1. Contexte

1. Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne a des conséquences graves et de grande ampleur pour des millions de citoyens et d’entreprises de l’Union. Ils devraient, dans la mesure appropriée, être tenus informés de l’évolution du processus de retrait, ainsi que du processus ultérieur permettant de décider des relations futures entre l’UE et le Royaume-Uni. L'intérêt public peut être mieux servi en choisissant avec soin quand les informations sur les négociations peuvent être divulguées, afin de ne pas perturber, à des moments critiques, le succès des négociations.

2. La Commission européenne a été mandatée par le Conseil européen pour représenter l'UE dans les négociations conduisant au retrait du Royaume-Uni de l'UE. Dans l'exercice de ce rôle, la Commission devrait être disposée à recueillir l'avis de toutes les parties prenantes concernées. Les citoyens sont des parties prenantes particulièrement importantes, car leurs droits seront affectés par le Brexit.

3. Dans ce contexte, la Médiatrice a proposé des moyens pratiques d'assurer la transparence appropriée des négociations et d'obtenir la contribution nécessaire des citoyens tout au long des négociations.

4. Le Médiateur a écrit au Conseil ^[2] à ce sujet et à la Commission à deux reprises ^[3]. Au début de l’année 2017, la Médiatrice a demandé à la Commission de veiller à ce que le public dispose d’informations suffisantes pendant les négociations sur le Brexit. Au début de 2018, lorsque la Commission a lancé un exercice de cadrage sur les relations futures entre l’UE et le Royaume-Uni, la Médiatrice a encouragé la Commission à trouver des moyens de veiller à ce que la contribution des parties prenantes soit représentative d’un large éventail de points de vue pertinents et soit aussi inclusive que possible. Elle demande également à la Commission, à ce stade, d'envisager un certain nombre de moyens supplémentaires d'informer le public de ses travaux. (voir annexe 1). Le personnel de la Médiatrice a également rencontré à plusieurs reprises le groupe de travail de la Commission sur le Brexit (ci-après le «groupe de travail»).

2. Ouverture de l’UE au Brexit

Informations destinées au public sur les négociations relatives au Brexit

5. Avant le début des négociations sur le Brexit, la Médiatrice a écrit à la Commission et au Conseil ^[4] pour demander la publication proactive des principaux documents de négociation. Dans les semaines et les mois qui ont suivi, la Commission a publié sa recommandation de décision du Conseil autorisant la Commission à ouvrir des négociations de retrait (y compris un projet de directives de négociation) et le Conseil ses lignes directrices, qui définissent les principes fondamentaux des négociations sur le Brexit. Le Conseil a également publié les directives de négociation et les principes directeurs en matière de transparence ^[5]. (Voir l'annexe 2 pour une description et un calendrier des principales publications.)

6. La Commission s’est engagée à garantir un niveau maximal de transparence «dans le cadre des lignes directrices du Conseil européen ».

7. Le groupe de travail a publié de manière proactive de nombreux documents clés tout au long des négociations. Au total, 106 documents de négociation, y compris un projet d’accord de retrait avec un code couleur indiquant l’état d’avancement des négociations, ont été publiés.

8. Afin de tenir les citoyens informés, les négociateurs de l’UE et du Royaume-Uni ont publié des tableaux («notes techniques communes»), détaillant les progrès accomplis en matière de droits des citoyens dans les négociations de retrait.

9. La task-force a publié le calendrier officiel du négociateur en chef de l’UE, M. Michel Barnier, ainsi qu’un aperçu de ses réunions avec des organisations et des particuliers ^[6].

10. La Médiatrice s’est félicitée de l’engagement de l’UE en faveur de l’ouverture, ainsi que de la publication d’un large éventail de documents de négociation sur le site web de la task-force ^[7]. La Médiatrice s’est également félicitée de la pratique de la task-force consistant à n’accepter que les demandes de réunion des représentants d’intérêts inscrits au registre de transparence de l’UE et à publier certains détails des réunions entre le négociateur en chef et les représentants d’intérêts.

Interaction du groupe de travail sur le Brexit avec les parties prenantes

11. Le négociateur en chef a tenu une centaine de réunions avec des organisations et des particuliers, tandis que d’autres membres de la task-force ont tenu environ 500 réunions de ce type. La task-force a également travaillé avec des délégations dans les États membres de l’UE pour organiser des manifestations des parties prenantes. La Commission a également soutenu des manifestations organisées au Royaume-Uni à l’intention des citoyens des autres États membres de l’UE. 

