Készült az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban [1]

A Corporate Europe Observatory nem kormányzati szervezet panaszt tett az ombudsmannál, hogy az Európai Bizottság nem tett eleget a Dohányzás-ellenőrzési Egyezmény szerinti azon kötelezettségének, hogy elszámoltatható és átlátható legyen a dohányiparral való kapcsolataiban. A panasz különösen az volt, hogy a Bizottság (az Egészségügyi Főigazgatóság kivételével) nem tette proaktívan közzé a dohányipar képviselőivel tartott találkozók részleteit és jegyzőkönyveit. A Bizottság álláspontja az volt, hogy a dohányiparral való találkozókra vonatkozó dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmek kezelésével és az európai parlamenti képviselők vonatkozó kérdéseinek megválaszolásával eleget tesz az egyezmény szerinti elszámoltathatóságra és átláthatóságra vonatkozó kötelezettségének. A Bizottság azt is állította, hogy az Egészségügyi Főigazgatóság által elfogadott szigorú és proaktív szabályok tükrözik az igazgatóság konkrét feladatait, és a Bizottság egésze esetében nem megfelelőek.

Az ombudsman arra az álláspontra helyezkedett, hogy az egyezmény részes feleinek aktív intézkedéseket kell hozniuk mind a dohányiparral való interakciók mértékének korlátozása, mind pedig az ilyen interakciók előfordulása esetén az átláthatóság biztosítása érdekében. Az ombudsman elutasította azt a nézetet, hogy a Bizottság általában az Egészségügyi Főigazgatóságtól megköveteltnél alacsonyabb szintű átláthatóság mellett működhetne: valamennyi igazgatóság részt vesz a dohányzás visszaszorításával kapcsolatos jogalkotási és szakpolitikai területeken. Az ombudsman a Bizottság jelenlegi gyakorlatában (az Egészségügyi Főigazgatóság kivételével) eredendő hiányosságokat tárt fel, amelyek az átláthatóság és az elszámoltathatóság tekintetében megbízhatatlanná és elégtelenné teszik azokat. Az ombudsman megállapította, hogy a jelenlegi gyakorlatok hivatali visszásságnak minősülnek. Javasolta a Bizottságnak, hogy valamennyi igazgatósága biztosítsa a proaktív átláthatóságot, ahogyan az az Egészségügyi Főigazgatóság esetében már most is történik. Ehhez a dohánytermékekkel foglalkozó érdekképviselőkkel tartott valamennyi találkozó részleteinek és jegyzőkönyveinek online közzétételére lesz szükség. Az ajánlás kifejezetten hivatkozik a Bizottság Jogi Szolgálatának a dohányipar képviselőivel, köztük annak jogi képviselőivel tartott találkozóira.  

A panasz előzményei

1. 2003-ban az Egészségügyi Világközgyűlés elfogadta a Dohányzás-ellenőrzési Keretegyezményt (a továbbiakban: az Egyezmény), amelynek célja a dohányzással összefüggő halálesetek és betegségek számának átfogó csökkentése világszerte. Az egyezményt eddig 176 részes fél ratifikálta. Az EU az egyezményt a 2004. június 2-i 2004/513/EK tanácsi határozattal [2] kötötte meg. Az egyezmény 2005. szeptember 28-án lépett hatályba.

2. Az egyezmény 5. cikkének (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„A dohányzás visszaszorítására vonatkozó közegészségügyi politikájuk meghatározása és végrehajtása során a Felek a nemzeti joggal összhangban fellépnek annak érdekében, hogy megvédjék ezeket a politikákat a dohányipar kereskedelmi és egyéb egyéni érdekeitől.”

3. A fenti rendelkezés végrehajtása érdekében az egyezmény részes felei nem kötelező erejű iránymutatásokat (a továbbiakban: iránymutatások) dolgoztak ki. Ezen iránymutatások „2. alapelve” szerint „a dohányiparral vagy annak érdekeit előmozdító szereplőkkel való kapcsolattartás során a feleknek elszámoltathatónak és átláthatónak kell lenniük. A részes feleknek biztosítaniuk kell, hogy a dohányiparral a dohányzás visszaszorításával vagy a közegészségüggyel kapcsolatos kérdésekben folytatott minden interakció elszámoltatható és átlátható legyen. Az iránymutatások többek között azt is ajánlják, hogy az egyezmény részes felei hozzanak intézkedéseket „a dohányiparral való kölcsönhatások korlátozására és az előforduló kölcsönhatások átláthatóságának biztosítására”.[3]

