PLAINTES : 853/2020/KR, 1032/2020/KR et 1119/2020/KR

Intitulé de l'enquête conjointe: Décision de la Commission européenne d’attribuer un marché à BlackRock Investment Management (UK) Limited («BlackRock Investment Management») pour la réalisation d’une étude sur l’intégration des objectifs environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) dans les règles bancaires de l’UE

Date: Mercredi 15 juillet 2020

Dispositifs d'inspection à distance -- Appel «Webex» de la Commission

Présents:

Pour la Commission européenne:

Chef d’unité, DG FISMA

Chef de secteur, DG FISMA

Chef d’unité, DG FISMA

Chef d’unité adjoint, DG FISMA

Chargé(e) de mission, DG FISMA

Chef d’unité, DG FISMA

Chargé(e) de mission, DG FISMA

Expert national détaché, DG FISMA

Assistant budgétaire, DG FISMA

Assistant financier et contractuel, DG FISMA

Coordinateur des relations interinstitutionnelles, relations avec le Médiateur européen, secrétariat général

Pour le Médiateur européen:

Fergal Ó Regan, chef de l'unité d'enquête 2

Koen Roovers, chargé de dossier

Objet de l'inspection des documents / réunion

La Médiatrice examine actuellement la manière dont la Commission a évalué le risque de conflits d’intérêts posé par l’offre de BlackRock Investment Management, par rapport aux tâches spécifiques à effectuer dans le cadre de l’étude en question.

L’inspection et la réunion ont été demandées par la Médiatrice pour examiner le dossier relatif à la décision de la Commission d’attribuer un marché à BlackRock Investment Management (UK) Limited (ci-après «BlackRock Investment Management») afin de réaliser une étude sur l’intégration des objectifs environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) dans les règles bancaires de l’UE (référence: FISMA/2019/024/D) et de clarifier certaines questions avec les représentants concernés de la Commission.

Introduction et informations procédurales

L’équipe d’enquête de la Médiatrice a présenté brièvement le mandat de la Médiatrice, ainsi que les dispositions qui s’appliquent en matière de confidentialité lorsque la Médiatrice inspecte des documents et demande des informations à l’administration de l’UE.

L’équipe d’enquête a noté que la Commission recevrait un projet de rapport d’inspection/de réunion à examiner. Le rapport sera ensuite envoyé aux plaignants.

Les renseignements confidentiels seront consignés dans une annexe distincte qui ne sera pas communiquée aux plaignants ou au public.

Documents inspectés

Le 14 juillet 2020, la Commission a partagé les documents confidentiels suivants, avec des données à caractère personnel expurgées, en réponse à la demande de la Médiatrice:

•  un index contenant les références et descriptions des documents, ainsi que les remarques de la Commission destinées à aider le Médiateur dans l'inspection;
•  une copie du «vade-mecum sur les marchés publics», un document de la Commission à usage interne contenant des lignes directrices à l’intention du personnel lorsqu’il s’agit de procédures de passation de marchés publics;
•  une copie d’un document de la Commission à usage interne contenant des lignes directrices à l’intention du personnel traitant les demandes d’accès du public liées aux marchés publics et aux subventions;
•  une copie d’un document sur la nomination du comité d’évaluation de la Commission pour la procédure d’appel d’offres portant la référence FISMA/2019/024/D;
•  une copie du procès-verbal d’ouverture des offres de la Commission pour le FISMA/2019/024/D;
•  des copies des offres techniques et financières de BlackRock Investment Management soumises dans le cadre de la procédure d’appel d’offres portant la référence FISMA/2019/024/D;
•  une copie du rapport d’évaluation des offres reçues par la Commission dans le cadre de la procédure d’appel d’offres portant la référence FISMA/2019/024/D;
•  des copies de lettres échangées entre la Commission et BlackRock Investment Management, y compris deux demandes d’éclaircissements de la Commission et deux réponses de BlackRock Investment Management (dont la première comporte deux pièces jointes);
•  des copies de la correspondance entre la Commission et un député au Parlement européen;
•  une copie de la décision d’attribution de la Commission;
•  une copie du contrat de service conclu entre la Commission et BlackRock Investment Management.

Parmi les informations accessibles au public partagées par la Commission figurent:

•  une copie du règlement financier ^[1];
•  un lien vers le site web de la Commission contenant des informations publiques sur la procédure d’appel d’offres portant la référence FISMA/2019/024/D ^[2];
•  un lien vers des informations sur l’attribution du marché ^[3] à BlackRock Investment Management, que la Commission a rendues publiques après avoir répondu au plaignant ^[4].

