Ta zadeva se je nanašala na trditev nevladne organizacije, da Evropska komisija ne izpolnjuje svoje obveznosti iz člena 5(3) Konvencije SZO o nadzoru tobaka, da mora biti pri svojem poslovanju s tobačno industrijo pregledna. Pritožnik je zlasti trdil, da Komisija, razen svojega direktorata Generate for Health (GD za zdravje), ni proaktivno objavljala vseh informacij o sestankih med Komisijo in tobačno industrijo.

Varuhinja človekovih pravic je po skrbni analizi zadeve priporočila, naj Komisija proaktivno politiko preglednosti GD za zdravje uporablja za vse službe Komisije (vključno s pravno službo Komisije) in vse uradnike Komisije, ne glede na njihovo delovno dobo. Komisija se je odzvala z vztrajanjem, da sedanja splošna etična pravila in pravila o preglednosti, ki se uporabljajo za vse uslužbence Komisije, že preprečujejo neprimeren vpliv tobačne industrije.

Varuhinja človekovih pravic odločno nasprotuje odzivu Komisije na njeno priporočilo. Meni, da Komisija ni predložila prepričljivih argumentov, s katerimi bi utemeljila zavrnitev uporabe proaktivnih pravil o preglednosti, ki jih uporablja GD za zdravje, v vseh svojih službah. Varuhinja človekovih pravic tudi meni, da ni utemeljenih razlogov, zakaj bi se morala pravila Komisije o preglednosti v zvezi s sestanki z lobisti uporabljati samo za njene najvišje uradnike, s čimer so izključeni direktorji, vodje enot in vsi drugi uradniki, ki sodelujejo s tobačno industrijo. Poleg tega se varuhinja človekovih pravic ne strinja, da za sestanke med člani pravne službe Komisije in odvetniki iz tobačne industrije ne veljajo pravila SZO o preglednosti iz Konvencije SZO o nadzoru tobaka.

Varuhinja človekovih pravic je preiskavo zaključila z ugotovitvijo nepravilnosti Komisije, ki izhajajo iz njene zavrnitve uporabe proaktivne politike preglednosti GD za zdravje v celotni Komisiji.

Ozadje

1. Svetovna zdravstvena organizacija (v nadaljnjem besedilu: SZO) je leta 2003 sprejela Okvirno konvencijo za nadzor nad tobakom (v nadaljnjem besedilu: Konvencija), katere cilj je celovito zmanjšati število smrti in bolezni, povezanih s tobakom, po vsem svetu. Svet Evropske unije je Konvencijo odobril junija 2004. Konvencija je začela veljati 28. septembra 2005.

2. Člen 5(3) Konvencije določa, da „pri določanju in izvajanju svojih politik javnega zdravja v zvezi z nadzorom nad tobakom pogodbenice ukrepajo, da bi te politike zaščitile pred komercialnimi in drugimi osebnimi interesi tobačne industrije v skladu z nacionalno zakonodajo“.

3. SZO je za uveljavitev Konvencije pripravila tudi nezavezujoče smernice (v nadaljnjem besedilu: smernice SZO).  Načelo „2“ smernic SZO določa, da bi morale biti „pogodbenice pri obravnavi tobačne industrije ali tistih, ki si prizadevajo za uresničevanje njenih interesov, odgovorne in pregledne. Pogodbenice bi morale zagotoviti, da je vsako sodelovanje s tobačno industrijo v zadevah, povezanih z nadzorom nad tobakom ali javnim zdravjem, odgovorno in pregledno. Smernice SZO tudi priporočajo, da pogodbenice Konvencije „določijo ukrepe za omejitev interakcije s tobačno industrijo in zagotovijo preglednost te interakcije“.

4. Januarja 2013 se je pritožnik, nevladna organizacija s sedežem v Bruslju, „Corporate Europe Observatory“, pritožil Komisiji, da so imeli številni uradniki Komisije nerazkrite sestanke s predstavniki tobačne industrije in lobisti. Predlagal je, da bi morala Komisija kot celota slediti praksi Generalnega direktorata Komisije za zdravje in varnost hrane (v nadaljnjem besedilu: GD za zdravje) z objavo seznamov in zapisnikov vseh sestankov s tobačno industrijo.

