Antecedentes de la denuncia

1. En febrero de 2021, la Defensora del Pueblo inició una investigación por iniciativa propia sobre la decisión de la Autoridad Europea de Defensa (AED) de permitir que su antiguo director ejecutivo asumiera dos puestos de responsabilidad en Airbus, una empresa aeroespacial. 

2. El Defensor del Pueblo llevó a cabo una investigación ^[1], que incluyó la inspección de los documentos pertinentes de la AED.

3. En el curso de su investigación, la Defensora del Pueblo constató que la AED no había evaluado los riesgos asociados a las solicitudes del antiguo director ejecutivo con la minuciosidad necesaria que cabía esperar razonablemente de ella.

4. Concretamente, el Defensor del Pueblo constató dos casos de mala administración. En primer lugar, la AED no impuso restricciones suficientemente eficaces para mitigar los riesgos de conflictos de intereses reales y percibidos identificados por la AED.^[2] En segundo lugar, el cargo de asesor estratégico de Airbus Defence and Space debería haberse prohibido, debido a su naturaleza y al riesgo que planteaba en términos de conflicto con el interés legítimo de la AED.

Recomendaciones y sugerencias de mejora del Defensor del Pueblo

5. En julio de 2021, el Defensor del Pueblo formuló dos recomendaciones para evitar que surgieran en el futuro problemas similares a los encontrados en esta investigación ^[3], afirmando que la AED debería:

i) Cuando sea necesario en el futuro, prohibir a sus altos funcionarios que ocupen determinados puestos después de su mandato. Cualquier prohibición de este tipo debe estar limitada en el tiempo, por ejemplo, durante dos años, y

ii) Para dar claridad a su personal superior, establecer criterios sobre cuándo prohibirá tales movimientos. Los candidatos a puestos superiores de la AED deben ser informados de los criterios cuando presenten su candidatura.

6. Además, el Defensor del Pueblo también formuló una sugerencia de mejora, a saber: «[l]a AED debe garantizar que el formulario específico para las personas que soliciten autorización para los puestos de trabajo previstos se redacte de tal manera que los (antiguos) miembros del personal faciliten la información pertinente para que la AED pueda realizar una evaluación significativa desde el principio».

7. En octubre de 2021, la AED envió su respuesta al Defensor del Pueblo. La AED aceptó las recomendaciones del Defensor del Pueblo y adoptó medidas para aplicarlas ^[4].

8. En relación con la primera recomendación del Defensor del Pueblo, la AED señaló que, al evaluar las solicitudes del personal para emprender actividades posteriores a su cese en el servicio, siempre tiene en cuenta todas las opciones a su disposición en virtud del Estatuto de los funcionarios de la AED. También lo había hecho en el caso en cuestión, dijo.

9. A raíz de la segunda recomendación del Defensor del Pueblo, la AED llevó a cabo una revisión sustantiva de sus normas internas, material de orientación y plantillas. En este contexto, la AED dijo que está reflexionando sobre:

• Directrices sobre las restricciones posteriores al empleo, que se aplicarán tan pronto como sean aprobadas por la dirección de la AED.
• Un anuncio de vacante actualizado que incluya información sobre posibles restricciones y/o prohibiciones posteriores al empleo. Por ejemplo, destaca los requisitos del personal para solicitar la aprobación previa de la Agencia a su debido tiempo y antes de iniciar el nuevo puesto y que esta aprobación puede denegarse o concederse en determinadas condiciones. Además, establece el período de prohibición para los grupos de presión para puestos de alto nivel después de dejar el servicio de la Agencia.
• Posibles nuevos procedimientos internos que restrinjan el acceso a la información confidencial para los miembros del personal que todavía estén en servicio cuando notifiquen a la AED un nuevo puesto de trabajo previsto. Sin embargo, la AED dijo que esto depende de la viabilidad práctica. La AED dijo que estaba reflexionando sobre esto con el director de seguridad de la información y el personal de TI.
• La posibilidad de nombrar a un responsable de ética de la AED. Sin embargo, esto requiere recursos adicionales, de los que la AED dijo que actualmente carece.

10. La AED aceptó la sugerencia de mejora del Defensor del Pueblo y revisó el formulario facilitado a los (antiguos) miembros del personal para solicitar autorización para un puesto de trabajo previsto.

11. La AED no estuvo de acuerdo con la observación de la Defensora del Pueblo de que no había evaluado los riesgos asociados a las solicitudes del antiguo director ejecutivo con la minuciosidad necesaria que podía esperarse razonablemente de una autoridad pública. Así pues, la AED declaró que no estaba plenamente de acuerdo con las conclusiones de la Defensora del Pueblo sobre la mala administración.

12. Si bien la AED reconoció las observaciones de la Defensora del Pueblo y las conclusiones a las que había llegado en su investigación, dijo que agradecería un razonamiento más fundamentado y específico con respecto a la definición del umbral para imponer una prohibición temporal de acceder a un futuro empleo.

