14 januari 2011

1. Inledning

Under de nationella ombudsmännens sjunde seminarium i april 2009 informerade jag de nationella ombudsmännen om min avsikt att utarbeta ett uttalande om etiska principer för EU-tjänstemän [1].

Kollegerna i Europeiska ombudsmannanätverket enades om att svara positivt på en framtida begäran om information om nationella uttalanden om etiska normer i det offentliga livet och att diskutera frågan vid vårt nästa möte i Köpenhamn i oktober 2011.

Den 25 och 26 maj 2010 skickade jag ett samrådsdokument till de nationella ombudsmännen med resultaten av mitt preliminära tänkande om omfattningen av och innehållet i en framtida uppsättning etiska principer för EU-tjänstemän.

För att fullt ut ta hänsyn till bästa praxis i medlemsstaterna bad jag dem särskilt att a) kommentera mina förslag när det gäller omfattningen av och innehållet i en framtida förklaring om etiska principer och b) informera mig om eventuella nationella eller internationella dokument som skulle kunna vara användbara vid utarbetandet. Jag bad dem att inkomma med sina svar senast den 30 juni 2010.

Sammanlagt inkom 20 svar (se bilaga 1 för en förteckning över dem som svarade). Dessa inkluderar muntliga bidrag som gjorts i samtal och möten, samt skriftliga svar.

I denna rapport sammanfattas de viktigaste synpunkterna från de nationella ombudsmännen. I tillägg 2 förtecknas de dokument och instrument som nämns i svaren. För enkelhetens skull ingår även de som redan fanns med i samrådsdokumentet.

Nästa steg i processen kommer att vara ett offentligt samråd om ett utkast till principförklaring. Som svar på ett av de många användbara förslag som lämnats av de nationella ombudsmännen kommer man i utkastet till uttalande att använda termen ”principer för allmännyttiga tjänster” snarare än ”etiska principer”.

Jag har för avsikt att offentliggöra utkastet till principer för offentliga tjänster på min webbplats, tillsammans med denna rapport och det samrådsdokument som skickats till de nationella ombudsmännen. Synpunkter kommer att inbjudas från allmänheten och från EU:s institutioner, organ och byråer. Alla synpunkter som inkommer inom tidsfristen kommer att beaktas vid den slutliga utformningen av förklaringen om principer för offentlig anställning för EU-tjänstemän.

P. Nikiforos Diamandouros

2. Allmänna reaktioner

Det rådde allmän enighet bland de nationella ombudsmän som svarade om att initiativet att utarbeta ett uttalande om etiska principer för offentliganställda är både användbart och lägligt.

Den allmänna uppfattningen i svaren är att huvudsyftet med att utarbeta en förklaring om etiska principer för offentliganställda är att främja medborgarnas förtroende för den offentliga sektorn.

De svarande anser att syftet med ett sådant uttalande är att klargöra de värderingar och normer som bör återspeglas i tjänstemännens beteende. Uttalandet bör vara lätt att förstå och i möjligaste mån ge praktisk vägledning.

De viktigaste synpunkterna från de olika ombudsmännen om omfattningen av och innehållet i en framtida förklaring om etiska principer som ska vägleda EU:s tjänstemän sammanfattas nedan.

3. Förhållandet mellan etiska principer och befintliga instrument

Svaren visar att det råder stor enighet bland ombudsmännen om att tjänstemännens agerande bör styras av såväl etiska normer som lagstiftning.

Vissa ombudsmän betonade att skillnaden mellan etiska normer och lagstiftning inte innebär att de förstnämnda nödvändigtvis saknar bindande kvalitet eller att bindande regler saknar etiskt innehåll. I synnerhet visar vissa nationella erfarenheter att ett uttalande om etiska principer skulle kunna införlivas i lagstiftning eller i en kod som genomför lagstiftning.

Det rådde allmän enighet om att ett uttalande om etiska principer bör komplettera, och inte på något sätt begränsa eller kvalificera, de befintliga instrument som styr EU-tjänstemännens beteende.

Vissa ombudsmän påpekade att den europeiska kodexen för god förvaltningssed redan fastställer tydliga normer för EU-tjänstemännens administrativa beteende och att dessa normer i sig är ett uttryck för etiska principer.

Ett ytterligare uttalande om etiska principer bör därför inte överlappa uppförandekoden utan formuleras i allmänna ordalag, som en förklaring på hög nivå som bekräftar de värden och principer som stöds av Europeiska ombudsmannen och hans nationella motsvarigheter.

