general a campos electromagnéticos establece restricciones básicas y niveles de referencia para la exposición del público a campos electromagnéticos. La Recomendación también obliga a la Comisión a seguir examinando la cuestión. Para poner fin a esta tarea, la Comisión recurre a su Comité Científico de los Riesgos Sanitarios Emergentes y Recientemente Identificados («CCRSERI»).  En este contexto, en 2012, el CCRSERI creó un grupo de trabajo de científicos para analizar los estudios científicos publicados sobre los posibles efectos en la salud de la exposición a campos electromagnéticos.

3. En septiembre de 2014, el demandante se puso en contacto con la Comisión Europea para manifestarle su preocupación por el hecho de que algunos miembros del grupo de trabajo tuvieran conflictos de intereses. Alegó que las personas afectadas recibían financiación de empresas de telecomunicaciones o trabajaban para ellas.

4. En su respuesta al denunciante, la Comisión expuso cómo abordaba los posibles conflictos de intereses relativos a los miembros de un grupo de trabajo. Según la Comisión, el hecho de que un miembro de un grupo de trabajo hubiera declarado un «interés» a la Comisión no implicaba necesariamente que la persona tuviera un «conflicto de intereses». Según la Comisión, «solo existe un conflicto de intereses cuando un miembro del grupo de trabajo se beneficia personalmente de los resultados del trabajo del grupo» (el subrayado es nuestro). Además, la Comisión aseguró a la asociación que no correspondía a los expertos individuales autoevaluar si se encontraban en un «conflicto de intereses». Corresponde más bien al personal de la Comisión llevar a cabo esta evaluación.

5. El denunciante consideró que la respuesta de la Comisión no era satisfactoria. En enero de 2015 recurrió al Defensor del Pueblo para quejarse de que la Comisión no había tratado adecuadamente sus preocupaciones.  

6. A modo de información de antecedentes adicional, la labor del grupo de trabajo dio lugar a la aprobación de un dictamen por el CCRSERI en enero de 2015.[1] Posteriormente se disolvió el grupo de trabajo. El objeto de la presente investigación no se refiere al contenido de dicho dictamen.

La investigación

7. El Defensor del Pueblo inició una investigación. El objeto de la investigación de la Defensora del Pueblo fue el siguiente:

La Comisión no examinó adecuadamente las cuestiones de conflicto de intereses relativas a varios miembros del grupo de trabajo sobre los efectos de los campos electromagnéticos.

8. Dos asuntos preocupaban especialmente al Defensor del Pueblo al iniciar la investigación. En primer lugar, la respuesta de la Comisión al denunciante parecía basarse en una definición restrictiva del concepto de «conflicto de intereses». La respuesta parecía considerar que tales conflictos solo pueden producirse cuando los expertos en cuestión obtienen «beneficios personales» de la tarea pública que se les encomienda. En segundo lugar, la respuesta parecía descartar la posibilidad de un «conflicto de intereses» debido a que la evaluación de tales cuestiones corresponde a los servicios de la Comisión y no se deja a los propios expertos. Si bien el Defensor del Pueblo reconoció la importancia de garantizar que sea la Comisión (y no la persona afectada) quien evalúe si existe un conflicto de intereses, la Comisión aún debe poder demostrar que la evaluación que lleva a cabo es exhaustiva, se realiza caso por caso y está debidamente documentada.

9. El Defensor del Pueblo solicitó la respuesta de la Comisión al respecto. El Defensor del Pueblo también inspeccionó el expediente de la Comisión y envió al demandante una copia del informe de inspección. El denunciante presentó observaciones sobre la respuesta de la Comisión y sobre el informe de inspección.  

Examen de las cuestiones relativas a los conflictos de intereses de los miembros del grupo de trabajo

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

10. El autor declaró que la mayoría de los miembros del grupo de trabajo tenían vínculos con el sector de las telecomunicaciones. Alegó que, de una forma u otra, habían recibido financiación de organizaciones o empresas del sector de las telecomunicaciones o habían trabajado para ellas. Según el autor, esta información se derivaba de las declaraciones de intereses que habían hecho los miembros del grupo de trabajo o de la información que había obtenido de Internet. Por lo tanto, afirmó el autor, la independencia del grupo de trabajo se vio menoscabada y también lo fue su labor. En opinión del denunciante, la Comisión no había evaluado adecuadamente estos conflictos de intereses.