5. Komisija je odgovorila, da so njena pravila in politika posvetovanja z deležniki v celoti skladni s Konvencijo. Navedla je, da smernice SZO niso zavezujoče. Dodala je, da Uredba 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov [1] zagotavlja visoko raven preglednosti v skladu z zahtevami Konvencije.

6. Pritožnik je nato Komisijo zaprosil za dodatne informacije, tokrat o domnevno nerazkritih sestankih med tobačno industrijo na eni strani ter člani kabineta predsednika Komisije in uradniki generalnega sekretariata na drugi strani.

7. Komisija je v repliki zanikala, da so visoki uradniki njenih služb kdaj imeli nerazkrite sestanke s tobačno industrijo. Dodala je, da strog pristop, ki ga je sprejel GD za zdravje, odraža posebne pristojnosti tega direktorata na področju zdravja.

8. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo v zvezi s pritožnikovo trditvijo, da Komisija ne izvaja pravilno člena 5(3) Konvencije in smernic SZO.

Domnevno neustrezno izvajanje člena 5(3) Konvencije in smernic s strani Komisije

Priporočilo varuha človekovih pravic

9. Oktobra 2015 je varuhinja človekovih pravic na podlagi svoje preiskave pritožbe Komisiji predložila naslednje priporočilo [2]:

Komisija bi morala zagotoviti, da se proaktivna politika preglednosti, ki jo je uvedel GD za zdravje in v skladu s katero je treba na spletu objaviti vse sestanke, ki jih ima njeno osebje s predstavniki tobačne industrije, in zapisnike teh sestankov, uporablja v vseh službah Komisije, ne glede na delovno dobo zadevnega uradnika in zlasti vključno s člani njene pravne službe.

10. Če povzamemo, Varuha človekovih pravic ni prepričalo stališče Komisije, da lahko njen obstoječi etični okvir za komisarje in osebje skupaj z ureditvijo dostopa javnosti do dokumentov v skladu z Uredbo 1049/2001 zagotovi skladnost EU s členom 5(3) Konvencije. Varuhinja človekovih pravic tudi ni bila prepričana, da pravil o preglednosti, ki jih uporablja GD za zdravje, ni treba razširiti na preostalo Komisijo. Opozorila je, da Konvencija in smernice Svetovne zdravstvene organizacije od pogodbenic zahtevajo, da „ukrepajo“za zaščito svojih zdravstvenih politik pred komercialnimi ali drugimi osebnimi interesi tobačne industrije, zato zahtevajo, da javni organi sprejmejo proaktiven pristop k preglednosti v zvezi s srečanji s tobačno industrijo in ne reaktivnega ali celo pasivnega. Varuhinja človekovih pravic ni razumela, zakaj proaktivna pravila ne bi smela veljati v vseh službah Komisije, saj izvajanja Konvencije ne zagotavljajo le uradniki GD za zdravje in njegov komisar, temveč Komisija kot celota s svojimi zakonodajnimi dejavnostmi in dejavnostmi oblikovanja politik.

11. Poleg tega je varuhinja človekovih pravic menila, da sedanji etični okvir, ki ga Komisija uporablja za komisarje in osebje Komisije, komisarjem in osebju Komisije ne nalaga nobenih jasnih obveznosti, da zaščitijo politike EU pred vplivom tobačne industrije. Dejstvo, da lahko po dogodku uporaba Uredbe 1049/2001 zagotovi visoko stopnjo preglednosti v EU, ne zadostuje. To ne spremeni dejstva, da se s takim pristopom breme izpolnjevanja obveznosti glede preglednosti iz člena 5(3) Konvencije prenese s Komisije na državljane, kar zagotovo ni bil namen člena 5(3) Konvencije.

12. Varuhinja človekovih pravic je tudi menila, da bi bilo treba vse sestanke, ki bi jih člani pravne službe Komisije lahko imeli z odvetniki iz tobačne industrije, objaviti.