4. Etiska principer och ansvarsskyldighet

Svaren stödde idén om att ett uttalande om etiska principer i första hand bör utarbetas i syfte att öka tjänstemännens ansvarsskyldighet gentemot medborgarna.

Ett antal punkter togs upp som bidrar till att klargöra skillnaden mellan offentliganställdas ansvarsskyldighet gentemot medborgarna och deras ansvarsskyldighet gentemot de institutioner där de arbetar.

För det första är det viktigt att erkänna att etiska principer är relevanta för alla aspekter av tjänstemännens arbete, inte bara för direkta kontakter med medborgarna, eller för tillämpningen av rätten till god förvaltning enligt artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

För det andra måste det erkännas att tjänstemän faktiskt är ansvariga inför och skyldiga att vara lojala mot de institutioner för vilka de arbetar.

Dessutom finns det en betydande grad av överlappning mellan ansvarsskyldighet gentemot medborgarna och ansvarsskyldighet gentemot de institutioner där tjänstemän arbetar. I praktiken kan därför underlåtenhet att iaktta etiska principer leda till negativa konsekvenser för tjänstemän i deras förhållande till sin institutionella hierarki.

Det påpekades särskilt att frågor som rör ”visselblåsning” ger exempel på överlappningen mellan ansvarsskyldighet gentemot medborgarna och ansvarsskyldighet gentemot de institutioner där tjänstemän arbetar, samt illustrerar de spänningar som kan uppstå när det gäller att förena de två formerna av ansvarsskyldighet i praktiken.

5. Mot ett utkast till uttalande om principer för allmännyttiga tjänster

Som redan nämnts anser de nationella ombudsmännen att huvudsyftet med ett uttalande om etiska principer för offentliganställda är att främja medborgarnas förtroende för den offentliga sektorn.

Förtroende är inte en etisk princip i sig, utan resultatet av etiska principer som anses tillämpas på ett korrekt och rigoröst sätt.

En viktig etisk princip som skapar förtroende är integritet. I detta sammanhang nämndes särskilt att EU-tjänstemän bör utfärda rekommendationer och fatta beslut endast för att tjäna unionens och dess medborgares intressen. Det påpekades också att hot mot denna princip kan uppstå inte bara på grund av personliga band eller familjeband, utan även på grund av yrkesmässiga kontakter, t.ex. lobbyverksamhet.

I bidragen angavs vidare ett antal andra grundläggande värden som ett uttalande om etiska principer bör återspegla. De som oftast nämndes var:

● opartiskhet och objektivitet

● öppenhet och ansvarsskyldighet

● Rättvisa och jämlikhet

● lojalitet, ansvar och samvetsgrannhet

● Kompetens, effektivitet och kvalitet

● Omsorg och noggrannhet

● oberoende

● Samverkan och dialog.

Vissa nationella ombudsmän betonade också att tjänstemän bör utföra sina uppgifter med en hög känsla av uppdrag och medvetenhet om att de utför en tjänst till medborgarna. De underströk också vikten av en rationell användning av offentliga medel och respekt för principen om meriter vid utnämning till och karriär inom den offentliga förvaltningen.

Slutligen, även om det rådde enighet om att uttalandet skulle bestå av principer med inneboende etiskt värde, föreslogs det att det skulle vara bättre att undvika att använda termerna ”etik” och ”etisk”, eftersom dessa har teoretiska konnotationer, vilket skulle kunna leda till förvirring. Uttrycket ”principer för allmännyttiga tjänster” rekommenderades som ett alternativ.

bilagor

Bilaga 1 – Förteckning över nationella ombudsmän och liknande organ som deltog i samrådet

(I alfabetisk ordning efter länderna)

● Den tjeckiska ombudsmannen

● Den danska ombudsmannen

● Estlands ombudsman

● Justitiekanslern

● Riksdagens justitieombudsman

● Den franska ombudsmannen

● Den tyska förbundsdagens utskott för framställningar

● Den grekiska ombudsmannen

● Den ungerska ombudsmannen

● Den irländska ombudsmannen

● Litauens ombudsman

● Den maltesiska ombudsmannen

● Den nederländska ombudsmannen

● Nordirlands ombudsman

● Den polske människorättsförsvararen

● Den portugisiska ombudsmannen

● Den rumänska ombudsmannen

● Den slovakiska ombudsmannen

● Den spanska ombudsmannen

● Förenade kungarikets ombudsman

 

