Antecedentes de la denuncia

1. Esta investigación de oficio se basa en una denuncia presentada por una ONG con sede en un tercer país y por su director ejecutivo («los denunciantes»). Esta denuncia se refería a una investigación externa llevada a cabo por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) sobre un presunto fraude por parte de los denunciantes.

2. En 1998 y 2001, los denunciantes firmaron dos contratos con la Comisión para la ejecución de dos proyectos de la UE. El 16 de agosto de 2006, tras recibir información de informantes, la OLAF abrió una investigación sobre las denuncias de doble financiación de los proyectos, blanqueo de capitales y malversación de fondos por parte de los denunciantes. Los días 6 y 7 de febrero de 2008, los investigadores de la OLAF se dirigieron a los locales de la ONG en el país X para llevar a cabo un control sobre el terreno. Sin embargo, los denunciantes se negaron a permitirles entrar en los locales.

3. El 29 de octubre de 2008, la OLAF dio por concluida su investigación. Transmitió sus conclusiones a los servicios competentes de la Comisión, así como a las autoridades del país X.

4. En abril de 2009, la Comisión emitió una orden de recuperación por el importe total que había pagado por uno de los dos proyectos, alegando que se habían falsificado los informes de auditoría del proyecto presentados por los denunciantes para justificar los gastos en el marco del proyecto. Los denunciantes no impugnaron la orden de recuperación.

5. El 21 de enero de 2010, los denunciantes solicitaron a la OLAF el acceso al informe final del caso que había elaborado tras su investigación (en lo sucesivo, «informe final del caso»).

6. El 24 de febrero de 2010, la OLAF informó a los denunciantes de que había tramitado su solicitud de acceso con arreglo al Reglamento (CE) no 1049/2001 [1]. La OLAF señaló además que rechazó su solicitud, considerando que el documento estaba cubierto por cuatro excepciones: i) la protección de la intimidad y la integridad de las personas; ii) la protección de los intereses comerciales; iii) la protección de los fines de las inspecciones, investigaciones y auditorías; y iv) la protección del proceso de toma de decisiones de la Comisión antes de que se adopte una decisión.

7. Mediante carta de 10 de marzo de 2010, los denunciantes invitaron a la OLAF a reconsiderar su decisión de no divulgar el informe final del caso.

8. El 15 de junio de 2010, la OLAF confirmó su decisión de no divulgar el documento solicitado.

9. Mientras tanto, los demandantes ya habían presentado una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo. La reclamación era inadmisible, ya que los denunciantes no eran ciudadanos de la Unión Europea ni residían ni tenían domicilio social en un Estado miembro de la Unión [2]. No obstante, habida cuenta de la gravedad de las cuestiones planteadas, el Defensor del Pueblo inició una investigación de oficio sobre el asunto.

Objeto de la investigación

10. La investigación de oficio abarcó las siguientes alegaciones y alegaciones:

Alegaciones:

(1) La OLAF cometió una violación de la confidencialidad y no respetó el secreto profesional al revelar información sobre los denunciantes a las autoridades nacionales del país X, a los medios de comunicación y a otros destinatarios indebidos.

(2) La OLAF no concedió indebidamente a los denunciantes acceso a su informe final.

(3) La OLAF no respetó la presunción de inocencia de los denunciantes, los derechos de defensa y el principio de equidad en la investigación que llevó a cabo.

Reclamaciones:

(1) La OLAF debe ofrecer a los denunciantes una disculpa.

(2) La OLAF debe conceder a los reclamantes acceso al documento solicitado.

(3) La OLAF debe proporcionar una compensación financiera a los reclamantes por los daños causados.

La investigación

11. El 22 de junio de 2010, el Defensor del Pueblo inició una investigación y solicitó a la OLAF que emitiera un dictamen sobre las alegaciones y reclamaciones expuestas anteriormente.

12. El 22 de septiembre de 2010, el Defensor del Pueblo recibió el dictamen de la OLAF, que fue remitido a los reclamantes con una invitación a presentar observaciones. El Defensor del Pueblo recibió las observaciones de los demandantes el 29 de octubre de 2010.

13. Los días 25 y 26 de junio de 2011, los servicios del Defensor del Pueblo llevaron a cabo una inspección del expediente de la OLAF. El 5 de septiembre de 2011, el Defensor del Pueblo envió una copia del informe sobre la inspección a la OLAF y a los reclamantes. El 23 de septiembre de 2011, el Defensor del Pueblo recibió observaciones de los demandantes.

14. El 5 de abril de 2013, el Defensor del Pueblo formuló un proyecto de recomendación a la OLAF en relación con la cuestión del acceso al informe final del caso. El proyecto de recomendación consistía en que la OLAF especificara y justificara los motivos precisos para denegar el acceso y, en caso de que no existieran tales motivos, considerara la posibilidad de conceder un acceso parcial al informe (véase el apartado 41). La OLAF presentó su respuesta el 19 de septiembre de 2013. El Defensor del Pueblo transmitió esta respuesta a los demandantes y los invitó a presentar observaciones, lo que hicieron el 31 de octubre de 2013.

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

Observación preliminar

15. La investigación del Defensor del Pueblo en este caso se limita a lo siguiente:

1. Sobre la supuesta divulgación no autorizada de información por parte de la OLAF

2. Negativa de la OLAF a divulgar el informe final del caso

3. Presuntas irregularidades relacionadas con el control sobre el terreno de la OLAF.

Esta decisión no examina la decisión de la OLAF de iniciar una investigación. Tampoco abordará el fondo de las conclusiones de la OLAF.

A. Supuesta divulgación no autorizada de información

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

16. Los denunciantes alegaron que la OLAF era responsable de una serie de divulgaciones de información no autorizadas. En particular, los denunciantes alegaron que tres artículos publicados en la prensa del país X en junio de 2006 se referían a una investigación de la OLAF en su contra. También se refirieron a una noticia difundida por el canal Y los días 28 y 29 de noviembre de 2009, en la que se informaba de que la OLAF había declarado a los denunciantes «culpables de fraude financiero y malversación de fondos». En opinión de los denunciantes, la OLAF había incumplido su obligación de mantener la confidencialidad. Los denunciantes alegaron también que la OLAF había revelado información sobre su investigación a los informantes. A este respecto, presentaron copias de correos electrónicos intercambiados entre los investigadores de la OLAF y algunos de los informantes. Por último, los denunciantes impugnaron la decisión de la OLAF de remitir el informe final del caso a la Agencia de Inteligencia del país X. En su opinión, la OLAF debería haber remitido su informe a las autoridades judiciales competentes.

17. En su opinión, la OLAF rechazó las afirmaciones de los denunciantes. Reveló que fue contactado por periodistas en dos ocasiones, en junio de 2006 y noviembre de 2009. La OLAF facilitó registros sobre las preguntas formuladas y las respuestas proporcionadas por su portavoz, que eran de carácter general. La OLAF subrayó que no era la única persona o autoridad en posesión de la información filtrada a la prensa. Añadió que sus servicios se pusieron en contacto con los informantes durante la investigación con el fin de cooperar con ellos. De conformidad con el manual de procedimiento de la OLAF, posteriormente solo se informó a los informantes del cierre de la investigación. No se les concedió acceso al informe final del caso ni a ninguna información conexa.

18. La OLAF también explicó que se puso en contacto con la Embajada del país X en Bruselas, que también sirve como Misión del país X ante la UE, dado que esta era la primera vez que necesitaba llevar a cabo investigaciones en relación con el país X. Añadió que era el Gobierno del país X el que indicaba el departamento dentro de su administración que podría ayudar a los servicios de la OLAF con ocasión de su visita al país. En opinión de la OLAF, no tenía derecho a cuestionar la elección realizada por el Gobierno del país X.