Informations échangées

Avant la réunion, l’équipe d’enquête de la Médiatrice avait communiqué aux représentants de la Commission une liste de points de discussion possibles (questions exposées ci-dessous).

L’équipe d’enquête de la Médiatrice a reçu les documents à inspecter le 14 juillet. L’équipe d’enquête du Médiateur a donc été en mesure de poser des questions relatives au contenu de ces documents lors de la réunion d’inspection du 15 juillet. Étant donné que la plupart des documents sont considérés comme confidentiels par la Commission (conformément à une demande de BlackRock Investment Management et aux propres règles de la Commission), le Médiateur considérera, aux fins de la présente inspection, que les questions et réponses relatives au contenu de ces documents sont confidentielles. Ce point de vue est sans incidence sur la question de savoir si les documents en question, ainsi que les questions et réponses y afférentes, peuvent éventuellement être rendus publics conformément au droit applicable.

En guise d’introduction, les représentants de la Commission ont indiqué qu’ils comprenaient que la question clé en jeu dans l’enquête de la Médiatrice était l’évaluation par la Commission du risque de conflits d’intérêts dans l’offre de BlackRock Investment Management.

Questions

1. Toutes les procédures applicables ont-elles été dûment respectées, notamment en ce qui concerne l’évaluation d’éventuels conflits d’intérêts et les mesures visant à prévenir de tels conflits?

Les représentants de la Commission ont souligné que le règlement financier définit les règles auxquelles la Commission se conforme en ce qui concerne la conduite des procédures de passation des marchés publics. Le «vade-mecum sur les marchés publics» fournit des lignes directrices supplémentaires pour le personnel de la Commission dans ce domaine. Toute étape unique et toute décision prise dans le cadre d’une procédure de passation de marché, y compris une décision de rejet d’une offre, doivent être justifiables en vertu du présent «règlement». Les représentants de la Commission ont indiqué que, si la Commission devait prendre une décision sur la base d’éléments autres que ceux pleinement couverts par le règlement financier, une telle décision pourrait être contestée devant la Cour.

En particulier, les représentants de la Commission ont fait référence:

•  Le considérant 104 du règlement financier mentionne deux scénarios spécifiques d’éventuels conflits d’intérêts;
•  l'article 167 précisant les critères à respecter lors de l'attribution des marchés;
•  l’article 171 relatif à l’annulation de la procédure de passation de marché exigeant de la Commission qu’elle justifie cette annulation; et
•  Annexe I sur la passation des marchés.

Les représentants de la Commission ont expliqué qu'avant d'attribuer un marché, la Commission vérifie que les soumissionnaires ne se trouvent pas dans une situation de conflit d'intérêts susceptible d'avoir une incidence négative sur l'exécution du marché ^[5] . En l’espèce, le comité d’évaluation n’a relevé aucun conflit d’intérêts, susceptible d’affecter négativement l’exécution du contrat, entre les tâches de BlackRock Investment Management au titre du contrat et son activité d’investissement, compte tenu de la nature, du contexte et des tâches de l’étude.

À cet égard, les représentants de la Commission ont noté que la DG FISMA et le comité d’évaluation connaissaient bien le modèle d’entreprise de BlackRock Investment Management et ses opérations. Ils ont également noté que BlackRock gère des investissements pour le compte de tiers et que, compte tenu de la taille du portefeuille d’investissement de BlackRock, il est probable qu’il couvre de nombreux secteurs divers, y compris des investissements substantiels dans les énergies renouvelables ainsi que dans les combustibles fossiles.

Le comité d’évaluation avait en outre déterminé que BlackRock Investment Management n’était pas exclue de la participation aux procédures d’attribution sur la base de l’une des situations identifiées à l’article 136 du règlement financier (énonçant des « critères d’exclusion »), qu’elle satisfaisait aux critères de sélection et que, conformément aux critères d’attribution, l’offre de BlackRock Investment Management présentait le meilleur rapport qualité/prix.

Compte tenu de ces circonstances, les représentants de la Commission ont fait observer qu’il n’existait aucun motif juridiquement défendable d’exclure BlackRock Investment Management de la procédure d’appel d’offres. Ils ont expliqué que l’intérêt professionnel contradictoire d’un soumissionnaire devait être évalué en termes de risque d’incidence négative sur l’exécution du marché ^[6]. Compte tenu de la nature et du contexte de l’étude et des tâches à entreprendre, la Commission a conclu qu’il n’existait pas de risques ingérables en termes d’activités d’investissement de BlackRock Investment Management susceptibles d’avoir une incidence négative sur son travail pour l’étude.

