Antecedentes de la denuncia

1. El denunciante es un profesor jubilado de física, que creó ACT d.o.o (en lo sucesivo, «ACT»), una sociedad registrada con arreglo al Derecho croata. ACT era miembro del consorcio que llevó a cabo el proyecto Underwater Coastal Sea Surveyor (UNCOSS) en el marco del Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico Europeo (7PM) de la UE. El objetivo del proyecto UNCOSS era equipar un vehículo operado a distancia (ROV) con un generador de neutrones para escanear las zonas costeras en busca de bombas y explosivos.

2. El proyecto comenzó el 1 de diciembre de 2008 y concluyó en el plazo acordado (antes del 31 de julio de 2012), habiendo cumplido los objetivos previstos a satisfacción de la Comisión Europea.

3. Tras una auditoría realizada por sus servicios, la Comisión emitió una nota de adeudo para la recuperación de 720 755,79 EUR. Este importe se componía de: a) 641 246,53 EUR, que correspondían a los costes totales reclamados, así como un pago final para el proyecto que estaba pendiente en ese momento, y b) 79 509,27 EUR de «daños liquidados»[1]. Los fondos que la Comisión Europea intentó recuperar eran superiores a la cantidad que el denunciante había recibido.

4. El demandante consideró que esto era irrazonable e injusto, y recurrió al Defensor del Pueblo Europeo el 19 de noviembre de 2014.

Cuestión de la investigación

5. El Defensor del Pueblo investigó la alegación del reclamante de que la Comisión actuó de manera irrazonable e injusta al tratar de recuperar fondos del ACT.

Recomendaciones del Defensor del Pueblo

6. El Defensor del Pueblo no constató mala administración en relación con la mayoría de las conclusiones de la auditoría, que se referían a si se habían respetado o no las obligaciones contractuales.

7. Sin embargo, el Defensor del Pueblo detectó algunos casos de mala administración y formuló las recomendaciones correspondientes [2]. Al formular las recomendaciones a la Comisión, el Defensor del Pueblo tuvo en cuenta los argumentos y puntos de vista presentados por las partes.

8. En concreto, la Defensora del Pueblo constató que determinadas declaraciones de los informes de auditoría de la Comisión no se ajustaban a los requisitos de las buenas prácticas administrativas, debido a la lengua utilizada, y equivalían a mala administración. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo recomendó (recomendación n.o 1) que la Comisión reconociera que determinadas declaraciones de sus informes de auditoría eran inapropiadas y pidiera disculpas al reclamante por ello.

9. En segundo lugar, el Defensor del Pueblo consideró que, aunque no estaba claro si el demandante tenía la condición de propietario de una pyme [3] que no percibía un salario, un servicio de la Comisión le había aconsejado que podía aplicar las tarifas a sus costes de personal como propietario de una pyme que no percibía un salario (las denominadas tarifas «Marie Curie»). Teniendo en cuenta todas las circunstancias, el denunciante, que actuó de buena fe, no debe ser sancionado por actuar siguiendo el asesoramiento de la Comisión. Por lo tanto, no era una buena práctica administrativa que la Comisión considerara no subvencionable la aplicación por parte del denunciante de las tarifas Marie Curie para los gastos de personal. Para resolver el asunto, el Defensor del Pueblo recomendó (recomendación n.o 2) que la Comisión revisara las conclusiones de la auditoría sobre los costes de personal, en particular en lo que respecta a la aplicación de los tipos «Marie Curie», y ajustara el importe que debía recuperarse en consecuencia.

10. Además, cuando se dictó la orden de recuperación, el pago final en el marco del proyecto de la UNCOSS no se había hecho al autor de la queja. Así pues, la Comisión trató de recuperar un importe que no se había pagado al denunciante. Esto estuvo mal. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo recomendó (recomendación n.o 3) que la Comisión redujera aún más el importe que pretende recuperar para reflejar el hecho de que no efectuó el pago final debido al reclamante.

11. El acuerdo de subvención establece que, en «casos excepcionales, la Comisión podrá abstenerse de reclamar una indemnización por daños y perjuicios». El Defensor del Pueblo expresó la opinión de que esta disposición debería aplicarse en este caso [4] por las siguientes razones: (1) el importe reclamado por la Comisión para su recuperación superó el importe de la financiación que el denunciante recibió para un proyecto que se concluyó con éxito y a tiempo; (2) la empresa del denunciante había sido liquidada; y 3) la OLAF no constató ningún fraude u otras irregularidades del tipo sugerido en el informe final de auditoría de la Comisión. Por lo tanto, en aras de la equidad, el Defensor del Pueblo recomendó (recomendación n.o 4) que la Comisión renunciara a la «indemnización por daños y perjuicios» que pretendía recuperar en su totalidad.