4. 2013 januárjában a panaszos, a Corporate Europe Observatory (brüsszeli székhelyű nem kormányzati szervezet) négy másik nem kormányzati szervezettel (,) együtt levelet intézett az Európai Bizottság elnökéhez azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság állítólag nem hajtotta végre megfelelően az egyezmény 5. cikkének (3) bekezdését. Panaszt emelt amiatt, hogy a jelek szerint a Bizottság számos tisztviselője olyan találkozókat tartott a dohányipar lobbistáival, amelyeket soha nem hoztak nyilvánosságra. Azzal érvelt, hogy az Egészségügyi és Élelmiszerbiztonsági Főigazgatóság (a továbbiakban: Egészségügyi Főigazgatóság) kivételével a Bizottság szolgálatai nem biztosították az átláthatóságot, és nem fogadtak el intézkedéseket a dohányipar indokolatlan befolyásának elkerülése érdekében. A panaszos azt javasolta, hogy a Bizottság valamennyi főigazgatósága tegye közzé a dohányipar képviselőivel és lobbistákkal folytatott találkozóinak listáját és jegyzőkönyvét. Felkérte továbbá a Bizottságot, hogy i. a biztosok magatartási kódexét és személyzeti szabályzatát igazítsa hozzá az intézmény és a dohányipar közötti kapcsolatokat kifejezetten szabályozó etikai normákhoz, és ii. tegye kötelezővé a dohányipar lobbistáinak az uniós átláthatósági nyilvántartásba való felvételét.

5. 2013. február 7-én a Bizottság azt válaszolta, hogy az átláthatóságra és a lobbizásra vonatkozó meglévő szabályok és eszközök, valamint az érdekelt felekkel folytatott konzultációkkal kapcsolatos politikája teljes mértékben összeegyeztethető az egyezménnyel. Azt is állította, hogy az iránymutatások nem kötelező erejűek, és hogy a dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet az egyezmény átláthatósági követelményeivel összhangban magas szintű átláthatóságot biztosít.

6. 2013. december 13-án a panaszos további információkat kért a Bizottságtól az egyezmény 5. cikke (3) bekezdésének végrehajtására vonatkozó politikájáról, hozzátéve, hogy a 2012 decemberében közzétett saját kutatása szerint úgy tűnik, hogy az elnök saját kabinetjének tagjai és a Főtitkárság tisztviselői nyilvánosságra nem hozott találkozókat tartottak a dohányipari lobbistákkal.

7. A Bizottság nevében adott válaszában Šefčovič biztos kijelentette, hogy a Bizottság átláthatóságra, szakmai etikára és lobbizásra vonatkozó belső szabályai teljes mértékben összeegyeztethetők az egyezménnyel és az iránymutatásokkal. A „dohánytermékekről szóló irányelv” (2014/40/EU irányelv) tekintetében rá háruló felelősség miatt érthető volt, hogy az Egészségügyi Főigazgatóság külön iránymutatásokat dolgozott ki személyzete számára ezen a területen. A biztos azt is kijelentette, hogy ő maga is betartja az Egészségügyi Főigazgatóság e területre vonatkozó szabályait, és közzéteszi a dohányipar képviselőivel tartott találkozóinak jegyzőkönyveit.

8. Mivel a panaszos nem volt elégedett a Bizottság válaszaival, az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

9. Az ombudsman vizsgálatot indított a panaszos azon állításával kapcsolatban, hogy a Bizottság nem megfelelően hajtotta végre az egyezmény 5. cikkének (3) bekezdését és a kapcsolódó iránymutatásokat. A vizsgálat magában foglalta a panaszos azon állításait is, hogy a Bizottságnak a) alapos értékelést kell végeznie arról, hogy miként hajtja végre az egyezmény szabályait valamennyi szervezeti egységében; b) közzéteszi a dohányipar képviselőivel tartott összes találkozó online listáját és az ilyen találkozók jegyzőkönyveit; c) végrehajtja a dohányiparral fenntartott kapcsolatokra vonatkozó magatartási kódexet, amely szükség esetén módosítja a biztosok magatartási kódexének és a személyzeti szabályzatnak a vonatkozó rendelkezéseit; valamint d) a dohányipari lobbisták személyazonosságának és tevékenységeinek nyilvántartásba vétele és közzététele az EU átláthatósági nyilvántartásán keresztül.

