Résumé du cas 297/2013/(RA)FOR

Le 18 décembre 2013, la Commission européenne a annoncé qu'elle avait décidé de remplacer le président de son comité d'éthique ad hoc. Cette annonce intervient trois semaines après que la Médiatrice européenne, Emily O’Reilly, a informé la Commission qu’elle serait susceptible de formuler une recommandation formelle à la suite de son enquête sur une plainte mettant en doute le bien-fondé de la nomination du président. La Médiatrice a maintenant achevé son enquête et a conclu que la décision de la Commission de nommer le président n’était pas fondée. Le Médiateur a conclu que les intérêts privés du Président, découlant de son emploi dans un grand cabinet d'avocats, pouvaient être considérés comme étant en contradiction avec son rôle au sein du Comité et que, par conséquent, il existait un risque de conflit d'intérêts.

Sur la plainte

Le 8 février 2013, trois ONG [1] ont déposé une plainte auprès du Médiateur concernant la reconduction (en décembre 2012) par la Commission européenne du mandat du président [2] de son comité d'éthique ad hoc [3]. Les plaignants étaient d’avis que la position du président au sein du comité était intenable en raison de son emploi actuel dans un grand cabinet d’avocats multinational. Les plaignants estimaient que l'indépendance du président était compromise en raison de la possibilité d'un conflit d'intérêts découlant de son rôle de conseiller des clients privés tout en conseillant la Commission sur des questions susceptibles d'affecter ses clients privés. Toutefois, la plainte ne comportait aucune allégation relative à l'intégrité personnelle du président.

À titre d’information, il est pertinent de savoir que, jusqu’en 2007, le président avait été employé en tant que haut fonctionnaire de la Commission. Il a ensuite pris un emploi dans un cabinet d'avocats qui offre des services de lobbying à ses clients sur des questions européennes. Au moment de son départ, la Commission lui a demandé de s’abstenir pendant un an de faire pression sur d’anciens collègues et de traiter des affaires impliquant son ancien service de la Commission.

Sur le plan technique, les plaignants ont fait valoir que la reconduction du mandat du président était contraire à l’article 4 de la décision de la Commission de 2003 [4] instituant le comité. En vertu de l’article 4, un membre du comité doit faire preuve «d’indépendance, d’un comportement professionnel irréprochable, ainsi que d’une bonne connaissance du cadre juridique et des méthodes de travail existants de la Commission». Les plaignants n'ont pas accepté que le président ait fait preuve d'indépendance ou d'un comportement professionnel irréprochable à un niveau qui appuierait sa nomination.

Les plaignants ont souligné que le président est employé comme avocat/lobbyiste dans un grand cabinet d'avocats multinational. Ce cabinet, selon son site internet, offre à ses clients un «mélange d’expertise juridique et politique» et affirme qu’il peut aider à «approcher le gouvernement ou les institutions de l’UE [...] [y compris] la rédaction et le dépôt d’amendements à la législation proposée». Le président lui-même est décrit sur le site internet de l’entreprise comme étant spécialisé dans les politiques de la Commission européenne, dans divers domaines du droit communautaire et dans les «relations gouvernementales et politiques publiques». Selon les plaignants, les termes «relations gouvernementales et politique publique» sont synonymes de services de lobbying.

Les plaignants ont également attiré l’attention sur le fait que le cabinet d’avocats qui emploie le président ne s’est pas inscrit au registre de transparence volontaire de l’UE en dépit du fait qu’il exerce des activités de lobbying. En conséquence, il est difficile pour la Commission de savoir quels clients le Président et son cabinet représentent et donc de savoir quelles questions dont le Comité est saisi pourraient donner lieu à un conflit d'intérêts.

Toutefois, les plaignants ont pu souligner le fait (tel que divulgué par la Commission elle-même) que le président, agissant au nom d’un client d’une entreprise de tabac, avait rencontré à deux reprises le service juridique de la Commission au sujet de la proposition de directive sur les produits du tabac.

Les plaignants ont également souligné le fait que, toujours au nom d’un client d’une entreprise de tabac, le président était impliqué dans des contacts avec la Commission qui ont finalement conduit à l’enquête de l’OLAF sur ce que les plaignants appellent l’«affaire Dalli»[5]. Les plaignants ont soutenu que cette intervention du président constituait un lobbying au nom d'un client sur une question d'importance majeure pour la santé publique et commerciale. En outre, les requérants ont fait valoir que les questions relatives à la démission du commissaire Dalli étaient d'une nature qui aurait pu être renvoyée au Comité; et si cela s’était produit, le président aurait été en mesure de conseiller la Commission sur des questions relatives à un scandale apparent dans l’industrie du tabac à un moment où lui-même (à titre professionnel privé) agissait pour le compte d’une entreprise de tabac.

L'un des principaux arguments avancés par la Commission (voir ci-après) était qu'elle ne disposait d'aucune information suggérant un conflit d'intérêts dans le cas du Président et, en outre, qu'elle n'avait aucune raison de douter de son intégrité et de son indépendance. Les plaignants, en revanche, ont souligné que la Commission n'était pas en mesure d'évaluer la probabilité réelle d'un conflit d'intérêts de la part du président étant donné qu'elle ne disposait d'aucune information sur les clients qu'il représentait. Par exemple, les plaignants s’étaient demandé si la société du président agissait au nom d’une société qui employait un ancien commissaire et, dans l’affirmative, si cela pouvait poser problème. Le fait que la Commission ne disposait d'aucune information à ce sujet, d'une manière ou d'une autre, a été considéré par les plaignants comme insatisfaisant car, selon eux, une telle situation créerait, à première vue, un conflit d'intérêts.