12. La Comisión envió su respuesta a las recomendaciones del Defensor del Pueblo el 7 de diciembre de 2017. En dicha respuesta, la Comisión rechazó todas las recomendaciones del Defensor del Pueblo.

13. Tras un cuidadoso examen de la respuesta de la Comisión a las recomendaciones, el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo consideró que había algunos errores fácticos importantes en dicha respuesta y se puso en contacto con la Comisión para pedir aclaraciones. En los intercambios informales que siguieron, la Comisión reconoció el problema. A la luz de esta evolución, el Defensor del Pueblo decidió que la Comisión le enviara una nueva respuesta. La Comisión envió su nueva respuesta el 4 de junio de 2018 y el denunciante envió sus observaciones sobre dicha respuesta el 29 de junio de 2018.

14. En su respuesta complementaria, la Comisión revisó su posición con respecto a las recomendaciones primera, tercera y cuarta.

15. En concreto, en relación con la primera recomendación, la Comisión dijo que el procedimiento de auditoría podría haberse explicado mejor al denunciante antes de la auditoría. La Comisión reconoció los inconvenientes que el tratamiento del caso podría haber causado efectivamente, y prometió disculparse con el denunciante por ello.

16. Por lo que se refiere a la tercera recomendación, la Comisión reconoció que había cometido un descuido administrativo al realizar el cálculo inicial del importe que debía recuperarse. En concreto, cuando se emitió la nota de adeudo, la Comisión se basó en la información del informe de auditoría y, por lo tanto, basó sus cálculos en los importes reclamados por el beneficiario y no en los importes efectivamente recibidos, ya que dicha información no pudo obtenerse hasta la tramitación del pago final, sobre la base de la información facilitada por el coordinador del proyecto. Sobre la base de los importes efectivamente recibidos por el reclamante, la nota de adeudo debería haber sido de 407.249,24 EUR, sin la aplicación de una indemnización por daños y perjuicios (véase la respuesta de la Comisión a la cuarta recomendación que figura a continuación), en lugar de 720.755,79 EUR. Así pues, la Comisión aceptó la recomendación del Defensor del Pueblo y prometió revisar en consecuencia el cálculo de la nota de adeudo.

17. En cuanto a la cuarta recomendación, la Comisión declaró que, a la luz de sus observaciones adicionales en respuesta a la tercera recomendación, también habría que reajustar el importe de los daños y perjuicios liquidados, que normalmente se calculan como porcentaje de la contribución financiera recibida indebidamente. Sin embargo, la Comisión declaró que, habida cuenta de las circunstancias excepcionales de este caso, estaba de acuerdo con el Defensor del Pueblo en no aplicar en absoluto la indemnización por daños y perjuicios.

18. En cuanto a la segunda recomendación, la Comisión mantuvo la posición expresada en su dictamen de 7 de diciembre de 2017. Allí, la Comisión alegó que las tarifas «Marie Curie» están permitidas para los propietarios de pymes que no reciben un salario. Dado que el demandante percibía un salario de su empresa, que también pagaba todos los impuestos y la seguridad social necesarios a las autoridades croatas, la Comisión no podía aceptar la aplicación de los tipos «Marie Curie». Según la Comisión, aunque el denunciante hubiera actuado de buena fe, la Comisión no podía ignorar las normas jurídicas y contractuales que rigen el contrato en cuestión. Además, la Comisión alegó que el denunciante no puede basarse en la doctrina de la confianza legítima, ya que en este caso no se cumplen las condiciones pertinentes exigidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE.

19. En sus observaciones, el demandante criticó enérgicamente la tramitación de este caso por parte de la Comisión, afirmando que esta no cumplió plenamente las conclusiones del Defensor del Pueblo ni tuvo suficientemente en cuenta la constatación de la OLAF de que no había habido ninguna irregularidad del tipo implicado en el informe de auditoría de la Comisión.

20. En particular, por lo que se refiere a la respuesta de la Comisión a la primera recomendación, el reclamante dijo que la cuestión no era si el procedimiento de auditoría se le había explicado adecuadamente; la cuestión, más bien, es que la Comisión debe reconocer que el informe de auditoría contenía declaraciones falsas y observaciones inapropiadas. En su opinión, la Comisión debería pedir disculpas y retirar estas declaraciones.