10. A vizsgálat során az ombudsman megkapta a Bizottság véleményét, amelyet egy kiegészítő vélemény követett, amelyben felkérték a Bizottságot annak pontosítására, hogy – amint azt a panaszos állította – sor került-e több nyilvánosságra nem hozott találkozóra a Bizottság vezető tisztviselői (az Egészségügyi Főigazgatóság személyzetének kivételével) és a dohányipar képviselői között, és hogy az ilyen találkozókról készültek-e feljegyzések. Az ombudsman a Bizottság első és kiegészítő véleményére válaszul megkapta a panaszos észrevételeit is. Ezen túlmenően az ombudsman vizsgálatot folytatott a Bizottság aktájában ebben az ügyben.

11. Az ombudsman ajánlása figyelembe veszi a felek által előterjesztett érveket és véleményeket.

Az egyezmény 5. cikke (3) bekezdésének és az iránymutatásoknak a Bizottság általi megfelelő végrehajtásának állítólagos elmulasztása

Az ombudsman elé terjesztett érvek

12. A panaszos úgy véli, hogy a Bizottság által az egyezmény 5. cikke (3) bekezdésének és a végrehajtási iránymutatásoknak való megfelelés érdekében bevezetett jelenlegi szabályok és eljárások nem elegendőek az átláthatóság biztosításához és az indokolatlan befolyás elkerüléséhez a dohányipar érdekeivel való kölcsönhatás során.

13. A panaszos véleménye szerint az EU dohánytermékekről szóló irányelvének befolyásolására irányuló korábbi dohányipari kísérletek körüli vita rávilágított az uniós intézmények és a dohányipar közötti kapcsolatok hatékony szabályozásának fontosságára. Tekintettel arra, hogy az EU részes fele az egyezménynek, valamennyi uniós intézmény köteles megvédeni a politikai döntéshozatal és a jogalkotás integritását a dohányipar egyéni érdekeitől.

14. A panaszos szerint a Bizottságnak az európai parlamenti képviselők kérdéseire adott válaszai és az 1049/2001/EK rendelet alapján a dokumentumokhoz való hozzáférés iránt az elmúlt néhány évben benyújtott kérelmeket követően közzétett dokumentumok tartalma arra utal, hogy a Bizottság vezető tisztviselői számos találkozót tartottak a dohányipar lobbistáival, amelyeket az átláthatósági kötelezettség ellenére nem tettek közzé az interneten.

15. E tekintetben a panaszos kifogásolja a Bizottság azon álláspontját, hogy a dokumentumok 1049/2001/EK rendelet szerinti közzététele elegendő az egyezmény 5. cikkének (3) bekezdésében meghatározott átláthatósági kötelezettség teljesítéséhez, mivel ez a nyilvánosságra rója a cselekvés terhét és annak biztosítását, hogy az EU megfeleljen az egyezménynek.

16. A panaszos azzal érvel, hogy nyilvánvaló és indokolatlan a koherencia hiánya egyrészt az Egészségügyi Főigazgatóság, másrészt a Bizottság többi szolgálatának politikája és gyakorlata között. Az Egészségügyi Főigazgatóság nyilvánosságra hozza a dohányipari lobbistákkal és képviselőkkel fenntartott kapcsolatait, míg a Bizottság többi szolgálata nem teszi ezt meg.

17. Az egyezmény 5. cikke (3) bekezdésének és az iránymutatásoknak való teljes körű megfelelés biztosítása érdekében a panaszos úgy véli, hogy a Bizottságnak valamennyi szolgálatában hatékony intézkedéseket kell bevezetnie a dohányipar képviselőivel folytatott interakciók átláthatóságának biztosítása érdekében, közzé kell tennie az ilyen találkozók online listáit és jegyzőkönyveit, hatékony magatartási kódexet kell bevezetnie a dohányiparral fenntartott kapcsolatokra vonatkozóan, és biztosítania kell a dohányipar lobbistáinak személyazonosságának és tevékenységeinek kötelező nyilvántartásba vételét és közzétételét az EU átláthatósági nyilvántartásán keresztül.

18. Véleményében a Bizottság hangsúlyozta, hogy az EU szilárdan elkötelezett az egyezmény rendelkezéseinek való teljes körű megfelelés és azok végrehajtása mellett. Megjegyezte azonban, hogy az iránymutatások nem kötelező erejűek, ezért azokat a kialakult jogi és közigazgatási gyakorlattal összeegyeztethető módon kell végrehajtani.

19. A Bizottság szerint a Bizottság tagjaira és személyzetére alkalmazandó etikai keret, valamint a dokumentumokhoz való hozzáférésre és az átláthatóságra vonatkozó szabályai alkotják azt a keretet, amelyen belül sor kerül az egyezménynek és nem kötelező erejű iránymutatásainak való megfelelésre és azok végrehajtására.