Bilaga 2 – Internationella koder och annat material som rör etiska normer för offentliganställda tjänstemän

Förenta nationerna

● Internationella uppförandekoden för offentliga tjänstemän
FN:s generalförsamlings resolution A/RES/51/59, 82:a plenarmötet, 12 december 1996 Bilaga till resolution 51/59: Åtgärder mot korruption.
http://www.un.org/ga/documents/gares51/gar51-59.htm

● Guiden, Governance Ethics, G02A, Ethics of Good Governance Förenta nationernas utvecklingsprogram.
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/eropa/unpan002618.pdf

Europarådet

● Förlaga till uppförandekod för offentliga tjänstemän. Bilaga till rekommendation nr R (2000) 10, antagen av ministerkommittén vid dess 106:e möte den 11 maj 2000.
https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=CM(2000)PV1&Language=lanEnglish&Ver=final&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383

● Ministerkommitténs rekommendation CM/Rec(2007)7 till medlemsstaterna om god förvaltning.
https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1155877&Site=CM

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE)

● Bästa praxis i kampen mot korruption, särskilt kapitel 6 ”Uppbyggnad och upprätthållande av en etisk offentlig förvaltning”.
http://www.osce.org/publications/eea/2004/05/13568_67_sv.pdf

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD)

● Rekommendation om att förbättra det etiska uppförandet inom den offentliga förvaltningen, 23 april 1998.
http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf

● Rekommendation om riktlinjer för hantering av intressekonflikter i den offentliga förvaltningen, juni 2003.
http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf

Europeiska kommissionen

● Meddelande från vice ordförande Siim Kallas till kommissionen om att förbättra miljön för yrkesetik inom kommissionen (SEK(2008) 301 slutlig, 5.3.2008). https://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/index_en.htm

● Rapport om genomförandet av den etiska handlingsplanen med avseende på förklaringen om yrkesetiska principer (internt dokument tillgängligt på kommissionens intranät).

● Praktisk vägledning för personalens etik och uppförande (internt dokument finns på kommissionens intranät).

Tjeckien

● Förvaltningsprocesslagen, 500/2004 Coll. Lag av den 24 juni 2004.
http://du-praha.cz/drurad/CAP-extrakt.pdf

Danmark

● Guide on good behaviour in the public sector, danska statliga arbetsgivarmyndigheten (God adfærd i det offentlige), juni 2007.
http://perst.dk/~/media/Publications/2007/God%20adfaerd%20i%20det%20offentlige%20-%20Juni%202007/God%20adfaerd%20juni%202007-pdf.ashx

● Guide on public officials' freedom of expression (Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed), September 2006. http://jm.schultzboghandel.dk/upload/microsites/jm/ebooks/andre_publ/vejledning%20om%20offentligt%20ansattes%20ytringsfrihed.pdf

Estland

● Public Service Code of Ethics, bilaga till Public Service Act av den 25 januari 1995 (PubolAvaliku teenistuse seadus).
http://www.legaltext.ee/et/andmebaas/tekst.asp?loc=text&dok=X0002K9&keel=en&pg=1&ptyyp=RT&tyyp=X&query=avaliku+teenistuse

● Estniska domares etiska regler, 13 februari 2004 (Eesti kohtuniku eetikakoodeks).
http://www.nc.ee/?id=682

● Det estniska advokatsamfundets uppförandekod av den 8 april 1999 (Eesti Advokatuuri eetikakoodeks).
http://www.advokatuur.ee/?id=73

● De estniska notariernas uppförandekod av den 15 februari 2001 (Eesti notarite eetikakoodeks).
http://www.notar.ee/5956

Finland

● Etik inom offentlig förvaltning (Virkamiesetiikka), Finlands finansministerium, 31.3.2000.
http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/89879/name.jsp

● Värden i det dagliga arbetet - Tjänstemannens etik, en handbok för statsförvaltningen, Finansministeriet, (Arvot virkamiehen arjessa), juni 2007.
ISBN 978-951-804-714-1
Sammanfattning på engelska: http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/20070614Values/name.jsp
Sammanfattning på finska:
http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/06_valtion_tyomarkkinalaitos/20070614Arvotv/name.jsp

