14 januari 2011

1. Inledning

Under de nationella ombudsmännens sjunde seminarium i april 2009 informerade jag de nationella ombudsmännen om min avsikt att utarbeta en förklaring om etiska principer för EU-tjänstemän [1].

Kollegerna i Europeiska ombudsmannanätverket enades om att svara positivt på en framtida begäran om information om nationella uttalanden om etiska normer i det offentliga livet och att diskutera frågan vid vårt nästa möte i Köpenhamn i oktober 2011.

Den 25 och 26 maj 2010 skickade jag ett samrådsdokument till de nationella ombudsmännen med resultaten av mina preliminära tankar om omfattningen av och innehållet i en framtida uppsättning etiska principer för EU:s tjänstemän.

För att ta full hänsyn till bästa praxis i medlemsstaterna bad jag dem särskilt att a) kommentera mina förslag när det gäller omfattningen av och innehållet i en framtida förklaring om etiska principer och b) informera mig om eventuella nationella eller internationella dokument som skulle kunna vara användbara vid utarbetandet. Jag bad dem att inkomma med sina svar senast den 30 juni 2010.

Totalt inkom 20 svar (se bilaga 1 för en förteckning över dem som svarade). Dessa inkluderar muntliga bidrag som görs i samtal och möten, samt skriftliga svar.

I denna rapport sammanfattas de viktigaste synpunkterna från de nationella ombudsmännen. Bilaga 2 innehåller en förteckning över de dokument och instrument som nämns i svaren. För enkelhetens skull ingår även de som redan fanns med i samrådsdokumentet.

Nästa steg i processen kommer att vara ett offentligt samråd om ett utkast till principförklaring. Som svar på ett av de många användbara förslag som lagts fram av de nationella ombudsmännen kommer man i utkastet till uttalande att använda termen ”principer för allmännyttiga tjänster” snarare än ”etiska principer”.

Jag har för avsikt att offentliggöra utkastet till public service-principer på min webbplats, tillsammans med denna rapport och det samrådsdokument som skickats till de nationella ombudsmännen. Synpunkter kommer att inbjudas från allmänheten och från EU:s institutioner, organ och byråer. Alla synpunkter som inkommer inom tidsfristen kommer att beaktas när uttalandet om principer för offentlig förvaltning för EU-tjänstemän färdigställs.

P. Nikiforos Diamandouros

2. Allmänna reaktioner

Det rådde allmän enighet bland de nationella ombudsmän som svarade om att initiativet att utarbeta en förklaring om etiska principer för offentliganställda är både användbart och lägligt.

Den allmänna uppfattning som uttrycks i svaren är att huvudsyftet med att utarbeta ett uttalande om etiska principer för offentliganställda är att främja medborgarnas förtroende för den offentliga sektorn.

Respondenterna anser att syftet med ett sådant uttalande är att klargöra de värderingar och normer som bör återspeglas i tjänstemännens beteende. Uttalandet bör vara lätt att förstå och i möjligaste mån ge praktisk vägledning.

De viktigaste synpunkterna från de olika ombudsmännen om omfattningen av och innehållet i en framtida förklaring om etiska principer som vägledning för EU:s tjänstemän sammanfattas nedan.

3. Förhållandet mellan etiska principer och befintliga instrument

Svaren visar att det råder bred enighet bland ombudsmännen om att tjänstemännens verksamhet bör styras av etiska normer och av lagstiftning.

Vissa ombudsmän betonade att skillnaden mellan etiska normer och lagstiftning inte innebär att de förra nödvändigtvis saknar bindande kvalitet eller att bindande regler saknar etiskt innehåll. I synnerhet visar vissa nationella erfarenheter att ett uttalande om etiska principer skulle kunna ingå i lagstiftning eller i en kod som genomför lagstiftning.

Det rådde allmän enighet om att ett uttalande om etiska principer bör komplettera, och inte på något sätt begränsa eller kvalificera, de befintliga instrument som styr EU-tjänstemännens beteende.

Vissa ombudsmän påpekade att den europeiska kodexen för god förvaltningssed redan fastställer tydliga normer för EU-tjänstemännens administrativa beteende och att dessa normer i sig är ett uttryck för etiska principer.

En ytterligare förklaring om etiska principer bör därför inte överlappa uppförandekoden utan formuleras i allmänna ordalag, som en förklaring på hög nivå som bekräftar de värderingar och principer som stöds av Europeiska ombudsmannen och hans nationella motparter.

