Hintergrund der Beschwerde

1. Die Beschwerde betrifft die Transparenz des Entscheidungsprozesses, der zum Erlass der jährlichen Verordnungen zur Festsetzung der zulässigen Gesamtfangmengen (TAC) für bestimmte Fischbestände im Nordostatlantik führte. Die TACs zielen unter anderem darauf ab, die Fischbestände auf einem nachhaltigen Niveau zu halten, was ein grundlegendes Ziel der Verordnung über die Gemeinsame Fischereipolitik der EU ^[1] (GFP-Verordnung)^[2] ist.

2. Die TAC-Verordnungen werden vom Rat nach einem im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)^[3] festgelegten Verfahren erlassen. Im Einklang mit diesem Verfahren erstellt die Europäische Kommission jedes Jahr auf der Grundlage wissenschaftlicher Gutachten von Beratungsgremien einen Vorschlag für die jährliche TAC-Verordnung. Sie nimmt ihren Vorschlag für die TAC für den Nordostatlantik in der Regel Ende Oktober oder Anfang November an. Anschließend treffen sich die nationalen Beamten wöchentlich in einem der „Vorbereitungsgremien“ des Rates ^[4], der Gruppe „Interne Fischereipolitik“, um den Vorschlag der Kommission zu erörtern. Auf der Grundlage dieser vorbereitenden Beratungen führt der Ausschuss der Ständigen Vertreter (Botschafter im AStV) etwa eine Woche vor der Tagung des Rates (Landwirtschaft und Fischerei) Verhandlungen über den Vorschlag, auf der die teilnehmenden Minister die endgültige TAC-Verordnung annehmen. Dies geschieht in der Regel Mitte Dezember.

3. Der Beschwerdeführer, die Umweltrechtsorganisation ClientEarth, analysiert jedes Jahr, wie die TAC-Vorschläge und die endgültige TAC-Verordnung den Anforderungen der GFP-Verordnung entsprechen. Der Rat kann TACs, die im Widerspruch zu den geltenden wissenschaftlichen Gutachten stehen, nur erlassen, wenn er wissenschaftliche Nachweise vorlegen oder nachweisen kann, dass die Einhaltung der wissenschaftlichen Gutachten schwerwiegende soziale und wirtschaftliche Risiken für die betroffenen Fischereiflotten und -gemeinschaften darstellen würde.

4. Für seine jährliche Analyse benötigt der Beschwerdeführer eine Reihe von Informationen. Zu diesem Zweck stellte sie zwischen 2017 und 2019 mehrere Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten ^{des Rates [5]} im Zusammenhang mit dem Beschlussfassungsprozess, der zur Annahme der TAC-Verordnung führte.

5. Unzufrieden mit dem Ergebnis seiner Anträge wandte sich der Beschwerdeführer am 8. April 2019 an den Bürgerbeauftragten.

Empfehlung des Bürgerbeauftragten

6. In ihrer Empfehlung ^[6] vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der jährlichen TAC-Verordnung unter die weit gefasste Definition des Begriffs „legislative Dokumente“ in den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten fallen und daher in den Genuss des umfassenderen Zugangs zu solchen Dokumenten kommen sollten.^[7] Die Bürgerbeauftragte vertrat auch die Auffassung, dass die Dokumente Umweltinformationen im Sinne der Aarhus-Verordnung enthalten.^[8] Die Bürgerbeauftragte kam daher zu dem Schluss, dass die Ausnahme in den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, wonach der Zugang zu einem Dokument verweigert wird, wenn die Verbreitung den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde ^[9], restriktiv auszulegen ist ^[10].