Frankrike

● Mariannestadgan, Frankrikes ministerium för offentlig förvaltning och statliga reformer, 2005 (La Charte Marianne).
http://www.fonction-publique.gouv.fr/IMG/pdf/CharteMarianne_20050103.pdf

● Stadgan för ombudsmännen för offentlig tjänst, Paris, 2004. (La Charte des médiateurs du service public).
http://www.mediateur-republique.fr/fic_bdd/pdf_fr_fichier/1176890798_Charte_.pdf

Ungern

● Etiska regler för tjänstemän vid inrikesministeriet, 1999 (Etikai kódex a Belügyminisztérium hivatali szervezetei, a minisztérium hivatal tevékenységét segítő szervezetek, a belügyminiszter irányítása alá tartozó önálló szervezetek és az önkormányzati tűzoltóság hivatásos állománya számára).
http://www.brdsz.hu/vegyes/kodex.html

● Etiska regler för domare, 2007 (A Magyar Bírói Egyesületnek a bírói viselkedés irányelveit meghatározó Etikai Kódexéről).
http://www.birosag.hu/engine.aspx?page=jogszabalyok_tara

● Etiska regler för tulltjänstemän, 2003 (A Vám- és Pénzügyőrség Etikai Kódexe).
http://www.vam.hu/data/vpop_altalanos/vpop_kodex.html

● Etiska regler för skattetjänstemän, 2008 (APEH Etikai Kódexe).
http://www.apeh.hu/data/cms52407/etikai_kodex.pdf

● Etiska regler för poliser, 2007 (A Rendőri Hivatás Etikai Kódexe).
http://www.police.hu/magyarendorseg/etikaikodex

● Uppförandekod för kommunala förvaltare avseende kunder i ett huvudstadsdistrikt, 2008 (Budapest Főváros XXIII. Kerület Soroksár Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának Etikai Kódexe & Polgármesteri Hivatal Ügyfélszolgálati Chartája).
http://www.soroksar.hu/Ugyfelszolgalati-charta/A-Polgarmesteri-Hivatal-etikai--kodexe-

Irland

● Civil Service Code of Standards and Behaviour, Standards in Public Office Commission, september 2004 (reviderad i september 2008).
http://www.sipo.gov.ie/en/CodesofConduct/CivilServants/File,727,en.pdf

Malta

● Lagen om offentlig förvaltning, första schemat, etiska regler, s. 27–30.
https://ehealth.gov.mt/download.aspx?id=1838

Nederländerna

● Den nederländska lagen om god förvaltningssed, Haag, januari 2009 (Nederlandse code voor goed openbaar bestuur).
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brochures/2009/06/23/brochure-nederlandse-code-voor-goed-openbaar-bestuur.html

Portugal

● Deontologiska stadgan för offentlig förvaltning (Carta Deontológica do Serviço Público), Diário da República - I Série-B, nr 64 - 17-03-1993.

● Etiska stadgan för offentlig förvaltning, juli 2002 (Carta ética da administração pública).
http://www.mj.gov.pt/sections/documentos-e-publicacoes/doc-e-pub-2/carta-etica-da/

Rumänien

● Uppförandekoden för offentliganställda tjänstemän, februari 2004 (LEGE nr. 7 din 18 februarie 2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici).
http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act?nr=7&an=2004

Slovakien

● Tjänstemännens etiska kod, Slovakiens myndighet, juli 2002 (Etický kódex štátneho zamestnanca).
http://km.undp.sk/uploads/public/File/AC_Practitioners_Network/Slovakia_Codex_Ethics_Civil_Servants.doc

Span

● Uppförandekod för tjänstemän, lag nr 7/2007, avdelning III (Código de conducta de los empleados públicos).
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l7-2007.t3.html

Förenade kungariket

● De sju principerna för det offentliga livet, kommittén för standarder i det offentliga livet.
http://www.public-standards.gov.uk/About/The_7_Principles.html

● The First Seven Reports, A review of progress, Committee on Standards in Public Life, September 2001. http://www.public-standards.gov.uk/Library/OurWork/First7Reports_ProgressReview.pdf

● Civil Service Code, Standard Note SN/PC 3924, Library of the House of Commons, februari 2006.
http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc-03924.pdf

● Värden för tjänstemän i Förenade kungariket, november 2010.
http://www.civilservice.gov.uk/Assets/civil-service-code-2010_tcm6-37859.pdf