4. Etiska principer och ansvar

Svaren stödde tanken att ett uttalande om etiska principer i första hand bör utarbetas i syfte att öka tjänstemännens ansvarsskyldighet gentemot medborgarna.

Ett antal punkter togs upp som bidrar till att klargöra skillnaden mellan tjänstemännens ansvarsskyldighet gentemot medborgarna och deras ansvarsskyldighet gentemot de institutioner för vilka de arbetar.

För det första är det viktigt att erkänna att etiska principer är relevanta för alla aspekter av tjänstemännens arbete, inte bara för direkta kontakter med medborgarna, eller för tillämpningen av rätten till god förvaltning enligt artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

För det andra måste det erkännas att tjänstemän faktiskt är ansvariga inför och skyldiga att vara lojala mot de institutioner för vilka de arbetar.

Dessutom finns det en betydande grad av överlappning mellan ansvarsskyldighet gentemot medborgarna och ansvarsskyldighet gentemot de institutioner för vilka offentliganställda arbetar. Underlåtenhet att iaktta etiska principer kan därför i praktiken få negativa konsekvenser för tjänstemännen i deras förhållande till sin institutionella hierarki.

Det påpekades särskilt att frågor som rör ”visselblåsning” ger exempel på överlappningen mellan ansvarsskyldighet gentemot medborgarna och ansvarsskyldighet gentemot de institutioner för vilka offentliganställda arbetar, samt visar de spänningar som kan uppstå när det gäller att förena de två formerna av ansvarsskyldighet i praktiken.

5. Mot ett utkast till uttalande om principerna för allmännyttiga tjänster

Som redan nämnts anser de nationella ombudsmännen att huvudsyftet med ett uttalande om etiska principer för offentliganställda är att främja medborgarnas förtroende för den offentliga sektorn.

Förtroende är inte en etisk princip i sig, utan resultatet av etiska principer som anses tillämpas på ett korrekt och rigoröst sätt.

En grundläggande etisk princip som skapar förtroende är integritet. I detta sammanhang nämndes särskilt att EU:s tjänstemän bör utfärda rekommendationer och fatta beslut endast för att tjäna unionens och dess medborgares intressen. Det påpekades också att hot mot denna princip kan uppstå inte bara från personliga band eller familjeband, utan också från professionella kontakter som till exempel lobbyverksamhet.

I bidragen angavs dessutom ett antal andra grundläggande värden som ett uttalande om etiska principer bör återspegla. De som oftast nämndes var:

● opartiskhet och objektivitet

● Öppenhet och ansvarsskyldighet

● Rättvisa och jämlikhet

● lojalitet, ansvar och samvetsgrannhet

● Kompetens, effektivitet och kvalitet

● flit och noggrannhet

● Oberoende

● Samarbete och dialog.

Vissa nationella ombudsmän betonade också att tjänstemännen bör utföra sina uppgifter med en hög känsla av uppdrag och medvetenhet om att de utför en tjänst för medborgarna. De underströk också vikten av en rationell användning av offentliga medel och respekt för principen om meriter vid utnämning till och karriär inom den offentliga förvaltningen.

Slutligen, även om det rådde enighet om att uttalandet bör bestå av principer med inneboende etiskt värde, föreslogs det att det vore bättre att undvika att använda termerna ”etik” och ”etik”, eftersom dessa har teoretiska konnotationer, vilket kan leda till förvirring. Uttrycket ”principer för allmännyttiga tjänster” rekommenderades som ett alternativ.

bilagor

Bilaga 1 – Förteckning över nationella ombudsmän och liknande organ som deltog i samrådet

(i alfabetisk ordning)

● Den tjeckiska ombudsmannen

● Den danska ombudsmannen

● Den estniska ombudsmannen

● Justitiekanslern i Finland

● Riksdagens justitieombudsman

● Den franska ombudsmannen

● Den tyska förbundsdagens utskott för framställningar

● Den grekiska ombudsmannen

● Den ungerska ombudsmannen

● Den irländska ombudsmannen

● Den litauiska ombudsmannen

● Den maltesiska ombudsmannen

● Den nederländska ombudsmannen

● Ombudsmannen för Nordirland

● Den polska människorättsförsvararen

● Den portugisiska ombudsmannen

● Den rumänska ombudsmannen

● Den slovakiska ombudsmannen

● Den spanska ombudsmannen

● Den brittiska ombudsmannen

 