20. A Bizottság szerint etikai kerete teljes mértékben összeegyeztethető az egyezménnyel és annak iránymutatásaival. E tekintetben a Bizottság hivatkozott a személyzeti szabályzat 2014. január 1-jétől alkalmazandó, az összeférhetetlenség területére vonatkozó közelmúltbeli módosításaira, valamint a Bizottság által a személyzete számára 2012-ben kiadott, az ajándékokról és a vendéglátásról szóló iránymutatásra is. Emellett a Bizottság kiadott egy „Gyakorlati útmutató a személyzet számára az etikáról és a magatartásról” című dokumentumot, amely ajánlásokat tartalmaz az érdekcsoportokkal való kapcsolattartásra vonatkozóan.

21. A dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó szabályokat illetően a Bizottság azzal érvelt, hogy az 1049/2001/EK rendelet magas szintű átláthatóságot biztosít, és ezért összeegyeztethető az egyezmény átláthatósági követelményeivel, amit egyértelműen bizonyít az a tény, hogy a dohányiparral és más érdekelt felekkel való kapcsolattartással kapcsolatos dokumentumokat a panaszos kérésére már közzétették.

22. A Bizottság azt is állította, hogy tekintettel az Egészségügyi Főigazgatóságnak a „dohánytermékekről szóló irányelvvel” kapcsolatos konkrét felelősségére, érthető, hogy ez a főigazgatóság konkrét átláthatóságorientált iránymutatásokat dolgozna ki az e területen dolgozó személyzete számára. Azonban sem az egyezmény, sem az iránymutatások nem tartalmaznak olyan rendelkezést, amely alátámasztaná a panaszos azon állítását, hogy a Bizottságnak egészében véve közzé kell tennie az interneten a dohányipar képviselőivel tartott valamennyi találkozót és az ilyen találkozók jegyzőkönyveit.

23. Az a tény, hogy a Bizottság az Egészségügyi Főigazgatóságon kívül nem tett közzé online részleteket a dohányipar képviselőivel tartott, a panaszos által említett számos találkozóról, nem jelenti azt, hogy ezeket a találkozókat „nyilvánosságra nem hozták”. Éppen ellenkezőleg, a Bizottság szerint ezeket az üléseket „nyilvánosságra hozta” azáltal, hogy számos alkalommal hozzáférést biztosított az 1049/2001 rendelet alapján kért dokumentumokhoz, valamint az Európai Parlament ilyen ülésekkel kapcsolatos kérdéseire adott válaszaiban. Ezek a kérdések különösen a Főtitkárság és a Jogi Szolgálat tisztviselőinek a dohányipar képviselőivel tartott találkozóira vonatkoztak. Az e találkozókkal kapcsolatos valamennyi dokumentumra a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó szabályok vonatkoztak. Ahol jegyzőkönyvek készültek, ott ezeket rendelkezésre bocsátották. A konkrét eredményekkel nem rendelkező ülésekhez azonban nem feltétlenül kellett jegyzőkönyvet felvenni.

24. Ami annak szükségességét illeti, hogy a dohányipari lobbisták regisztrálják tevékenységüket az Európai Parlament és a Bizottság által 2011-ben közösen létrehozott uniós átláthatósági nyilvántartáson keresztül, a Bizottság kijelentette, hogy a nyilvántartásba való felvétel magában foglalja a magatartási kódex aláírását is, amely számos rendelkezést tartalmaz a lobbista és az uniós intézmények közötti kapcsolatra vonatkozóan. Bár a nyilvántartás jelenlegi formájában továbbra is önkéntes jellegű, a Bizottság munkatársaitól magától értetődően elvárják, hogy kérdezzék meg a lobbistákat, akikkel kapcsolatba lépnek, hogy be vannak-e jegyezve a nyilvántartásba, és ösztönözzék őket erre, ha nem ez a helyzet.

25. Észrevételeiben a panaszos azzal érvelt, hogy a Bizottságnak még meggyőző magyarázatot kell adnia arra, hogy a Bizottság többi szolgálata miért nem alkalmazza ugyanazokat az átláthatósági szabályokat, mint az Egészségügyi Főigazgatóság személyzete a dohánypolitika és a jogalkotás területén.

