Antecedentes de la denuncia

1. El derecho de acceso del público a los documentos de la UE es un derecho fundamental. La legislación de la UE que da efecto a este derecho es el Reglamento 1049/2001 [1].

2. El denunciante, un investigador, impugnó la práctica de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) de negarse a facilitar a los solicitantes de acceso público [2] listas de documentos que identifica como incluidos en el ámbito de sus solicitudes. El denunciante se refirió a la jurisprudencia vigente de la UE, concretamente a la sentencia Campbell [3], alegando que las instituciones de la UE tienen la obligación de facilitar dichas listas. Al negarse a hacerlo, Frontex socava el derecho de los solicitantes a presentar solicitudes de revisión efectivas e informadas.

3. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la práctica de Frontex de negarse a facilitar listas de documentos que considera que entran en el ámbito de aplicación de las solicitudes de acceso público a los documentos. Pidió a Frontex que respondiera a la denuncia [4].

4. En su respuesta [5], Frontex explicó que, al responder a las solicitudes de acceso público, siempre indica el número de documentos identificados. También expone detalladamente las razones por las que la divulgación de los documentos identificados perjudicaría los intereses protegidos en virtud de una o varias de las excepciones al acceso del público previstas en el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Frontex consideró que no existía una obligación general de facilitar listas de documentos identificados, ni en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 ni a la vista de la sentencia Campbell. En su opinión, la sentencia Campbell estableció que las instituciones sólo están obligadas a facilitar tales listas cuando aplican una presunción general de confidencialidad. Frontex alegó que facilitar listas de documentos constituiría la creación de un nuevo documento, lo que no se exige en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

Recomendación del Defensor del Pueblo

5. El Defensor del Pueblo no estuvo de acuerdo con la interpretación de Frontex de la sentencia Campbell. No consideró que la obligación de facilitar a los solicitantes una lista de documentos identificados se limite a situaciones en las que una institución aplique una presunción general de confidencialidad, es decir, en situaciones en las que las instituciones de la UE no estén obligadas a realizar una evaluación individual de cada documento identificado al denegar el acceso [6].

6. En cualquier caso, el Defensor del Pueblo consideró que facilitar una lista de documentos identificados es una cuestión de buena administración. Estas listas son cruciales para proporcionar a los solicitantes una comprensión básica de los documentos identificados, comprender la decisión de la institución y formular una solicitud de revisión, en caso necesario. También podría simplificar la tramitación de las solicitudes de revisión por parte de una institución, ya que los solicitantes podrían optar por presentar una solicitud confirmatoria solo para determinados documentos. Su opinión es que los documentos deben, al menos, enumerarse con un título, una fecha y, cuando estén disponibles, un número de referencia de mantenimiento de registros.

7. El Defensor del Pueblo llegó a la conclusión de que la negativa sistemática de Frontex a facilitar listas de documentos constituye una mala administración. Por consiguiente, formuló la siguiente recomendación a Frontex:[7]

Frontex debe facilitar listas de documentos que considere que entran en el ámbito de aplicación de las solicitudes de acceso público a los documentos, a menos que la propia divulgación de una lista socave el interés o intereses que deben protegerse.

8. En respuesta,[8] Frontex reiteró su posición, a saber, que su práctica actual está en consonancia con el Reglamento 1049/2001 y la jurisprudencia existente. Frontex mantuvo su opinión de que ni la sentencia Campbell ni ninguna otra jurisprudencia pertinente imponen «una obligación general de facilitar una lista de documentos identificados en todas las solicitudes de [acceso público a los documentos]».

9. Frontex acogió con satisfacción la «distinción» realizada por la Defensora del Pueblo en su recomendación de que el suministro de listas también es una cuestión de buena administración. Reconoció además que, habida cuenta de la obligación de las instituciones de la UE de motivar sus decisiones [9], «en algunos casos, la elaboración de una lista puede desempeñar una función a este respecto».

10. Frontex concluyó que «considerará» proporcionar el nombre de los documentos identificados «cuando se considere necesario» y «caso por caso», «con el fin de seguir mejorando la capacidad de los solicitantes para presentar un recurso efectivo e informado».

11. El reclamante se mostró decepcionado con la respuesta de Frontex. Mantuvieron su opinión de que existía una obligación general de proporcionar listas de documentos al responder a las solicitudes de acceso público. La presentación de una lista de documentos era 1) parte integrante de la capacidad del solicitante para determinar (y, por tanto, impugnar) la interpretación de Frontex del alcance de una solicitud y su motivación para no divulgar los documentos identificados; 2) una garantía procedimental necesaria de que Frontex ha identificado y examinado correctamente cada uno de los documentos que entran en el ámbito de aplicación de la solicitud; (3) una condición previa necesaria para que los órganos jurisdiccionales de la UE ejerzan el control jurisdiccional [10].

12. El reclamante alegó que la voluntad de Frontex de reconsiderar el suministro de listas, como cuestión de buena administración, no era satisfactoria. No existe un compromiso real de modificar su práctica actual. El reclamante señaló que Frontex seguía negándose a facilitar a los solicitantes listas de documentos, incluso después de la recomendación del Defensor del Pueblo. No confiaban en que Frontex cumpliría realmente la recomendación y argumentaron que la Defensora del Pueblo debería mantener su conclusión de mala administración.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la recomendación

13. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la disposición de Frontex a reconsiderar su práctica de negarse, por principio, a facilitar listas de documentos que considere que entran en el ámbito de aplicación de las solicitudes de acceso. Este es un primer paso importante. Sin embargo, la respuesta de Frontex a la recomendación del Defensor del Pueblo plantea varias preocupaciones.