11. En su dictamen, la Comisión explicó los mecanismos existentes para seleccionar a los miembros de los grupos de trabajo y garantizar que no haya conflictos de intereses. El grupo de trabajo está presidido por un miembro del CCRSERI. Los miembros se seleccionan de un grupo de asesores científicos, establecido después de una convocatoria pública de interés, o una base de datos de expertos: la base de datos está abierta a todos los que deseen presentar una solicitud. Si no se puede encontrar ningún experto con el perfil necesario en el fondo común o en la base de datos, podrá contratarse a un experto tras una convocatoria pública de interés específica. Los expertos de los grupos de trabajo deben presentar una declaración de intereses. Solo pueden ser nombrados si la Comisión no determina que tienen un conflicto de intereses. Una vez que el trabajo del grupo de trabajo ha dado lugar a un denominado «dictamen preliminar» que se utilizará como base para una consulta pública, los nombres de los expertos, así como sus declaraciones de intereses, se publican en el Registro de Grupos de Expertos de la Comisión y en el sitio web de la DG responsable de la Comisión, la DG SANTE. Al no hacer públicos sus nombres hasta después de la elaboración del dictamen preliminar, la Comisión impide que terceros intenten influir en la evaluación científica de los expertos. Al mismo tiempo, la publicación de los nombres garantiza la transparencia en el momento crítico en que se publica el dictamen preliminar y se utiliza para una consulta pública.

12.  En este caso, señaló la Comisión, examinó las declaraciones de intereses de los expertos cuando se creó el grupo de trabajo en 2012. Además, la Comisión indicó que había llevado a cabo un nuevo examen de los conflictos de intereses en el primer semestre de 2014. Este reexamen se produjo porque la Comisión recibió, cuando se publicó el dictamen preliminar para consulta pública a principios de 2014, varias denuncias relativas a supuestos conflictos de intereses en relación con los miembros del grupo de trabajo. El nuevo examen no dio lugar a ningún cambio en la evaluación inicial de la Comisión por lo que respecta a la ausencia de conflictos de intereses. La Comisión también llamó la atención sobre la distinción entre interés declarable y un interés que conduce a un conflicto; corresponde a los científicos declarar intereses, independientemente de que se crean o no que existe conflicto; corresponde a la Comisión evaluar si existe un conflicto de intereses. `

13. El dictamen final se aprobó en enero de 2015 tras la consulta pública.

14. En cuanto a la primera preocupación del Defensor del Pueblo, la Comisión declaró que los criterios y la información pertinentes para la evaluación de los conflictos de intereses se establecen en el apartado 21 del Reglamento interno aplicable y, en particular, en el anexo II del Reglamento interno [2]. El anexo II ofrece orientaciones específicas sobre una serie de aspectos pertinentes para la evaluación de la independencia y contiene el formulario para la declaración de intereses. El anexo II abarca no solo las actividades a través de las cuales el científico puede obtener beneficios personales, como el empleo, la consultoría y las inversiones. El anexo abarca también otras actividades, vínculos o circunstancias, como: el punto 6 «Investigación»: cualquier influencia actual o futura en la definición de las prioridades de investigación, la elaboración de programas de investigación o la selección de proyectos de investigación y la financiación actual de la investigación en relación con asuntos o trabajos financiados por una entidad privada o pública, incluidas subvenciones, alquileres, patrocinios y becas; el punto 8 «Otra pertenencia o afiliación»: cualquier pertenencia o afiliación distinta de las anteriores que pueda percibirse como un interés en el ámbito de actividad de un comité; y el punto 10 «Otros intereses», cualquier interés distinto de los anteriores que pueda percibirse como una posible fuente de conflicto en una actividad incluida en el mandato del comité.

15. En respuesta a la segunda preocupación del Defensor del Pueblo, a saber, si los expertos se autoevaluaron en caso de conflicto de intereses o si la Comisión llevó a cabo dicha evaluación, la Comisión declaró que la evaluación de los conflictos de intereses no la lleva a cabo el científico en cuestión. Por el contrario, fue llevada a cabo por el personal de la Comisión y luego por los pares, es decir, el presidente y los demás miembros. Según la Comisión, el proceso está bien documentado.

16. La Comisión también expuso, en detalle, un análisis de los argumentos específicos presentados por el denunciante en relación con las razones por las que, en su opinión, algunos miembros del grupo de trabajo tenían conflictos de intereses.