26. A panaszos üdvözölte a Bizottság által az új „átláthatósági kezdeményezés” részeként nemrégiben bevezetett intézkedéseket, amelyek magukban foglalják a nyilvántartásba nem vett lobbistákkal való találkozók korlátozását, valamint a lobbistákkal való találkozók online közzétételének proaktív átláthatóságát. Ezeket az intézkedéseket azonban tovább kell bővíteni, mivel csak nagyon kevés vezető bizottsági tisztviselőt (biztosokat, kabinettagokat és főigazgatókat) céloznak meg.

Az ombudsman ajánláshoz vezető értékelése

27. A panaszos állítása szerint a Bizottság egészének el kellene fogadnia az Egészségügyi Főigazgatóság által már elfogadott, a proaktív átláthatóságra és etikára vonatkozó szigorúbb szabályokat. A panaszos szerint a Bizottság csak ezzel fog teljes mértékben megfelelni az egyezmény 5. cikkének (3) bekezdéséből és az iránymutatások megfelelő rendelkezéseiből eredő átláthatósági kötelezettségnek.

28. Ezen állítás megalapozottságának vizsgálata előtt először is tisztázni kell a Bizottság vezető tisztviselői és a dohányipar képviselői közötti állítólagos „nyilvánosságra nem hozott” találkozók kérdését, amelyekre a panaszos állításának alátámasztására hivatkozott.

29. Az ombudsman megjegyzi, hogy – amint arra a Bizottság rámutatott – ezeket a találkozókat nem „nyilvánosságra hozták” abban az értelemben, hogy azokat titokban tartották, és hogy a Bizottság nem vezetett nyilvántartást. A panaszos ehelyett a „nyilvánosságra nem hozott” kifejezést használta az ilyen ülésekre és jegyzőkönyveikre, amelyeket a Bizottság nem tett közzé proaktív módon az interneten. Amint azt ugyanis a Bizottság kifejtette, e találkozók létezését ismertették, és az azokhoz kapcsolódó dokumentumokat (feljegyzéseket, jegyzőkönyveket) az 1049/2001/EK rendelet alapján benyújtott, dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeket követően a panaszos rendelkezésére bocsátották. Ezenkívül a Bizottság is adott ilyen részleteket az európai parlamenti képviselők kérdéseire adott válaszaiban.

30. Az ombudsman vizsgálata nem szolgáltatott olyan bizonyítékot, amely arra utalna, hogy a dohányipar képviselőivel folytatott találkozókon kívül, amelyeket a Bizottság már nyilvánosságra hozott (az 1049/2001/EK rendelet értelmében és az európai parlamenti képviselők kérdéseire adott válaszokban), más találkozókra is sor kerülhetett volna, amelyek létezését a Bizottság titokban tartotta. Az ombudsman vizsgálatából származó bizonyítékok azonban inkább alátámasztották a panaszos azon véleményét, hogy a Bizottság jelenlegi megfelelési kerete nem megfelelő. Az alábbiakban kifejtettek szerint az ombudsman úgy véli, hogy a Bizottság jelenlegi kerete nem biztosítja teljes mértékben az egyezmény 5. cikkének (3) bekezdéséből eredő átláthatósági kötelezettség érvényesülését.

31. A Bizottság álláspontja szerint a biztosokra és a személyzetre vonatkozó jelenlegi etikai kerete, valamint a dokumentumokhoz való hozzáférés 1049/2001/EK rendelet szerinti rendszere elegendő annak biztosításához, hogy az EU megfeleljen az egyezmény 5. cikke (3) bekezdésének. A Bizottság úgy véli, hogy mivel az iránymutatások nem kötelező erejűek, nem szükséges, hogy a többi szolgálatára is alkalmazza az Egészségügyi Főigazgatóság által ezen a területen bevezetett szigorú átláthatósági szabályokat. A Bizottság véleménye szerint az a tény, hogy az Egészségügyi Főigazgatóság online közzéteszi a személyzetének a dohányipar képviselőivel tartott valamennyi ülését, valamint ezen ülések jegyzőkönyveit, annak a ténynek tudható be, hogy az Egészségügyi Főigazgatóságot bízták meg a Bizottság egészségügyi politikájának végrehajtásával, amely magában foglalja a dohánytermékek szabályozását is.

