Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ^[1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Die Beschwerde betrifft die Transparenz des Entscheidungsprozesses im Rat der EU (Rat), der zur Annahme der jährlichen Verordnungen zur Festsetzung von Fangbeschränkungen für bestimmte Fischbestände führt, die als „zulässige Gesamtfangmengen“ (TAC) bezeichnet werden. Die TACs zielen unter anderem darauf ab, die Fischbestände auf einem nachhaltigen Niveau zu halten, was ein grundlegendes Ziel der Verordnung über die Gemeinsame Fischereipolitik der EU [2] (GFP-Verordnung)[3] ist.

2. Die vorliegende Rechtssache betrifft die Transparenz des Verfahrens für den Erlass der TAC-Verordnungen für den Nordostatlantik für die Jahre 2017, 2018 und 2019.

3. Der Rat erlässt eine TAC-Verordnung nach einem im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) festgelegten Verfahren [4]. Im Einklang mit diesem Verfahren erstellt die Europäische Kommission jedes Jahr den Vorschlag für die jährlichen TAC-Verordnungen auf der Grundlage wissenschaftlicher Gutachten von Beratungsgremien. Sie nimmt ihren Vorschlag für die TAC für den Nordostatlantik in der Regel Ende Oktober oder Anfang November an. Anschließend treffen sich die nationalen Beamten wöchentlich in einem der „Vorbereitungsgremien“ des Rates [5], der Gruppe „Interne Fischereipolitik“, um den Vorschlag der Kommission zu erörtern. Auf der Grundlage dieser vorbereitenden Beratungen führt der Ausschuss der Ständigen Vertreter (Botschafter im AStV) etwa eine Woche vor der Tagung des Rates (Landwirtschaft und Fischerei) Verhandlungen über den Vorschlag, auf der die teilnehmenden Minister die endgültige TAC-Verordnung annehmen. Dies geschieht in der Regel Mitte Dezember.

4. Der Beschwerdeführer, die Umweltrechtsorganisation ClientEarth, analysiert jedes Jahr, wie die TAC-Vorschläge und die endgültige TAC-Verordnung den Anforderungen der GFP-Verordnung entsprechen. Die Kommission oder der Rat können TACs, die im Widerspruch zu den geltenden wissenschaftlichen Gutachten stehen, nur dann vorschlagen oder annehmen, wenn sie nachweisen können, dass die Einhaltung der wissenschaftlichen Gutachten schwerwiegende soziale und wirtschaftliche Risiken für die betroffenen Fischereiflotten und -gemeinschaften darstellen würde.

5. Für seine jährliche Analyse benötigt der Beschwerdeführer eine Reihe von Informationen. Zu diesem Zweck stellte sie zwischen 2017 und 2019 mehrere Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Rates [6] im Zusammenhang mit dem Beschlussfassungsprozess, der zur Annahme der TAC-Verordnung führte.

6. Der Rat hat dem Beschwerdeführer bestimmte Dokumente offengelegt, aber andere Dokumente zurückgehalten, um den damit verbundenen Entscheidungsprozess zu schützen, indem er von einer Ausnahme nach dem EU-Recht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001)[7] Gebrauch gemacht hat. Unter anderem legte der Rat keine Protokolle der Sitzungen der Vorbereitungsgremien sowie keine Informationen über die Standpunkte der Mitgliedstaaten auf den Tagungen des Rates (Landwirtschaft und Fischerei), des AStV und der Vorbereitungsgremien vor. Nach Ansicht des Beschwerdeführers bedeutete dies, dass er seine Analyse nicht wirksam durchführen konnte.

7. Unzufrieden mit dem Ergebnis seiner Anträge wandte sich der Beschwerdeführer am 8. April 2019 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung  

8. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zu den Bedenken des Beschwerdeführers ein, dass der Rat

1) es versäumt hat, die in den einschlägigen Sitzungen der Gruppe "Interne Fischereipolitik", des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV) und des Rates (Landwirtschaft und Fischerei) geäußerten Standpunkte der Mitgliedstaaten festzuhalten;

2) es versäumt hat, der Öffentlichkeit proaktiv und auf Anfrage rechtzeitig Zugang zu legislativen Dokumenten zu gewähren; und

3) kein vollständiges und benutzerfreundliches Dokumentenregister eingerichtet hat.

9. Im Laufe der Untersuchung prüfte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten die Dokumente des Rates über den Beschlussfassungsprozess für die Annahme der jährlichen TAC-Verordnungen für 2018 und 2019. Der Bürgerbeauftragte erhielt auch eine schriftliche Antwort des Rates auf die Beschwerde und anschließend die Stellungnahme des Beschwerdeführers als Antwort auf die Antwort des Rates.