21. En cuanto a la respuesta de la Comisión a la segunda recomendación, el denunciante alegó que la evaluación errónea de la Comisión no se ajusta a la legislación croata, que establece claramente que los importes recibidos por el ACT eran una «tasa de autor» y no un salario.

22. En cuanto a la respuesta de la Comisión a las recomendaciones tercera y cuarta, el denunciante declaró que renunciar al derecho a solicitar una indemnización por daños y perjuicios no era suficiente, y mantuvo sus críticas sobre la forma en que la Comisión había llevado a cabo la auditoría.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras las recomendaciones

Primera recomendación

23. El denunciante tiene razón al señalar que la nueva respuesta de la Comisión no equivale a una disculpa. Los principios de buena conducta administrativa se aplican a todos los contactos con los ciudadanos, ya sean formales, informales, preliminares o finales [5], y las instituciones de la UE deben abstenerse de hacer comentarios insultantes o denigrantes hacia los ciudadanos en todo momento y en todos los casos. Por lo tanto, sin que sea necesario reproducir aquí todas las declaraciones de los auditores [6], el Defensor del Pueblo las considera objetivamente ofensivas. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo no está de acuerdo en que tales declaraciones puedan justificarse por el carácter preliminar del proyecto de informe de auditoría. Dado que la posición revisada de la Comisión sobre la primera recomendación no equivale a un reconocimiento de que determinadas declaraciones realizadas en los informes de auditoría eran inapropiadas, y a constituir una disculpa a la reclamante, la Defensora del Pueblo debe confirmar su conclusión de mala administración en este caso.

Segunda recomendación

24. La evaluación de si los acuerdos de pago entre el denunciante y su empresa califican como salario es difícil de realizar y, por lo tanto, en cierta medida incierta. Ante esta incertidumbre, el denunciante solicitó asesoramiento a la Comisión (el servicio del 7PM), que había redactado las normas aplicables y podía esperarse que tuviera conocimientos especializados al respecto.

25. El Defensor del Pueblo no está en condiciones de pronunciarse sobre si el reclamante, en ese momento, era o no propietario de una pyme que recibía un salario. Sin embargo, el servicio responsable de la Comisión, cuyo asesoramiento solicitó el denunciante, parece haber aceptado esta posibilidad en su momento y ha informado al denunciante en consecuencia. La Comisión no ha dejado claro por qué no se puede confiar en el asesoramiento de sus propios servicios. Si los beneficiarios de subvenciones no pueden confiar en el asesoramiento que reciben sobre los programas financiados por la UE de las partes pertinentes de la Comisión, esto socavaría claramente la confianza pública en la administración y el funcionamiento de los programas de financiación de la UE. La posición de la Comisión, según la cual, en efecto, los ciudadanos no deben confiar en el asesoramiento recibido de sus servicios, es en este caso incomprensible e insostenible.

26. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que los argumentos de la Comisión para negarse a aceptar los tipos «Marie Curie» no son convincentes, teniendo en cuenta los hechos del asunto y un análisis de estos hechos a la luz de los principios de buena administración. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo debe confirmar la anterior constatación de mala administración en este caso.

Recomendaciones tercera y cuarta

27. La Comisión ha llevado a cabo una nueva revisión del expediente y ha cumplido plenamente las recomendaciones del Defensor del Pueblo.

Observaciones finales sobre este asunto

28. La Comisión revisó su posición en relación con las recomendaciones primera, tercera y cuarta del Defensor del Pueblo. La aceptación por parte de la Comisión de las recomendaciones tercera y cuarta significaba que el importe que pretende recuperar del denunciante se ha reducido ahora en 313.506,55 euros. Al mismo tiempo, la posición revisada de la Comisión sobre la primera recomendación no equivale a reconocer que determinadas declaraciones formuladas en los informes de auditoría eran inapropiadas ni se ha disculpado con el denunciante. Además, la Comisión ha rechazado la segunda recomendación del Defensor del Pueblo sin presentar argumentos convincentes. Teniendo en cuenta todas las circunstancias, y habiendo colaborado ampliamente con la Comisión en relación con su mala administración en este caso, el Defensor del Pueblo considera que es poco probable que un mayor compromiso dé lugar a un resultado más satisfactorio para el reclamante. Este compromiso ulterior no redundará en beneficio del interés público. Así pues, al tiempo que mantiene sus conclusiones sobre la mala administración, la Defensora del Pueblo reconoce que la Comisión ha abordado satisfactoriamente la esencia de algunas de las preocupaciones de la reclamante y, por lo tanto, archiva el asunto.