32. Az ombudsman úgy véli, hogy a Bizottság álláspontja nem meggyőző. Az egyezmény célja, hogy „megvédje a jelen és a jövő nemzedékeit a dohányfogyasztás és a dohányfüst-expozíció pusztító egészségügyi, társadalmi, környezeti és gazdasági következményeitől azáltal, hogy keretet biztosít a részes felek által nemzeti, regionális és nemzetközi szinten végrehajtandó dohányzás-ellenőrzési intézkedésekhez a dohányfogyasztás és a dohányfüst-expozíció előfordulási gyakoriságának folyamatos és jelentős csökkentése érdekében”. A Szerződő Felek által e cél elérése érdekében elfogadott általános kötelezettségek között az egyezmény 5. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a dohányzás visszaszorítására vonatkozó közegészségügyi politikáik meghatározása és végrehajtása során a Felek a nemzeti joggal összhangban fellépnek annak érdekében, hogy megvédjék ezeket a politikákat a dohányipar kereskedelmi és egyéb egyéni érdekeitől”. Az egyezmény 5. cikke (3) bekezdésének végrehajtására elfogadott iránymutatások többek között azt is ajánlják, hogy az egyezmény részes felei hozzanak intézkedéseket „a dohányiparral való kölcsönhatások korlátozására és az előforduló kölcsönhatások átláthatóságának biztosítására”.

33. Az egyezmény és az iránymutatások azáltal, hogy arra kötelezik a feleket, hogy „cselekedjenek” egészségügyi politikájuknak a dohányipar kereskedelmi vagy egyéb érdekeivel szembeni védelme érdekében, proaktív megközelítést írnak elő, nem pedig reaktív vagy akár passzív megközelítést. Úgy tűnik, hogy a Bizottság részben eleget tett ennek a követelménynek, mivel az Egészségügyi Főigazgatóság létrehozott egy ilyen proaktív és hatékony átláthatósági keretet. Ez a keret előírja, hogy munkatársainak a dohányipar képviselőivel tartott valamennyi ülését, valamint ezen ülések jegyzőkönyveit közzé kell tenni az interneten. Az ombudsman ezért nem érti, hogy ezek a proaktív szabályok, amelyek bevált gyakorlatnak tekinthetők, miért nem alkalmazhatók a Bizottság valamennyi szolgálatára. Ez biztosítaná, hogy ezek a szabályok vonatkozzanak a Bizottság vezető tisztviselőire és más szolgálatok, például a Főtitkárság és a Jogi Szolgálat tisztviselőire, amelyek szorosan részt vesznek a Bizottság egészének szakpolitikai és jogalkotási munkájában.

34. Azt is szem előtt kell tartani, hogy az Egészségügyi Főigazgatóság proaktív átláthatósági szabályainak hatékonyságát súlyosan gyengítheti és alááshatja, ha más biztosok és/vagy más szolgálatok tisztviselői, akik szorosan kapcsolódnak a Bizottság jog- és szakpolitikai döntéshozatali tevékenységeihez, be nem jelentett találkozókat tarthatnak a dohányipar képviselőivel. Ebben a forgatókönyvben, amely jelenleg ténylegesen fennáll, az ilyen találkozók létezése csak akkor válik ismertté a nyilvánosság számára, ha és amikor egy polgár vagy más személy az 1049/2001/EK rendelet alapján hozzáférést kér a dokumentumokhoz, vagy egy európai parlamenti képviselő releváns kérdést tesz fel a Bizottságnak . Bár az Egészségügyi Főigazgatóság feladata a Bizottság egészségügyi politikájának végrehajtása, beleértve a „dohánytermékekről” szóló irányelv végrehajtását is, továbbra is tény, hogy nem csak az Egészségügyi Főigazgatóság tisztviselői és biztosa biztosítják az egyezmény végrehajtását, hanem a Bizottság egésze is, jogalkotási és szakpolitikai döntéshozatali tevékenységei révén. Ezért az ombudsman nem érti, hogy miért csak az Egészségügyi Főigazgatóság tegye közzé munkatársainak online találkozóit a dohányipar képviselőivel, míg a Bizottság többi része ezt nem teszi meg, annak ellenére, hogy így vagy úgy, de részt vesznek a Bizottság dohányszabályozással kapcsolatos jogalkotási és szakpolitikai döntéshozatali tevékenységeiben is.

35. Az ombudsman ezért nem osztja a Bizottság azon véleményét, hogy a biztosokra és személyzetére alkalmazandó jelenlegi etikai keret biztosítja az egyezmény 5. cikkének (3) bekezdésében meghatározott átláthatósági kötelezettségnek való teljes körű megfelelést. Bár ezek a szabályok többek között megkövetelik, hogy a tisztviselők feladataikat tárgyilagosan, pártatlanul és az Unió iránti lojalitási kötelezettségüknek megfelelően végezzék (lásd a személyzeti szabályzat 11. cikkét), nem írnak elő egyértelmű kötelezettségeket a tisztviselők számára arra vonatkozóan, hogy fellépjenek az EU politikáinak „a dohányipar kereskedelmi és egyéb fennálló érdekeivel” szembeni védelme érdekében, és úgy tűnik, hogy nem hajtják végre az iránymutatásokat abban az értelemben, hogy konkrét intézkedéseket hoznak „a dohányiparral való interakciók korlátozása és az ilyen interakciók átláthatóságának biztosítása érdekében”.

