1.Bakgrund till utredningen

1. Europeiska unionen är part i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ^[1], som trädde i kraft i januari 2011. Enligt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning har personer med funktionsnedsättning rätt att åtnjuta högsta möjliga hälsostandard, utan diskriminering på grund av funktionsnedsättning. Diskriminering av personer med funktionsnedsättning inom ramen för sjukförsäkringssystem är förbjuden ^[2].

2. År 2015 granskade FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning (FN:s kommitté) EU:s efterlevnad av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och rekommenderade att ”Europeiska unionen ser över sitt gemensamma sjukförsäkringssystem för att på ett heltäckande sätt täcka funktionsnedsättningsrelaterade hälsobehov på ett sätt som är förenligt med konventionen”. ^[3]

3. Det gemensamma sjukförsäkringssystemet (JSIS) är det sjukförsäkringssystem som omfattar EU-anställda och deras familjer. Enligt EU:s tjänsteföreskrifter ^[4] ersätts sjukvårdskostnader med antingen 80 %, 85 % eller 100 %, beroende på olika faktorer. Behandling av sjukdomar som betraktas som ”allvarliga” ersätts till 100 %.

4. Kommissionen har antagit allmänna genomförandebestämmelser som reglerar ersättning av sjukvårdskostnader inom ramen för det gemensamma sjukförsäkringssystemet.^[5] Enligt de allmänna genomförandebestämmelserna definieras en sjukdom som ”allvarlig” när den i) leder till förkortad förväntad livslängd, ii) sannolikt kommer att bli utdragen, iii) kräver aggressiva diagnostiska och/eller terapeutiska förfaranden och iv) inbegriper förekomst av eller risk för allvarlig funktionsnedsättning ^[6].

5. Enligt EU:s rättspraxis är dessa fyra kriterier kumulativa ^[7]: de måste alla vara uppfyllda för att en viss sjukdom ska anses vara ”allvarlig”. Samtidigt är det troligt att bedömningen av ett kriterium påverkar bedömningen av de andra ^[8].

6. Ombudsmannen mottog tre klagomål från anställda med funktionsnedsättning, eller vars barn har funktionsnedsättning, om kommissionens vägran att erkänna dessa funktionsnedsättningar som ”allvarliga sjukdomar” enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet. Eftersom fallen tydde på ett möjligt systemproblem beslutade ombudsmannen att inleda en strategisk undersökning.

2. Den strategiska utredningen

7. I maj 2016 inledde ombudsmannen undersökningen genom att fråga kommissionen hur den avsåg att följa upp FN-kommitténs avslutande iakttagelse om det gemensamma sjukförsäkringssystemet och om den avsåg att införa separata kriterier och/eller särskilda bestämmelser för personer med funktionsnedsättning. Efter kommissionens svar träffade ombudsmannens undersökningsgrupp företrädare för kommissionen för att diskutera ärendet.

8. Ombudsmannen samrådde sedan med en riktad grupp berörda parter om de frågor som hon hade identifierat som relevanta för sin undersökning.^[9] Ombudsmannen utfärdade en rapport om resultaten av sitt samråd.

9. Ombudsmannen konstaterade att kommissionens underlåtenhet att vidta effektiva åtgärder som svar på FN-kommitténs rekommendation utgör ett administrativt missförhållande. I juli 2018 rekommenderade hon kommissionen att ta itu med detta. Hon lade också fram fem förslag till förbättringar för kommissionen. Kommissionen svarade ombudsmannen i januari 2019. ^[10]  

Ombudsmannens rekommendation

10. På grundval av sin strategiska undersökning drog ombudsmannen följande slutsats:

Kommissionens underlåtenhet att vidta effektiva åtgärder som svar på FN-kommitténs rekommendation av den 2 oktober 2015 om att se över det gemensamma sjukförsäkringssystemet utgör ett administrativt missförhållande.