17. Por lo que se refiere a las preocupaciones del denunciante de que determinados miembros prestaran servicios de consultoría a empresas de telecomunicaciones, la Comisión no excluyó que dicho trabajo pudiera dar lugar a conflictos de intereses. En primer lugar, declaró que la consultoría/asesoramiento se define en el Reglamento interno como "cualquier actividad remunerada o no remunerada, pasada, presente o futura en la que el experto o sus colaboradores dependientes presten asesoramiento o servicios técnicos o científicos en ámbitos pertinentes para la labor del Comité Científico". Añadió, sin embargo, que en los casos concretos planteados por el autor no se había detectado ningún conflicto de intereses para ningún miembro del grupo de trabajo:

18.  En tres casos planteados por el denunciante, los servicios de consultoría prestados por los expertos a empresas privadas se referían a un tema diferente del dictamen del CCRSERI: los servicios de consultoría relacionados con las mediciones de campos electromagnéticos, la protección de los trabajadores [3], o un informe sobre posibles mecanismos psicológicos para los síntomas atribuidos a los aerogeneradores. Por el contrario, el dictamen del CCRSERI se refiere a la evaluación de los posibles efectos en la salud de los campos electromagnéticos, realizada en forma de metaanálisis de estudios científicos primarios publicados en revistas revisadas por pares. Por lo tanto, se consideró que ese interés no constituía un conflicto porque no estaba directamente relacionado con el objeto del dictamen del CCRSERI.

19. En los restantes casos de «consultoría» planteados por el denunciante, los expertos realizaron el trabajo como empleados de un organismo público (una universidad o un instituto de investigación). Eran los organismos públicos, y no los propios expertos, los que tenían contratos de investigación con las empresas de telecomunicaciones.

20. Por lo que se refiere a las preocupaciones del denunciante de que algunos miembros participaron en «proyectos» científicos financiados por la industria, la Comisión señaló que la financiación fue proporcionada por una empresa privada a organizaciones públicas nacionales o a instituciones internacionales reconocidas por la Organización Mundial de la Salud. En ningún caso ningún experto participó en su propia capacidad privada en la investigación financiada por la industria.

21. Un caso planteado por el denunciante se refería incluso a un gran proyecto de investigación financiado por el Séptimo Programa Marco de la Dirección General de Investigación e Innovación de la Comisión. El proyecto fue coordinado por el Organismo Internacional de Investigación sobre el Cáncer y contó con la participación de varios institutos de investigación, como la Sociedad Danesa del Cáncer, la Universidad de Tampere, el Istituto Superiore di Sanita, el Instituto Karolinska, la Universidad Claude-Bernard Lyon, la Universidad de Maguncia, la Agencia Noruega de Protección Radiológica, la Universidad de Leeds, la Escuela de Higiene y Medicina Tropical de Londres y Tel-Hashomer (Israel). La industria, así como las ONG, pueden ser socios en proyectos financiados por la UE.

22.  Otros dos casos mencionados en la denuncia se referían a pequeños proyectos de investigación llevados a cabo en un instituto de investigación de un Estado miembro en el que estaban empleados los expertos. Estos proyectos fueron encargados por una empresa privada. Sin embargo, según la Comisión, el trabajo de los expertos constituía un «deber institucional». Además, ambos proyectos de investigación se remontan a más de cinco años, lo que, según la Comisión, es el límite establecido en el Reglamento interno.

23. Otro caso planteado por el denunciante se refería a un amplio estudio de cohorte internacional sobre el uso de teléfonos móviles a largo plazo y la salud realizado por un consorcio internacional de cinco países europeos (a saber, el Reino Unido, Dinamarca, Suecia, Finlandia y los Países Bajos). Cada uno de los países participantes lanzó su propio estudio de cohorte prospectivo sobre el teléfono móvil y los riesgos para la salud asociados con los campos electromagnéticos. Dependiendo del país, la financiación proviene de instituciones nacionales de investigación con o sin contribuciones de la industria. En este caso, la industria proporciona datos de exposición (a través de registros de tráfico del operador) para estimar mejor el uso de teléfonos móviles. También en este caso, los principales socios del proyecto eran universidades o institutos de investigación de los Estados miembros.