19. En sus observaciones, los denunciantes consideraron que, aunque era posible que los informantes hubieran podido facilitar información a la prensa, la OLAF debería haber aportado pruebas para demostrar que la información procedía de otra fuente y no de sus servicios. También sostuvieron que la OLAF había proporcionado más información a los informantes que simplemente notificarles el cierre del caso. En cuanto a las autoridades del país X, los autores alegaron que la Agencia de Inteligencia de ese país era responsable de numerosas violaciones de los derechos humanos. En su opinión, la OLAF no debería haberse basado únicamente en garantías diplomáticas, sino que debería haber examinado si la Agencia de Inteligencia era efectivamente una autoridad competente. A este respecto, subrayaron que la OLAF tiene la responsabilidad de respetar los derechos fundamentales de todas las personas con las que interactúa y no debe ayudar a las autoridades responsables de violaciones de los derechos humanos. Hacen referencia a una serie de sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) relativas a extradiciones y expulsiones hacia terceros países en los que existe riesgo de malos tratos.

Evaluación del Defensor del Pueblo

20. Los denunciantes alegaron que la OLAF había divulgado información no autorizada a: a) la prensa, b) los informantes y c) las autoridades del país X.

a) Supuesta divulgación no autorizada a la prensa

21. El Defensor del Pueblo señala que, en relación con supuestas filtraciones ilícitas de información, los tribunales de la Unión Europea han dictaminado reiteradamente que la parte agraviada debe, en principio, demostrar que la información que le concierne publicada en la prensa es el resultado de filtraciones de información atribuibles a la administración [3]. Sin embargo, la aplicación estricta de esta norma puede atenuarse cuando un hecho dañoso puede haber sido el resultado de varias causas diferentes y cuando la institución de la Unión no ha aportado ninguna prueba que permita demostrar a cuál de esas causas era imputable el hecho, aunque estaba en mejores condiciones de aportar pruebas a este respecto, de modo que la incertidumbre que subsiste debe interpretarse en su contra [4]. Es a la luz de estos principios que debe examinarse la existencia de las filtraciones alegadas por los denunciantes.

22. En este caso, parece que tanto los artículos como la noticia repetían i) información contenida en las cartas de los informantes a la OLAF, como el número de cuentas bancarias extranjeras y la información sobre los fondos que los denunciantes supuestamente habían recibido de diferentes fuentes, así como ii) declaraciones realizadas por funcionarios del país X. Aparte de una declaración general de que la OLAF había pedido a las autoridades del país X que investigaran el asunto, no se hacía referencia a las conclusiones específicas de la OLAF ni a las opiniones expresadas por el personal de este último. Además, los denunciantes afirmaron que los informantes "habían iniciado una campaña difamatoria" contra ellos y habían enviado correos electrónicos a un gran número de destinatarios en los que reiteraban sus acusaciones contra los denunciantes.

23. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que no puede determinarse a partir del contenido de los artículos o de la noticia que la información que contenía procedía de la OLAF. De hecho, parece perfectamente posible que la fuente de dicha información pudieran haber sido los informantes y/o las autoridades del País X.

24. Dicho esto, el Defensor del Pueblo señala que la OLAF tardó cuatro años en responder a las alegaciones de los reclamantes en relación con las filtraciones a la prensa. De hecho, los denunciantes se pusieron en contacto con la OLAF por primera vez mediante carta de 30 de junio de 2006, solicitando explicaciones sobre los diversos artículos de prensa publicados entre el 14 y el 27 de junio de 2006. El 21 de enero de 2010, reiteraron sus quejas sobre las supuestas filtraciones y solicitaron explicaciones sobre la noticia transmitida en noviembre de 2009. La OLAF respondió el 21 de septiembre de 2010 pidiendo disculpas por no haber respondido antes. En opinión del Defensor del Pueblo, una posible divulgación de información confidencial a la prensa es una cuestión muy grave que debe abordarse adecuadamente. Una vez informadas de las supuestas filtraciones, la institución afectada debe adoptar las medidas adecuadas i) para investigar el asunto y ii) para informar a las personas afectadas de sus conclusiones lo antes posible. En el presente caso, la OLAF no informó oportunamente al denunciante de sus comunicaciones con la prensa ni declaró claramente que no era responsable de las filtraciones en cuestión. Sin embargo, el Defensor del Pueblo señala que, en su carta de 21 de septiembre de 2010, la OLAF reconoció su supervisión y se disculpó por ello. A la luz de las disculpas de la OLAF, no hay motivos para seguir adelante con el asunto. El Defensor del Pueblo hará una observación adicional con el fin de ayudar a la OLAF.

b) Supuesta divulgación no autorizada a los informantes

25. El Defensor del Pueblo señala que los documentos presentados por los reclamantes (copias de correos electrónicos entre la OLAF y los informantes) se referían a cuestiones puramente procedimentales y no contenían información sobre la investigación sustantiva. Por consiguiente, los documentos aportados por los denunciantes no corroboran su alegación de que la OLAF comunicó a los informantes información sobre el fondo de su investigación. Sobre la base de la inspección del expediente de la OLAF por parte de los servicios del Defensor del Pueblo, tampoco hay pruebas de que la OLAF haya revelado a los informantes ninguna información sustantiva relativa a su investigación. De hecho, de los documentos que obran en el expediente de la OLAF se desprende que, el 19 de octubre de 2009, los informantes se pusieron en contacto con la OLAF para recabar más información sobre la investigación y que la OLAF se negó a facilitarles dicha información. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo concluye que no se ha establecido que la OLAF haya divulgado información relacionada con el contenido de su investigación o cualquier otra información que pueda vulnerar la confidencialidad de su investigación o los derechos de defensa de los reclamantes.

c) Supuesta divulgación no autorizada a las autoridades del país X

26. Junto con su dictamen, la OLAF facilitó al Defensor del Pueblo una copia de una carta del Embajador del país X de 27 de diciembre de 2007, en la que se designaba a la Agencia de Inteligencia del país X como punto de contacto en relación con este caso. El Defensor del Pueblo comparte la opinión de la OLAF de que la propia OLAF no puede elegir la autoridad de la que solicitar la asistencia necesaria en lo que respecta a terceros países. Por lo tanto, era razonable que la OLAF se basara en las orientaciones recibidas del Gobierno del tercer país en cuestión sobre qué autoridad era competente para tratar un asunto específico.

27. Los denunciantes sugieren que la OLAF no debería haber cooperado con la Agencia de Inteligencia del país X, ya que esta última era responsable de violaciones de los derechos humanos. Sin embargo, el Defensor del Pueblo considera que esta afirmación carece de fundamento. A falta de pruebas convincentes de que la cooperación con el Servicio de Inteligencia del país X pudiera plantear riesgos para la integridad y el bienestar de los denunciantes, la OLAF no tenía ninguna base para negarse a trabajar con dicho Servicio. Del expediente de la OLAF se desprende que no tenía motivos fundados para creer que la cooperación con el Servicio de Inteligencia supondría un riesgo para la integridad y el bienestar de los denunciantes. Los denunciantes se refirieron ampliamente a la jurisprudencia del CEDH. No obstante, el Defensor del Pueblo señala que esta jurisprudencia es irrelevante para el objeto del presente asunto, ya que se refiere a la responsabilidad del país de acogida por las expulsiones o extradiciones a terceros países en los que existe un riesgo de tortura o malos tratos. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo no constata mala administración a este respecto.