13. Varuhinja človekovih pravic je pri pripravi priporočila upoštevala tudi dva sklepa Komisije z dne 25. novembra 2014 [3], ki zahtevata objavo informacij o sestankih komisarjev, članov njihovih kabinetov in generalnih direktorjev z organizacijami in samozaposlenimi osebami. V sklepih je navedeno, da bi se morali taki uradniki načeloma sestajati z organizacijami in samozaposlenimi osebami le, če so v registru za preglednost. Čeprav je bil to korak v pravo smer za krepitev preglednosti, je varuhinja človekovih pravic ugotovila, da se ta nova pravila uporabljajo le za omejeno število najvišjih uradnikov. Pravila se ne uporabljajo za sestanke s političnimi uradniki, člani pravne službe, vodji enot in direktorji, čeprav se lahko ti uradniki ukvarjajo tudi z vprašanji tobaka.

14. Komisija se je na priporočilo varuhinje človekovih pravic odzvala 29. januarja 2016. Ponovila je svoje stališče, da je razlog, zakaj GD za zdravje v svojih stikih s tobačno industrijo uporablja bolj proaktiven pristop, ta, da je GD za zdravje pristojen za politike javnega zdravja in ima posebno odgovornost v zvezi s tobakom.

15. Komisija je navedla, da je bilo na podlagi preučitve informacij, ki so bile proaktivno objavljene od decembra 2014, dejansko organiziranih zelo malo sestankov med tobačno industrijo in komisarji, člani njihovih kabinetov in generalnimi direktorji. Po mnenju Komisije je bilo to zato, ker je medtem začela veljati direktiva o tobačnih izdelkih (maj 2014).

16. Komisija je navedla tudi, da nova pravila o nasprotju interesov v nedavno spremenjenih kadrovskih predpisih EU skupaj s smernicami za osebje o darilih in gostoljubnosti ter nedavno revidiranim praktičnim vodnikom za osebje o etiki in ravnanju prispevajo k razvoju močne in skladne etične kulture. Trdila je, da ta pravila skupaj z etičnim okvirom, ki se uporablja za člane Komisije in osebje, izpolnjujejo visoke standarde javnih storitev in so v skladu z zahtevami glede preglednosti iz člena 5(3) Konvencije. Navedla je, da Konvencija od nje ne zahteva posebnega režima „horizontalne preglednosti“ za sektor tobačne industrije (če zadostujejo splošna pravila).

17. Nazadnje je Komisija navedla, da se člani njene pravne službe ne sestajajo s „predstavniki“ industrije, temveč le s „pravnimi strokovnjaki“. Dodala je, da je Evropskemu parlamentu že pojasnila, da sta v obdobju 2011–2012 potekala dva sestanka med dvema uradnikoma pravne službe in zunanjim odvetnikom, nekdanjim uradnikom pravne službe, katerega odvetniška pisarna je zastopala tobačno družbo. Parlamentu je pojasnila, da se je generalni direktor pravne službe novembra 2012 sestal tudi z zunanjim odvetnikom. Komisija je tako vztrajala, da je vedno zagotavljala točne in dosledne informacije o sestankih članov svoje pravne službe.

18. Pritožnik je v svojih pripombah obžaloval, da Komisija ni upoštevala priporočila varuhinje človekovih pravic in da ni sprejela posebnih ukrepov za boj proti lobiranju tobačne industrije.

19. Po navedbah pritožnika tobačna industrija kljub začetku veljavnosti direktive o tobačnih izdelkih še vedno lobira pri službah Komisije glede drugih vprašanj v zvezi s tobakom, kot so trgovinska politika EU (nanašala se je na pogajanja o TTIP in druga trgovinska pogajanja), obnovitev sporazumov s štirimi proizvajalci tobaka o boju proti nezakoniti trgovini s tobakom in tekoče razprave o izbiri tehnologije za visokotehnološke digitalne vodne žige (ki se uporabljajo na embalaži tobaka za preprečevanje ponarejanja).

20. Pritožnik je navedel tudi, da bi trditev Komisije, da so odvetniki, ki zastopajo tobačno industrijo, „pravni strokovnjaki“ in ne lobisti ter da zato srečanja z njimi ne spadajo na področje uporabe člena 5(3) Konvencije, ustvarila nevarno vrzel, saj bi tobačni industriji dejansko omogočila, da se izogne veljavnim pravilom o lobiranju.

Ocena varuha človekovih pravic po predlogu priporočila

21. Varuhinja človekovih pravic močno obžaluje dejstvo, da se je Evropska komisija odločila, da svojih odnosov s tobačno industrijo ne bo naredila preglednejših v skladu s Konvencijo in smernicami Svetovne zdravstvene organizacije.