Position de la Commission

L’argument principal de la Commission était qu’elle n’avait aucune raison de croire que le travail du président au sein du comité avait été affecté de quelque manière que ce soit par son travail en tant qu’avocat d’entreprise dont les clients comprennent une grande entreprise de tabac. Il n'était pas d'accord pour dire que le travail du président, à titre professionnel privé, incluait le lobbying. Sa position était que les trois membres du Comité avaient toujours agi avec intégrité, commentant: « [...] la carrière et le profil des trois personnalités choisies en tant que membres du comité d’éthique ad hoc sont au-dessus de tout soupçon et la Commission ne peut accepter la position des plaignants visant à remettre en cause leur intégrité [...]»[6].

La Commission a ajouté que les trois membres du Comité, dont le Président, avaient été reconduits dans leurs fonctions en raison de leurs connaissances approfondies et du fait qu'ils avaient déjà fait preuve d'indépendance et d'intégrité. En outre, la Commission était convaincue qu’en cas de situation de conflit d’intérêts, le président (ou l’un des autres membres) informerait immédiatement le comité et la Commission «afin de protéger l’impartialité et l’indépendance du comité».

La Commission s’est largement appuyée sur le fait que les plaignants n’avaient fourni aucun fait ou argument de fond à l’appui de son appréciation négative du président. Il a noté que les plaignants n'avaient signalé aucun cas précis de conflit d'intérêts réel, voire apparent. La Commission a estimé que l’argumentation des plaignants était trop vague et intangible pour exiger une quelconque action de sa part.

En ce qui concerne la participation du président à la prise de contact avec la Commission dans le cadre de l’«affaire Dalli», la Commission a nié que cela revêtait une quelconque importance et a suggéré que cette intervention ne devrait pas être considérée comme une action entreprise au nom d’un client. Il s'agissait plutôt de la réponse d'un ancien fonctionnaire qui communiquait avec son ancien employeur. De même, la Commission ne voit aucun motif de préoccupation dans le cas où une entreprise, employant un ancien commissaire, serait cliente du président et de son cabinet.

Conclusions du médiateur

La Médiatrice indique très clairement que son enquête ne porte pas sur les références éthiques personnelles du président. La question est plutôt de savoir si la reconduction du mandat du président pourrait donner lieu à un risque de conflit d'intérêts. Dans l’affirmative, un tel conflit d’intérêts serait susceptible de porter atteinte à cette indépendance, qui est une condition préalable à la nomination de tout membre du comité [7].

Le Médiateur accepte l'argument des plaignants concernant la pertinence de l'approche de l'OCDE à l'égard des situations de conflit d'intérêts. L’OCDE a défini un conflit d’intérêts comme « un conflit entre les fonctions publiques et les intérêts privés d’un agent public, dans lequel l’agent public a des intérêts de capacité privée susceptibles d’influencer indûment l’exercice de ses fonctions et responsabilités officielles ».

Il est un fait que le président, en sa qualité de professionnel privé, a eu des relations avec la Commission au nom de clients privés. L'exemple particulier cité par les plaignants concernait une entreprise de tabac. En ce qui concerne les contacts du président avec la Commission dans le cadre de l’«affaire Dalli», le Médiateur est clair que cela a été fait en sa qualité d’avocat agissant pour le compte d’un client privé. La Médiatrice estime que la qualification par la Commission de l’action d’un ancien fonctionnaire est «inconcevable et naïve».

Que l’on utilise ou non le terme «lobbying», le travail du président représentant les intérêts de ses clients est problématique. En l’espèce, la question n’est pas de savoir si la personne concernée (qui a des intérêts tant publics que privés) modifie son comportement à la suite d’un conflit d’intérêts. Selon la définition de l'OCDE, le critère consiste plutôt à déterminer si le comportement de l'individu, agissant à titre public, pourrait être influencé par ses intérêts privés. En l’espèce, et contrairement à la position adoptée par la Commission, il n’est pas nécessaire d’indiquer de manière factuelle des situations spécifiques dans lesquelles le comportement du président a été modifié par le conflit d’intérêts.

Le renouvellement du mandat du président par la Commission l’a placé dans une situation difficile. En tant que président du comité, il se trouve dans une situation où il se prononcera en fait sur les perspectives d'emploi futures de personnes qui, sur la base de leurs fonctions actuelles, ont une influence considérable sur des questions d'une grande importance pour les clients privés du président.

En conséquence, le Médiateur a estimé que les intérêts privés du Président étaient tels qu'ils pouvaient avoir une incidence négative sur la manière dont il exerçait son rôle de Président du Comité. En l’occurrence, il n’était pas nécessaire que le Médiateur adresse une quelconque recommandation à la Commission, étant donné qu’il avait décidé de remplacer le président avant l’achèvement de l’enquête du Médiateur [8].