Bilaga 2 - Internationella koder och annat material som rör etiska normer för offentliganställda

Förenta nationerna

● Internationella uppförandekoden för offentliga tjänstemän
FN:s generalförsamlings resolution A/RES/51/59, 82:a plenarmötet, 12 december 1996 Bilaga till resolution 51/59: Insatser mot korruption.
http://www.un.org/ga/documents/gares51/gar51-59.htm

● Vägledningen, Governance Ethics, G02A, Ethics of Good Governance, FN:s utvecklingsprogram.
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/eropa/unpan002618.pdf

Europarådet

● Förlaga till uppförandekod för offentliga tjänstemän. Bilaga till rekommendation nr R (2000) 10, antagen av ministerkommittén vid dess 106:e möte den 11 maj 2000.
https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=CM(2000)PV1&Language=lanEnglish&Ver=final&Site=CM&BackColorInternet=C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383

● Ministerkommitténs rekommendation CM/Rec(2007)7 till medlemsstaterna om god förvaltning.
https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1155877&Site=CM

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE)

● Bästa praxis för att bekämpa korruption, särskilt kapitel 6 ”Bygga och upprätthålla en etisk offentlig förvaltning”.
http://www.osce.org/publications/eea/2004/05/13568_67_en.pdf

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD)

● Rekommendation om att förbättra det etiska uppförandet i den offentliga förvaltningen, 23 april 1998.
http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf

● Rekommendation om riktlinjer för hantering av intressekonflikter inom den offentliga förvaltningen, juni 2003.
http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf

Europeiska kommissionen

● Meddelande från kommissionens vice ordförande Siim Kallas till kommissionen om att förbättra förutsättningarna för yrkesetik inom kommissionen (SEK(2008) 301 slutlig, 5.3.2008). https://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/index_en.htm

● Rapport om genomförandet av den etiska handlingsplanen med avseende på förklaringen om yrkesetiska principer (internt dokument finns på kommissionens intranät).

● Praktisk handledning för personalens etik och uppförande (internt dokument finns på kommissionens intranät).

Tjeckien

● Förvaltningsprocesslagen, 500/2004 Coll. Lag av den 24 juni 2004.
http://du-praha.cz/drurad/CAP-extrakt.pdf

Danmark

● Guide on good behaviour in the public sector, Danska arbetsgivarmyndigheten (God adfærd i det offentlige), juni 2007.
http://perst.dk/~/media/Publications/2007/God%20adfaerd%20i%20det%20offentlige%20-%20Juni%202007/God%20adfaerd%20juni%202007-pdf.ashx

● Vägledning om offentliga tjänstemäns yttrandefrihet (Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed), september 2006.
http://jm.schultzboghandel.dk/upload/microsites/jm/ebooks/andre_publ/vejledning%20om%20offentligt%20ansattes%20ytringsfrihed.pdf

Estland

● De etiska reglerna för offentlig förvaltning, som bifogats lagen om offentlig förvaltning av den 25 januari 1995 (PubolAvaliku teenistuse seadus).
http://www.legaltext.ee/et/andmebaas/tekst.asp?loc=text&dok=X0002K9&keel=en&pg=1&ptyyp=RT&tyyp=X&query=avaliku+teenistuse

● Estniska domares etiska regler, 13 februari 2004 (Eesti kohtuniku eetikakoodeks).
http://www.nc.ee/?id=682

● Estniska advokatsamfundets uppförandekod av den 8 april 1999 (Eesti Advokatuuri eetikakoodeks).
http://www.advokatuur.ee/?id=73

● De estniska notariernas uppförandekod, 15 februari 2001 (Eesti notarite eetikakoodeks).
http://www.notar.ee/5956

Finland

● Etik inom den offentliga förvaltningen (Virkamiesetiikka), finska finansministeriet, 31.3.2000.
http://www.vm.fi/vm/sv/04_publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/89879/name.jsp

● Värderingar i det dagliga arbetet - Tjänstemannens etik, en handbok för statsförvaltningen, finska finansministeriet, (Arvot virkamiehen arjessa), juni 2007.
ISBN 978-951-804-714-1
Sammanfattning på svenska: http://www.vm.fi/vm/sv/04_publications_och_documents/01_publications/06_state_employers_office/20070614Values/name.jsp
Sammanfattning på finska:
http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/06_valtion_tyomarkkinalaitos/20070614Arvotv/name.jsp