7. Der Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass mindestens ab Ende November jedes Jahres Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der jährlichen TAC-Verordnung vorliegen. Diese Dokumente geben einen umfassenden Überblick über die verschiedenen Standpunkte, die die Delegationen der Mitgliedstaaten während der Verhandlungen zum Ausdruck gebracht haben. Am bemerkenswertesten ist ein Dokument, das als „Bibel“ bezeichnet wird. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass es genau diese Art von Informationen ist, die die Öffentlichkeit, wie der Beschwerdeführer, benötigen würde, um den laufenden Entscheidungsprozess zu beeinflussen. Sie stellte jedoch auch fest, dass der Rat Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der TAC-Verordnungen für 2018 und 2019 während der Beschlussfassung nicht öffentlich zugänglich gemacht habe.^[11] Stattdessen wurden Dokumente systematisch als „LIMITE“ gekennzeichnet, was bedeutet, dass der Rat solche Dokumente nicht direkt der Öffentlichkeit auf seiner Website zugänglich macht.

8. Die Bürgerbeauftragte bekräftigte ihren Standpunkt ^[12], dass Beschränkungen des Zugangs zu legislativen Dokumenten sowohl ausnahmsweise als auch auf das absolut Notwendige beschränkt werden sollten. Der Status „LIMITE“ sollte nur für Dokumente gelten, die zum Zeitpunkt der Prüfung auf der Grundlage einer der in den Unionsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten vorgesehenen Ausnahmen von der Offenlegung ausgenommen sind.

9. Im Wesentlichen argumentierte der Rat, dass die Veröffentlichung von Dokumenten wie der „Bibel“ vor dem Erlass der endgültigen TAC-Verordnung den laufenden Entscheidungsprozess beeinträchtigen würde, der durch eine der Ausnahmen in den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten geschützt ist ^[13].

10. Der Bürgerbeauftragte war von diesem Argument nicht überzeugt. Sie stellte fest, dass der Rat nicht nachgewiesen habe, dass die Verbreitung der fraglichen Dokumente den ordnungsgemäßen Ablauf der Beschlussfassung ernsthaft beeinträchtigen, verlängern oder erschweren würde ^[14].

11. Vor diesem Hintergrund kam die Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die systematische Kennzeichnung von Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme der jährlichen TAC-Verordnungen für 2018 und 2019 durch den Rat als „LIMITE“ einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Sie empfahl daher (gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten),

• Der Rat sollte Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der TAC-Verordnung zum Zeitpunkt ihrer Übermittlung an die Mitgliedstaaten oder so bald wie möglich danach proaktiv veröffentlichen.

12. In seiner Antwort auf die Empfehlung des Bürgerbeauftragten bekräftigte der Rat seinen Standpunkt, dass die Veröffentlichung von Dokumenten wie der „Bibel“ vor der Annahme der endgültigen TAC-Verordnung den laufenden Entscheidungsprozess untergraben würde. Zur Stützung seines Standpunkts hat der Rat drei Hauptargumente vorgebracht.

13. Erstens bestätigte der Rat seine Auffassung, dass die Anforderungen an die Transparenz zwar höher seien, wenn der Rat im Rahmen von Gesetzgebungstätigkeiten tätig werde, die angeforderten Dokumente jedoch im Rahmen eines Verfahrens erstellt worden seien, das zum Erlass eines nichtlegislativen Rechtsakts führe. Daher „trägt der höhere Transparenzstandard, der gilt, wenn die Organe im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens handeln, in Bezug auf das von der streitigen Untersuchung betroffene Entscheidungsverfahren nicht das gleiche Gewicht“^[15].

14. Zweitens räumte der Rat ein, dass die im Rahmen dieser Untersuchung in Rede stehenden Dokumente Umweltinformationen enthalten können und dass gemäß der Århus-Verordnung ^[16] die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Unionsregelung über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten genannten Ablehnungsgründe in solchen Fällen restriktiv auszulegen sind. Der Rat stellte jedoch fest, dass die Århus-Verordnung „weder die Möglichkeit ausschließt, sich auf die Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses zu berufen, noch den automatischen Vorrang eines überwiegenden öffentlichen Interesses festlegt“^[17].