13. La AED también dijo que agradecería recibir asesoramiento práctico sobre i) lo que implicaría un sistema eficaz de supervisión y ejecución en términos concretos, teniendo en cuenta los recursos de la AED y, por ejemplo, el hecho de que la AED no puede imponer la sanción de reducir los derechos de pensión, y ii) cómo una prohibición de los grupos de presión también podría incluir al personal de otras instituciones de la UE, como sugirió la Defensora del Pueblo en su recomendación (véase la nota a pie de página 2), que son entidades jurídicas separadas.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la recomendación

14. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción el seguimiento dado por la AED a sus recomendaciones. Dado que no todas las acciones anunciadas se completaron en el momento de la respuesta de la AED, la Defensora del Pueblo invita a la AED a que le informe de cualquier acción futura que adopte en relación con sus recomendaciones, y en particular en lo que respecta a las directrices de la AED sobre las restricciones posteriores al empleo.

15. La Defensora del Pueblo señala que, a pesar de su seguimiento constructivo de sus recomendaciones, la AED cuestiona sus conclusiones sobre mala administración y algunos de los argumentos en los que se basa su recomendación.

16. La primera constatación de mala administración se basó en una evaluación detallada de las restricciones impuestas por la AED. Sobre la base de esta evaluación, el Defensor del Pueblo consideró que algunas restricciones no eran suficientes para mitigar el riesgo de que el antiguo director ejecutivo participara en actividades directas o indirectas de cabildeo y defensa ante el personal de la AED y el personal de otras instituciones de la Unión en asuntos que había tratado durante sus últimos tres años de servicio. El Defensor del Pueblo también cuestionó la capacidad de la AED para supervisar y hacer cumplir algunas de las restricciones que aplicaba.

17. La segunda constatación de mala administración, a saber, que los riesgos insuficientemente mitigados eran especialmente problemáticos para el papel de asesor estratégico de Airbus Defence and Space, se basó en la descripción de dicho puesto de trabajo, que implicaba «[contribuir] a la experiencia en el análisis y la definición de directrices de acción para la estrategia [...] en todo el mundo, así como en la OTAN, la UE o países concretos de Europa o fuera de ella».

18. La Defensora del Pueblo mantiene su opinión de que la AED cometió mala administración al no imponer restricciones suficientemente eficaces para mitigar los riesgos de conflictos de intereses reales y percibidos y al no prohibir el cargo de asesor estratégico de Airbus Defence and Space.

Por lo que se refiere al umbral para prohibir un trabajo previsto

19. La AED expresó la opinión de que la recomendación del Defensor del Pueblo carecía de «un razonamiento más fundamentado y específico con respecto a la definición del umbral» para prohibir (temporalmente) este puesto de trabajo. Si bien la Defensora del Pueblo sostiene que su recomendación estaba suficientemente motivada, aprovechará esta oportunidad para compartir las siguientes reflexiones.

20. El artículo 18 del Estatuto de los funcionarios de la AED establece que, cuando un puesto de trabajo se refiera a las cuestiones en las que haya trabajado el (antiguo) funcionario que solicite la autorización y exista un riesgo de conflicto de intereses, la AED dispone de un amplio margen de apreciación para decidir prohibir dicho puesto de trabajo o conceder su aprobación con sujeción a las restricciones que considere oportunas.

21. Los órganos jurisdiccionales de la UE han aportado elementos útiles en lo que respecta a la evaluación de los conflictos de intereses que una autoridad facultada para proceder a los nombramientos debe llevar a cabo sobre la base del artículo 16 del Estatuto de los funcionarios de la UE ^[5] (el artículo 18 del Estatuto de los funcionarios de la AED es similar). Los órganos jurisdiccionales de la Unión han dictaminado que la facultad de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos de impedir que un (antiguo) funcionario ejerza una actividad post-empleo en un plazo de dos años a partir de su cese, retribuido o no, está sujeta a dos requisitos distintos: i) que la actividad propuesta está relacionada de alguna manera con la actividad del funcionario durante sus tres últimos años de servicio, y
ii) que la actividad propuesta podría dar lugar a un conflicto con los intereses legítimos de la institución ^[6]. Los órganos jurisdiccionales de la UE han aclarado que basta con que la actividad prevista pueda percibirse como generadora de un (riesgo de) conflicto de intereses.^[7] Los órganos jurisdiccionales de la UE reconocen que las instituciones disponen de un amplio margen de apreciación a este respecto.

22. En opinión del Defensor del Pueblo, mantener la confianza del público en la AED es un interés importante de la AED y, por extensión, de la UE. La AED debe asegurarse de que este interés legítimo, entre otros, debe protegerse cuando tenga en cuenta los puestos de trabajo previstos de antiguos miembros del personal.

