Strasbourg den 21 april 2010

1 Bakgrund

Min erfarenhet som europeisk ombudsman får mig att tro att EU-medborgarna vill att människor som arbetar med EU-frågor på alla nivåer i unionen ska uppföra sig i enlighet med höga etiska normer. Därför föreslog jag i februari 2009 [1] att det skulle vara lämpligt att utarbeta ett dokument som på ett kortfattat och lättbegripligt sätt identifierar de etiska principer som bör gälla för hanteringen av EU-frågor.

I april 2009 [2] informerade jag nationella kolleger om min avsikt att utarbeta en förklaring om etiska principer särskilt för EU-tjänstemän. Jag bad om hjälp med att se till att det framtida uttalandet fullt ut tar hänsyn till bästa praxis i medlemsstaterna. Kollegerna enades om att svara positivt på en framtida begäran om information om nationella uttalanden om etiska principer i det offentliga livet och att diskutera frågan vid vårt möte i Köpenhamn 2011.

2 Begäran om kommentarer och information

Detta samrådsdokument innehåller resultaten av mina preliminära överväganden om omfattningen av och innehållet i ett uttalande om etiska principer för EU-tjänstemän.

Bilaga 1 innehåller en förteckning över relevanta dokument som utarbetats av internationella organisationer och av Europeiska kommissionen.

Jag skulle vara mycket tacksam om kollegorna skulle:

a) kommentera mina förslag när det gäller omfattningen av och innehållet i en framtida förklaring om etiska principer, särskilt när det gäller de viktigaste punkterna i fetstil, och

b) informera mig om eventuella nationella dokument, eller ytterligare internationella dokument, som kan ge inspiration under utarbetandet. Jag skulle vara tacksam om du kunde skicka kopior av och/eller internetlänkar till något material som du nämner.

Ert svar bör lämnas senast den 30 juni 2010.

3 Etiska principer för EU-tjänstemän: omfattning och innehåll

EU-tjänstemännens arbete [3] styrs av en allmän princip om styrning av den offentliga sektorn som erkänns i allt högre grad i hela Europeiska unionen. Det vill säga ansvarsskyldighet. I det följande strävar jag efter att:

- klargöra hur etiska principer förhåller sig till ansvarsutkrävande,

- förklara hur sådana etiska principer skulle skilja sig från befintliga texter (t.ex. tjänsteföreskrifterna, den europeiska kodexen för god förvaltningssed och stadgan om de grundläggande rättigheterna),

- föreslå några riktlinjer för att fastställa innehållet i ett uttalande om etiska principer.

Ansvarsutkrävande

Med ”ansvar” menar jag skyldigheten att förklara och motivera sitt beteende, med möjlighet till negativa konsekvenser om kontot anses otillfredsställande. De negativa konsekvenserna kan variera från formella sanktioner till informell kritik, beroende på förhållandet mellan ansvarsskyldighet.

Den offentliga sektorns roll är att utforma och genomföra politik i allmänhetens intresse och att tillhandahålla tjänster till medborgarna. I en demokrati innebär detta flera, överlappande, ansvarsförhållanden. För närvarande är det tillräckligt att identifiera endast tre:

i) Offentliganställdas redovisningsskyldighet [4] gentemot de organisationer inom den offentliga sektorn för vilka de arbetar.

ii) offentliganställdas ansvarsskyldighet gentemot medborgarna,

iii) de valda tjänstemännens ansvarsskyldighet gentemot väljarna.

Den första av dessa ansvarsförhållanden är typiskt förkroppsligad i lag. När det gäller EU-tjänstemän är de relevanta rättsliga instrumenten tjänsteföreskrifterna och budgetförordningen. Underlåtenhet att följa dessa bestämmelser kan leda till disciplinära förfaranden och formella påföljder.

Det andra ansvarsförhållandet är mer diffust och involverar ofta offentlig diskussion och kritik, snarare än formella sanktioner. Det finns ett antal förutsättningar för att sådan ansvarsskyldighet ska finnas och vara effektiv. framför allt pressfriheten, yttrandefriheten och öppenheten. Detta är naturligtvis också en förutsättning för det tredje ansvarsförhållandet, dvs. de valda tjänstemännens politiska ansvarsskyldighet gentemot väljarna.

Även om dessa tre typer av ansvarsförhållanden skiljer sig åt finns det kopplingar mellan dem och i vissa fall potentiella konflikter. Till exempel måste ramen för offentliganställda tjänstemäns ”visselblåsning” balansera behoven i i) ovan med behoven i ii) och iii).

Jag anser att etiska principer för EU-tjänstemän endast bör formuleras i den andra av de ovannämnda ansvarsförbindelserna. d.v.s. tjänstemännens ansvarsskyldighet gentemot medborgarna. Målet bör vara att fastställa de grundläggande principerna för tjänstemännens uppförande, som ansvarsskyldigheten gentemot medborgarna syftar till att upprätthålla.

Förhållandet mellan etiska principer och befintliga instrument

Offentliga organisationer och tjänstemän måste naturligtvis respektera enskilda medborgares rättigheter, inklusive mänskliga rättigheter och grundläggande rättigheter. Detta är en viktig del av rättsstatsprincipen. Individuella rättigheter omfattar rättigheter som härrör från tillämpningen av förvaltningsrättsliga principer, som reglerar och begränsar offentliga organs och tjänstemäns beteende, särskilt deras utövande av skönsmässiga befogenheter. Dessa principer omfattar till exempel proportionalitet, icke-diskriminering och berättigade förväntningar. När det gäller unionens institutioner åtnjuter medborgarna också den grundläggande rätten till god förvaltning.

