Antecedentes de la denuncia

1. En 2006, el demandante, una asociación que representa a los pensionistas, presentó una petición al Parlamento Europeo en relación con el hecho de que, para los residentes que reciben una pensión de la función pública del Reino Unido, Malta deduce de su pensión legal maltesa las cantidades que reciben del Reino Unido. En particular, el denunciante alegó que esta práctica infringía el Reglamento (CE) no 883/2004 sobre las normas de coordinación de la seguridad social [1]. 

2. El Reglamento (CE) no 883/2004 abarca todos los regímenes de seguridad social establecidos en la legislación nacional y otros regímenes especiales [2], y establece normas comunes para proteger los derechos de seguridad social de los ciudadanos de la UE que se desplazan de un Estado miembro a otro. En virtud del Reglamento, los Estados miembros deben hacer una declaración anual en la que se indiquen los regímenes cubiertos por el Reglamento.[3] Dado que el Reino Unido no declaró que sus regímenes de pensiones de funcionarios entrasen en el ámbito de aplicación del Reglamento, Malta dedujo de los beneficiarios de una antigua pensión legal maltesa los importes que percibían en virtud del régimen del Reino Unido.

3. En 2010, sobre la base de tres peticiones de la misma naturaleza, la Comisión Europea incoó un procedimiento de infracción contra Malta por incumplimiento del Reglamento (CE) no 883/2004 [4]. La Comisión consideró que, aunque el Reino Unido no había declarado que su pensión de la función pública entraba en el ámbito de aplicación del Reglamento, el régimen estaba cubierto por el Reglamento (CE) no 883/2004. Como tal, Malta debería haber cumplido el Reglamento garantizando que no dedujera de las personas que percibían una pensión maltesa los importes que percibían de su pensión de funcionario del Reino Unido [5].

4. Como parte del procedimiento de infracción, la Comisión interpuso un recurso contra Malta ante el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE). El Abogado General del Tribunal apoyó la posición de la Comisión en un dictamen separado.[6] Sin embargo, en 2016, el Tribunal desestimó el asunto.[7] Consideró que los Estados miembros no podían ser considerados responsables por el hecho de que otro Estado miembro no declarara correctamente los regímenes incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento. Sobre la base del «principio de cooperación leal», los Estados miembros deben basarse en la presunción de que otros Estados miembros declaran correctamente sus regímenes cubiertos por el Reglamento.

5. En su sentencia, el Tribunal consideró que era el hecho de que el Gobierno del Reino Unido no declarara que su régimen de pensiones de la función pública entraba en el ámbito de aplicación del Reglamento lo que podría haberse impugnado. El Tribunal señaló que los Estados miembros podían plantear la cuestión en el contexto de la «Comisión Administrativa de Coordinación de los Sistemas de Seguridad Social», creada en virtud del Reglamento.[8] Sin embargo, el Tribunal no se pronunció sobre la cuestión de si los regímenes del Reino Unido entraban en el ámbito de aplicación del Reglamento.

6. En 2016, la Comisión informó al denunciante de que, sobre la base de la sentencia del Tribunal, cerraría el procedimiento de infracción contra Malta y volvería a evaluar la situación. En su correspondencia posterior con el denunciante entre 2016 y 2021, la Comisión explicó que había debatido las conclusiones del Tribunal con todos los Estados miembros en el marco de la Comisión Administrativa. Dado que el asunto se refería no solo al régimen del Reino Unido, la Comisión había decidido abordar la cuestión de manera más general, con todos los Estados miembros. En este contexto, ha pedido reiteradamente a todos los Estados miembros, incluido el Reino Unido, que vuelvan a evaluar sus regímenes nacionales y se aseguren de que se declaran correctamente en virtud del Reglamento. Además, la Comisión explicó que, para mejorar la coherencia y la claridad de las declaraciones, había introducido algunos cambios en el procedimiento y había contratado a expertos independientes para que realizaran estudios a fin de seguir examinando los regímenes nacionales y ayudar a los Estados miembros a cumplir sus obligaciones en virtud del Reglamento.

7. Por lo que se refiere a la declaración del Reino Unido, la Comisión explicó que había enviado una carta a las autoridades del Reino Unido en 2016, en la que exponía sus puntos de vista al respecto. En particular, la Comisión informó a las autoridades del Reino Unido de que consideraba que sus regímenes de pensiones de funcionarios entraban en el ámbito de aplicación del Reglamento y debían incluirse en su declaración. Sin embargo, las autoridades del Reino Unido no respondieron a la carta de la Comisión y siguieron sin incluir el régimen en su declaración.

8. En octubre de 2022, insatisfecho con la forma en que la Comisión había tramitado el expediente, el reclamante recurrió al Defensor del Pueblo. En particular, el denunciante se mostró en desacuerdo con el tiempo que tardó la Comisión en tratar el asunto, que seguía sin resolverse. 