15. Drittens hielt der Rat unter Berücksichtigung der vorstehenden Erwägungen an seinem Standpunkt fest, dass die proaktive Offenlegung der in Rede stehenden Dokumente die Entscheidungsfindung, die zum Erlass der jährlichen TAC-Verordnung geführt hat, ernsthaft beeinträchtigen würde:

• „Wenn im Laufe der Verhandlungen in diesem Zusammenhang Dokumente veröffentlicht würden, in denen der Stand der Verhandlungen und die Positionen der Mitgliedstaaten konsolidiert werden, bestünde die Gefahr, dass die jeweiligen Standpunkte eingefroren würden und die Flexibilität der Mitgliedstaaten, von ihren ursprünglichen Standpunkten abzuweichen, sowie ihre Kompromissbereitschaft, die für eine erfolgreiche Einigung auf Ratsebene von entscheidender Bedeutung sind, eingeschränkt würden. Die Offenlegung der ursprünglichen Standpunkte der Mitgliedstaaten im Vorfeld der Beratungen würde zu festeren Standpunkten führen und ihren Spielraum für Kompromisse verringern, wodurch eine Einigung während der Beratungen des Rates gefährdet würde. Dies gilt nicht nur in der Phase des Beschlussfassungsverfahrens, das zur politischen Einigung führt, sondern ist auch in der Phase relevant, die zur Annahme der Rechtstexte durch tatsächliche Abstimmung im Rat führt. Die Offenlegung würde daher die Möglichkeit einschränken, in Ruhe zu diskutieren und zuzustimmen, was wiederum der Effizienz des Entscheidungsprozesses zuwiderlaufen würde.“^[18]

16. Der Rat argumentierte ferner, dass diese Gefahr, den Entscheidungsprozess ernsthaft zu untergraben, nicht rein hypothetisch, sondern vernünftigerweise vorhersehbar sei. Zur Stützung seines Vorbringens führte der Rat aus, dass eine proaktive Offenlegung der streitigen Dokumente

• den erfolgreichen Abschluss der Beratungen des Rates zu verzögern, da die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung ihrer ursprünglichen Standpunkte unterschiedliche Interessen für mehr als hundert Fischbestände abwägen müssen;
• Druck von außen nach sich ziehen, da der Kontext, in dem die Verhandlungen stattfinden, stark politisiert ist und der Aufmerksamkeit von außen unterliegt; und
• eine umfassende Einzelfallprüfung der einzelnen in den Dokumenten enthaltenen Informationen vorschreiben, um zu überprüfen, ob Ausnahmen, die in den EU-Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten festgelegt sind, einer solchen Offenlegung entgegenstehen. Darüber hinaus erfordern solche Bewertungen eine Konsultation der relevanten Teilnehmer, bevor sie sensible Informationen über sie offenlegen.

17. Vor diesem Hintergrund bestätigte der Rat seine Auffassung, dass er die in dieser Untersuchung in Rede stehenden Dokumente nicht systematisch offenlegen könne. Diese Schlussfolgerung steht auch im Einklang mit der Geschäftsordnung des Rates, wonach der Rat Dokumente (im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens oder eines nichtlegislativen Verfahrens) nur dann veröffentlichen darf, wenn sie eindeutig nicht unter eine der in den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten vorgesehenen Ausnahmen fallen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach der Empfehlung

18. Was das erste vom Rat vorgebrachte Argument betrifft, dass ein höherer Transparenzstandard nur dann gilt, wenn die Organe im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens handeln, möchte die Bürgerbeauftragte zunächst einen der wichtigsten Punkte ihrer Empfehlung wiederholen: Ein allgemeines Erfordernis der Offenheit und Transparenz gilt für die Durchführung der Arbeit der EU-Organe – unabhängig davon, ob sie legislativer Natur ist oder nicht.