2. La Commission estime-t-elle que les mesures présentées par BlackRock Investment Management pour prévenir les conflits d’intérêts sont adéquates?

Les représentants de la Commission ont noté que les mesures que BlackRock Investment Management a incluses dans son offre pour prévenir les conflits d’intérêts étaient considérées comme un avantage par rapport à d’autres offres, mais pas comme un élément déterminant.

Les représentants de la Commission rappellent que les conditions générales du contrat signé contiennent des dispositions types concernant les conflits d’intérêts. BlackRock Investment Management est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir tout conflit d'intérêts. En cas de conflit d’intérêts pendant l’exécution du contrat, BlackRock Investment Management doit en informer la Commission par écrit dans les meilleurs délais et prendre immédiatement des mesures pour remédier à la situation.

Dans ce contexte, il a été considéré comme une force de l'offre qu'il avait exposé comment cette obligation contractuelle importante serait respectée. Les représentants de la Commission ont relevé qu’en revanche, aucune des autres offres n’indiquait de manière aussi détaillée comment les soumissionnaires se prémuniraient contre les conflits d’intérêts pendant la mise en œuvre. Cela en dépit du fait qu’un conflit d’intérêts susceptible d’avoir une incidence négative sur l’exécution du contrat pourrait éventuellement survenir pour toute organisation ou tout individu. Elles pourraient survenir plus tard, au cours de l'exécution du contrat, à quel moment elles devraient être traitées.

Les représentants de la Commission ont expliqué que la nature et le contexte de l’étude, ainsi que les tâches à entreprendre, sont les éléments les plus importants pour déterminer si des risques de conflits d’intérêts professionnels surviennent (voir également la réponse à la question 4).

Il a été souligné que le risque de conflits d’intérêts susceptibles d’affecter l’exécution du contrat est pris très au sérieux dans tous les contrats d’études et que la Commission résilierait le contrat avec BlackRock Investment Management si elle ne respectait pas scrupuleusement les dispositions du contrat.

Le personnel concerné au sein de la Commission est désormais en contact régulier avec BlackRock Investment Management (sinon toutes les semaines, puis toutes les deux ou trois semaines). À ce titre, les progrès réalisés par BlackRock Investment Management sur le contrat sont suivis et, comme c’est le cas pour tous les contrats, une attention particulière est accordée à toute preuve émergente potentielle d’une violation des engagements par le contractant.

3. La Commission dispose-t-elle des moyens nécessaires pour contrôler l'efficacité des mesures visant à prévenir les conflits d'intérêts?

Les représentants de la Commission ont déclaré que l’efficacité de la barrière à l’information de BlackRock Investment Management ^[7] est soumise à des tests périodiques par son département Legal & Compliance, ainsi que par des auditeurs internes et externes. Ils ont également rappelé que, si nécessaire, l’article II.24.1 du contrat donne à la Commission et à l’OLAF le droit de vérifier ou d’exiger un audit de l’exécution du contrat.

4. La Commission croit-elle comprendre que BlackRock’s Financial Markets Advisory (FMA), qui est l’équipe chargée de l’exécution du contrat, et BlackRock Investment Management ont un intérêt financier commun?

Les représentants de la Commission ont confirmé à l’équipe d’enquête de la Médiatrice que l’unité commerciale BlackRock Investment Management qui réalisera l’étude, à savoir BlackRock’s Financial Markets Advisory (FMA), fait partie intégrante de BlackRock Investment Management. Ce fait n’a pas été considéré comme un obstacle à la décision d’attribution du marché étant donné: i. la nature du contrat, ii. les tâches et iii. les garanties mises en place par Blackrock Investment Management.

Dans ce contexte, la Commission a examiné:

i. la nature de l’étude, qui a été décrite comme étant dans une large mesure de nature technique et analytique et qu’elle a résumée comme un état des lieux et une collecte de données probantes. Dans le cadre de ces activités, BlackRock Investment Management doit atteindre des objectifs clairs qui comprennent, par exemple, l’organisation de deux ateliers avec les parties prenantes (où les conclusions de BlackRock Investment Management seraient vérifiées) et l’identification des meilleures pratiques.

Les représentants de la Commission ont déclaré que BlackRock Investment Management disposait d’un pouvoir d’appréciation très limité en ce qui concerne la manière dont elle résume et présente ses conclusions. Plus important encore, le contrat n'oblige pas BlackRock Investment Management à fournir des conseils à la Commission sur la politique future.

ii. Le contexte de l’étude, à savoir que l’étude réalisée par BlackRock Investment Management n’est qu’un des nombreux rapports, consultations et études que la Commission a réalisés et réalisera dans le domaine de la finance durable.