La investigación

9. En diciembre de 2022, la Defensora del Pueblo inició una investigación sobre el seguimiento que había dado la Comisión a la sentencia del Tribunal.

10. Durante la investigación, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo inspeccionó todos los documentos relacionados con el asunto en cuestión y se reunió con los representantes de la Comisión.   

11. El Defensor del Pueblo compartió el informe de inspección y reunión con el demandante, que formuló observaciones.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

Por la Comisión

12. En el contexto de la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, la Comisión explicó las diferentes medidas que había adoptado a raíz de la sentencia del Tribunal, tal como se establece en su correspondencia con el reclamante.  

13. La Comisión explicó que, tras un análisis en profundidad del asunto, había aceptado la posición del Reino Unido de que sus regímenes de pensiones en cuestión no entran en el ámbito de aplicación del Reglamento 883/2004. Aunque la Comisión nunca recibió una respuesta del Reino Unido a su carta de 2016, Irlanda, que tiene regímenes similares, facilitó aclaraciones pertinentes a la Comisión, lo que le permitió comprender mejor la naturaleza contractual de los regímenes del Reino Unido. La Comisión explicó que estos regímenes son particulares, ya que no se basan en la legislación nacional y podrían compararse con un «acuerdo contractual entre empleador y mano de obra».

14. La Comisión tenía la intención de poner al corriente al denunciante de sus conclusiones en el contexto de una reunión en línea. Sin embargo, el demandante no aceptó participar en la reunión porque no se celebró en persona.

15. A propuesta del equipo de investigación del Defensor del Pueblo, la Comisión envió una carta al reclamante en marzo de 2023 en la que exponía sus puntos de vista y la conclusión a la que había llegado en relación con los regímenes del Reino Unido. En particular, constató que los funcionarios del Reino Unido tienen derecho a una pensión básica del Estado y a una pensión de la función pública, que es el resultado de las negociaciones entre los sindicatos y el ministro encargado de la función pública. Esta pensión adopta la forma de un acuerdo contractual, que se presenta al Parlamento del Reino Unido para su aprobación, pero no es objeto de un debate legislativo y, como tal, está excluida del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) no 883/2004.[9] La Comisión reconoció que esta no era la posición que había adoptado en su caso ante el TJUE, pero que, tras la sentencia, había llevado a cabo un análisis exhaustivo del asunto y llegó a esta conclusión.[10] Así pues, explicó que, dado que no había infracción del Derecho de la UE por parte del Reino Unido ni de otros Estados miembros, su investigación sobre este asunto había finalizado y no iniciaría ninguna acción contra el Reino Unido.

Por el demandante

16. El denunciante se mostró en desacuerdo con el tiempo empleado por la Comisión para llegar a su conclusión y con la falta de una comunicación clara sobre las medidas adoptadas por la Comisión en relación con el asunto.

17. El denunciante discrepó de la conclusión de la Comisión y consideró que los regímenes del Reino Unido deberían haber estado cubiertos por el Reglamento, ya que siguieron un proceso legislativo. Alegó que la Comisión debería haber acatado las conclusiones del Abogado General en el asunto C-12/14, en el que consideró que los regímenes del Reino Unido entraban en el ámbito de aplicación del Reglamento 883/2004.

18. El denunciante alegó que, al deducir los regímenes de pensiones civiles del Reino Unido de las pensiones legales maltesas, Malta infringía el Derecho de la UE. El denunciante alegó que el TJUE había desestimado el caso debido a los errores de procedimiento de la Comisión, y no en relación con si Malta había infringido el Derecho de la UE.

Evaluación del Defensor del Pueblo

19. Dado que han transcurrido muchos años desde la sentencia del Tribunal, el Defensor del Pueblo decidió abrir una investigación sobre esta reclamación. Durante la investigación, el Defensor del Pueblo solicitó aclaraciones sobre las medidas adoptadas por la Comisión a raíz de la sentencia y sobre las conclusiones a las que había llegado en relación con la cuestión planteada por el demandante.

20. A raíz de la sentencia del Tribunal, la Comisión archivó sin demora el procedimiento de infracción contra Malta. Esto estaba en consonancia con la sentencia del Tribunal, que concluyó que era responsabilidad de cada Estado miembro declarar correctamente sus regímenes en virtud del Reglamento (CE) n.o 883/2004. Esto significaba que, dado que el Reino Unido no declaraba sus regímenes en virtud del Reglamento, Malta no infringía el Derecho de la UE. En este sentido, la Comisión no cometió un error de procedimiento ante el Tribunal, como alega el denunciante, sino que el Tribunal no estuvo de acuerdo con los motivos de la Comisión para incoar un procedimiento de infracción contra Malta. El Tribunal consideró que el hecho de que el Gobierno del Reino Unido no declarara sus regímenes de pensiones de la función pública con arreglo al Reglamento podría haber sido impugnado ante la Comisión Administrativa.