19. Diese Anforderung ist in Artikel 15 des Vertrags über die Europäische Union verankert.^[19] Dies spiegelt sich auch in den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten wider, die vorschreiben, dass „[d]ie Organe der Öffentlichkeit Dokumente so weit wie möglich in elektronischer Form oder über ein Register gemäß den Vorschriften des betreffenden Organs unmittelbar zugänglich machen“.^[20] Mit anderen Worten, alle Dokumente, die in den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten unter die Definition eines „Dokuments“ fallen, müssen unabhängig von ihrer Art „so weit wie möglich“unmittelbar zugänglich gemacht werden. Der Zugang zu Dokumenten darf nur eingeschränkt werden, wenn eine (oder mehrere) der in den Vorschriften ^[21] festgelegten Ausnahmen Anwendung finden.

20. Gleichzeitig ist es offensichtlich, dass bestimmte Entscheidungsprozesse, insbesondere solche, die zu Handlungen führen, die für die Mitgliedstaaten unmittelbar bindend und für die Bürger unmittelbar oder mittelbar bindend sind, ein noch höheres Maß an Transparenz erfordern. Dies ist sicherlich der Fall, wenn die Organe in ihrer gesetzgeberischen Eigenschaft handeln. Wie der Gerichtshof im Urteil Turco festgestellt hat, trägt „[o] Penness in dieser Hinsicht zur Stärkung der Demokratie bei, indem sie es den Bürgern ermöglicht, alle Informationen zu prüfen, die die Grundlage eines Gesetzgebungsakts bildeten. Die Möglichkeit für die Bürger, die Erwägungen zu erfahren, die legislativen Maßnahmen zugrunde liegen, ist eine Voraussetzung für die wirksame Ausübung ihrer demokratischen Rechte.“^[22] Der Bürgerbeauftragte versteht, dass der Grundgedanke der Argumentation des Gerichtshofs darin besteht, dass es Entscheidungsprozesse gibt, die für die Öffentlichkeit von besonderer Bedeutung sind und daher ein besonders hohes Maß an Transparenz erfordern.

21. Diese Argumentation spiegelt sich in der weit gefassten Definition des Begriffs „legislative Dokumente“ in den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten wider, die sich nicht auf Dokumente beschränkt, die im Rahmen eines förmlichen „legislativen Verfahrens“ erstellt wurden, sondern alle „Dokumente umfasst, die im Rahmen von Verfahren zum Erlass von Rechtsakten erstellt wurden oder eingegangen sind, die in oder für die Mitgliedstaaten rechtsverbindlich sind“. Alle diese Dokumente, insbesondere, sollten vorbehaltlich der in diesen Vorschriften festgelegten Ausnahmen unmittelbar zugänglich gemacht werden.^[23] Wie die Bürgerbeauftragte in ihrer Empfehlung feststellte, hat der Gerichtshof der Europäischen Union in einem Urteil von 2018 diese weiter gefasste Definition von „legislativen Dokumenten“ hervorgehoben:

• „Aus Art. 12 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ... ergibt sich, dass nicht nur vom Unionsgesetzgeber erlassene Rechtsakte, sondern allgemeiner auch Dokumente, die im Rahmen von Verfahren zum Erlass von Rechtsakten erstellt wurden oder eingegangen sind, die in oder für die Mitgliedstaaten rechtsverbindlich sind, als ‚legislative Dokumente‘ zu bezeichnen sind und daher vorbehaltlich der Art. 4 und 9 dieser Verordnung unmittelbar zugänglich zu machen sind“^[24].

22. Die Unterscheidung zwischen „Rechtsakten“ und „nichtlegislativen Rechtsakten“ in den Verträgen ist formaler Art. Wie der Rat in seiner Antwort an den Bürgerbeauftragten zu Recht festgestellt hat, können nur Rechtsakte, die im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens nach Artikel 289 AEUV erlassen wurden, förmlich als „Rechtsakte“ bezeichnet werden. Der Bürgerbeauftragte akzeptiert auch, dass die Rechtsgrundlage für die TAC-Verordnung, Artikel 43 Absatz 3 AEUV, formal nicht den Erlass von „Rechtsakten“ im Sinne der Verträge betrifft.

23. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch nicht der Ansicht, dass diese formale Unterscheidung für die Festlegung des Transparenzstandards, der für die Annahme eines Rechtsakts gelten sollte, im Einklang mit den vorstehenden Erwägungen von entscheidender Bedeutung ist. Entscheidend ist, ob der Entscheidungsprozess den Erlass von Rechtsakten betrifft, die in oder für die Mitgliedstaaten rechtsverbindlich sind. Diese Logik spiegelt sich in der Geschäftsordnung des Rates wider. In Artikel 8 dieser Regelung heißt es:

• „Wird dem Rat ein nichtlegislativer Vorschlag über den Erlass von Vorschriften vorgelegt, die in oder für die Mitgliedstaaten durch Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüsse auf der Grundlage der einschlägigen Bestimmungen der Verträge rechtsverbindlich sind, mit Ausnahme von internen Maßnahmen, Verwaltungs- oder Haushaltsakten, Rechtsakten über interinstitutionelle oder internationale Beziehungen oder nicht verbindlichen Rechtsakten (wie Schlussfolgerungen, Empfehlungen oder Entschließungen), so steht die erste Beratung des Rates über wichtige neue Vorschläge der Öffentlichkeit offen.“^[25]

In der Geschäftsordnung des Rates wird somit anerkannt, dass es nichtlegislative Vorschläge für den Erlass von Vorschriften gibt, die in oder für die Mitgliedstaaten rechtsverbindlich sind, die wichtig sind und daher wie „legislative“ Vorschläge im Rat öffentlich beraten werden sollten.

24. Wie der Rat in seiner Antwort an den Bürgerbeauftragten feststellte,„müssen die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung ihres ursprünglichen Standpunkts [zu den TACs] zwischen verschiedenen Interessen (Industrie und Umwelt, kleine und große Fischereien usw.) für mehr als hundert Bestände jonglieren“.^[26] Darüber hinaus wies der Rat darauf hin, dass „der in Rede stehende Entscheidungsprozess in einem Kontext stattfindet, der stark politisiert ist und intensiver externer Aufmerksamkeit unterliegt“.^[27] Aus diesen Erklärungen geht hervor, dass ein erhebliches öffentliches Interesse an dem Entscheidungsprozess besteht, um den es bei dieser Untersuchung geht, da es darum geht, bedeutende ökologische, wirtschaftliche und soziale Interessen miteinander in Einklang zu bringen und in Einklang zu bringen.

25. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass das Beharren des Rates im Rahmen dieser Untersuchung auf der formalen Unterscheidung zwischen legislativen und nichtlegislativen Rechtsakten nicht im Einklang mit dem Geist der Verträge und den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten steht, die ein hohes Maß an Transparenz bei der Beschlussfassung in der EU und die möglichst bürgernahe Beschlussfassung erfordern.

26. Vor diesem Hintergrund ist der Bürgerbeauftragte nicht von dem ersten Argument des Rates überzeugt, wonach nur Rechtsakte, die förmlich im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens nach Artikel 289 AEUV angenommen werden, von dem höheren Transparenzstandard profitieren sollten, der legislativen Dokumenten in den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten zugewiesen wird. Im Gegenteil bestätigt die Bürgerbeauftragte ihren Standpunkt, dass die in dieser Untersuchung in Rede stehenden Dokumente als „legislative Dokumente“ im Sinne der Verordnung 1049/2001 anzusehen sind.

