Strasbourg den 10 maj 2016

Undersökning på eget initiativ OI/4/2016/EA: om huruvida behandlingen av personer med funktionsnedsättning inom ramen för det gemensamma sjukförsäkringssystemet är förenlig med FN-konventionen

Herr ordförande,

Jag har nyligen behandlat två klagomål om det gemensamma sjukförsäkringssystemet, som lämnats in av två EU-anställda vars barn har funktionsnedsättning. Eftersom målen aktualiserar en systematisk fråga har jag beslutat att inleda den aktuella undersökningen på eget initiativ och för närvarande skjuta upp min prövning av de två klagomålen.

Jag gör det mot följande bakgrund: I oktober 2015, efter sin första översyn av EU:s efterlevnad av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, gjorde FN:s expertkommitté följande kommentarer om artikel 25 i konventionen [1] om hälsa:

”86. Kommittén är oroad över att EU-anställda med funktionsnedsättning eller som har familjemedlemmar med funktionsnedsättning diskrimineras av EU:s sjukförsäkringssystem.

87. Kommittén rekommenderar att Europeiska unionen ser över sitt gemensamma sjukförsäkringssystem så att det på ett heltäckande sätt täcker funktionshinderrelaterade hälsobehov på ett sätt som är förenligt med konventionen.

I artikel 72.1 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs att ersättningsnivån för sjukvårdskostnader i undantagsfall (t.ex. tuberkulos, polio, cancer, psykisk sjukdom eller ”annan allvarlig sjukdom”) kan höjas till 100 % efter ett beslut av tillsättningsmyndigheten att erkänna en allvarlig sjukdom. De praktiska arrangemangen och förfarandena anges i avdelning III kapitel 5 i kommissionens allmänna genomförandebestämmelser.[2] Enligt dessa bestämmelser måste fyra kriterier vara uppfyllda för att en sjukdom ska erkännas som "allvarlig". Det måste finnas i) förkortad förväntad livslängd, ii) en sjukdom som sannolikt är utdragen, iii) behovet av aggressiva diagnostiska och/eller terapeutiska förfaranden och iv) förekomst av eller risk för ett allvarligt handikapp. I personaldomstolens rättspraxis [3] har det slagits fast att dessa kriterier är kumulativa. Det finns för närvarande inga särskilda regler som beviljar medicinsk ersättning på 100 % till personer med funktionsnedsättning, såvida inte funktionsnedsättningens hälsoeffekter uppfyller de fyra kriterier som fastställts för att erkänna en ”allvarlig sjukdom”.

Enligt min mening finns det potentiellt fyra svårigheter med detta tillvägagångssätt:

För det första är denna rent medicinska syn på funktionsnedsättning inte anpassad till den sociala modell som förespråkas i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning [4], som bekräftas i domstolens rättspraxis ^[5], och som stöds i den nya artikel 1 d.4 i de ändrade tjänsteföreskrifterna, där funktionsnedsättning definieras som en varaktig fysisk, psykisk, intellektuell eller sensorisk funktionsnedsättning som, i samspel med olika hinder, kan hindra personen från att delta fullt ut och effektivt i samhället på samma villkor som andra.

För det andra behandlar ovanstående kriterier begreppen "sjukdom" och "funktionsnedsättning" som identiska, även om domstolens rättspraxis i samband med tolkningen av direktivet om likabehandling i arbetslivet har bekräftat deras distinkta karaktär.^[6] Grupper för stöd till personer med funktionsnedsättning vid EU:s institutioner har hävdat att många typer av funktionsnedsättning inte i sig utgör en "allvarlig sjukdom"[7].

För det tredje är dessa kriterier, och särskilt kriteriet om förkortad förväntad livslängd, inte alltid anpassade till den specifika situationen för personer med funktionsnedsättning och de är inte heller alltid lämpliga för att bedöma hur allvarlig en funktionsnedsättning är. Många funktionsnedsättningar har visserligen en mycket påtaglig inverkan på den berörda personens välbefinnande, men de har inte nödvändigtvis någon negativ inverkan på den förväntade livslängden. De kan ge upphov till höga kostnader i form av behandling, medicinering eller särskilda hjälpmedel/utrustning som är nödvändiga för att personen ska kunna delta fullt ut och effektivt i samhället på samma villkor som andra. Om sådan behandling, medicinering eller specialutrustning inte kan tillhandahållas kan konsekvenserna bli allvarliga. Detta gäller särskilt barn med funktionsnedsättning, där intensiv tidig behandling kan ha mycket betydande positiva och varaktiga fördelar för deras välfärd.

För det fjärde föreskrivs i artikel 21.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna att ”[e]n ny diskriminering på grund av bland annat ... funktionshinder ... ska vara förbjuden”. Enligt fast rättspraxis kräver icke-diskrimineringsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika.[8] Det kan hävdas att bedömningen av funktionsnedsättningens svårighetsgrad och bedömningen av sjukdomar bör grunda sig på olika kriterier. Vid bedömningen av om en funktionsnedsättning är ”allvarlig” är frågan om förväntad livslängd inte nödvändigtvis ett relevant kriterium. Att behandla de två begreppen på samma sätt och inte säkerställa särskilda bestämmelser för att bedöma hur allvarlig en funktionsnedsättning är är förmodligen inte förenligt med bestämmelserna i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och rättspraxis. Separata kriterier och/eller särskilda bestämmelser kan därför vara nödvändiga när det gäller ersättning av sjukvårdskostnader för personer med funktionsnedsättning inom ramen för det gemensamma sjukförsäkringssystemet.