5. Le contrat exige que BlackRock Investment Management tienne compte du travail de 12 organisations travaillant sur la finance durable. BlackRock est membre de deux de ces organisations, qui sont organisées en fonction de leurs membres, à savoir le groupe de travail du Conseil de stabilité financière sur la publication d’informations financières liées au climat (TCFD) et le groupe de travail sur la finance durable (SFWG) de l’IFI. À la lumière du considérant 104 du règlement financier ^[8], la Commission s’inquiète-t-elle de l’impartialité de BlackRock Investment Management en ce qui concerne cette partie de l’étude? Si non, pourquoi pas?

Les représentants de la Commission ont indiqué qu’ils étaient au courant de l’implication de BlackRock dans le TCFD et le SFWG, mais que cela n’était pas préoccupant en ce qui concerne le contrat relatif à l’étude. Ils ont perçu l'influence que BlackRock a sur ces flux de travail comme étant limitée, parce que le TCFD et le SFWG sont des organisations avec divers membres, dont BlackRock n'est qu'un. À l’inverse, il a été estimé que les travaux de BlackRock Investment Management sur l’étude n’étaient pas susceptibles d’être indûment influencés par sa participation aux deux organisations.

En tout état de cause, la Commission est consciente du contenu de ces axes de travail et suivra de près l’avancement de l’étude, y compris en ce qui concerne la prise en compte de ces axes par BlackRock Investment Management.

6. La Commission a-t-elle examiné les raisons pour lesquelles BlackRock Investment Management aurait pu remporter le contrat?

Les représentants de la Commission ont expliqué qu’ils ne seraient pas en droit de «spéculer» sur les motifs des soumissionnaires. Une évaluation des motivations des soumissionnaires n’était pas prévue ni conforme à l’esprit du règlement financier. Ils ont plutôt noté que le comité d’évaluation s’était fondé sur l’application de la législation telle qu’adoptée par les colégislateurs, notamment en évaluant:

•  si les soumissionnaires satisfont aux critères de sélection, d'exclusion et d'attribution,
•  si les soumissionnaires étaient soumis à des conflits d’intérêts professionnels susceptibles d’avoir une incidence négative sur l’exécution du marché, et
•  le rapport qualité/prix de leurs offres.

En ce qui concerne le rapport qualité/prix, les représentants de la Commission ont rappelé que, compte tenu de la qualité technique de l’offre de BlackRock Investment Management, elle aurait été l’offre économiquement la plus avantageuse même si le prix offert avait été beaucoup plus élevé.

En ce qui concerne le prix relativement bas de l’offre de BlackRock Investment Management, la Commission avait demandé à BlackRock Investment Management de fournir des détails supplémentaires ^[9]. Sur la base des informations fournies par BlackRock Investment Management, rien n’indiquait que le prix de l’offre était anormalement bas. En particulier, Blackrock Investment Management a confirmé qu’elle respectait le droit environnemental, le droit social et le droit du travail et qu’elle ne bénéficiait pas d’aides d’État.

Fin du rapport

Bruxelles, le 17 juillet 2020

à Fergal Ó Regan Koen Roovers

Chef de l’unité des enquêtes 2 Chargé de dossier, unité des enquêtes stratégiques

 

[1] Règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018, voir: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1046.

[2] Voir: https://etendering.ted.europa.eu/cft/cft-documents.html?cftId=5201.

[3] Le contrat porte sur une étude sur le renforcement des capacités pour le développement d'outils et de mécanismes pour l'intégration des facteurs environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) dans le cadre prudentiel bancaire de l'UE et dans les stratégies commerciales et les politiques d'investissement des banques.

[4] Voir: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/200612-information-awarding-contract_0.pdf.

[5] Conformément à l’article 167, paragraphe 1, point c), du règlement financier.

[6] Article 167, paragraphe 1, point c), du règlement financier.

[7] La «barrière d’information» de BlackRock Investment Management «[assure] la ségrégation physique des activités de projet du groupe BlackRock’s Investments et que les informations liées à l’étude ne circulent pas vers d’autres parties des activités de BlackRock», voir: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/200612-information-awarding-contract_0.pdf.

[8] Le considérant 104 énonce : «[...] les opérateurs économiques pourraient se trouver dans une situation dans laquelle ils ne devraient pas être sélectionnés pour exécuter un contrat en raison d’un intérêt professionnel contradictoire. Par exemple, une entreprise ne devrait pas évaluer un projet auquel elle a participé ou un auditeur ne devrait pas être en mesure d’auditer les comptes qu’elle a précédemment certifiés».

[9] Conformément au point 23 de l’annexe 1 du règlement financier.