Conclusión

28. A la luz de las consideraciones anteriores, el Defensor del Pueblo considera que no puede constatarse mala administración en lo que respecta a la primera alegación de los reclamantes.

B. Presunta negativa injustificada a divulgar el documento solicitado y la reclamación conexa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo [5]

29. En su dictamen, la OLAF declaró que debía denegarse el acceso al informe final del caso por las razones que ya había expuesto en su carta a los denunciantes de 15 de junio de 2010. La OLAF explicó a los denunciantes que su solicitud de acceso a los documentos se había tramitado con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001, ya que las partes interesadas no tienen un derecho específico de acceso directo al expediente de investigación de la OLAF. Añadió que las partes interesadas tienen derecho de acceso en las mismas condiciones que cualquier otra persona física o jurídica [6] y que, al tramitar las solicitudes de acceso público, la OLAF debe tener en cuenta que cualquier documento que divulgue pasará a ser de dominio público. En cuanto al fondo, la OLAF explicó que el informe final del caso estaba cubierto por cuatro excepciones previstas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

30. En primer lugar, la OLAF invocó la excepción relativa a la finalidad de las inspecciones, investigaciones y auditorías [7]. En particular, la OLAF declaró que el documento solicitado contiene las conclusiones de la OLAF en relación con su investigación, la posible mala gestión de los fondos de la UE y la falsificación de documentos. Expresó la opinión de que, dado que la información pertinente se había transmitido a la Comisión y a las autoridades del país X, la divulgación del documento pondría en peligro el resultado de varios procedimientos de seguimiento. Además, la divulgación revelaría qué tipo de pruebas se habían reunido de diferentes fuentes. A este respecto, la OLAF se remitió a la sentencia Franchet y Byk, en la que el Tribunal consideró que la divulgación de documentos que pudieran constituir pruebas en los procedimientos judiciales nacionales podría comprometer el uso efectivo de estas pruebas por parte de las autoridades nacionales [8].

31. En segundo lugar, la OLAF se refirió a la protección del proceso de toma de decisiones de la Comisión en un asunto en el que la decisión aún no se ha adoptado [9]. Según la OLAF, la divulgación del documento solicitado podría poner en peligro el resultado del procedimiento de recuperación en curso, exponiendo a la Comisión y a sus servicios a posibles injerencias externas y, por tanto, impidiéndole adoptar una decisión final libre de influencias externas.

32. En tercer lugar, la OLAF invocó la protección de la intimidad y la integridad de las personas [10]. Alegó que el documento solicitado contiene los datos personales de personas físicas, como funcionarios de las autoridades nacionales, así como de empleados de empresas privadas y de personas activas en ONG, cuya divulgación afectaría a su privacidad. En cuarto lugar, la OLAF propuso la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales [11]. Afirmó que el documento solicitado contiene información que perjudicaría la reputación de las entidades jurídicas antes de que las autoridades nacionales adopten una decisión definitiva. Por último, la OLAF señaló que las excepciones mencionadas abarcaban el documento en cuestión hasta el punto de que el resto del texto se habría visto privado de contenido y, por lo tanto, habría carecido de sentido. Por lo tanto, concluyó que el acceso parcial no era posible.

33. Los denunciantes afirmaron que la OLAF no había demostrado cómo se aplicaban al documento solicitado las excepciones en las que se había basado. En relación con la primera excepción, alegaron que no había investigaciones en curso, dado que la investigación de la OLAF había finalizado y que la Comisión había iniciado un procedimiento de recuperación. En cuanto a la segunda excepción, los denunciantes alegaron que la OLAF se limitó a afirmar que la divulgación del informe final pondría en peligro el resultado de los procedimientos incoados por la Comisión, sin especificar, no obstante, a qué tipo de interferencia externa se refería la OLAF. En relación con las excepciones tercera y cuarta, los denunciantes señalaron que los intereses de las personas físicas y jurídicas podían protegerse simplemente suprimiendo sus nombres. En su opinión, la OLAF no aportó una justificación adecuada de por qué no podía proporcionarles una versión expurgada del documento solicitado.

Evaluación del Defensor del Pueblo que dio lugar a un proyecto de recomendación

34. Tras examinar detenidamente los argumentos presentados, el Defensor del Pueblo llegó a la conclusión de que la posición adoptada por la OLAF no era convincente [12].

a) Protección del objetivo de las investigaciones

35. Por lo que se refiere a la excepción relativa a la finalidad de las inspecciones, investigaciones y auditorías, el Defensor del Pueblo señaló que, según la jurisprudencia, esta excepción no puede, en principio, invocarse válidamente cuando: i) la investigación ha finalizado esencialmente, y ii) las distintas autoridades (de la UE o nacionales) están simplemente en proceso de decidir sobre las medidas de seguimiento [13].

36. En el presente caso, la OLAF concluyó su investigación en octubre de 2008 elaborando un informe final y transmitiendo la información pertinente a la Comisión y a las autoridades del país X. En el momento en que los denunciantes solicitaron el acceso, ya no existía, por tanto, una investigación en curso de la OLAF sobre el caso. El Defensor del Pueblo señaló además que, en el momento en que los reclamantes solicitaron acceso al informe final del asunto, la Comisión ya había decidido iniciar un procedimiento de recuperación. En particular, ya había dictado una orden de recuperación en marzo de 2009, cuya legalidad nunca fue impugnada por los denunciantes. Por lo tanto, estaba claro que cualquier investigación adicional que la Comisión pudiera haber llevado a cabo sobre la base del informe final del asunto debería haberse completado antes de emitir su orden de recuperación. En cuanto a la posible existencia de investigaciones en curso en el país X, el Defensor del Pueblo señaló que la OLAF no se refería a ninguna investigación o procedimiento judicial específico que estuviera en curso en el momento de su decisión y que pudiera haber constituido una acción de seguimiento de su informe final sobre el caso.

37. Además, el Defensor del Pueblo subrayó que, según la jurisprudencia, un elemento importante que debe tenerse en cuenta en relación con el seguimiento o las investigaciones, inspecciones y auditorías adicionales es si estas actividades se llevan a cabo "en un plazo razonable [14]". Como señaló el Tribunal de Justicia en la sentencia Franchet y Byk, antes citada, «permitir que los distintos documentos relativos a las inspecciones, investigaciones o auditorías estén cubiertos por la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento no 1049/2001 hasta que se haya decidido el curso que deba darse al mismo supondría supeditar el acceso a los documentos [pertinentes] a un acontecimiento incierto, futuro y posiblemente lejano, en función de la rapidez y la diligencia de las distintas autoridades»[15].