36. Hasonlóképpen, még ha igaz is, hogy az 1049/2001/EK rendelet nagyfokú átláthatóságot képes biztosítani az EU-ban, az Egészségügyi Főigazgatóság tisztviselőitől eltérő bizottsági tisztviselőknek a dohányipar képviselőivel való találkozói mindaddig nem kerülnek nyilvánosságra, amíg egy polgár dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmet nem nyújt be, vagy egy európai parlamenti képviselő nem tesz fel releváns kérdést a Bizottságnak. Az ombudsman egyetért a panaszossal abban, hogy lényegében egy ilyen megközelítés az egyezmény 5. cikkének (3) bekezdése szerinti átláthatósági kötelezettségnek való megfelelés terhét a Bizottságról a polgárokra hárítja. Ez azonban bizonyosan nem lehetett az egyezmény 5. cikke (3) bekezdésének való megfelelés szándékolt hatása.

37. Az ombudsman vizsgálata kimutatta, hogy a Bizottság jelenlegi megközelítésében olyan eredendő hiányosságok vannak, amelyek megbízhatatlanná és az átláthatóság elérése szempontjából nem kielégítővé teszik azt. Jelenleg csak akkor szolgáltatnak releváns információkat, ha a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmet vagy egy európai parlamenti képviselő által felvetett releváns kérdést nyújtanak be. Ilyen kérés vagy kérdés hiányában nem áll rendelkezésre információ. A dokumentumokhoz való hozzáférés iránti releváns kérelem benyújtása vagy a releváns európai parlamenti képviselői kérdés feltevése csak akkor eredményezheti a kért információ típusát, ha az ilyen kérelmet vagy kérdést gondosan fogalmazták meg. Ha nem vezetnek jegyzőkönyvet a dohányipar képviselőjével való találkozóról (mert nem kötelező ilyen jegyzőkönyvet vezetni), akkor a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelem hiábavaló lesz. Hasonlóképpen, egy európai parlamenti képviselő által feltett kérdés esetében, amelyről nem készült feljegyzés, a teljes körű válasz attól függ, hogy az érintett tisztviselők vissza tudnak-e emlékezni arra, hogy voltak ilyen találkozók, és hogy ténylegesen mit vitattak meg.

38. Az ombudsman vizsgálata azt is kimutatta, hogy a Bizottság Jogi Szolgálata tagjainak a dohányipar képviselőivel tartott egyes találkozóit nyilvánosságra hozták a Bizottság által az európai parlamenti képviselőknek adott válaszokban. Amikor azonban a Bizottság e vizsgálat céljából ugyanezen tisztviselőket arra kérte, hogy nyilatkozzanak arról, hogy találkoztak-e a dohányipar képviselőivel, nemleges választ adtak. A Bizottság kifejtette, hogy ez a nyilvánvaló következetlenség annak tudható be, hogy Jogi Szolgálatának tagjai általában nem tekintik a vállalatoknak jogi tanácsadást nyújtó ügyvédi irodákat képviselő ügyvédekkel való kapcsolatokat az ágazattal való kapcsolatnak. Nyilvánvaló, hogy ez az értelmezés hibás, és a jelen összefüggésben azzal a hatással jár, hogy elfedi a Bizottság alkalmazottai és a dohányipar képviselői közötti találkozók létezését. Ez a példa azt is mutatja, hogy milyen veszélyekkel jár, ha az egyes alkalmazottakra vagy alkalmazotti kategóriákra bízzák annak eldöntését, hogy egy találkozót be kell-e jelenteni. A személyzetre bízni annak eldöntését, hogy mely találkozókat kell jelenteni, vagy annak eldöntését, hogy a munkavállalókkal, tanácsadókkal, lobbistákkal és/vagy a dohányipart képviselő ügyvédekkel való találkozót egyszerűen udvariassági vagy informális találkozónak kell-e tekinteni, elkerülhetetlenül meghiúsítja az egyezmény 5. cikkének (3) bekezdésében foglalt átláthatósági kötelezettség hatékony végrehajtását.