12. La task-force a traité 70 demandes d’accès du public aux documents, dont seulement trois ont été transmises au Médiateur. (Voir l'annexe 3 pour une brève description des deux plaintes qui ont mené à une enquête du Médiateur.)

13. La task-force, de son propre chef, a répondu à environ 10 000 messages du public.

14. La Commission a répondu aux demandes de précisions concernant toutes les réunions avec les représentants d’intérêts en mettant à disposition des listes de tous ceux qui ont rencontré la task-force, y compris les noms des entreprises.

15. La Médiatrice a suggéré à la Commission d’adopter une approche plus proactive en publiant davantage de documents concernant les réunions avec les représentants d’intérêts (par exemple, les procès-verbaux de ces réunions). La task-force a indiqué qu’il serait difficile d’adopter une telle approche proactive pour tous les documents, d’autant plus qu’elle nécessiterait une consultation des représentants d’intérêts mentionnés dans les documents en vue d’évaluer si les documents contiennent des informations commerciales confidentielles ^[8].

16. Le Médiateur a demandé à la Commission s'il lui semblait utile de préciser également les réunions avec les parties prenantes ou les activités de la négociatrice en chef adjointe, Mme Sabine Weyand. La Commission explique que les activités du négociateur en chef adjoint sont principalement de nature institutionnelle et concernent principalement les négociations avec le Royaume-Uni et les échanges et discussions avec les institutions de l’UE, les États membres de l’UE et les services de la Commission.

17.  En ce qui concerne les suggestions de la Médiatrice sur l’engagement structurel et inclusif des parties prenantes, la task-force a indiqué qu’elle réexaminerait ces suggestions une fois que les discussions sur les relations futures entre l’UE et le Royaume-Uni commenceraient.

18. Le niveau de transparence atteint jusqu’à présent est très élevé par rapport, par exemple, aux négociations internationales menées par l’UE et a contribué à renforcer la légitimité de la Commission et de l’UE dans ces négociations. Comme la Médiatrice l’a indiqué dans sa lettre de mars 2017, la partie européenne ne pouvait que bénéficier de la transparence, étant donné que la réalité de ces négociations s’inscrivait du côté britannique. Le Médiateur continuera de travailler avec la Commission pour faire en sorte que les futures négociations sur les relations soient aussi transparentes et participatives que possible.

annexes

Annexe 1 - Suggestions d'amélioration du Médiateur et réponses de la Commission

«Lettre au président Juncker concernant l’information du public sur les négociations à venir visant à parvenir à un accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’UE»

Le 28 février 2017, la Médiatrice européenne a demandé à la Commission européenne de définir les modalités qu’elle envisageait de mettre en place pour garantir la transparence et obtenir la contribution appropriée des parties prenantes, et en particulier les types d’informations et de documents que la Commission avait l’intention de publier et à quel moment.

Elle demande également, à ce stade, comment la Commission prévoit d’obtenir et de structurer les contributions dont elle a besoin des parties prenantes pour éclairer sa position de négociation tout au long du processus.

La Médiatrice a également attiré l’attention sur le rôle que le réseau européen des médiateurs pourrait être appelé à jouer pour répondre aux questions, plaintes et préoccupations des citoyens et a mentionné la procédure que son bureau met à disposition pour obtenir des réponses aux questions sur le droit de l’Union posées par les médiateurs nationaux.

Réponse de la Commission

Le 28 avril 2017, la Commission a répondu que :

• «[d]ans le cadre des lignes directrices du Conseil européen, l’objectif de la Commission sera d’assurer un niveau maximal de transparence».
• «[l]a Commission communiquera sur sa politique à cet égard une fois que le Conseil aura adopté sa décision autorisant l’ouverture des négociations».
• il expliquera «le calendrier et la structure de gouvernance des négociations dès leur lancement» et mettra à jour ces informations afin que «les parties prenantes et les citoyens puissent s’informer à tout moment sur les questions discutées et négociées ».
• « [t]outes les réunions du négociateur en chef sont publiées en ligne» et que la task-force de la Commission sur le Brexit «n’acceptera que les invitations à des réunions avec des représentants d’intérêts inscrits au registre de transparence».
• « [à] ce stade, la Commission souhaite principalement rencontrer des associations européennes» et «il n’existe pas de sujets spécifiques sur lesquels [la Commission] souhaiterait lancer une consultation publique ouverte formelle».

En ce qui concerne la procédure permettant d’obtenir des réponses aux questions relatives au droit de l’Union, la Commission a écrit que le Médiateur «peut compter sur la Commission pour répondre à ces questions rapidement et avec le plus grand soin».