38. En este caso, la información presentada al Defensor del Pueblo no mostró que las autoridades del país X, que están en posesión del informe final del caso desde octubre de 2008, hubieran emprendido ningún tipo de acción de seguimiento con miras a seguir investigando el asunto o iniciar procedimientos judiciales. En efecto, si la OLAF deseaba invocar la excepción que protege el objetivo de las investigaciones para rechazar una solicitud de acceso público presentada en 2010, casi dos años después de haber enviado su informe final al país X, debería haber preguntado al país X si una investigación nacional estaba en curso o era probable que se iniciara. Sin embargo, la OLAF no realizó ningún esfuerzo de este tipo.

b) Protección del proceso de toma de decisiones de la Comisión

39. Por lo que se refiere a la segunda excepción invocada por la OLAF, el Defensor del Pueblo consideró que las explicaciones de la OLAF eran vagas y abstractas, ya que no proporcionaban información suficientemente concreta sobre cómo la divulgación del documento podría socavar gravemente el proceso de toma de decisiones de la Comisión. En cualquier caso, como se ha señalado, el proceso de toma de decisiones de la Comisión en relación con la decisión de recuperar el importe abonado a los denunciantes ya había finalizado cuando se presentó la solicitud de acceso público.

c) Protección de datos personales

y

d) Protección de los intereses comerciales

40. Por lo que se refiere al argumento de la OLAF de que la divulgación del informe final podría afectar a la privacidad de las personas cuyos datos personales figuran en él, así como a la reputación de las entidades jurídicas antes de que las autoridades nacionales adopten una decisión definitiva, era evidente que existían estos riesgos, en particular, con respecto a la identidad de los informantes cuya información llevó a la OLAF a investigar el asunto. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo consideró que la OLAF tenía derecho a invocar la excepción establecida en el artículo 4, apartado 1, letra b), para justificar su negativa a conceder acceso a las partes del documento que habrían permitido identificar a los informantes. Lo mismo se aplica al posible daño a la reputación de las personas físicas y jurídicas involucradas. Sin embargo, el Defensor del Pueblo no podía pasar por alto el hecho de que los intereses pertinentes podían protegerse simplemente ocultando los nombres de las personas físicas y jurídicas afectadas.

41. A la luz de las conclusiones anteriores, el Defensor del Pueblo consideró que la OLAF no había respondido adecuadamente a la solicitud de acceso de los reclamantes al informe final del caso, lo que constituía un caso de mala administración. El Defensor del Pueblo formuló el siguiente proyecto de recomendación, de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo:

La OLAF debe especificar y justificar sus razones para denegar el acceso parcial al informe final del caso. En caso de que no existan tales motivos, la OLAF debe considerar la posibilidad de facilitar el acceso parcial al documento solicitado ocultando los nombres de las personas físicas y jurídicas afectadas.

Los argumentos presentados al Defensor del Pueblo tras el proyecto de recomendación

42. En su respuesta, la OLAF estuvo de acuerdo con la opinión del Defensor del Pueblo de que debía especificar y justificar sus razones para denegar el acceso. La OLAF alegó, sin embargo, que consideraba que había respetado esta obligación en el presente asunto. La OLAF también expresó dudas sobre la aplicabilidad del Reglamento 1049/2001 a la solicitud de los denunciantes.

43. Por lo que se refiere a la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, la OLAF alegó que el Reglamento por el que se crea la OLAF, es decir, el Reglamento 1073/1999 [16], debía tenerse en cuenta para determinar el ámbito de aplicación del Reglamento 1049/2001. El artículo 8 del Reglamento 1073/1999 establece que la información que la OLAF obtenga durante una investigación estará sujeta al secreto profesional y será tratada por la OLAF como confidencial. Esta disposición tenía por objeto, por una parte, salvaguardar el éxito de una investigación de interés general y, por otra parte, salvaguardar los intereses legítimos de los particulares, de modo que la información que facilitan a la OLAF solo se utilice a efectos de la investigación. Así pues, el objetivo principal del artículo 8 del Reglamento 1073/1999 era proteger las actividades de investigación de la OLAF. La OLAF subrayó que, por lo que se refiere a la excepción pertinente del Reglamento 1049/2001, no es la actividad de investigación como tal la que está protegida, sino el objetivo de la investigación. Por este motivo, diversos actos de investigación pueden seguir amparados por la excepción de que se trata mientras no se haya alcanzado dicho objetivo, aun cuando se haya completado la investigación concreta que dio lugar al documento al que se solicita el acceso. La OLAF señaló a este respecto que el objetivo de las investigaciones de la OLAF es la lucha contra el fraude, la corrupción y otras actividades ilegales que afectan a los intereses financieros de la UE.

44. En relación con el procedimiento de recuperación, la OLAF subrayó que, en el presente caso, efectivamente se habían tomado medidas de seguimiento y que el final de este procedimiento era previsible y no incierto. El objetivo de la protección de los intereses financieros de la UE solo podría lograrse si se recuperan los fondos de la UE indebidamente pagados o si se renuncia legítimamente a la recuperación. La OLAF añadió que, a raíz de la falta de pago de los denunciantes, la Comisión emprendió acciones judiciales, que seguían pendientes ante el órgano jurisdiccional nacional. En su opinión, la divulgación del informe final del asunto, que constituye una prueba admisible ante un órgano jurisdiccional con arreglo al artículo 9, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1073/1999, podría poner en peligro la posición de la UE en el procedimiento pertinente y afectar a la decisión de emprender cualquier acción judicial.

45. En cuanto a las investigaciones en curso en el país X, la OLAF señaló que, debido a la muy limitada comunicación de las autoridades de dicho país, no disponía de información actualizada sobre si se había abierto formalmente una investigación en el momento de la solicitud. Sin embargo, según la OLAF, los procedimientos penales estaban pendientes contra los denunciantes en el país Y y también estaban parcialmente relacionados con los hechos cubiertos por el informe final del asunto. La OLAF añadió que, desde enero de 2007, había estado en contacto regular con las autoridades policiales del país Y. En vista de lo anterior, la OLAF consideró que ni siquiera podía concederse un acceso parcial al documento solicitado.

46. Por lo que se refiere a las excepciones relativas a los datos personales y los intereses comerciales, la OLAF estuvo de acuerdo en que el acceso parcial habría sido posible, en principio, si estas hubieran sido las únicas excepciones aplicables. Sin embargo, la OLAF alegó que no podía garantizarse un nivel suficiente de protección de los datos personales (e intereses comerciales) simplemente ocultando los nombres de las personas físicas y jurídicas afectadas, como había sugerido el Defensor del Pueblo. La OLAF tenía el deber particular de proteger los datos personales de las personas implicadas en sus investigaciones, así como la identidad de los denunciantes y otros informantes. En función del alcance de la información públicamente conocida, la divulgación de indicaciones, incluso indirectas, sobre la identidad de una persona podría afectar a la reputación de las personas implicadas en la investigación y, en consecuencia, constituir una violación del deber de confidencialidad de la OLAF y, por tanto, dar lugar a una responsabilidad extracontractual de la Comisión.

47. En sus observaciones, los reclamantes alegaron que el Defensor del Pueblo no debía tener en cuenta la respuesta de la OLAF, dado que se había presentado una vez expirado el plazo fijado por el Defensor del Pueblo. Los denunciantes también alegaron que las dudas de la OLAF sobre la aplicabilidad del Reglamento 1049/2001 eran absurdas. En su opinión, el hecho de que tuvieran o no un interés personal en la divulgación no era una razón válida para no facilitarles el informe final del asunto con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Además, cuando solicitaron inicialmente el acceso al informe final del asunto, la OLAF trató dicha solicitud como una solicitud de acceso del público a documentos con arreglo al Reglamento n.o 1049/2001.

48. Los denunciantes consideraron que la OLAF no había justificado una vez más su negativa a divulgar el informe final del caso. En particular, por lo que se refiere a la excepción relativa a la finalidad de la investigación, alegaron que la OLAF no había demostrado que la divulgación socavaría concreta y efectivamente la protección de la finalidad de las investigaciones. Aceptar la afirmación de la OLAF de que el objetivo de sus investigaciones era «la lucha contra el fraude, la corrupción y otras actividades ilegales que afecten a los intereses financieros de la UE» equivaldría a permitir a la OLAF denegar la divulgación de cualquier documento relacionado con cualquiera de sus investigaciones simplemente haciendo referencia a un posible impacto adverso futuro con respecto a informantes y testigos.