Observaciones finales - generales

29.  Este caso pone de relieve el hecho de que la participación en proyectos financiados por la UE puede ser un ejercicio desalentador para las pequeñas empresas, incluidas las empresas unipersonales. En general, las normas son bastante complejas y, a menudo, no es posible que las empresas reciban asesoramiento autorizado sobre las normas (véase el asesoramiento dado al denunciante por el servicio del 7PM sobre la aplicación de las tarifas «Marie Curie»). Uno esperaría que las instituciones de la UE lo tuvieran en cuenta al tratar asuntos relacionados con el cumplimiento de las normas. Sin embargo, las reglas parecen ser aplicadas con gran celo y rigidez [7]. Esta aplicación rígida se lleva a cabo en nombre de la salvaguardia del presupuesto de la UE y la prevención del fraude. A menudo, la amenaza real para el presupuesto de la UE no está del todo clara: una mera referencia al interés abstracto de luchar contra el fraude parece suficiente para justificar la aplicación más rígida de las normas, aunque los errores cometidos puedan ser menores. Al Defensor del Pueblo le preocupa que, en algunos casos, las pequeñas empresas tengan que persistir durante años para que sus reclamaciones legítimas sean atendidas o queden en quiebra en el proceso. Comprensiblemente, tales empresas, sus propietarios y empleados a menudo formarán una visión permanente y negativa de la UE y su administración.

30. En asuntos como este, la Comisión debe estar muy atenta a no dejar que sus acciones se determinen únicamente por los aspectos técnicos del acuerdo de subvención. En cambio, también debe examinar lo que es justo y equitativo en las circunstancias de un acuerdo individual. Una opinión sostenida por los defensores del pueblo del sector público en general es que ninguna norma jurídica debe aplicarse de manera tan inflexible que cause una grave injusticia o injusticia. Debe repetirse aquí que el caso particular en cuestión es aquel en el que se pidió al propietario de una pequeña empresa que devolviera más dinero del que había recibido por la ejecución (exitosa y a tiempo) del contrato. Se trata de un resultado desigual que demuestra que la Comisión no ha logrado el equilibrio adecuado entre la aplicación estricta de las normas que rigen los acuerdos de subvención y la necesidad de que las autoridades de la UE actúen de conformidad con las exigencias de justicia y equidad.

31. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo, plenamente consciente de las dificultades a las que se enfrenta la Comisión en su función de defender los intereses financieros de la UE, considera importante sugerir a la Comisión que reflexione sobre la mejor manera de garantizar el equilibrio adecuado entre la aplicación rígida de las normas financieras y la consecución de resultados proporcionados y justos.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con las siguientes conclusiones:

La Comisión ha aceptado plenamente las recomendaciones tercera y cuarta del Defensor del Pueblo. Sin embargo, las conclusiones de mala administración identificadas por la Defensora del Pueblo en sus recomendaciones primera y segunda no han sido respondidas satisfactoriamente.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión Europea.

Sugerencias de mejora

La Comisión debe reflexionar sobre la mejor manera de garantizar que se alcance el equilibrio adecuado entre la aplicación rígida de las normas financieras y la consecución de resultados proporcionados y justos.

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 23.8.2018

[1] La Comisión tiene derecho a solicitar «indemnizaciones por daños y perjuicios» en los casos en que, al sobrevalorar los importes reclamados, un beneficiario reciba una contribución financiera injustificada en el marco de los programas de financiación de la UE.

[2] Las recomendaciones del Defensor del Pueblo en este caso pueden consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/82024/html.bookmark

[3] Pequeña y Mediana Empresa.

[4] Como hizo la Comisión en un caso similar, véase la Decisión del Defensor del Pueblo Europeo por la que se cierra la investigación sobre la reclamación 1962/2013/JN contra la Comisión Europea, apartado 20, disponible en: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/58814/html.bookmark

[5] El artículo 3, apartado 1, del Código Europeo de Buena Conducta Administrativa dispone: «El presente Código contiene los principios generales de buena conducta administrativa que se aplican a todas las relaciones de las instituciones y sus administraciones con el público [...]» (el subrayado es nuestro).

[6] Véase la nota a pie de página 5, que cita el apartado 21 de las recomendaciones del Defensor del Pueblo en las que se resumen los argumentos del reclamante sobre por qué las declaraciones de la Comisión fueron ofensivas.

[7] Este comentario refleja la experiencia del Defensor del Pueblo en el tratamiento de algunas otras reclamaciones relacionadas con litigios en materia de pagos en proyectos financiados por la UE.