11. Ombudsmannen rekommenderade följande:

Kommissionen bör omedelbart inleda arbetet med att se över de allmänna genomförandebestämmelserna (som styr driften av det gemensamma sjukförsäkringssystemet) i syfte att säkerställa att personer med funktionsnedsättning i framtiden kommer att behandlas inom ramen för det gemensamma sjukförsäkringssystemet på ett sätt som är förenligt med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. För sin översyn av de allmänna genomförandebestämmelserna bör kommissionen fastställa en tydlig tidsplan för samråd med relevanta företrädare för personal med funktionsnedsättning samt företrädare för personal med familjemedlemmar med funktionsnedsättning. Översynen bör inriktas på kriterierna för full ersättning av sjukvårdskostnader, men andra frågor kan också behöva övervägas.

12. Dessutom lade ombudsmannen fram fem förslag till kommissionen om hur man kan förbättra det gemensamma sjukförsäkringssystemet och om hur man ska hantera de bredare behoven hos personer med funktionsnedsättning. Ombudsmannen föreslog särskilt följande:

1) Kommissionen bör offentliggöra en icke uttömmande förteckning över hjälpmedel som är ersättningsgilla enligt de allmänna genomförandebestämmelserna.

2) Kommissionen bör göra en bedömning för att identifiera - på ett icke-uttömmande sätt - icke-medicinska behov i samband med funktionshinder. Den bör inleda ett förfarande för att se till att de icke-medicinska behoven hos EU-anställda – och deras familjer – med funktionsnedsättning tillgodoses på ett tillfredsställande sätt, genom tilldelning av tillräckliga resurser och inom en lämplig ram, inom ramen för EU-institutionernas sociala system.

3) Kommissionen bör se över sina nuvarande regler om ”rimliga anpassningsåtgärder” för personal med funktionsnedsättning mot bakgrund av bestämmelserna i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

4) Kommissionen bör, om det inte redan sker, se till att särskild utbildning om hur man hanterar funktionshinder ingår i introduktionsprogrammet för dess personal som arbetar med relaterade frågor samt för personal på ledningsnivå.

5) Kommissionen bör upprätta regelbundna kontakter med sammanslutningar av EU-anställda med funktionsnedsättning, eller med familjemedlemmar med funktionsnedsättning, för att få återkoppling om den dagliga tillämpningen av det gemensamma sjukförsäkringssystemet och de sociala systemen för personer med funktionsnedsättning. Kommissionen bör också samråda med dessa sammanslutningar på ett meningsfullt, lägligt och strukturerat sätt vid utarbetandet och genomförandet av lagstiftning och politik som rör dem.

Kommissionens svar på ombudsmannens rekommendation

13. När det gäller rekommendationen uppgav kommissionen att den flexibla metod som den tillämpar på kriterierna för att fastställa en ”allvarlig sjukdom” innebär att ett betydande antal sjukvårdsrelaterade utgifter i samband med funktionsnedsättning i praktiken redan ersätts fullt ut. Rådet enades dock om att det vore bättre att se över de allmänna genomförandebestämmelserna för att formalisera denna flexibla strategi och åtog sig att göra detta. Kommissionen åtog sig också att samråda med alla berörda parter ^[11].

14. Kommissionen noterade att alla ändringar av de allmänna genomförandebestämmelserna kommer att avse sjukvårdskostnader och måste ta hänsyn till det gemensamma sjukförsäkringssystemets långsiktiga finansiella hållbarhet.

15. När det gäller det första förslaget om att kommissionen skulle offentliggöra en förteckning över hjälpmedel som kan ersättas enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet uppgav kommissionen att den övervägde hur den på sin webbplats bäst skulle offentliggöra en icke uttömmande förteckning över hjälpmedel som kan ersättas enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet.  

16. Som svar på det andra förslaget uppgav kommissionen att den skulle samråda med de andra EU-institutionerna om hur de nuvarande riktlinjerna för hantering av icke-medicinska behov hos anställda med funktionsnedsättning eller familjemedlemmar med funktionsnedsättning ska ses över, med beaktande av de ekonomiska resurser som finns tillgängliga vid varje institution. Kommissionen sade att den är positiv till att fullt ut ersätta skolavgifterna för barn till anställda som behöver gå i specialskolor på grund av sina funktionshinder. Kommissionen angav emellertid att den inte anser det nödvändigt att upprätta en översikt över icke-medicinska utgifter i samband med funktionshinder och att den redan strävar efter att ge optimalt stöd från fall till fall.