49. Los denunciantes reiteraron que la investigación de la OLAF y su finalidad habían concluido en el momento de su solicitud de acceso y que las entidades a las que se había enviado oficialmente el informe final de la OLAF, a saber, la Comisión y las autoridades nacionales del país X, ya habían tomado decisiones con respecto a las conclusiones del informe de la OLAF. En particular, la Comisión tomó la decisión de incoar un procedimiento de recuperación, mientras que las autoridades del país X decidieron no seguir adelante con el asunto. Los procedimientos en el país Y no fueron el resultado ni una acción de seguimiento de la investigación de la OLAF, sino que fueron el resultado de alegaciones presentadas por un informante a las autoridades judiciales de dicho país.

50. En relación con la excepción relativa a la protección de datos, los reclamantes alegaron que de la presentación de la OLAF no se desprendía claramente qué información específica, en su caso, del informe final de caso podría utilizarse para identificar a los informantes u otras partes pertinentes y por qué no sería posible ocultar dicha información y divulgar posteriormente el informe.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras el proyecto de recomendación

51. En el proyecto de recomendación, el Defensor del Pueblo invitó a la OLAF a especificar y justificar sus razones para denegar el acceso parcial al informe final del caso. El Defensor del Pueblo lamenta que la OLAF no haya aprovechado esta oportunidad para corregir el caso de mala administración detectado en el proyecto de recomendación. De hecho, la respuesta de la OLAF contiene principalmente comentarios y referencias a las normas y principios generales aplicables a las investigaciones de la OLAF, sin explicar, sin embargo, cómo estas normas podrían haber autorizado a la OLAF a negarse a divulgar el documento solicitado.

52. Al Defensor del Pueblo le sorprende que la OLAF haya decidido cuestionar la aplicabilidad del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 a la solicitud de los reclamantes en esta fase del procedimiento, después de que la propia OLAF haya decidido tramitar la solicitud de acceso de los reclamantes al informe final del caso con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

53. El Defensor del Pueblo no puede compartir la opinión de la OLAF de que el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 está limitado por el Reglamento (CE) n.o 1073/1999. A este respecto, la OLAF se remitió a tres sentencias del Tribunal de Justicia, a saber, Agrofert Holding, TGI y Bavarian Lager [17]. El Defensor del Pueblo señala que esta jurisprudencia se refiere a ámbitos específicos del Derecho de la Unión (ayudas estatales, fusiones y protección de datos personales) en relación con los cuales el Tribunal ha aceptado que existe una relación especial entre la legislación pertinente y el Reglamento 1049/2001. Según el Tribunal de Justicia, esta relación permite a las instituciones basarse en presunciones generales que se aplican a determinadas categorías de documentos y, por lo tanto, les dispensa de explicar cómo el acceso a los documentos solicitados podría perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción (TGI, Agrofert), o bien obliga a la demandante a demostrar un interés específico en la divulgación solicitada (Bavarian Lager).

54. Dicho esto, el marco jurídico que rige las actividades de la OLAF no figura entre los ámbitos jurídicos antes mencionados. Además, el Tribunal de Justicia ya ha resuelto una serie de asuntos relativos a solicitudes de acceso a documentos que obran en poder de la OLAF, sin aceptar un argumento como el presentado por la OLAF en el presente asunto. De hecho, en la sentencia Franchet y Byk, antes citada, la Comisión sugirió que la necesidad de respetar las normas de confidencialidad impedía permitir el acceso del público a cualquier documento relativo a la parte esencial de una investigación de la OLAF, incluso cuando se hubiera completado. El Tribunal de Justicia no aceptó esta alegación. En cambio, consideró que el hecho de que un documento se refiera a una inspección o investigación no puede justificar por sí solo la aplicación de la excepción invocada [18]. Como ha señalado el Tribunal de Justicia, el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no puede justificar la aplicación de dicha excepción y que el examen que la institución debe realizar para aplicar una excepción debe llevarse a cabo de manera concreta [19]. Por lo tanto, la argumentación de la OLAF debe ser desestimada.

55. En el proyecto de recomendación, el Defensor del Pueblo expuso en detalle las razones por las que la OLAF no había explicado de manera convincente cómo la divulgación del informe final de caso podía poner en peligro el objetivo de la investigación en cuestión. Lamentablemente, la OLAF ignoró estas razones y, en cambio, se limitó a afirmar de manera vaga y general que el objetivo de las investigaciones de la OLAF era la lucha contra las actividades ilegales que afectan a los intereses financieros de la UE. Como observaron acertadamente los denunciantes, aceptar tal argumento como una justificación válida para la no divulgación significaría que la OLAF podría rechazar cualquier solicitud de acceso a documentos relacionados con sus investigaciones y que podría hacerlo por un período de tiempo indefinido. Tal interpretación estaría en flagrante contradicción con el principio confirmado, una y otra vez, por el juez de la Unión, según el cual cualquier excepción al derecho de acceso a los documentos en virtud del Reglamento 1049/2001 debe interpretarse y aplicarse estrictamente.

56. Dado que la OLAF confirmó en su respuesta que, en el momento de la solicitud, no disponía de información actualizada sobre si las autoridades o los órganos jurisdiccionales del país X habían abierto formalmente una investigación, su argumento basado en dichas investigaciones sigue siendo poco convincente. Por lo que se refiere a la referencia de la OLAF a los procedimientos penales pendientes contra los denunciantes en el país Y, basta con decir que la OLAF no facilitó ninguna información sobre el vínculo entre los procedimientos en ese país y su investigación, ni explicó cómo la divulgación del informe final del asunto podría afectar a dichos procedimientos. En cuanto al procedimiento de recuperación, la OLAF no presentó argumentos que pudieran poner en entredicho la evaluación expuesta en el proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo.

57. El Defensor del Pueblo también lamenta que la OLAF no haya considerado el proyecto de recomendación como una oportunidad para llevar a cabo una nueva evaluación de la solicitud y divulgar el documento, especialmente teniendo en cuenta que han transcurrido más de cinco años desde que se presentó la solicitud inicial. El Defensor del Pueblo concluye que, a la luz de lo anterior, la OLAF actuó erróneamente al rechazar la solicitud de acceso de los reclamantes al informe final del caso sin poder invocar argumentos convincentes para justificar su decisión. El enfoque de la OLAF en este caso plantea una cuestión más general como su política en relación con las solicitudes de acceso a los informes finales de los casos. En consecuencia, el Defensor del Pueblo estudiará la posibilidad de iniciar una investigación de oficio sobre las prácticas de la OLAF en este ámbito.

C. Presuntas irregularidades relacionadas con el control sobre el terreno

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

58. Los denunciantes criticaron las siguientes irregularidades que supuestamente afectaron a la investigación de la OLAF y afectaron a sus derechos de defensa:

a) No había base jurídica para la investigación sobre el terreno.

b) No había información relativa a las alegaciones específicas en su contra ni a las modalidades de la investigación sobre el terreno; La OLAF tampoco les invitó a expresar sus puntos de vista sobre estas alegaciones.

En particular, los denunciantes alegaron que en ninguna de las cartas que precedieron a la visita de la OLAF al país X la OLAF expuso, de manera clara y exhaustiva, las acusaciones contra ellos de que estaba investigando, ni les informó sobre los aspectos procedimentales de la investigación y sus derechos procedimentales.

c) Hubo un funcionario nacional no autorizado presente durante el control sobre el terreno.