Ett antal rättsliga instrument, såsom den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, innehåller redan allmänna uttalanden om mänskliga och grundläggande rättigheter. Dessa rättsligt bindande texter kan åberopas av enskilda i förfaranden inför domstolar eller ombudsmän.

Dessutom finns det andra instrument som inte är rättsligt bindande. Dessa omfattar uppförandekoder, särskilt den europeiska kodexen för god förvaltningssed. Den senare koden (liksom stadgan om de grundläggande rättigheterna) utarbetades på ett sådant sätt att den skulle kunna göras rättsligt bindande i framtiden. I synnerhet är de skyldigheter som den innehåller formulerade så att de motsvarar konkreta individuella rättigheter.

De instrument som nämns ovan är tydligt relevanta för EU-tjänstemännens ansvarsskyldighet gentemot medborgarna, även om de mekanismer för ansvarsskyldighet genom vilka medborgarna kan åberopa sina bestämmelser är inriktade på institutionerna snarare än på enskilda tjänstemän.

Tjänsteföreskrifterna och budgetförordningen handlar främst om EU-tjänstemännens ansvarsskyldighet gentemot de institutioner som de arbetar för. Tjänsteföreskrifterna innehåller dock bestämmelser som också i sak är relevanta för EU-tjänstemännens ansvarsskyldighet gentemot medborgarna [5].

Ett uttalande om etiska principer för EU-tjänstemän skulle komplettera dessa andra instrument, eftersom de till skillnad från dem varken bör vara rättsligt bindande eller utformade på ett sådant sätt att de skulle kunna göras rättsligt bindande i framtiden.

Den bör fokusera på den anda i vilken lagen och andra tillämpliga regler bör förstås och tillämpas, samt vara utgångspunkten för reflektion när en situation inte förefaller omfattas av lagen eller andra tillämpliga regler. Detta är användbart eftersom etiska principer visserligen omfattar efterlevnad av regler, men de är inte begränsade till sådan efterlevnad. Att sanningsenligt kunna säga ”Jag bröt inte mot någon regel” är därför ett nödvändigt, men inte tillräckligt, villkor för etiskt uppträdande.

Den relevanta frågan för en tjänsteman som överväger ett visst beteende bör därför inte vara ”gör jag vad som är absolut nödvändigt för att följa de etiska principerna?”, men ”Skulle en förnuftig person anse att det är så en tjänsteman bör bete sig mot bakgrund av de etiska principerna?”

Innehåll

När det gäller det materiella innehållet i etiska principer för EU-tjänstemän har mitt preliminära tänkande påverkats av min uppfattning om Europeiska ombudsmannens uppdrag, som inbegriper att bygga upp förtroende genom dialog mellan medborgarna och Europeiska unionen.

Förtroende är beroende av en tro på tjänstemännens integritet, som därför bör uppträda på ett sätt som kommer att stå för den närmaste offentliga granskningen, en skyldighet som inte fullgörs fullt ut bara genom att agera inom ramen för lagen.

Förtroende kräver också att tjänstemännen endast utfärdar rekommendationer och fattar beslut för att tjäna unionens och dess medborgares intressen, inte för att gynna sig själva, sin familj eller sina vänner.

Dialogen innebär dessutom att tjänstemännen bör vara villiga att förklara sin verksamhet, motivera sina åtgärder och godta offentlig granskning av sitt beteende.

Det är värt att notera att det första och det tredje av ovanstående förslag tillsammans utgör en arbetsdefinition av tjänstemännens ansvarsskyldighet gentemot medborgarna. Jag skulle dock föredra att undvika att använda ordet ”ansvar” i de etiska principerna, med tanke på de svårigheter som uppstår när det gäller att hitta en tillfredsställande översättning av det till ett antal andra språk.

Avslutningsvis ser jag mycket fram emot era bidrag till utarbetandet av ett uttalande om etiska principer för EU-tjänstemän, som i likhet med den europeiska kodexen för god förvaltningssed också skulle kunna inspirera andra.

Tillägg 1: Internationella koder och annat material som rör etiska normer

Förenta nationerna

Internationell uppförandekod för offentliga tjänstemän

FN:s generalförsamlings resolution A/RES/51/59, 82:a plenarmötet, 12 december 1996 Bilaga till resolution 51/59: Åtgärder mot korruption

http://www.un.org/ga/documents/gares51/gar51-59.htm

Europarådet

Mall för uppförandekod för offentliga tjänstemän. Bilaga till rekommendation nr R (2000) 10, antagen av ministerkommittén vid dess 106:e möte den 11 maj 2000

Ministerkommitténs rekommendation CM/Rec(2007)7 till medlemsstaterna om god förvaltning.

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE)

Bästa praxis för att bekämpa korruption, särskilt kapitel 6 ”Uppbyggnad och upprätthållande av en etisk offentlig förvaltning”

http://www.osce.org/publications/eea/2004/05/13568_67_en.pdf

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD)

Rekommendation om att förbättra det etiska uppförandet i den offentliga förvaltningen, 23 april 1998, http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf

Rekommendation om riktlinjer för hantering av intressekonflikter inom den offentliga förvaltningen, juni 2003, http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf

Europeiska kommissionen

Meddelande från vice ordförande Siim Kallas till kommissionen om att förbättra förutsättningarna för yrkesetik inom kommissionen (SEK(2008) 301 slutlig, 5 mars 2008) https://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/index_sv.htm

Rapport om genomförandet av handlingsplanen för etik med avseende på förklaringen om yrkesetiska principer (internt dokument finns på kommissionens intranät)

Praktisk vägledning för personalens etik och uppförande (internt dokument finns på kommissionens intranät).