17. När det gäller det tredje förslaget ansåg kommissionen att det inte är nödvändigt att se över dess regler om hur behoven hos personal med funktionsnedsättning ska tillgodoses. Kommissionen strävar redan efter att förbättra informationen och personalens utbildning i frågor som rör funktionshinder och försöker säkerställa en konsekvent och samordnad strategi för att tillgodose behoven hos personal med funktionshinder. Om reglerna behöver ses över i framtiden kommer detta att ske i samråd med personal med funktionsnedsättning.

18. När det gäller det fjärde förslaget angav kommissionen att den planerar att införa särskilda utbildningstillfällen om hantering av funktionshinder i sin introduktionskurs för nya chefer. Den har också förbättrat den information som finns tillgänglig för chefer om sin interna policy för funktionsnedsättningar och hur man tillgodoser behoven hos personal med funktionsnedsättning. Den tillade att den första kontaktpunkten för nyanställda med funktionsnedsättning eller som har familjemedlemmar med funktionsnedsättning är en utbildad, specialiserad socialassistent. Socialassistentens uppgifter omfattar en rad frågor, bland annat förfarandefrågor, tillgodoseende av särskilda behov och skolor för barn med särskilda behov. Assistenten ingår i det särskilda team som arbetar med ekonomiskt stöd till anställda med funktionsnedsättning eller som har familjemedlemmar med funktionsnedsättning.

19. Som svar på det femte förslaget sade kommissionen att alla åtgärder alltid diskuteras i de forum som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna, vilket innebär att personalföreträdare deltar, inbegripet personal med funktionsnedsättning. Den uppgav att den också samråder med den gemensamma kommittén för lika möjligheter för kvinnor och män (COPEC) i frågor som rör funktionshinder och att dess berörda avdelningar ^[12] har regelbundna kontakter med sammanslutningar för anställda med funktionshinder eller som har familjemedlemmar med funktionshinder. Den tillade att den nyligen hade inrättat en gemensam kontaktpunkt för personalens frågor om medicinska och icke-medicinska frågor som rör funktionshinder. Det hjälper anställda som har svårt att få tillgång till tillgängliga stödsystem från nationella myndigheter i de medlemsstater där de är bosatta.

Ombudsmannens bedömning efter rekommendationen

20. Ombudsmannen välkomnar kommissionens svar och är nöjd med att den på det hela taget godtar hennes rekommendation och de flesta av hennes förslag.

21. När det gäller rekommendationen välkomnar ombudsmannen kommissionens åtagande att inleda en process för att se över de allmänna genomförandebestämmelserna så snart som möjligt, särskilt när det gäller kriterierna för att fastställa vilka utgifter som ersätts fullt ut. Denna fråga är av stor betydelse för att säkerställa att rättigheterna för personer med funktionsnedsättning respekteras.

22. Ombudsmannen uppskattar att detta är en utmanande process som involverar många olika parter. Med tanke på att ett av de klagomål som hon mottog i denna fråga lämnades in 2014 uppmanar hon kommissionen att göra allt den kan för att förfarandet ska slutföras så snabbt som möjligt.

23. Ombudsmannen välkomnar kommissionens åtagande att samråda med Copec och organisationerna för personal med funktionsnedsättning eller som har familjemedlemmar med funktionsnedsättning. Kommissionen bör se till att dessa sammanslutningar rådfrågas under hela denna process på ett meningsfullt sätt och i god tid. Kommissionen bör redan nu informera dessa sammanslutningar om hur de kommer att rådfrågas.

24. Med tanke på frågans betydelse kommer ombudsmannen att övervaka hur kommissionen genomför hennes rekommendation. Hon ber därför kommissionen att inom sex månader rapportera om de väsentliga framsteg som den har gjort.

25. Ombudsmannen välkomnar att kommissionen håller på att utarbeta det bästa sättet att på sin webbplats offentliggöra en icke uttömmande förteckning över hjälpmedel som är ersättningsgilla enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet (första förslaget). Hon uppmanar kommissionen att gå vidare med detta arbete så snart som möjligt.