27. Was das zweite Argument des Rates betrifft, so begrüßt der Bürgerbeauftragte die Anerkennung des Rates, dass die Dokumente, um die es bei dieser Untersuchung geht, Umweltinformationen im Sinne der Aarhus-Verordnung enthalten können. Sie stimmt der Auffassung des Rates zu, dass der Zugang zu Umweltinformationen immer noch verweigert werden kann, wenn die Offenlegung einen laufenden Entscheidungsprozess ernsthaft untergraben würde. Der Bürgerbeauftragte bekräftigt jedoch, dass die Ausnahme in den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, wonach der Zugang zu einem Dokument verweigert wird, wenn die Verbreitung den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde ^[28], in Bezug auf Umweltinformationen restriktiv ausgelegt werden muss ^[29]. Im Gegensatz zu dem, was der Rat in seiner Antwort an den Bürgerbeauftragten ^[30] zu implizieren scheint, wird dieses Erfordernis einer restriktiven Auslegung der Ausnahme bei Umweltinformationen durch den legislativen oder nichtlegislativen Charakter der betreffenden Dokumente nicht berührt.

28. Schließlich argumentierte der Rat, dass die Gefahr einer ernsthaften Untergrabung des Entscheidungsprozesses im Falle einer proaktiven Offenlegung nicht rein hypothetisch, sondern vernünftigerweise vorhersehbar wäre. Im Wesentlichen argumentierte der Rat, dass die Verbreitung von Dokumenten, insbesondere von Dokumenten, die sich entwickelnde Standpunkte der Mitgliedstaaten enthalten, die Möglichkeit einschränken würde, diese Fragen gelassen zu erörtern und eine Einigung zu erzielen. Dies wird nach Ansicht des Rates durch die wichtigen unterschiedlichen Interessen, die in diesem Beschlussfassungsprozess auf dem Spiel stehen, durch den erheblichen externen Druck, der aufgrund der wichtigen wirtschaftlichen und ökologischen Interessen auf die Entscheidungsträger ausgeübt werden kann, durch die Aufmerksamkeit, die der Beschlussfassungsprozess auf sich zieht (der Rat erwähnt das Beispiel von Lobbyisten, die versuchen, die Räumlichkeiten des Rates mit Presseausweisen zu betreten), und durch die Notwendigkeit, alle Dokumente vor der Offenlegung umfassend zu analysieren, belegt.

29. Der Bürgerbeauftragte ist von den Argumenten des Rates nicht überzeugt. Sie bekräftigt ihre Überzeugung, dass die Möglichkeit für die Öffentlichkeit, einschließlich derjenigen Mitglieder der Öffentlichkeit, die ein erhebliches Interesse am Ergebnis der Verhandlungen haben, unabhängig davon, ob es sich um wirtschaftliche Interessen oder Umweltinteressen handelt, ihre Meinung zu äußern, integraler Bestandteil der Ausübung ihrer demokratischen Rechte durch die EU-Bürger ist.^[31] Die Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die bisherige Offenlegung von Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Gesetzgebungsdossiers, die die Standpunkte einzelner Delegationen enthalten, nicht dazu geführt hat, den Beschlussfassungsprozess zu stören. In diesem Fall wurden ihr keine Beweise vorgelegt, die darauf hindeuten würden, dass das Ergebnis anders ausfallen würde.

30. Die Bürgerbeauftragte bestätigt daher ihren Standpunkt, dass der Rat nicht nachgewiesen hat, dass die Verbreitung der betreffenden Dokumente den ordnungsgemäßen Ablauf der Entscheidungsfindung ernsthaft beeinträchtigen, verlängern oder erschweren würde ^[32].

31. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen bekräftigt die Bürgerbeauftragte ihre Schlussfolgerung, dass die systematische Kennzeichnung von Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme der jährlichen TAC-Verordnungen für 2018 und 2019 durch den Rat als „LIMITE“ einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Die Bürgerbeauftragte ist mit der Antwort des Rates auf ihre Empfehlung nicht zufrieden. Die Bürgerbeauftragte bekräftigt ihre Empfehlung, dass der Rat Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der TAC-Verordnung zum Zeitpunkt ihrer Übermittlung an die Mitgliedstaaten oder so bald wie möglich danach proaktiv veröffentlichen sollte.

Der Beschwerdeführer und der Rat werden über diesen Beschluss unterrichtet.

 

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Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, den 29.4.2020

 

[1] Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 über die Gemeinsame Fischereipolitik: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1380&from=EN

[2] Weitere Informationen zu den TACs: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules/tacs_en.