22. Zlasti tega, da Komisija vztrajno zavrača razširitev politike preglednosti GD za zdravje na vse svoje generalne direktorate s proaktivnim spletnim objavljanjem vseh sestankov vseh uslužbencev Komisije s tobačnimi lobisti, ni mogoče uskladiti z jasnimi cilji člena 5(3) Konvencije.

23. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da Komisija ni zanikala dejstva, da tobačna industrija dejavno lobira med številnimi generalnimi direktorati in službami Komisije, da bi uveljavila svoje poslovne interese. Varuhinja človekovih pravic bi tako pričakovala, da bi jo izkušnje, ki jih je Komisija pridobila s sprejetjem direktive o tobačnih izdelkih, splošno priznane kot najbolj lobiran dosje v zgodovini institucij EU [4], prepričale o potrebi po nadaljnji krepitvi etičnih pravil z razširitvijo proaktivnih pravil GD za zdravje o preglednosti na vse generalne direktorate in vse zaposlene.

24. Komisija je trdila, da je bilo od začetka veljavnosti direktive o tobačnih izdelkih zelo malo sestankov s tobačno industrijo in da zato ni očitnega razloga za razširitev proaktivnega pristopa GD za zdravje k preglednosti na vse njegove generalne direktorate in osebje. Ta argument je očitno zgrešen. Odraža zelo kratkoročen in naključen pristop na račun celovitega in pravno trdnega okvira. Varuhinja človekovih pravic meni, da stališče Komisije ne bi smelo biti odvisno od tega, ali je zakonodajni postopek, ki vpliva na interese tobačne industrije, v določenem trenutku še v pripravi [5].

25. Kot je poudaril pritožnik (glej odstavek 19 zgoraj), se tobačna industrija zdaj osredotoča na druga vprašanja, ki ne vplivajo le na področje pristojnosti GD za zdravje, ampak tudi na področja pristojnosti drugih generalnih direktoratov. Kot je pred kratkim priznal eden od vodilnih proizvajalcev tobaka, se industrija zdaj osredotoča na dva ključna zakonodajna akta, ki se obravnavata na ravni držav članic in Komisije: prvič, izvedbene akte evropske direktive o tobačnih izdelkih za člena 15 in 16 [6], in drugič, Protokol k Okvirni konvenciji Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom za odpravo nezakonite trgovine s tobačnimi izdelki [7].

26. Sklepa, ki ju je Komisija sprejela konec leta 2014 in v skladu s katerima je treba objaviti informacije o sestankih komisarjev, članov njihovih kabinetov in generalnih direktorjev z organizacijami in samozaposlenimi osebami, ki so že vpisane v register za preglednost, ne zadostujeta za obravnavanje lobističnih dejavnosti tobačne industrije in izpolnitev zahtev glede preglednosti iz člena 5(3) Konvencije.

27. V zvezi s tem varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da Komisija v svojem odgovoru na priporočilo varuhinje človekovih pravic ni navedla nobenega argumenta v podporo stališču, da je lobiranje tobačne industrije usmerjeno le na približno 250 najvišjih uradnikov Komisije, katerih sestanki so razkriti na spletu. Ni mogoče domnevati, da se tobačna industrija ne srečuje tudi z uradniki na ravni direktorja, vodje enote ali koordinatorja politike. Ti uradniki niso zajeti v ukrepih za preglednost, uvedenih proti koncu leta 2014.

28. Komisija prav tako ni poskušala trditi, da bi razširitev pravil o preglednosti iz leta 2014 na vse njene uslužbence, ne glede na delovno dobo, na nek način negativno vplivala na učinkovitost njenega postopka odločanja ali ga otežila. Dejansko bi morala Komisija zaradi izpopolnjenosti in razširjenosti lobiranja v tobačni industriji zagotoviti, da dejansko nobeden od njenih uradnikov, ki se ukvarjajo s tobačnimi vprašanji na kateri koli ravni ali na kateri koli ravni, ne bi bil izvzet iz pravil o preglednosti iz leta 2014.