21. A raíz de la sentencia del Tribunal, en el contexto de la Comisión Administrativa, la Comisión trató de abordar con todos los Estados miembros la forma en que declaran sus regímenes nacionales en virtud del Reglamento (CE) n.o 883/2004.

22. Si bien el Defensor del Pueblo reconoce que la Comisión tardó muchos años en investigar el asunto, los documentos inspeccionados y las aclaraciones recibidas de la Comisión durante esta investigación demuestran que la Comisión dio seguimiento a la sentencia del Tribunal. La Comisión recordó continua y diligentemente a los Estados miembros sus obligaciones en virtud del Reglamento y encargó estudios externos para ayudar a los Estados miembros a cumplir sus obligaciones en virtud del Reglamento. La Comisión también planteó la cuestión directamente a las autoridades del Reino Unido. Sin embargo, no respondieron.

23. Por consiguiente, aunque las acciones de la Comisión para dar seguimiento a la sentencia del Tribunal tuvieron lugar durante un largo período de tiempo, esto no parece deberse a la falta de atención de la Comisión.[11] Además, el Defensor del Pueblo señala que la Comisión, en su correspondencia con el reclamante, facilitó actualizaciones periódicas sobre las diferentes medidas adoptadas y ofreció una reunión en línea al reclamante.

24. Por lo que se refiere al resultado de la investigación de la Comisión, esta explicó claramente su posición al denunciante en el contexto de esta investigación. La Comisión constató que los regímenes de pensiones de los funcionarios del Reino Unido no entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n.o 883/2004, por lo que el Reino Unido no incumple el Reglamento (CE) n.o 883/2004.

25. Si bien el Defensor del Pueblo entiende la decepción del reclamante con el resultado de la investigación de la Comisión, esta tiene la facultad discrecional de adoptar esta opinión. El papel del Defensor del Pueblo en tales casos se limita a verificar que la Comisión dio explicaciones claras y razonables de sus acciones y que no hubo error manifiesto de apreciación. El Defensor del Pueblo considera que la Comisión motivó su decisión de manera adecuada y clara. El hecho de que la Comisión adoptara una posición diferente sobre el asunto sometido al Tribunal de Justicia no pone en entredicho la forma en que dio seguimiento al asunto posteriormente, ni el hecho de que cambiara de opinión a lo largo de su investigación. Además, aunque la posición de la Comisión no se ajusta a la del Abogado General, tales dictámenes no son jurídicamente vinculantes ni para el Tribunal de Justicia ni para la Comisión.

26. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que no se justifican más investigaciones en este caso.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, el Defensor del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión [12]:

No se justifican más investigaciones en este caso.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Tina Nilsson
Jefa de la Unidad de Atención de Casos

Estrasburgo, 26.9.2023

[1] Reglamento (CE) n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:02004R0883-20140101.

[2] Artículo 2 del Reglamento (CE) no 883/2004

[3] Artículo 9 del Reglamento (CE) no 883/2004

[4] Expediente de infracción 2009/2161 relativo al cálculo de los derechos de pensión en Malta

[5] Artículo 54 del Reglamento (CE) no 883/2004

[6] Asunto C-12/14, conclusiones del Abogado General Bot presentadas el 12 de noviembre de 2015, Comisión Europea / República de Malta: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62014CC0012

[7] Asunto C-12/14, sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de marzo de 2016, Comisión Europea/República de Malta: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-12/14

[8] Artículos 71 y 72 del Reglamento (CE) n.o 883/2004

[9] Artículo 1, letra l), del Reglamento (CE) n.o 883/2004: «[el término “legislación”] excluye las disposiciones contractuales distintas de las que sirven para ejecutar una obligación de seguro derivada de las disposiciones legales y reglamentarias [...] o que han sido objeto de una decisión de las autoridades públicas que las hace obligatorias o amplía su ámbito de aplicación [...]».

[10] Asunto C-268/06, sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 15 de abril de 2008, Impact/Minister for Agriculture and Food y otros. Petición de decisión prejudicial: Tribunal de Trabajo de Irlanda: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-268/06

[11] Véase la Decisión sobre el tiempo necesario para que la Comisión Europea concluya una investigación de infracción sobre la caza de lobos en Suecia (163/2023/PB): https://www.ombudsman.europa.eu/it/decision/en/172850

[12] La presente reclamación se ha tramitado en el marco de un procedimiento delegado, de conformidad con la Decisión del Defensor del Pueblo Europeo por la que se adoptan disposiciones de aplicación.