«Lettre au président Juncker concernant la contribution appropriée des parties prenantes aux négociations sur le Brexit et les possibilités de progrès supplémentaires en matière de transparence»

Le 23 février 2018, la Médiatrice a écrit au président de la Commission pour attirer son attention sur:

• l’utilité des notes techniques communes publiques au niveau des groupes de travail (qui détaillent les progrès après chaque cycle de négociation) et étendent cette pratique au-delà des droits des citoyens;
• l’approche réactive de la task-force (par opposition à une approche proactive) consistant à publier la liste complète des réunions avec les représentants d’intérêts, en suggérant qu’une liste actualisée pourrait être publiée périodiquement, par exemple après chaque cycle de négociation;
• le fait que la page personnelle de la négociatrice en chef adjointe n'énumère aucune réunion ou activité, ce qui donne à penser que ses activités pourraient être énumérées;
• le niveau de détail fourni sur les réunions entre le groupe de travail et les représentants d’intérêts, ce qui suggère que la Commission pourrait fournir davantage de contexte sur les réunions, par exemple en publiant: listes de participants, ordres du jour, procès-verbaux ou autres documents échangés au cours des réunions;
• l’utilité de la contribution des parties prenantes et l’encouragement de la Commission à trouver des moyens de faire en sorte que la contribution des parties prenantes représente un large éventail de points de vue pertinents et soit aussi inclusive que possible.
• selon elle, il serait souhaitable et approprié que la Commission permette aux parties prenantes concernées d’examiner des parties spécifiques du projet d’accord de retrait – notamment celles qui concernent les droits des citoyens – car cela pourrait être utile à la Commission et renforcer la légitimité globale de l’exercice.

Réponse de la Commission

Le 16 avril 2018, il a répondu à ces points en disant (en suivant l’ordre ci-dessus):

• «la nécessité de publier des tableaux résumant les progrès accomplis a été supplantée par le texte en code couleur commun entre la Commission et le Royaume-Uni du projet d’accord de retrait (publié le 19 mars 2018). Ce texte indique clairement tous les domaines d’accord, les domaines dans lesquels des clarifications supplémentaires sont nécessaires et les questions sur lesquelles des discussions sont en cours concernant le texte présenté par l’Union.»
• «la Commission a divulgué la liste des réunions en réponse aux demandes déposées sur la base du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission».
• «que les activités du négociateur en chef adjoint sont principalement de nature institutionnelle et sont dominées par des négociations avec le Royaume-Uni et des échanges et discussions avec d’autres institutions de l’UE. États membres et services de la Commission.»
• que «[l]es procès-verbaux des réunions ne peuvent pas être publiés tant que les négociations sont en cours. En outre, ces rapports de réunion peuvent contenir des informations sensibles et des données commerciales, ainsi que des données à caractère personnel, dont la divulgation fait l’objet d’exceptions prévues par le règlement [1049/2001]. Enfin. Je tiens à vous informer que les représentants de la Commission lors de ces réunions n’ont pas partagé avec les parties prenantes d’autres documents que ceux déjà publiés sur notre site web.»
• que «[c]onformément aux orientations du Conseil européen du 23 mars 2018, l’UE envisage de définir le cadre des relations futures avec le Royaume-Uni. Étant donné que cet exercice débouchera sur une déclaration politique et ne débouchera pas encore sur de véritables négociations, la Commission réfléchit à la question de savoir si des moyens supplémentaires d’organiser la contribution des parties prenantes sont nécessaires à ce stade.
  Je voudrais faire une observation générale concernant le fait que les négociations sur le retrait du Royaume-Uni sont de nature inhabituelle. Le processus ne consiste pas à concevoir de nouvelles politiques, mais à gérer le démembrement du Royaume-Uni de l'UE. Habituellement, l'objectif de la consultation des parties prenantes - ainsi que des analyses d'impact et des évaluations - est d'éclairer l'élaboration des politiques. Dans le cas du retrait du Royaume-Uni de l'UE, les possibilités de contribution des parties prenantes à l'approche politique choisie sont limitées, étant donné que l'approche de l'UE pour le cadre de la future relation entre l'UE et le Royaume-Uni est définie par les orientations du Conseil européen. Ces lignes directrices ont été adoptées à plusieurs reprises et, plus récemment, le 23 mars 2018.»
• «que la Commission a déjà mis en œuvre la proposition [du Médiateur] visant à permettre aux parties prenantes d’examiner des parties spécifiques du projet d’accord de retrait, y compris celles qui concernent les droits des citoyens. La Commission a publié le texte intégral du projet d’accord de retrait le 28 février 2018 et, depuis lors, a reçu plusieurs documents de prise de position, notamment en ce qui concerne la protection des droits des citoyens et des travailleurs. La Commission a également tenu compte des observations du Parlement européen et des États membres. Par la suite, les négociateurs de la Commission et du Royaume-Uni ont travaillé d’arrache-pied jusqu’au Conseil européen de mars afin de dresser un état des lieux sur toutes les questions, comme expliqué ci-dessus et comme indiqué clairement dans le projet d’accord de retrait en code couleur du 19 mars 2018.»

