Straßburg, den 29.7.2014

Zu: Initiativuntersuchung OI/11/2014/MMN betreffend Transparenz und Öffentlichkeitsbeteiligung im Zusammenhang mit den Verhandlungen über die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) – Rat der EU

Sehr geehrter Herr Corsepius,

Die laufenden Verhandlungen über die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) sind angesichts ihrer potenziellen Auswirkungen auf das Leben der Bürgerinnen und Bürger von erheblichem öffentlichem Interesse. Als Europäischer Bürgerbeauftragter ist mir besonders wichtig, inwieweit die Öffentlichkeit den Fortschritt dieser Gespräche verfolgen und zur Gestaltung ihrer Ergebnisse beitragen kann.

Vor diesem Hintergrund stelle ich fest, dass die Grundlage, auf der die Europäische Kommission aufgefordert wurde, im Namen der Union zu verhandeln, nämlich die Verhandlungsrichtlinien der EU, vom Rat nicht proaktiv veröffentlicht wurde. Meiner Kenntnis nach hat der Rat auch nicht positiv auf etwaige Anträge reagiert, die er auf Zugang der Öffentlichkeit zu diesem Dokument gemäß der Verordnung 1049/2001 ^[1] erhalten hat.

Auch wenn ich nach wie vor bereit bin, jede Beschwerde zu behandeln, die mir im Falle einer Ablehnung eines solchen Antrags vorgelegt werden könnte, hielt ich es sowohl für den Rat als auch für die Bürgerinnen und Bürger für hilfreich, mit dem Rat über eine Initiativuntersuchung einen Dialog über diese Frage aufzunehmen.

Meiner Meinung nach ist ein hohes Maß an Transparenz in Bezug auf die Ziele der Europäischen Union eine Voraussetzung für einen erfolgreichen Abschluss der TTIP-Verhandlungen. Der Grund wird in der folgenden Passage aus einem Urteil des Gerichtshofs deutlich zum Ausdruck gebracht: "Ein Mangel an Information und Debatte ... kann Zweifel in den Köpfen der Bürger wecken, nicht nur in Bezug auf die Rechtmäßigkeit einer isolierten Handlung, sondern auch in Bezug auf die Legitimität des Entscheidungsprozesses als Ganzes"^[2]. Umgekehrt könnte ein proaktiver Ansatz für Transparenz die Erfolgsaussichten verbessern, indem die Legitimität des Verhandlungsprozesses in den Augen der Bürger gestärkt wird.

Der Bürgerbeauftragte erkennt im Einklang mit dem Gerichtshof an, dass bestimmte Dokumente im Rahmen internationaler Verhandlungen vertraulich bleiben müssen [3]. Es kann durchaus sein, dass überzeugende Argumente für die Nichtoffenlegung von Verhandlungsdokumenten vorgebracht werden können, wenn diese Verhandlungen noch nicht abgeschlossen sind. Solche Argumente müssen jedoch spezifisch sein und sich auf den Inhalt eines Dokuments und den Verhandlungskontext beziehen, wobei ein besonderer Schwerpunkt auf dem Zeitpunkt der Offenlegung liegen muss.

Wie Sie sicherlich wissen, scheinen die Verhandlungsrichtlinien im Internet leicht zugänglich zu sein. Die Rechtsprechung sieht zwar vor, dass die Frage des Zugangs der Öffentlichkeit nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 nicht durch eine unbefugte Verbreitung geregelt werden sollte, doch wäre es zu formalistisch, die Verfügbarkeit des Dokuments für die Zwecke dieser Initiativuntersuchung zu ignorieren.

Das 17-seitige Dokument enthält Abschnitte über Art und Anwendungsbereich der TTIP, eine Präambel und allgemeine Grundsätze, Ziele, Bestimmungen über den Marktzugang, Regulierungsfragen und nichttarifäre Handelshemmnisse sowie Vorschriften, den institutionellen Rahmen und Schlussbestimmungen. Das Dokument geht zu keinem dieser Themen ins Detail, und einige werden auf einem sehr hohen Niveau der Allgemeingültigkeit behandelt ^[4]. Unter diesen Umständen ist nicht sofort ersichtlich, inwiefern ihre Verbreitung den Schutz der in Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen öffentlichen oder privaten Interessen beeinträchtigen würde.