26. Ombudsmannen välkomnar kommissionens åtagande att samråda med de andra EU-institutionerna om översynen av de nuvarande riktlinjerna för systemet för socialt stöd, med beaktande av de budgetmedel som finns tillgängliga vid varje institution (det andra förslaget). Ombudsmannen upprepar sin åsikt att det skulle vara lämpligare om en separat budgetpost, som är gemensam för alla EU-institutioner, gjordes tillgänglig för detta ändamål. Hon uppmanar kommissionen att ta hänsyn till detta vid översynen av riktlinjerna. Ombudsmannen förstår vidare kommissionens argument att även om den skulle ge en översikt över de icke-medicinska behoven hos personer med funktionsnedsättning kan det fortfarande vara bättre att hantera dessa behov från fall till fall.

27. När det gäller skolavgifter tog ombudsmannen i december 2018 upp frågan med kommissionens ordförande om att fullt ut täcka skolavgifterna för barn till anställda som behöver gå i specialskolor på grund av sina funktionsnedsättningar.^[13] Hon noterar med tillfredsställelse att kommissionsledamoten med ansvar för budget och personal i januari 2019 meddelade att kommissionen fullt ut kommer att täcka dessa avgifter och ta ledningen när det gäller att ändra de relevanta riktlinjerna för hur andra institutioner ska hantera detta.

28. Ombudsmannen välkomnar kommissionens åtagande att se över sin introduktionskurs för nya chefer för att tillgodose behoven hos personal med funktionsnedsättning eller som har familjemedlemmar med funktionsnedsättning (fjärde förslaget). Utbildning på ledningsnivå är av stor betydelse eftersom linjechefer normalt fattar beslut om hur behoven hos personal med funktionsnedsättning ska tillgodoses. Ombudsmannen välkomnar också att kommissionen har en utbildad socialassistent för att ge stöd till personal med funktionsnedsättning eller som har familjemedlemmar med funktionsnedsättning. Hon uppmanar kommissionen att se till att all personal som arbetar med frågor som rör funktionsnedsättning får nödvändig utbildning under introduktionsprogrammet.

29. När det gäller det femte förslaget välkomnar ombudsmannen inrättandet av en gemensam kontaktpunkt för frågor om medicinska och icke-medicinska frågor som rör funktionsnedsättning. Kommissionen uppgav vidare att dess berörda avdelningar har regelbundna kontakter med sammanslutningar av anställda med funktionsnedsättning och anställda med familjemedlemmar med funktionsnedsättning. Ombudsmannen betonar att det är viktigt att kommissionen regelbundet träffar dessa sammanslutningar för att få deras återkoppling i frågor som rör funktionsnedsättning.

30. Ombudsmannen beklagar att kommissionen anser att det inte finns något behov av att se över sina regler för att tillgodose behoven hos personal med funktionsnedsättning (tredje förslaget). Kommissionen antog de nuvarande reglerna 2004, medan FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning trädde i kraft 2011. Enligt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning måste parterna, för att främja jämlikhet och undanröja diskriminering, vidta alla lämpliga åtgärder för att se till att ”rimliga anpassningar” av behoven hos personal med funktionsnedsättning tillhandahålls.^[14] Ombudsmannen anser att detta innebär att det måste inrättas en lämplig ram för att hantera begäranden om att tillgodose behoven hos anställda med funktionsnedsättning på ett tydligt, rättvist och konsekvent sätt.

31. Som svar på en fråga som togs upp under samrådet noterade kommissionen att även om den första kontaktpunkten för den berörda personen är den närmaste chefen, hanteras förfrågningar konsekvent eftersom dess generaldirektorat för personal (GD HR) rådfrågas. Även om ombudsmannen inte har funnit några bevis för att så inte är fallet i praktiken, anges inte behovet av att samråda med GD HR i samtliga fall i de tillämpliga bestämmelserna ^[15].  

32. Ombudsmannen uppmanar kommissionen att stödja en bredare strategi när det gäller möjliga åtgärder som kan vidtas för att tillgodose behoven hos personal med funktionsnedsättning. I detta syfte skulle kommissionen kunna dra nytta av inlagorna till ombudsmannens samråd.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Ombudsmannen välkomnar att kommissionen godtog hennes rekommendation och reagerade positivt på de flesta av hennes förslag. Med tanke på frågans betydelse kommer hon att noga övervaka hur kommissionen genomför sin rekommendation. Hon uppmanar därför kommissionen att inom sex månader rapportera om de väsentliga framsteg som gjorts.

