Antecedentes de la denuncia

1. Cuando las personas que solicitan asilo llegan a la UE, los Estados miembros están obligados a proporcionarles «condiciones de acogida». Estos incluyen alimentos, ropa, alojamiento, así como acceso a la atención médica y a la educación para menores. De acuerdo con la Convención de Ginebra de 1951 [1], las condiciones de acogida desempeñan un papel crucial a la hora de garantizar que los refugiados tengan acceso a unas condiciones de vida dignas.

2. En los últimos años, se ha criticado el deterioro de las condiciones de acogida en las instalaciones de migración situadas en las islas griegas del Egeo Oriental [2]. La Agencia de Asilo de la Unión Europea (AAUE) está presente en estas instalaciones, donde ayuda a las autoridades griegas a proporcionar condiciones de acogida acordes con la legislación de la UE en materia de asilo.

3. En octubre de 2023, el denunciante, un investigador, solicitó acceso público [3] a «todos los documentos (incluidos, entre otros, informes, informes de misión, notas de visitas sobre el terreno, evaluaciones, actas de reuniones, intercambios por correo electrónico con las autoridades griegas u otras instituciones de la UE, incluidos los anexos) relativos a las condiciones de acogida en campamentos o centros de detención en las islas griegas de Lesbos, Samos, Quíos, Kos y Leros o en los que se mencionen dichas condiciones», para el período comprendido entre el 1 de mayo de 2023 y el 9 de octubre de 2023.

4. La AAUE determinó que 133 documentos entraban en el ámbito de aplicación de la solicitud de acceso público. De estos 133 documentos, uno ya era público,[4] dos eran intercambios con la Comisión Europea, y los 130 documentos restantes eran documentos de la EUAA que incluían informes del personal de campo e intercambios de correo electrónico.

5. La EUAA denegó el acceso a todos los documentos, excepto el documento que ya era público. Al denegar el acceso a los otros 132 documentos, la EUAA se basó en la necesidad de proteger el interés público en lo que respecta a la seguridad pública [5], los datos personales [6] y su toma de decisiones en curso y futura [7].

6. El reclamante impugnó la denegación de acceso a estos documentos (mediante una «solicitud confirmatoria») en enero de 2024, solicitando a la AAUE que facilitara acceso (parcial) a los documentos, a excepción de los datos personales. También solicitó a la EUAA que le facilitara una lista de los documentos controvertidos.

7. Aunque la AAUE facilitó al denunciante una lista de documentos (que detallaba también algunas de las deficiencias detectadas en las condiciones de acogida), la Agencia mantuvo su decisión de denegar el acceso.

8. Insatisfecho con este resultado, el reclamante recurrió al Defensor del Pueblo en abril de 2024.

La investigación

9. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la forma en que la EUAA había tramitado la solicitud de acceso público del reclamante, incluida la negativa de la EUAA a divulgar los documentos en cuestión sobre la base de la necesidad de proteger la seguridad pública y su toma de decisiones.

10. Durante la investigación, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo inspeccionó los 132 documentos controvertidos, que consistían en:

i. 37 documentos que ofrecen una visión general de las condiciones de acogida (informes trimestrales por país e informes de los oficiales de apoyo sobre el terreno);

ii. 91 informes de actividades de funcionarios que operan en la sede y en las instalaciones del Egeo Oriental;

iii. Dos intercambios internos de correo electrónico de la EUAA;

iv. Dos intercambios de correos electrónicos entre la EUAA y la Comisión.

11. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo también inspeccionó las observaciones de los terceros, que la AAUE había consultado sobre la solicitud de acceso y que se habían opuesto a la divulgación. Además, durante la investigación, la Defensora del Pueblo recibió la respuesta de la EUAA a la reclamación.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

12. El denunciante alegó que la AAUE no había demostrado los riesgos que supondría la divulgación para los intereses protegidos invocados. En su opinión, al considerar que el objeto de su solicitud de acceso (condiciones de acogida) no se refería necesariamente a datos operativos sensibles, la AAUE puede haber cometido un error manifiesto al aplicar la excepción relativa a la seguridad pública a todos los documentos en su totalidad. El denunciante alegó además que, en lo que respecta a la protección de la toma de decisiones, existía un interés público superior en la divulgación, a saber, la necesidad de garantizar la transparencia sobre las condiciones de acogida en las instalaciones de migración financiadas por la UE a la luz de las preocupaciones planteadas sobre posibles violaciones de los derechos. Por último, el denunciante alegó que la información sobre las condiciones de acogida detallada en la lista de documentos facilitada por la AAUE en la fase confirmatoria mostraba que debería ser posible un acceso parcial. 

13. La AAUE alegó que no era posible dar acceso público a los documentos en cuestión porque contenían información operativa sensible inextricablemente vinculada a la información sobre las condiciones de acogida. Sobre esta base, la AAUE consideró que la excepción relativa a la seguridad pública debía aplicarse a los documentos en su totalidad. Además, por lo que se refiere a la protección de su toma de decisiones, la AAUE consideró que, dado que se trataba de documentos internos que contenían información y opiniones preliminares, su divulgación podría dar lugar a la autocensura de los funcionarios en el futuro. Esto perjudicaría la capacidad de la Agencia para tomar decisiones con conocimiento de causa y abrirla a una influencia externa indebida. La AAUE no identificó un interés público superior en la divulgación.

14. Por lo que se refiere al acceso parcial, la AAUE alegó que incluso en el escenario teórico en el que podría concederse un acceso limitado, los documentos quedarían sin sentido debido a la cantidad de expurgaciones necesarias. En su respuesta a la denuncia, la AAUE añadió que la (des)proporcionalidad de la carga administrativa creada por la divulgación parcial en tales casos debe evaluarse a la luz de los recursos comparativamente limitados de que disponen las agencias de la UE. Hizo hincapié en que, no obstante, había facilitado al denunciante información significativa a través de la lista detallada de documentos en la fase confirmatoria.