[3] Artikel 43 Absatz 3 AEUV.

[4] Der Rat wird vom Ausschuss der Ständigen Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten bei der Europäischen Union (AStV) und von mehr als 150 hochspezialisierten Arbeitsgruppen und Ausschüssen, den sogenannten Vorbereitungsgremien des Rates, unterstützt. Diese Gremien decken bestimmte Politikbereiche oder Themen ab und bereiten unter anderem die Standpunkte des Rates vor. https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/.

[5] Im Einklang mit den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten. Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[6] Die Empfehlung finden Sie hier: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/120761

[7] Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[8] [8] Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[9] Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[10] Artikel 6 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006; vgl. auch Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 100: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=de.

[11] Mit Ausnahme der Dokumente, die gemäß der Geschäftsordnung des Rates unmittelbar zugänglich gemacht werden müssen, siehe Artikel 11 Absätze 3 und 5, Anhang II, wie der Vorschlag der Kommission.

[12] Siehe auch Sonderbericht der Europäischen Bürgerbeauftragten in der strategischen Untersuchung OI/2/2017/TE über die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens des Rates, Ziffer 36, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921

[13] Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[14] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 108: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=de.

[15] Rn. 17 der Stellungnahme des Rates: https://www.ombudsman.europa.eu/de/correspondence/de/124286.

[16] Artikel 6 Absatz 1.

[17] Nr. 5 der Stellungnahme des Rates.

[18] Rn. 28 der Stellungnahme des Rates.

[19] In Artikel 15 Absatz 1 EUV heißt es: „Um eine verantwortungsvolle Staatsführung zu fördern und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sicherzustellen, üben die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union ihre Arbeit so offen wie möglich aus.“ Zu diesem Zweck „gewährleistet jedes Organ, jede Einrichtung oder jede sonstige Stelle, dass seine Verfahren transparent sind, und legt in seiner Geschäftsordnung besondere Bestimmungen über den Zugang zu seinen Dokumenten fest“ (Artikel 15 Absatz 3 EUV).

[20] Artikel 12 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001.

[21] Artikel 4 der Verordnung 1049/2001.

[22] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 1. Juli 2008, Königreich Schweden und Maurizio Turco/Rat der Europäischen Union, verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Rn. 46: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=de.

[23] Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001.

[24] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 85: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=de.

[25] Hervorhebung hinzugefügt. Gleichzeitig stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Geschäftsordnung des Rates nicht der weit gefassten Definition von „legislativen Dokumenten“ in Artikel 12 Absatz 2 der EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten folgt, sondern ein Legislativdokument definiert als „jedes Dokument, das im Rahmen von Verfahren zur Annahme eines Gesetzgebungsakts erstellt wurde oder eingegangen ist“. Ein solch restriktiver Ansatz ist bedauerlich.

[26] Rn. 29 der Stellungnahme des Rates.

[27] Rn. 30 der Stellungnahme des Rates.

[28] Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[29] Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 1367/2006; vgl. auch Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 100: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=de.

[30] Nr. 19 der Stellungnahme des Rates lautet: „Zu Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 hat der Gerichtshof in seinem Urteil Client Earth in der Tat entschieden, dass im Licht ihres Erwägungsgrundes 15 insbesondere das in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 genannte Eintragungshindernis in Bezug auf Umweltinformationen restriktiv auszulegen ist –

unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses, dem die Offenlegung der angeforderten Informationen dient,

damit eine größere Transparenz in Bezug auf diese Informationen angestrebt wird. Es sollte getragen werden in

jedoch darauf hinweist, dass dieses Urteil im Rahmen eines EU-Gesetzgebungsverfahrens ergangen ist, in dem

Einhaltung von Umweltbelangen und betroffenen Dokumenten, aus denen hervorgeht, ob

die Kommission würde ein Gesetzgebungsverfahren gemäß den Verträgen einleiten.“

[31] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 101: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=de.

[32] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 108: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=de.