29. Nazadnje, varuhinja človekovih pravic ne razume stališča Komisije, da za sestanke med člani pravne službe Komisije in odvetniki ali „pravnimi strokovnjaki“, ki zastopajo tobačno industrijo ali delujejo po njenih navodilih, ne bi smele veljati zahteve glede preglednosti iz člena 5(3) Konvencije. Razen kadar taki sestanki potekajo strogo v zvezi s sodnimi postopki, v nasprotju z lobiranjem, nič ne upravičuje drugačne obravnave takih sestankov od drugih sestankov s tobačno industrijo. Kot je pravilno navedel pritožnik, Komisija s takim ravnanjem ustvarja nevarno vrzel, ki bi tobačni industriji omogočila, da zaobide obstoječi okvir preglednosti. Kot je varuhinja človekovih pravic večkrat opozorila institucije EU, je preglednost še vedno ključnega pomena za krepitev zaupanja med upravo EU in državljani.

30. Varuhinja človekovih pravic ceni pomembne ukrepe, ki jih je Komisija sprejela za izboljšanje preglednosti lobiranja na splošno. Ceni tudi njene namere za nadaljnje izboljšave na tem področju. Vendar Komisija ni izkoristila jasne priložnosti, ki jo je ustvarila ta preiskava, da bi se oprla na izkušnje, ki jih je že pridobila s sprejetjem direktive o tobačnih izdelkih, in tako določila globalno merilo za skladnost s členom 5(3) Konvencije na ključnem področju lobiranja v zvezi s tobakom. Varuhinja človekovih pravic zlasti kritizira zavrnitev Komisije, da bi zagotovila, da proaktivna politika preglednosti, ki jo je vzpostavil GD za zdravje in varnost hrane ter ki zahteva spletno objavo podrobnosti o vseh sestankih s tobačno industrijo, vključno z zapisniki teh sestankov, velja za vse službe in osebje Komisije. Komisija ni navedla nobenih utemeljenih razlogov za zavrnitev sprejetja teh ukrepov. Zavrnitev Komisije, da sprejme te ukrepe, pomeni nepravilnost.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

Zavrnitev Komisije, da na spletu objavi podrobnosti o vseh sestankih, ki jih imajo njene službe in njeno osebje s tobačno industrijo, pomeni nepravilnost.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 7. decembra 2016

[1] Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331).

[2] Celovita analiza varuhinje človekovih pravic, ki je privedla do njenega priporočila, je na voljo tukaj: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/61021/html.bookmark.

[3] Glej Sklep Komisije z dne 25. novembra 2014 o objavi informacij o sestankih članov Komisije z organizacijami ali samozaposlenimi osebami in Sklep Komisije z dne 25. novembra 2014 o objavi informacij o sestankih generalnih direktorjev

Komisija in organizacije ali samozaposleni; glej tudi http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-2131_en.htm.

[4] http://www.bath.ac.uk/research/news/2015/02/24/tobacco-lobbying-eu-directive/.

[5] Člen 28 direktive o tobačnih izdelkih določa, da Komisija najpozneje pet let po 20. maju 2016 in po potrebi po tem datumu „Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij predloži poročilo o uporabi te direktive“. V tem poročilu Komisija „navede zlasti elemente Direktive, ki bi jih bilo treba pregledati ali prilagoditi glede na znanstveni in tehnični razvoj“.

[6] Člen 15.11 (Sledljivost) direktive o tobačnih izdelkih določa, da Komisija „z izvedbenimi akti določi tehnične standarde za vzpostavitev in delovanje sistema za sledenje (tobačnih izdelkov), medtem ko člen 16.2 (Varnostni sistemi) določa, da Komisija „z izvedbenimi akti opredeli tehnične standarde za varnostni element (ki se prenaša s tobačnimi izdelki) in njihovo morebitno rotacijo ter jih prilagodi znanstvenemu, tržnemu in tehničnemu razvoju.

[7] Protokol za odpravo nezakonite trgovine s tobačnimi izdelki (v nadaljnjem besedilu: Protokol FCTC) temelji na členu 15 FCTC in je bil sprejet 12. novembra 2012. EU je Protokol k Okvirni konvenciji za nadzor nad tobakom podpisala 20. decembra 2013. Protokol pa mora ratificirati 40 pogodbenic, da bi lahko začel veljati, njegova ratifikacija s strani Evropske unije (in njenih držav članic) pa bi znatno prispevala k hitremu začetku veljavnosti in izvajanju Protokola k Okvirni konvenciji za nadzor nad tobakom.