Annexe 2 – Calendrier de publication des documents clés pour les négociations de retrait et sur les droits des citoyens

Annexe 3 – Plaintes liées à la transparence du Brexit ayant donné lieu à une enquête de la Médiatrice

Tableau cartographique de la coopération Nord-Sud sur l'île d'Irlande

L’affaire 1413/2018/KR concernait le refus de la Commission européenne d’accorder au plaignant l’accès du public à un document établi dans le cadre des négociations en cours sur le Brexit. Le document porte sur un «exercice de cartographie» qui vise à identifier le cadre juridique et politique de l’UE pertinent pour la coopération Nord-Sud sur l’île d’Irlande.

La Médiatrice a clôturé l’affaire en concluant à l’absence de mauvaise administration, mais a exhorté la Commission à publier le tableau de correspondance après la conclusion des négociations sur l’accord de retrait et avant que les représentants élus des citoyens de l’UE et du Royaume-Uni ne votent sur le texte. Cela n'a malheureusement pas été fait.

La task-force a déclaré qu’elle avait l’intention de publier le rapport de l’UE sur la coopération Nord-Sud sur l’île d’Irlande «au moment opportun».

Le Royaume-Uni a publié une liste de domaines de coopération Nord-Sud liés aux cadres réglementaires de l’UE ^[9]. La task-force a confirmé à la Médiatrice que les domaines de coopération qu’elle a recensés sont les mêmes que dans le document du Royaume-Uni.

Les interactions de la task-force de la Commission sur le Brexit avec le secteur financier

L’affaire 1946/2018/KR concerne les interactions de la task-force de la Commission sur le Brexit avec les organisations financières.

L’équipe chargée de l’affaire a examiné les documents en question et analyse le raisonnement de la Commission pour refuser de divulguer certains des documents en tout ou en partie.

La Médiatrice exposera son point de vue sur cette plainte en temps utile.

11 février 2019

[1] Voir: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2017-0102+0+DOC+PDF+V0//FR.

[2] Voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/fr/77306.

[3] «Informations destinées au public sur les négociations à venir visant à parvenir à un accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’UE» (28 février 2017): https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/en/76528, avec communiqué de presse («La Médiatrice demande instamment une transparence appropriée du Brexit») et
«Assurer la contribution appropriée des parties prenantes aux négociations sur le Brexit et le potentiel de nouveaux progrès en matière de transparence» (23 février 2018) https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/en/90192.

[4] Le 24 mars 2017, la Médiatrice a écrit au Conseil de l’UE pour lui demander si les lignes directrices du Conseil européen seraient rendues publiques et si le Conseil s’engagerait à publier en temps utile les directives de négociation: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/fr/77306.

^[5] Le Conseil a répondu au Médiateur européen le 6 juin 2017: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/fr/80065.
Le Conseil européen a établi un calendrier avec toutes ses publications: https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/eu-uk-after-referendum/.

[6] Voir: https://ec.europa.eu/info/departments/taskforce-article-50-negotiations-united-kingdom_en (dernière consultation le 30 janvier 2019).

[7] Outre les documents de négociation mentionnés dans le corps du texte, il s'agit notamment, mais sans s'y limiter: documents de prise de position sur toutes les questions de démêlement, ordres du jour des réunions des cycles de négociation et notes techniques conjointes UE/Royaume-Uni décrivant les progrès accomplis en matière de droits des citoyens après chaque cycle de négociation.

[8] Les services du Médiateur ont eu connaissance de plusieurs procès-verbaux de ces réunions. Ils semblent souvent contenir des informations commerciales confidentielles. Il est raisonnable de supposer que la divulgation proactive de tous ces documents nécessiterait un effort administratif important. 

[9] Voir: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/762820/Technical_note-_North-South_cooperation_mapping_exercise__2_.pdf