14. Frontex insiste en que no existe ninguna obligación legal en el marco del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 ni de la jurisprudencia existente que exija que una institución de la UE facilite a los solicitantes listas de documentos.

15. El Defensor del Pueblo no está de acuerdo con la interpretación de Frontex de la jurisprudencia pertinente. De hecho, como se indica en su recomendación, el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Campbell que la aplicación de una presunción general no exime a una institución de la Unión de indicar al solicitante qué documentos identificó y de facilitarle una lista de dichos documentos.[11] Esto implica necesariamente que las instituciones de la Unión deben identificar en general los documentos que entran en el ámbito de aplicación de la solicitud y facilitar a los solicitantes una lista de los mismos.

16. Es difícil entender por qué Frontex hace todo lo posible por desarrollar argumentos jurídicos para impugnar el uso de una práctica sencilla. Después de todo, el objetivo del Reglamento 1049/2001 es dar el «efecto más completo posible» al derecho fundamental de acceso a los documentos de la UE, y no al revés, y promover las buenas prácticas administrativas en materia de acceso a los documentos [12].  

17. La Defensora del Pueblo considera que el suministro de listas de documentos identificados es una parte esencial de la respuesta a las solicitudes de acceso a los documentos, como ilustran las recientes reclamaciones que tramitó contra Frontex.[13] A falta de listas de documentos, es difícil para los solicitantes comprender las razones de la denegación de acceso, ya que no pueden saber qué documentos han sido identificados, concretamente, por Frontex, y qué excepción se aplicó a qué (parte) de estos documentos. Proporcionar listas no solo facilita a los solicitantes la comprensión de la decisión de la institución, sino que también les permite formular solicitudes motivadas de revisión, en caso necesario.

18. Como se menciona en la recomendación del Defensor del Pueblo, muchas instituciones, órganos y organismos de la UE proporcionan listas de documentos identificados en sus respuestas. Según la experiencia del Defensor del Pueblo, el suministro de listas de documentos identificados ya es una práctica bien establecida.

19. Así pues, el Defensor del Pueblo acoge con satisfacción la voluntad de Frontex de apartarse de su práctica de rechazar sistemáticamente la presentación de listas. No obstante, sigue estando insatisfecha de que Frontex solo facilite listas «cuando se considere necesario» y «caso por caso». Por lo tanto, el Defensor del Pueblo supervisará la nueva práctica de Frontex, sobre la base de futuras reclamaciones, y puede que tenga que volver a examinar el asunto. En esta fase, no se justifican más investigaciones.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

El Defensor del Pueblo acoge con satisfacción la voluntad de Frontex de apartarse de su práctica de rechazar sistemáticamente la presentación de listas. No obstante, sigue estando insatisfecha de que Frontex solo facilite listas «cuando se considere necesario» y «caso por caso». Por lo tanto, el Defensor del Pueblo supervisará la nueva práctica de Frontex, sobre la base de futuras reclamaciones, y puede que tenga que volver a examinar el asunto. En esta fase, no se justifican más investigaciones.

Se informará de esta decisión al denunciante y a Frontex.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 16.10.2024

[1] Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/TXT/?uri=CELEX:32001R1049.

[2] El Reglamento 1049/2001 se aplica a Frontex en virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento Frontex, y se aplica mediante la Decisión n.o 25/2016 del Consejo de Administración de Frontex, de 21 de septiembre de 2016. [Reglamento Frontex: Reglamento (UE) 2019/1896 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2019, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32019R1896; Decisión del Consejo de Administración de Frontex: https://prd.frontex.europa.eu/wp-content/uploads/mb_decision_25_2016_on_adopting_practical_arrangements_regarding_pad.pdf).

[3] El denunciante se refirió a la sentencia del Tribunal General de 28 de mayo de 2020, Campbell/Comisión Europea, T-701/18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=226879&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=558889.

[4] La carta del Defensor del Pueblo Europeo a Frontex puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/correspondence/es/172709.

[5] La respuesta de Frontex a la reclamación puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/181530.

[6] Una presunción general de confidencialidad es una presunción que el Tribunal de Justicia ha establecido para determinados ámbitos de la administración. Esto significa que las instituciones de la UE pueden decidir no divulgar documentos sin examinar cada uno de ellos.

[7] El texto completo de la recomendación del Defensor del Pueblo puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/recommendation/es/182124.

[8] El dictamen de Frontex sobre la recomendación del Defensor del Pueblo puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/193072.

[9] A tenor del artículo 296 TFUE: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E296. 

[10] El demandante se refirió al apartado 66 de la sentencia Campbell.

[11] Véase, en particular, el apartado 44 de la sentencia Campbell: «Con carácter más general, si bien la aplicación de una presunción general de confidencialidad permite a la institución prescindir de un examen individual de cada documento, no puede, sin embargo, eximirla de indicar al solicitante qué documentos identificó como parte de un expediente amparado por dicha presunción y de facilitarle la lista de dichos documentos.»

[12] Considerando 4 y artículo 1 del Reglamento 1049/2001.

[13] Véanse, por ejemplo, los asuntos recientes 344/2023/PVV y 219/2024/TM.