24. Por lo que se refiere a las acciones en poder de un experto de una empresa de telecomunicaciones, el caso específico planteado por el denunciante se debatió con el experto pertinente. El importe de las acciones propiedad del perito era insignificante, por lo que se consideró que no influía en su situación financiera personal, lo que podía dar lugar a un conflicto de intereses.

Evaluación del Defensor del Pueblo

25. El desarrollo de políticas públicas por parte de la Comisión en ámbitos técnicamente complejos requiere la aportación científica de expertos.  El asesoramiento que la Comisión obtenga del CCRSERI, incluidos los grupos de trabajo creados por el CCRSERI, debe ser independiente. Este asesoramiento independiente permite a la Comisión adoptar políticas que sean técnicamente sólidas y que se beneficien de un alto grado de legitimidad. La confianza pública en las políticas eventualmente desarrolladas, y la legitimidad de tales políticas a los ojos del público, se debilitará si se cuestiona la independencia de esos expertos. Esto es aún más importante cuando las cuestiones científicas subyacentes están relacionadas con la salud y la seguridad de los ciudadanos. Por lo tanto, es importante que el organismo público de que se trate vele por que los expertos que deban prestar asesoramiento independiente no tengan conflictos de intereses que puedan afectar a su capacidad para prestar un asesoramiento científico imparcial y completo. Este podría ser el caso, por ejemplo, si los expertos tuvieran interés en el éxito comercial de una empresa que opera en el sector en cuestión.

26. Incluso si no existe un conflicto de intereses, la confianza pública en las políticas públicas se verá dañada si existe una percepción a los ojos del público de que existen conflictos de intereses. Por lo tanto, también es importante, en términos de fomento de la confianza y la legitimidad públicas, que también se aborde cualquier percepción de un conflicto de intereses. Al evaluar la cuestión de los conflictos de intereses, la Comisión debe tener en cuenta que, en general, ni sus servicios ni los ciudadanos están en condiciones de cuestionar la solidez del asesoramiento científico; por lo tanto, la confianza en el asesoramiento es primordial. Además, la Comisión debe tener en cuenta que, en general, es posible que los ciudadanos no conozcan toda la información de que dispone o que no puedan acceder a ella a su debido tiempo; por lo tanto, la confianza en la evaluación de la Comisión es primordial.

27. En este caso, la respuesta que la Comisión dio inicialmente a las preocupaciones del denunciante fue inadecuada. Fue así porque dejó al lector la impresión de que la Comisión tenía una visión excesivamente estrecha de lo que podría ser un conflicto de intereses, a saber, que la Comisión solo encontraría un conflicto de intereses si los expertos obtenían beneficios personales de la realización de la tarea pública que se les encomendó. Comprensiblemente, el denunciante consideró que la respuesta era insatisfactoria.

28. Sin embargo, el Defensor del Pueblo, sobre la base del dictamen de la Comisión y de la inspección del expediente, no tiene dudas de que la Comisión realizó en 2014 una reevaluación exhaustiva de los conflictos de intereses, que no se limitó a la cuestión de si el experto obtuvo beneficios personales de participar en el grupo de trabajo. El proceso también está bien documentado. .

29. El Defensor del Pueblo también está convencido de que la conclusión de la Comisión de que no hubo conflictos de intereses es adecuada y razonable. Por lo que se refiere, en particular, a los servicios de consultoría, el Defensor del Pueblo señala que tenían un alcance extremadamente limitado (en un caso, formaban parte de un comité consultivo durante dos días y medio al año). La Comisión debería haber mencionado explícitamente el alcance limitado. La cuestión en un caso como este es si existen circunstancias presentes que pongan en duda la independencia de los expertos. El alcance de la consultoría es un factor relevante en dicha evaluación y, por lo tanto, debería haber sido mencionado por la Comisión.

30. Además, la investigación ha puesto de manifiesto que en algunos aspectos hay margen de mejora. El Defensor del Pueblo abordará ahora estas cuestiones y, a continuación, formulará sugerencias de mejora en el futuro.