Frankrike

● ”Marianne Charter”, det franska ministeriet för offentlig förvaltning och statliga reformer, 2005 (La Charte Marianne).
http://www.fonction-publique.gouv.fr/IMG/pdf/CharteMarianne_20050103.pdf

● Stadgan för de allmänna ombudsmännen, Paris, 2004. (La Charte des médiateurs du service public).
http://www.mediateur-republique.fr/fic_bdd/pdf_fr_fichier/1176890798_Charte_.pdf

Ungern

● Etiska regler för tjänstemän vid inrikesministeriet, 1999 (Etikai kódex a Belügyminisztérium hivatali szervezetei, a minisztérium hivatal tevékenységét segítő szervezetek, a belügyminiszter irányítása alá tartozó önálló szervezetek és az önkormányzati tűzoltóság hivatásos állománya számára).
http://www.brdsz.hu/vegyes/kodex.html.

● Etiska regler för domare, 2007 (A Magyar Bírói Egyesületnek a bírói viselkedés irányelveit meghatározó Etikai Kódexéről).
http://www.birosag.hu/engine.aspx?page=jogszabalyok_tara

● Etiska regler för tulltjänstemän, 2003 (A Vám- és Pénzügyőrség Etikai Kódexe).
http://www.vam.hu/data/vpop_altalanos/vpop_kodex.html

● Etiska regler för skattetjänstemän, 2008 (APEH Etikai Kódexe).
http://www.apeh.hu/data/cms52407/etikai_kodex.pdf

● Etiska regler för poliser, 2007 (A Rendőri Hivatás Etikai Kódexe).
http://www.police.hu/magyarendorseg/etikaikodex.

● Uppförandekod för kommunala administratörer avseende kunder i ett huvudstadsdistrikt, 2008 (Budapest Főváros XXIII. Kerület Soroksár Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának Etikai Kódexe & Polgármesteri Hivatal Ügyfélszolgálati Chartája).
http://www.soroksar.hu/Ugyfelszolgalati-charta/A-Polgarmesteri-Hivatal-etikai-kodexe-

Irland

● The Civil Service Code of Standards and Behaviour, Standards in Public Office Commission, september 2004 (reviderad i september 2008).
http://www.sipo.gov.ie/en/CodesofConduct/CivilServants/File,727,en.pdf

Malta

● Lagen om offentlig förvaltning, första tidsplanen, etiska regler, s. 27–30.
https://ehealth.gov.mt/download.aspx?id=1838

Nederländerna

● Den nederländska koden för god förvaltningssed, Haag, januari 2009 (Nederlandse code voor goed openbaar bestuur).
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brochures/2009/06/23/brochure-nederlandse-code-voor-goed-openbaar-bestuur.html

Portugal

● Den offentliga förvaltningens etiska stadga (Carta Deontológica do Serviço Público), Diário da República - I Série-B, nr 64 - 17-03-1993.

● Den offentliga förvaltningens etiska stadga, juli 2002 (Carta ética da administração pública).
http://www.mj.gov.pt/sections/documentos-e-publicacoes/doc-e-pub-2/carta-etica-da/

Rumänien

● Uppförandekoden för offentliganställda tjänstemän, februari 2004 (LEGE nr. 7 din 18 februarie 2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici).
http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act?nr=7&an=2004

Slovakien

● De slovakiska tjänstemännens etiska regler, juli 2002 (Etický kódex štátneho zamestnanca).
http://km.undp.sk/uploads/public/File/AC_Practitioners_Network/Slovakia_Codex_Ethics_Civil_Servants.doc

Span

● Tjänstemännens uppförandekod, lag nr 7/2007, avdelning III (Código de conducta de los empleados públicos).
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l7-2007.t3.html

Förenade kungariket

● Det offentliga livets sju principer, kommittén för standarder i det offentliga livet.
http://www.public-standards.gov.uk/About/The_7_Principles.html

● The First Seven Reports, A review of progress, kommittén för standarder i det offentliga livet, september 2001.
http://www.public-standards.gov.uk/Library/OurWork/First7Reports_ProgressReview.pdf

● The Civil Service Code, Standard Note SN/PC 3924, Library of the House of Commons, februari 2006.
http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc-03924.pdf

● Värden för offentliganställda tjänstemän i Förenade kungariket, november 2010.
http://www.civilservice.gov.uk/Assets/civil-service-code-2010_tcm6-37859.pdf