38. A fentiek fényében az ombudsman megállapítja, hogy hivatali visszásságnak minősül, ha a Bizottság nem alkalmazza az Egészségügyi Főigazgatóság által alkalmazott szigorúbb átláthatósági szabályokat a dohányipar képviselőivel tartott valamennyi találkozó online közzétételére és az ilyen találkozók jegyzőkönyveinek közzétételére vonatkozóan. Ezért azt fogja javasolni a Bizottságnak, hogy gondoskodjon arról, hogy az Egészségügyi Főigazgatóság által bevezetett proaktív átláthatósági politika valamennyi bizottsági szolgálatra vonatkozzon.

39. Ajánlásának megfogalmazásakor az ombudsman tudatában van annak is, hogy 2014. november 25-én a Bizottság két határozatot fogadott el, amelyek előírják a biztosok, kabinetjük tagjai és a főigazgatók által szervezetekkel és önfoglalkoztató személyekkel tartott találkozókra vonatkozó információk közzétételét, és hogy e tisztviselők főszabály szerint csak az átláthatósági nyilvántartásban szereplő szervezetekkel és önfoglalkoztató személyekkel találkozhatnak. Az ombudsman úgy véli, hogy ez a kezdeményezés valóban a helyes irányba tett lépés az átláthatóság erősítése felé az EU-ban. Amint azonban a panaszos megjegyezte, ezek az új szabályok csak korlátozott számú vezető tisztviselőre vonatkoznak. Következésképpen a szakreferenseket és a Jogi Szolgálat dohányzással kapcsolatos kérdésekkel foglalkozó tagjait, az osztályvezetőket és az igazgatókat nem kötik ezek az új átláthatósági és közzétételi szabályok. Ezek a szabályok ezért nem tekinthetők úgy, mint amelyek teljes mértékben kielégítik az egyezmény 5. cikkének (3) bekezdésében és iránymutatásaiban előírt átláthatósági kötelezettség tényleges betartásának szükségességét.

40. Ez az ajánlás a panaszos a)–c) pont szerinti állításainak kezelésére is irányul. Ami a d) állítást illeti (a dohányipari lobbisták személyazonosságának és tevékenységeinek az uniós átláthatósági nyilvántartáson keresztül történő nyilvántartásba vételével és közzétételével kapcsolatban), az ombudsman megjegyzi, hogy 2015. január 24-én a Bizottság nyilvánosságra hozta azon szándékát, hogy 2015-ben javaslatot nyújtson be a lobbisták kötelező nyilvántartására, amely kiterjed a Bizottságra, az Európai Parlamentre és a Tanácsra [4]. Elfogadása esetén ez a javaslat választ adna a panaszos aggályaira és arra a tényre, hogy az átláthatósági nyilvántartásba való regisztráció jelenleg önkéntes jellegű marad. Az ombudsman ezért felkéri a Bizottságot, hogy az ezen ajánlásra vonatkozó részletes véleményében adjon naprakész tájékoztatást azon bejelentett szándékáról, hogy javaslatot tesz egy kötelező átláthatósági nyilvántartás létrehozására.

Az ajánlás

A Bizottságnak biztosítania kell, hogy az Egészségügyi Főigazgatóság által bevezetett proaktív átláthatósági politika, amely előírja a személyzete és a dohányipar képviselői közötti valamennyi találkozó, valamint az e találkozókról készült jegyzőkönyvek online közzétételét, a Bizottság valamennyi szolgálatára vonatkozzon, függetlenül az érintett tisztviselő szolgálati idejétől, beleértve különösen a Jogi Szolgálat tagjait is.

A Bizottság és a panaszos tájékoztatást kap erről az ajánlásról. Az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban a Bizottság 2015. december 31-ig részletes véleményt küld. A részletes vélemény magában foglalhatná az ajánlás elfogadását és végrehajtásának leírását, valamint a Bizottság 2015. január 27-i azon bejelentésének aktualizálását, hogy 2015-ben saját javaslatot kíván tenni a lobbisták kötelező nyilvántartására, amely kiterjed a Bizottságra, az Európai Parlamentre és a Tanácsra.

Strasbourg, 2015. október 1.

Emily O'Reilly
európai ombudsman

[1] Az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokról és általános feltételekről szóló, 1994. március 9-i 94/262/ESZAK, EK, Euratom európai parlamenti határozat (HL 1994. L 113., 15. o.).

[2] HL L 213., 8. o.

[3] Iránymutatások a WHO Dohányzás-ellenőrzési Keretegyezménye 5.3. cikkének végrehajtásához, FCTC/COP3(7), http://apps.who.int/gb/fctc/PDF/cop3/FCTC_COP3_DIV3-en.pdf.

[4] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-3740_en.htm.