31. En primer lugar, el Defensor del Pueblo considera que el proceso, aunque está bien documentado, podría mejorarse mediante una cierta formalización en forma de normas de procedimiento. El Defensor del Pueblo recordará aquí que las normas de procedimiento actúan en última instancia como salvaguardias para alcanzar un resultado correcto en cuanto al fondo. Disponer que la decisión que debe adoptarse tras el examen de los conflictos de intereses debe establecerse en un documento formal y una designación clara del funcionario responsable de tomar la decisión pueden ser herramientas útiles para garantizar que se llegue a las conclusiones correctas. Estas normas de procedimiento pueden aumentar la confianza de los ciudadanos en la administración y también pueden ser útiles para los servicios encargados de llevar a cabo una evaluación de los conflictos de intereses. Además, la Comisión debe considerar la posibilidad de compartir su evaluación con los ciudadanos, por ejemplo, poniéndola a disposición en su sitio web.

32. En segundo lugar, el Defensor del Pueblo ha tomado nota de la declaración de la Comisión de que los nombres de los expertos de los grupos de trabajo, así como sus declaraciones de intereses, no se publican hasta que se publique un dictamen preliminar; es decir, en un momento en que el trabajo del grupo de trabajo se lleva a cabo en gran medida. La Comisión considera que de este modo se evita cualquier influencia de terceros en la fase en que se realizan las evaluaciones científicas. Esta es, de hecho, una preocupación válida.

33. Sin embargo, la preocupación debe equilibrarse con otras preocupaciones. La confianza de los ciudadanos en la administración se vería reforzada si pudieran saber antes quién forma parte del grupo de trabajo y expresar sus preocupaciones. Los ciudadanos también pueden sacar a la luz información de la que la Comisión no tiene conocimiento, antes de que la Comisión contrate a los expertos. Parece más adecuado que las posibles objeciones a los miembros del grupo de trabajo se traten al principio y no al final de la labor del grupo. Además, la práctica actual de la Comisión puede crear involuntariamente un sesgo en el sentido de que puede haber renuencia a encontrar un conflicto de intereses al final de la labor del grupo de trabajo. Si resulta, al final de la existencia del grupo de trabajo y sobre la base de la información proporcionada por los ciudadanos, que algunos científicos no deberían haber participado con razón, el trabajo puede haber sido en vano.  

34. El Defensor del Pueblo señala que los nombres de los miembros del CCRSERI y sus declaraciones de intereses se hacen públicos en una fase anterior, concretamente en el contexto de su nombramiento [4]. El Defensor del Pueblo no entiende por qué razones esta práctica no puede aplicarse a los miembros de los grupos de trabajo. El Defensor del Pueblo también ha observado que la práctica de la OMS consiste en publicar la información de los miembros del grupo de trabajo antes de su nombramiento, con vistas a dar al público la posibilidad de formular objeciones [5].

Conclusión

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente conclusión:

No hubo mala administración por parte de la Comisión Europea.

Sugerencias de mejora

La Comisión debería considerar la posibilidad de introducir las siguientes medidas:

i) La evaluación de los posibles conflictos de intereses y las razones que la sustentan deben establecerse en un documento formal que esté a disposición del público;

ii) El funcionario o funcionarios responsables de tomar la decisión sobre posibles conflictos de intereses deben estar claramente designados; y

iii) Los nombres de los miembros de un grupo de trabajo como el controvertido en el presente asunto deben publicarse antes de su nombramiento, lo que permitirá al público en general plantear las preocupaciones que pueda tener en relación con los conflictos de intereses.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 18.4.2017

[1] «Final Opinion on Potential Health Effect of Exposure to Electromagnetic Fields», disponible en http://ec.europa.eu/health/scientific_committees/emerging/docs/scenihr_o_041.pdf

[2] El Reglamento interno aplicable en ese momento está disponible en https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/cientific_committees/docs/rules_procedure_2013_en.pdf.

[3] Cuestión regulada por la Directiva 2013/35 sobre las disposiciones mínimas de seguridad y de salud relativas a la exposición de los trabajadores a los riesgos derivados de los agentes físicos (campos electromagnéticos) (20.a Directiva específica en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 83/191 y por la que se deroga la Directiva 2004/40 (DO 2013, L 179, p. 1).

[4] Los miembros del CCRSERI son nombrados a título personal tras una convocatoria pública de manifestaciones de interés. Los nombres de los miembros del CCRSERI se publican en el Registro de Grupos de Expertos de la Comisión y en el sitio web de la DG SANTE. Las declaraciones de intereses, entre otras, también se publican en ese sitio web.

[5] Véase, por ejemplo, http://www.who.int/ipcs/events/2015/nanomaterials/es/.