Propuesta de solución del Defensor del Pueblo

15. Sobre la base de la inspección de los documentos, el Defensor del Pueblo no estaba convencido de que las dos excepciones invocadas abarcaran la totalidad de los documentos controvertidos. Así pues, consideró que la AAUE debía dar un amplio acceso público a dichos documentos.

16. Más concretamente, en lo que respecta a la protección de la seguridad pública, el Defensor del Pueblo subrayó que el hecho de que un documento se refiera a la migración y contenga información del personal que trabaja con las autoridades nacionales como tal no basta para demostrar un riesgo específico y real para la seguridad pública, ya que, de lo contrario, esto implicaría que la mayoría de los documentos sobre las operaciones sobre el terreno no podrían divulgarse.

17. En el caso que nos ocupa, el Defensor del Pueblo consideró que la mayoría de los documentos contenían información que no parecía delicada. Parte de esta información era de naturaleza general y/o sucinta, mientras que otros elementos ya eran conocidos públicamente. Solo algunas secciones limitadas de una minoría de documentos (nueve documentos) contenían detalles sobre las actividades de planificación estratégica, e incluso en esos casos, parecía posible separar los conocimientos operativos sensibles de la información sobre las condiciones de acogida.

18. Por lo que se refiere a la protección de la toma de decisiones, el Defensor del Pueblo señaló que, aunque la operación de la EUAA en Grecia está en curso, el hecho de que se esté llevando a cabo un proceso de toma de decisiones o de que los documentos sean de carácter preliminar no basta para denegar la divulgación. No estaba claro cómo la divulgación socavaría sustancialmente el proceso de toma de decisiones de la Agencia. En opinión de la Defensora del Pueblo, solo una pequeña fracción del contenido de un número limitado de documentos podría, si se divulgase plenamente, socavar la relación de la EUAA con las autoridades griegas y afectar a la respuesta franca del personal desplegado. Esta información estaba relacionada principalmente con cuestiones de gestión. Al mismo tiempo, una parte importante de la información contenida en las secciones restantes parecía de naturaleza general, conocida públicamente en cierta medida y/o obsoleta.

19. Por último, la Defensora del Pueblo recordó que en una investigación anterior sobre las instalaciones en cuestión en esta reclamación, había destacado la importancia del respeto de los derechos fundamentales y pidió una mayor transparencia en torno a estas instalaciones. A la luz de esto, instó a la EUAA a equilibrar a fondo la protección de su proceso de toma de decisiones con este interés público a la hora de decidir sobre la posible divulgación.

20. Sobre la base de todo ello, el Defensor del Pueblo propuso, como solución [8], que la AAUE reconsiderara su posición sobre esta solicitud de acceso público, con vistas a dar un acceso público significativamente mayor a los documentos en cuestión.

21. En su respuesta, la AAUE acordó dar al denunciante un acceso muy amplio a 130 de los 132 documentos, expurgando únicamente los datos personales y la información limitada para proteger el interés público en lo que respecta a la seguridad pública, así como su proceso de toma de decisiones.

22. El denunciante se mostró satisfecho con este resultado y no formuló más observaciones.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la propuesta de solución

23. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la respuesta positiva de la AAUE a su propuesta de solución y el amplio acceso concedido, que considera que ha resuelto la reclamación. La Defensora del Pueblo valora positivamente el compromiso constructivo de la AAUE a lo largo de esta investigación.

24. En vista de ello, el Defensor del Pueblo archiva el asunto con dos observaciones. En primer lugar, el Defensor del Pueblo reconoce el nivel de detalle de la lista de documentos facilitados por la AAUE al reclamante en la fase confirmatoria. Su opinión desde hace tiempo es que proporcionar listas de documentos identificados es una parte esencial de la respuesta a las solicitudes de acceso a los documentos [9] y anima a la EUAA a que lo haga en la fase inicial en el futuro.

25. En segundo lugar, el Defensor del Pueblo elogia la identificación de documentos por parte de la EUAA, en particular cuando se trata de intercambios de correos electrónicos. Como ha señalado en repetidas ocasiones el Defensor del Pueblo [10], del Reglamento 1049/2001 se desprende claramente que el elemento decisivo de un documento no es su soporte, ni su registro en el sistema de gestión de documentos de la institución.[11] Más bien, lo que importa es el contenido del documento y si se refiere o no a las «políticas, actividades y decisiones» de las que es responsable la institución.[12] Por lo tanto, la práctica de la EUAA en este caso estaba en consonancia con el Reglamento 1049/2001 y debería continuar en el futuro.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

La Agencia de Asilo de la Unión Europea ha aceptado la propuesta de solución del Defensor del Pueblo al conceder al demandante un amplio acceso público a los documentos en cuestión.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la AAUE.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 5.11.2024

[1] Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, disponible en: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Véase, por ejemplo, el informe de 2021 de la Comisión Nacional Griega de Derechos Humanos, disponible en: https://ennhri.org/wp-content/uploads/2021/07/Greek-National-Report.pdf

[3] En virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] Decisión del Defensor del Pueblo en el asunto OI/3/2022/MHZ, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/170792

[5] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), primer guion, del Reglamento 1049/2001.

[6] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001.

[7] De conformidad con el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento 1049/2001.

[8] Propuesta de solución disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/195012

[9] Véase el asunto 1129/2023/OAM, decisión disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/194082

[10] Asunto 1316/2021/MIG, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/151678

[11] Artículo 3, letra a), del Reglamento 1049/2001.

[12] Asunto 211/2022/TM, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/157768