23. Cuando los antiguos miembros del personal notifiquen a la AED su intención de iniciar un nuevo trabajo, la AED debe realizar una evaluación de riesgos de ese nuevo trabajo en el contexto de las tareas y responsabilidades del antiguo miembro del personal mientras esté al servicio de la AED. Esta evaluación debe tener en cuenta los riesgos:

i) de un conflicto con los intereses legítimos de la UE;

ii) que la información que no sea pública pueda divulgarse o utilizarse indebidamente; y

iii) que los antiguos miembros del personal puedan tratar de influir en los excolegas.

En el caso de antiguos altos funcionarios, estos riesgos pueden ser especialmente elevados, como fue el caso en esta investigación que se refería al miembro del personal de más alto rango de la AED.

24.  El Defensor del Pueblo reconoce que cada solicitud de autorización de una actividad post-empleo debe evaluarse en función de sus propios méritos, teniendo en cuenta, entre otras cosas, el derecho fundamental de la persona a trabajar. Cualquier restricción de los derechos del antiguo personal de la UE a trabajar en el sector privado debe ser necesaria para alcanzar un interés público legítimo y debe ser proporcionada ^[8].

25. El Defensor del Pueblo considera que cuando un trabajo previsto de un antiguo alto funcionario esté relacionado con los asuntos trabajados durante los últimos tres años de servicio de esa persona y pueda dar lugar a un conflicto con los intereses legítimos de la AED, y cuando la autorización de tal actividad no pueda supeditarse a condiciones que mitiguen adecuadamente los riesgos y que puedan controlarse y ejecutarse de manera creíble, la AED debe utilizar su facultad discrecional para prohibir (temporalmente) el trabajo previsto en interés público.

Medida más adecuada para supervisar y ejecutar la decisión

26. Cuando las condiciones impuestas se refieren a actividades de las que la AED puede tener conocimiento, ya sea porque se producen en público o frente a la AED, el Defensor del Pueblo está de acuerdo con la AED en que es importante informar a los miembros del personal pertinentes de las condiciones que se aplican a los antiguos miembros del personal.

27. Aparte de esto, el Defensor del Pueblo opina que el control externo por parte de otras instituciones, el público y terceros, como los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil, podría ayudar a la AED en sus esfuerzos. Para permitir este control externo, el Defensor del Pueblo sugiere que la AED facilite oportunamente la información relativa a las actividades profesionales de los altos funcionarios tras su cese en el servicio.

Riesgo de cabildeo

28. Por lo que se refiere al riesgo de cabildeo por parte del antiguo director ejecutivo en relación con otras instituciones de la UE, el Defensor del Pueblo opina que la AED podría simplemente haber enviado su decisión a la Comisión y al Consejo. Por ejemplo, podría haberles informado de las restricciones que había considerado necesarias a la luz de los riesgos que había identificado y haberles invitado a adoptar las medidas que consideraran apropiadas. Al hacerlo, se habría demostrado que la AED era consciente de que esta cuestión no era un asunto puramente interno con implicaciones únicamente para la AED.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

La AED ha aceptado las recomendaciones del Defensor del Pueblo.

La Defensora del Pueblo invita a la AED a compartir con ella sus directrices sobre las restricciones posteriores al empleo una vez que sean aprobadas por la dirección de la AED.

Se informará de esta decisión a la Agencia Europea de Defensa.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 28.1.2022

[1] Véase la carta de apertura del Defensor del Pueblo con preguntas detalladas: https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/correspondence/es/138504.

[2] Las restricciones de la AED incluían que el antiguo director ejecutivo no podía tener contactos con el personal de la AED con el fin de ejercer presión o abogar en asuntos de los que había sido responsable como director ejecutivo, durante los primeros doce meses después de dejar el cargo. El Defensor del Pueblo se había opuesto a la duración de esta restricción, que era notablemente más corta que otras restricciones destinadas a impedir que el ex director ejecutivo participara en actividades de cabildeo. El Defensor del Pueblo también cuestionó el alcance de esta restricción, que incluía únicamente al personal de la AED. Esto se debe a que el antiguo director ejecutivo se había ocupado de asuntos durante sus últimos tres años de servicio que afectaban a otras instituciones de la UE. En opinión del Defensor del Pueblo, la AED debería haber tenido esto en cuenta al estipular que esta restricción se aplicaba también al personal de otras instituciones que trabajaba en asuntos que el antiguo director ejecutivo había tratado.

[3] Véase la recomendación del Defensor del Pueblo: https://www.ombudsman.europa.eu/es/recommendation/es/144268.

[4] Véase el dictamen motivado de la AED: https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/correspondence/es/148334

[5] Reglamento no 31 (CEE), 11 (CEEA), por el que se establece el Estatuto de los funcionarios y el régimen aplicable a los otros agentes de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, véase: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[6] Véase la sentencia del Tribunal de la Función Pública de la UE de 15 de octubre de 2014 en el asunto F 86/13, Van de Water/Parlamento, apartados 46, 48 y 51. Disponible en: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=158611&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5563572.

[7] Véase el apartado 51: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=6C1D5AEBC52907DAE330A0EFB649D561?text=&docid=221105&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20653927.

[8] Véase el artículo 15 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.