Los denunciantes señalaron que, durante el control sobre el terreno, los investigadores de la OLAF iban acompañados de una persona, Z, que se presentó como «traductor». Su presencia no se les comunicó y no se mencionó en la «Autoridad de Investigación» de la OLAF entre los nombres de los investigadores. Además, Z no proporcionó ninguna forma de identificación.

59. En su dictamen, la OLAF alegó que el control sobre el terreno se basaba en las condiciones generales aplicables al contrato de subvención entre la Comisión y los denunciantes. Durante la inspección realizada por los representantes del Defensor del Pueblo, la OLAF aclaró que sus investigadores actuaban como parte de la Comisión de conformidad con el artículo 3 del Reglamento 1073/1999 y el artículo 2, apartado 1, de la Decisión 1999/352 de la Comisión.

60. La OLAF alegó además que, dado que se trataba de una investigación externa, las disposiciones de su Manual de Procedimientos Operativos («el Manual») no se aplicaban porque solo se referían a investigaciones internas. En opinión de la OLAF, su obligación de informar al interesado al inicio de la investigación se limitaba a las investigaciones internas. Además, alegó que, en cualquier caso, había facilitado a los denunciantes información sobre alegaciones concretas, el 7 de febrero de 2008, oralmente durante el control sobre el terreno, y, el 27 de febrero de 2008, en su carta posterior a la misión al país X. La OLAF también alegó que los informantes le habían solicitado explícitamente que no compartiera información con los denunciantes, ya que habían expresado temores de posibles represalias. La OLAF tenía la obligación de evitar la divulgación de información que pudiera comprometer el anonimato de los informantes.

61. Por lo que se refiere a Z, la OLAF alegó que su presencia en el control sobre el terreno se había solicitado para prestar asistencia lingüística a la OLAF, ya que era traductor e intérprete y no participaba en ninguna actividad operativa. Sin embargo, tan pronto como se hizo evidente que su presencia era un problema para los autores, se le pidió que se fuera.

62. En sus observaciones, los denunciantes alegaron que la OLAF no tenía competencia para llevar a cabo investigaciones fuera de la UE. En su opinión, el contrato de subvención firmado entre ellos y la Comisión no constituía una base jurídica suficiente para tal investigación. Solo un acuerdo de cooperación entre la OLAF y el país X podría facultar al primero para llevar a cabo una investigación externa en dicho país con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1073/1999. Los denunciantes rechazaron el argumento de la OLAF de que existía un acuerdo de facto con el país X, dado que, en su opinión, un mecanismo informal de este tipo sería contrario al Derecho de la UE. Los denunciantes alegaron además que la distinción de la OLAF entre investigaciones internas y externas era artificial y estaba en contradicción con su obligación de llevar a cabo sus investigaciones con pleno respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, en particular el principio de equidad.

Evaluación del Defensor del Pueblo

a) Sobre la supuesta falta de base jurídica para el control sobre el terreno

63. El Defensor del Pueblo señala que el artículo 16, apartado 2, del anexo II de las Condiciones Generales aplicables al contrato de subvención firmado entre la Comisión y los reclamantes establecía que «el beneficiario deberá dar su consentimiento a que la Comisión o el Tribunal de Cuentas efectúen inspecciones sobre el terreno o basadas en registros de la utilización de la subvención, de conformidad con el Reglamento aplicable al presupuesto general de la Comunidad [...]». Si bien esta disposición no se refiere explícitamente a las investigaciones de la OLAF, debe entenderse que abarca las actividades de esta última, dado que la OLAF forma parte de la Comisión Europea, a pesar de su carácter independiente en lo que respecta a la realización de sus investigaciones [20]. El artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1073/1999 dispone que la OLAF «ejercerá las facultades de investigación conferidas a la Comisión por las normas y reglamentos comunitarios y los acuerdos vigentes en estos ámbitos». Por lo tanto, el argumento de los denunciantes de que no existía base jurídica para que la OLAF llevara a cabo una investigación en su caso no es convincente. Lo que queda por examinar es el argumento de los denunciantes de que la ausencia de un acuerdo de cooperación entre la OLAF y el país X afectó a la legalidad de la operación.

64. El artículo 3 del Reglamento 1073/1999, relativo a las investigaciones externas, establece que la OLAF llevará a cabo inspecciones y controles in situ en los Estados miembros y, de conformidad con los acuerdos de cooperación vigentes, en terceros países. Según los denunciantes, la existencia de un acuerdo es un requisito previo para la legalidad de la inspección. El Defensor del Pueblo no puede compartir esta opinión. Entiende que el objetivo del requisito de un acuerdo de cooperación es garantizar que la OLAF lleve a cabo sus inspecciones respetando plenamente la soberanía de un tercer país. Por lo tanto, en opinión del Defensor del Pueblo, nada impide a la OLAF llevar a cabo una inspección sobre la base de un acuerdo de facto, en este caso, el consentimiento otorgado por las autoridades competentes del país X. El Defensor del Pueblo concluye, por lo tanto, que no hubo mala administración a este respecto.

b) Presuntas violaciones del derecho de defensa de los denunciantes

65. En el momento en que se llevó a cabo el control sobre el terreno, la realización de las investigaciones de la OLAF se regía por el Reglamento 1073/1999, complementado por directrices internas, principalmente el Manual de la OLAF.

66. El considerando 10 del Reglamento 1073/1999 establece que las investigaciones deben llevarse a cabo "respetando plenamente los derechos humanos y las libertades fundamentales, en particular el principio de equidad, el derecho de las personas implicadas a expresar sus opiniones sobre los hechos que les conciernen y el principio de que las conclusiones de una investigación pueden basarse únicamente en elementos que tengan valor probatorio". Aunque el Manual reitera la obligación de la OLAF de respetar los derechos fundamentales, distingue entre investigaciones internas y externas en lo que respecta a las garantías procedimentales de que gozan las personas afectadas [21]. En particular, las personas afectadas por investigaciones internas tienen derecho a ser notificadas en diversas fases de la investigación [22] y tienen la oportunidad de expresar su opinión sobre todos los hechos que les conciernen antes de la redacción del informe final del caso [23], mientras que, en el caso de las investigaciones externas, el Manual parece dejar a la discreción de la OLAF la posibilidad de informar a las personas afectadas e invitarlas a una entrevista.

67. La OLAF basó su respuesta a las quejas de los denunciantes en la distinción anterior introducida por su Manual. Sin embargo, en opinión del Defensor del Pueblo, el enfoque de la OLAF con respecto a sus obligaciones con respecto a las personas investigadas es demasiado formalista, y la distinción mencionada anteriormente parece artificial e injustificada. De hecho, el Reglamento 1073/1999 no prevé tal distinción. El considerando 10 del Reglamento se refiere a las «investigaciones» sin distinguir entre las internas y las externas. Esta distinción es aún más difícil de justificar a la luz de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. El respeto de los derechos fundamentales, como el derecho a ser oído y el derecho de defensa, no puede estar supeditado al tipo de investigación que lleve a cabo la OLAF. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo no puede aceptar el argumento de la OLAF de que, debido a que la investigación en cuestión era externa, la OLAF no tenía la obligación de conceder a los reclamantes determinadas garantías procedimentales.

68. El Defensor del Pueblo ya ha considerado que las personas investigadas deben ser informadas, en el momento oportuno de la investigación, del alcance de la misma. Esto les permite ejercer eficazmente sus derechos de defensa. Para comprender el alcance de la investigación, no es necesario proporcionar a las personas afectadas una relación detallada de las pruebas reunidas hasta la fecha en apoyo de dichas alegaciones [24]. Sin embargo, es claramente fundamental que esas personas sean informadas de las alegaciones que deben investigarse.