Insbesondere in Bezug auf die Ausnahme in der Verordnung 1049/2001, die auf dem Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen beruht, deutet eine vorläufige Analyse darauf hin, dass die öffentliche Verbreitung des Dokuments nunmehr i) das gegenseitige Vertrauen zwischen den Verhandlungsführern nicht beeinträchtigen würde; ii) die Entwicklung freier und wirksamer Diskussionen im Rahmen der Verhandlungen zu behindern; und/oder iii) strategische Elemente der Verhandlungen entweder der anderen Verhandlungspartei oder Dritten offenzulegen.[5] Dabei ist zu berücksichtigen, dass seit der Annahme des Dokuments ein Jahr vergangen ist. Man würde davon ausgehen, dass die EU in diesem Stadium den USA und auch anderen Drittländern mitgeteilt hat, was ihrer Ansicht nach im Rahmen von TTIP ausgehandelt werden sollte. Daher ist es schwer vorstellbar, wie die Offenlegung der Verhandlungsrichtlinien den Schutz dieses Interesses untergraben würde. Insoweit füge ich hinzu, dass das Gericht festgestellt hat, dass die Bedeutung der Angelegenheit, auf die sich die angeforderten Dokumente beziehen, für die Unionsbürger eine Rolle spielt, wenn es darum geht, zu bestimmen, ob die Verbreitung der genannten Dokumente tatsächlich einen Schaden verursachen würde. ^[6]

Ich verstehe, dass der Rat befürchten könnte, dass die Veröffentlichung dieses Dokuments einen Präzedenzfall für künftige Verhandlungen oder ähnliche Dokumente im Rahmen dieser laufenden Verhandlungen schaffen würde. Meines Erachtens wären solche Befürchtungen fehl am Platz, weil jeder Fall für sich betrachtet werden muss. Kann festgestellt werden, dass eine der in Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 genannten Ausnahmen für ein bestimmtes Dokument aufgrund seines spezifischen Inhalts gilt, kann der Zugang wirksam verweigert werden.

Ich hoffe, dass der Rat diese Überlegungen nützlich finden wird, wenn er einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu den Verhandlungsrichtlinien erhält. Im Interesse der Transparenz, der guten Verwaltung, des effektiven Einsatzes von Ressourcen und letztlich der Förderung des Vertrauens der Öffentlichkeit fordere ich den Rat jedoch auch auf, eine proaktive Veröffentlichung des betreffenden Dokuments in Erwägung zu ziehen. Auf diese Weise würde es dazu beitragen, das Vertrauen der Öffentlichkeit zu fördern, das ein Schlüsselelement für den letztendlichen Erfolg der Verhandlungen ist.

Ich würde es begrüßen, wenn Sie dem Rat so bald wie möglich, spätestens jedoch bis zum 30. September 2014, eine Stellungnahme dazu übermitteln würden. Bitte beachten Sie, dass diese Stellungnahme auf meiner Website veröffentlicht wird.

Sollten Ihre Dienststellen weitere Informationen zu dieser Initiativuntersuchung benötigen, wenden Sie sich bitte an Herrn Martín Martinez Navarro (Tel. +33 3 88 17 24 01), den für diesen Fall zuständigen Rechtsreferenten.

Schließlich habe ich heute auch eine Initiativuntersuchung in Bezug auf TTIP an die Kommission gerichtet. Eine Kopie meines Schreibens an die Kommission liegt dem Rat zur Kenntnisnahme bei.

Mit freundlichen Grüßen,

Emily O'Reilly

cc: José Manuel Barroso, Präsident der Europäischen Kommission

Beilage: Kopie des Schreibens des Bürgerbeauftragten an die Kommission im Rahmen der Initiativuntersuchung OI/10/2014/MMN