Mot denna bakgrund skulle det vara till hjälp att få svar på följande frågor:

1. Hur avser kommissionen att följa upp observationen från FN:s expertkommitté, där det föreslås att ”Europeiska unionen ser över sitt gemensamma sjukförsäkringssystem så att det på ett heltäckande sätt täcker funktionshinderrelaterade hälsobehov på ett sätt som är förenligt med konventionen”? Lämna en förteckning över åtgärder som redan har vidtagits och/eller planeras.
2. Har kommissionen för avsikt att införa separata kriterier enligt de allmänna genomförandebestämmelserna och/eller särskilda bestämmelser för ersättning av sjukvårdskostnader för personer med funktionsnedsättning inom ramen för det gemensamma sjukförsäkringssystemet? Om så inte är fallet, förklara varför och ta upp de fyra punkter som beskrivs ovan.

1. Ange, om möjligt, anonymiserade uppgifter om antalet ansökningar om erkännande av en allvarlig sjukdom som lämnats in av personer med funktionsnedsättning eller på deras vägnar sedan konventionen trädde i kraft för EU (januari 2011). Hur många av dessa ansökningar avslogs? Hur många enskilda personer lämnade därefter in ett klagomål enligt artikel 90.2? Hur många av dessa klagomål avslogs?

Ni känner säkert till att detta är tredje gången som jag har skrivit till kommissionen för att följa upp de avslutande iakttagelserna från FN:s expertkommitté. Svaren på mina två tidigare skrivelser (om Europaskolor och tillgänglighet till webbplatser) tyder på att kommissionen anser att det endast finns marginellt utrymme för förbättringar. När det gäller det gemensamma sjukförsäkringssystemet anser jag preliminärt att det krävs ett mycket mer ambitiöst tillvägagångssätt. I detta sammanhang gladde det mig att få ett positivt svar från kommissionen på en ny kommentar i ett ärende med anknytning till det gemensamma sjukförsäkringssystemet, där byrån för löneadministration och individuella ersättningar gick med på att i alla sina beslut inkludera information om hur man lämnar in ett överklagande.

Jag skulle vara tacksam om jag kunde få din åsikt i denna undersökning senast den 30 september 2016. Om era avdelningar behöver ytterligare information kan de kontakta Elpida Apostolidou vid ombudsmannens enhet för strategiska undersökningar (tfn: +32 (02) 284 18 76).

Med vänliga hälsningar,

Emily O'Reilly

[1] Artikel 25 - Hälsa

”Konventionsstaterna erkänner att personer med funktionsnedsättning har rätt till bästa möjliga hälsa utan diskriminering på grund av funktionsnedsättning ... … e) Förbjuda diskriminering av personer med funktionsnedsättning vid tillhandahållande av sjukförsäkring och livförsäkring, om sådan försäkring är tillåten enligt nationell lagstiftning, som ska tillhandahållas på ett rättvist och rimligt sätt…"

[2] Kommissionens beslut om allmänna genomförandebestämmelser för ersättning av sjukvårdskostnader, som trädde i kraft den 1 juli 2007, http://ec.europa.eu/pmo/tender/06_annexe6_dge_en.pdf

[3] Dom av den 18 september 2007 i mål F-10/07, Botos mot kommissionen, punkterna 41–44.

[4] I ingressen till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning erkänns funktionsnedsättning som ett ”utvecklingsbegrepp” som är resultatet av samspelet mellan personer med funktionsnedsättning och attitydmässiga och miljömässiga hinder som hindrar dem från att delta fullt ut och effektivt i samhället på lika villkor som andra. I artikel 1 anges följande: Personer med funktionsnedsättning inbegriper personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar som i samspel med olika hinder kan hindra dem från att fullt ut och effektivt delta i samhället på samma villkor som andra.

[5] Dom av den 11 april 2013 i de förenade målen C-335/11 och C-337/11, HK Danmark, punkt 38.

[6] Dom av den 11 juli 2006 i mål C-13/05, Chacon Navas mot Eurest Colectividades SA, punkt 44.

[7] Utredningstjänstens fördjupade analys, The obligations of the EU public administration under the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities – European Implementation Assessment, mars 2016, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2016/579325/EPRS_IDA(2016)579325_EN.pdf

[8] En sådan behandling kan endast vara motiverad om den grundar sig på objektiva överväganden och står i proportion till det legitima mål som eftersträvas. Se, analogt med diskriminering på grund av nationalitet, dom av den 11 juli 2011 i mål C-155/09, kommissionen mot Grekland (REU 2011, s. I-65), punkt 68 och där angiven rättspraxis.