69. En este caso, la OLAF no proporcionó suficiente información a los denunciantes en relación con el alcance de la investigación antes o en el momento en que se llevó a cabo el control sobre el terreno. En su escrito de 21 de agosto de 2006, la OLAF se limitó a declarar que había abierto una investigación contra ellos. En su carta de 13 de enero de 2008 en la que anunciaba el control sobre el terreno, la OLAF señaló que el objetivo del control era verificar la documentación de dos proyectos, así como todos los demás documentos relacionados con las actividades financiadas por la Comisión. No fue hasta después de su visita al país X, en su carta de 27 de febrero de 2008, que la OLAF identificó, en cierta medida, las acusaciones contra los denunciantes, a saber, que los informes relacionados con los proyectos supuestamente se falsificaron. Por consiguiente, transcurridos más de 18 meses desde la apertura de la investigación, los denunciantes recibieron información oficial sobre el alcance de la investigación en su contra. En opinión del Defensor del Pueblo, tal retraso es contrario a la obligación de la OLAF de respetar los derechos de defensa de las personas investigadas.

70. La OLAF alegó que se le impidió divulgar más información a los denunciantes debido a la necesidad de respetar la confidencialidad y el anonimato de los informantes. El Defensor del Pueblo no considera convincente este argumento. Como ya se ha indicado, la OLAF no tuvo que facilitar a los denunciantes una relación detallada de toda la información y las pruebas reunidas en apoyo de las diferentes alegaciones. El Defensor del Pueblo considera que una simple presentación de las principales alegaciones formuladas contra los denunciantes no habría puesto en peligro el anonimato de los informantes.

71. El Defensor del Pueblo señala además que, contrariamente a los principios de buena administración, la OLAF tampoco invitó a los reclamantes a presentar sus puntos de vista antes de finalizar su posición sobre las alegaciones en su contra y las pruebas que respaldan dichas alegaciones.

72. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo concluye que la OLAF no respetó los derechos de defensa de los reclamantes. Se trata de un caso de mala administración.

c) Sobre la presencia de Z durante el control sobre el terreno

73. El Defensor del Pueblo considera que puede haber situaciones en las que la presencia de un intérprete pueda ser útil en los casos en que la OLAF lleve a cabo investigaciones en terceros países. No está claro si en el caso de autos era necesario un intérprete. En cualquier caso, el Defensor del Pueblo considera obvio que las personas investigadas deben ser informadas de manera adecuada y oportuna sobre la identidad y las funciones de cualquier persona que acompañe a los investigadores de la OLAF. En el presente caso, sin embargo, debe señalarse que la OLAF alegó, sin ser contradicha por los denunciantes, que Z abandonó los locales de los denunciantes a raíz de sus objeciones y no participó en ninguna fase de la investigación. Por lo tanto, no es necesario seguir investigando este aspecto del asunto.

D. Otras reclamaciones

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

74. Los denunciantes solicitaron que la OLAF les ofreciera una disculpa y les proporcionara una compensación financiera por el sufrimiento emocional, el daño a su reputación y las limitaciones de su capacidad para llevar a cabo su trabajo en materia de derechos humanos como resultado del comportamiento criticado por ellos.

75. En su dictamen, la OLAF se disculpó por el retraso en la respuesta a la carta de los denunciantes de 21 de enero de 2010, en la que estos últimos pedían aclaraciones en relación con las filtraciones a la prensa. En relación con la cuestión de la compensación económica, la OLAF señaló que la responsabilidad extracontractual de una institución de la Unión exige una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que protege a los particulares, la existencia de un perjuicio real y actual y una relación de causalidad entre la violación y el perjuicio. Dado que la OLAF no consideró que se hubiera producido ningún incumplimiento, consideró que la alegación carecía de fundamento [25].

Evaluación del Defensor del Pueblo

76. Como ha señalado acertadamente la OLAF, una pretensión de indemnización basada en la responsabilidad extracontractual exige que se cumplan los tres requisitos antes mencionados. También se desprende de la jurisprudencia reiterada de los órganos jurisdiccionales de la Unión que, si no se cumple alguno de los requisitos mencionados, la pretensión de indemnización no prospera [26]. El Defensor del Pueblo constató, en el curso de la presente investigación, un caso de mala administración que podría considerarse una violación suficientemente caracterizada de un Estado de Derecho que protege a las personas, a saber, la falta de garantía del derecho de defensa de los reclamantes por parte de la OLAF. Sin embargo, no parece que se cumplan los otros dos requisitos de la responsabilidad extracontractual. Aparte del hecho de que los supuestos daños y perjuicios no han sido justificados, no se ha demostrado el nexo causal necesario entre la vulneración del derecho de defensa y los supuestos daños a la reputación de los denunciantes y su capacidad para ejercer sus actividades. Por lo tanto, la pretensión de indemnización no puede prosperar.

77. Por último, aunque la Defensora del Pueblo lamenta que la OLAF solo se disculpe por su retraso en responder a las solicitudes de los reclamantes en relación con las filtraciones a la prensa, no considera apropiado solicitar una nueva disculpa a la OLAF mediante un nuevo proyecto de recomendación. Cabe recordar que la presente investigación se llevó a cabo por iniciativa propia del Defensor del Pueblo. A la luz de las circunstancias del caso, el Defensor del Pueblo considera, en cualquier caso, que sus conclusiones de mala administración constituyen una satisfacción adecuada para los reclamantes.

E. Conclusiones

78. El Defensor del Pueblo ha detectado dos casos de mala administración: i) el hecho de que la OLAF no haya proporcionado razones convincentes para denegar el acceso al informe final del caso, y ii) el hecho de que la OLAF no haya respetado el derecho de defensa de los denunciantes. Si el Defensor del Pueblo no detecta un caso de mala administración, presenta, en su caso, una propuesta de solución amistosa o un proyecto de recomendación a la institución de que se trate. En el presente asunto, el Defensor del Pueblo dirigió un proyecto de recomendación a la OLAF en relación con la cuestión del acceso a los documentos, que lamentablemente no fue aceptado por la OLAF. En cuanto al segundo caso de mala administración, el Defensor del Pueblo no considera útil seguir adelante con el asunto emitiendo un proyecto de recomendación, habida cuenta de que las nuevas normas relativas a la OLAF en general y a la forma en que lleva a cabo las investigaciones en particular entraron en vigor el 1 de octubre de 2013. Estas normas, a saber, la Decisión 2013/478 de la Comisión [27] y el Reglamento (UE) n.o 883/2013 [28], fueron el resultado de un largo y fructífero proceso de reforma. Uno de los objetivos perseguidos por esta reforma era reforzar los derechos procesales de las personas afectadas por las investigaciones mediante el establecimiento de garantías procesales que deben respetarse durante las investigaciones internas y externas. De conformidad con el considerando 23 del nuevo Reglamento, las garantías procesales y los derechos fundamentales de las personas afectadas y de los testigos deben respetarse sin discriminación en todo momento y en todas las fases de las investigaciones tanto externas como internas [29]. El Defensor del Pueblo confía en que la OLAF aplicará plenamente estas disposiciones y velará por que se respeten las garantías procedimentales y los derechos fundamentales de las personas afectadas, independientemente del tipo de investigación.

79. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo considera oportuno formular dos observaciones críticas en relación con los casos de mala administración ocurridos en el presente asunto.