Ombudsmannen bekräftar det tredje förslaget, som hon lade fram i sin rekommendation av den 16 juli 2018.

Kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen
Bryssel, 04/04/2019

 

[1] FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning antogs den 13 december 2006 och godkändes på EU:s vägnar genom rådets beslut 2010/48 av den 26 november 2009: https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities.html.  

[2] Artikel 25 ”Hälsa” i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

[3] Avslutande iakttagelser om EU:s genomförande av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning av den 2 oktober 2015, punkt 87: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRPD%2FC%2FEU%2FCO%2F1

[4] Artikel 72 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän och anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1549272035601&uri=CELEX:01962R0031-20190101.

[5] Kommissionens beslut om allmänna genomförandebestämmelser för ersättning av sjukvårdskostnader, som trädde i kraft den 1 juli 2007: http://ec.europa.eu/pmo/tender/06_annexe6_dge_en.pdf.  

[6] Avdelning III kapitel 5 i de allmänna genomförandebestämmelserna.

[7] Personaldomstolens dom av den 18 september 2007, Botos/kommissionen, F-10/07, punkterna 41–44 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5AB5024E8A3143458C5D4E0B7C07D854?text=&docid=62955&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1480230.

[8] Personaldomstolens dom av den 28 september 2011, Allen/kommissionen, F-23/10, punkt 79 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=110181&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1480315.

[9] Ombudsmannen skickade de frågor som hon hade identifierat som relevanta för sin undersökning och som hon förväntade sig att lägga fram förslag om till kommissionen om att
- Europaparlamentets stödgrupp för personer med funktionsnedsättning, som består av Europaparlamentets personal med funktionsnedsättning, eller som vårdar en familjemedlem med funktionsnedsättning eller som har ett yrkesmässigt intresse av funktionsnedsättningsfrågor,

- Europeiska kommissionens stödgrupp för personer med funktionsnedsättning, som är en sammanslutning av personal från kommissionen, samt andra EU-institutioner, som ansvarar för en person med funktionsnedsättning eller en försenad utveckling. 

- Föreningen för personal med funktionsnedsättning vid Europeiska kommissionen, som består av personal med funktionsnedsättning eller långvarigt hälsotillstånd.

- Europeiska handikappforumet (EDF), som är en icke-statlig organisation som sammanför organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning från hela Europa.

Ombudsmannen mottog också två spontana enskilda bidrag.

[10] Alla handlingar som rör undersökningen, inbegripet ombudsmannens skrivelse till kommissionen om att inleda den strategiska undersökningen, samrådsrapporten och ombudsmannens rekommendation, finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/65814.

[11] Inbegripet den interinstitutionella förvaltningskommittén för det gemensamma sjukförsäkringssystemet, kommittén för tjänsteföreskrifterna, den gemensamma kommittén för lika möjligheter (Copec), personalkommittén, fackföreningar och företrädare för personal med funktionsnedsättning eller som har familjemedlemmar med funktionsnedsättning.

[12] Den nämnde särskilt generaldirektoratet för personal och säkerhet och byrån för löneadministration och individuella ersättningar.

[13] Strategiskt initiativ avseende FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

(UNCRPD) och Europaskolorna (SI/4/2018/EA): https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/108659.

[14] Artikel 5.3 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

[15] Enligt artikel 7 i kommissionens beslut från 2004 ska kommissionens läkarmottagning, i samarbete med en specialist som utsetts i enlighet med bestämmelserna i uppförandekoden för anställning av personer med funktionsnedsättning, undersöka om det är möjligt att göra detta och i så fall hur. Enligt kommissionens broschyr om rimliga anpassningsåtgärder är det dock ofta så att den berörda personalavdelningen (inklusive den lokala interna rapporteringsmekanismen för specifika IKT-verktyg) och andra tjänster (t.ex. Infrastruktur- och logistikbyrån i Bryssel, Infrastruktur- och logistikbyrån i Luxemburg, läkarmottagningen osv.) kan vara nära involverade i uppföljningsprocessen.