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, la Defensora del Pueblo la cierra con las siguientes conclusiones y observaciones críticas:

Cuando una institución de la UE deniega una solicitud de acceso público a documentos, debe establecer que se aplican una o varias de las excepciones establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. En el caso de autos, la OLAF no aportó razones convincentes para denegar el acceso, al menos parcial, al documento de que se trata y, a primera vista, su decisión de denegar el acceso no estaba justificada. Esto constituye un caso de mala administración.

Los principios de buena administración exigen que las partes investigadas i) sean informadas del alcance de la investigación y ii) sean invitadas a presentar sus puntos de vista antes del cierre del caso. Esto les permite ejercer eficazmente sus derechos de defensa. En este caso, la OLAF no i) proporcionó información suficiente de manera oportuna a las personas afectadas en relación con el alcance de la investigación y ii) no les invitó a presentar sus puntos de vista antes de finalizar su posición. Esto constituye un nuevo caso de mala administración.

No ha habido mala administración en lo que respecta a las alegaciones y reclamaciones restantes.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la OLAF.

Observaciones adicionales

Una posible divulgación de información confidencial a la prensa es un problema muy grave que debe abordarse adecuadamente. Por lo tanto, sería muy aconsejable que la OLAF, una vez informada de tales supuestas filtraciones por su parte, i) adoptara las medidas adecuadas para investigar el incidente y ii) informara a cualquier persona afectada de sus conclusiones lo antes posible.

 

Emily O'Reilly

Hecho en Estrasburgo, el 13 de abril de 2014.

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[1] Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).

[2] Estas son las normas establecidas en el artículo 228 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

[3] Véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 11 de julio de 2007, Nikolaou/Comisión (T-259/03, Rec. p. II-99), apartado 141, y de 11 de julio de 2008, Yves Franchet y Daniel Byk/Comisión (T-48/05, Rec. p. II-1585), apartado 182.

[4] Asunto T-48/05, Franchet y Byk/Comisión, antes citado, apartado 183.

[5] Para una presentación más detallada de los argumentos presentados al Defensor del Pueblo, así como la evaluación detallada del Defensor del Pueblo, véase el proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo Europeo en la investigación de propia iniciativa OI/8/2010/(VIK)CK relativa a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, disponible en: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/49793/html.bookmark

[7] Artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento 1049/2001.

[8] Asuntos acumulados T-391/03 y T-70/04, Franchet y Byk/Comisión, Rec. 2006, p. II-2023, apartados 121-125.

[9] Artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento 1049/2001.

[10] Artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001.

[11] Artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento 1049/2001.

[12] El texto completo del proyecto de recomendación puede consultarse en el sitio web del Defensor del Pueblo (véase la nota 4 supra).

[13] Decisión del Defensor del Pueblo Europeo por la que se da por concluida su investigación sobre la reclamación 943/2007/PB contra la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, apartado 27.

[14] Sentencia Franchet y Byk/Comisión, antes citada, apartado 113.

[15] Idem, apartado 111.

[16] Reglamento (CE) no 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO L 136, p. 1).

[17] Asunto C-477/10 P, Comisión/Agrofert Holding, sentencia de 28 de junio de 2012, aún no publicada en la Recopilación, apartado 52; Asunto C-139/07 P, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, Rec. 2010, p. I-5885, apartado 58; Asunto C-28/08 P, Comisión contra Bavarian Lager, Rec. 2010, p. I-6055, apartado 56.

[18] Sentencia Franchet y Byk/Comisión, antes citada, apartado 105.

[19] Idem, apartado 115.

[20] Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Comisión, de 28 de abril de 1999, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), DO L 136, p. 20.

[21] El concepto de persona interesada designa a cualquier persona u operador económico sospechoso de haber cometido fraude, corrupción o cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión y que, por lo tanto, sea objeto de investigación por parte de la OLAF.

[22] 3.1.1 Derecho a ser informado

Investigaciones internas

La OLAF deberá notificar al interesado en las distintas fases de una investigación interna: en la fase inicial, para organizar una entrevista, y en el cierre del caso.

Cuando una investigación interna requiera un secreto absoluto, o a petición de una autoridad judicial nacional sujeta al Derecho nacional, la notificación del interesado podrá aplazarse, sobre la base de una decisión escrita motivada. En este caso, la OLAF podrá solicitar al organismo comunitario que aún no informe al interesado. Tan pronto como dejen de aplicarse los motivos del aplazamiento, la información se transmitirá al interesado. Si el caso se da por concluido y no se adoptan nuevas medidas, se informa por escrito al interesado. Si el caso se cierra con un seguimiento, se informa por escrito a la persona afectada a qué autoridad se ha transmitido el caso, a menos que esto sea perjudicial para la acción de seguimiento.

Investigaciones externas

En las investigaciones externas, los investigadores de la OLAF informan a la persona objeto de la investigación, siempre que ello no sea perjudicial para la investigación. Los investigadores de la OLAF también informan a la persona afectada cuando se ha cerrado la investigación, siempre que ello no perjudique a ninguna otra acción.

[23] 3.1.2 Procedimiento contradictorio

Investigaciones internas

Los investigadores de la OLAF deben tener debidamente en cuenta que los miembros, funcionarios y agentes de los organismos comunitarios están obligados a cooperar con la OLAF en sus esfuerzos de investigación. Esta obligación se extiende no sólo a la obligación de facilitar información, sino también a la de cooperar en cualquier otro aspecto que exija la OLAF en la realización de una investigación interna. No pueden extraerse conclusiones que se refieran nominalmente a un miembro, funcionario o agente de un organismo comunitario una vez concluida la investigación, sin dar previamente al interesado la oportunidad de expresar su opinión sobre todos los hechos que le conciernen. Por lo tanto, se invita al interesado a una entrevista antes de extraer conclusiones que se refieran a él por su nombre en un informe final del caso. En la entrevista, el personal de la OLAF solo podrá divulgar la información necesaria para llegar a conclusiones que afecten directamente al entrevistado.

Investigaciones externas

En las investigaciones externas, los investigadores de la OLAF permiten al interesado expresar su punto de vista sobre todos los hechos que le conciernen antes de extraer conclusiones definitivas. Cuando la persona no puede ser escuchada, el investigador registra qué medidas se tomaron para cumplir con este requisito. El cumplimiento de la obligación de invitar al interesado podrá aplazarse en casos que requieran el mantenimiento de un secreto absoluto a efectos de la investigación o a petición de una autoridad judicial.

[24] Decisión del Defensor del Pueblo Europeo por la que se da por concluida la investigación de la reclamación 1560/2010/(ML)FOR contra la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), apartados 41 a 42.

[25] Véase el asunto 111/86, Evelyne Delauche/Comisión, Rec. 1987, p. 5345, apartado 30: «[...] la Comunidad sólo podrá ser considerada responsable de los daños y perjuicios si se cumplen una serie de requisitos relativos a la ilegalidad del acto supuestamente ilícito cometido por las instituciones, al perjuicio real sufrido y a la existencia de una relación de causalidad entre el acto y el perjuicio supuestamente sufrido.»

[26] Véanse, por ejemplo, el asunto T-170/00, Förde-Reederei/Consejo y Comisión, Rec. 2002, p. II-515, apartado 37, y el asunto C-122/01 P, T. Port/Comisión, Rec. 2003, p. I-4261, apartado 30.

[27] Decisión 2013/478/UE de la Comisión, de 27 de septiembre de 2013, que modifica la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (DO 2013, L 257, p. 19).

[28] Reglamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n.o 1074/1999 del Consejo (DO 2013, L 248, p. 1).

[29] Véase también el artículo 9 del Reglamento (UE) n.o 883/2013, que establece las mismas garantías procesales para ambos tipos de investigaciones.