1. Erfassung der Standpunkte der Mitgliedstaaten

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Von der Beschwerdeführerin

10. Der Beschwerdeführer brachte vor, der Rat habe es versäumt, hinreichend detaillierte Aufzeichnungen über die Beratungen vorzulegen, die in den einschlägigen Sitzungen der Arbeitsgruppe, des AStV und des Rates (Landwirtschaft und Fischerei) während des Entscheidungsprozesses, der zur Annahme der TAC-Verordnungen für 2017 und 2018 geführt habe, stattgefunden hätten. Der Beschwerdeführer machte geltend, dass die Organe der EU Protokolle über die einschlägigen Sitzungen erstellen müssten, um den Zweck der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 zu wahren und ihre wirksame Anwendung zu gewährleisten. Der Rat hatte jedoch erklärt, dass er über keine derartigen Aufzeichnungen zu den Sitzungen der Gruppe in den Jahren 2017 und 2018 verfüge. Für 2019 wurde dem Beschwerdeführer Zugang zu Dokumenten gewährt, die das „Ergebnis der Beratungen“ von Arbeitsgruppensitzungen enthielten, in denen die Standpunkte der Mitgliedstaaten nicht angegeben seien und daher nach Ansicht des Beschwerdeführers den Zweck der Verordnung 1049/2001 nicht erfüllten.

11. Der Beschwerdeführer stellte fest, dass die Sitzungen der zuständigen Räte für Landwirtschaft und Fischerei [8] für die Öffentlichkeit geschlossen waren. Der Beschwerdeführer wies ferner darauf hin, dass in den Aufzeichnungen der Ratstagungen 2016 und 2017 lediglich angegeben sei, dass eine politische Einigung erzielt worden sei, er jedoch keine Einzelheiten zu den verschiedenen Standpunkten der Mitgliedstaaten oder zu den vorgebrachten Argumenten oder Beweisen gebe.

12. Gleichzeitig räumte der Beschwerdeführer ein, dass es Dokumente gebe, die Standpunkte der Mitgliedstaaten enthielten, die zu verschiedenen Zeitpunkten des Entscheidungsprozesses geäußert worden seien. Insbesondere verwies der Beschwerdeführer auf schriftliche Bemerkungen der Vertreter der einzelnen Mitgliedstaaten zum Kommissionsvorschlag im Anschluss an (oder vor) Sitzungen der Arbeitsgruppe. Der Beschwerdeführer verwies auch auf die vom Generalsekretariat des Rates erstellten Dokumente, die die Stellungnahmen der Mitgliedstaaten zu dem Kommissionsvorschlag enthielten. Diese Dokumente werden gemeinhin als „Bibel“ bezeichnet.

Durch den Rat

13. Während der Kontrollsitzung mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten bestätigten die Vertreter des Rates, dass die Sitzungen der Arbeitsgruppen in einem Dokument festgehalten werden, das als „Ergebnis der Beratungen“ bezeichnet wird. Sie erklärten, dass es sich um ein Verwaltungsdokument handele, das prägnant sei und nicht die Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten enthalte. Die Vertreter des Rates erklärten, dass auf den Tagungen des Rates (Landwirtschaft und Fischerei) Plenardebatten stattfinden, dass jedoch informelle Gespräche am Rande der Tagungen stattfinden. Die Protokolle dieser Ratstagungen spiegeln die Plenardebatten wider, nicht aber die informellen Diskussionen. Die Vertreter des Rates bestätigten, dass diese Protokolle ebenso wie die Ergebnisse der Sitzungsdokumente der Arbeitsgruppen kurz sind und nicht die unterschiedlichen Standpunkte der Mitgliedstaaten enthalten.

14. Die Vertreter des Rates bestätigten jedoch auch, dass es Dokumente gibt, die die Standpunkte der Mitgliedstaaten enthalten, wie die von ihnen eingereichten schriftlichen Kommentare und die verschiedenen Fassungen der „Bibel“ (siehe oben). Die Vertreter des Rates erklärten, dass ihr Generalsekretariat normalerweise nach den ersten drei Sitzungen der Arbeitsgruppe (Ende November) die ursprüngliche Fassung der „Bibel“ entwerfe. Diese ursprüngliche Fassung wird dann in der Regel zweimal aktualisiert, um den sich entwickelnden Diskussionen in den Vorbereitungsgremien Rechnung zu tragen, bevor die TAC-Verordnung vom Rat (Landwirtschaft und Fischerei) in der Regel im Dezember angenommen wird.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

15. Damit die EU-Bürger ihr Recht [9] auf Teilnahme am demokratischen Prozess der EU wahrnehmen und EU-Beschlüsse „so offen und bürgernah wie möglich“[10] gefasst werden können, ist es für die Öffentlichkeit von wesentlicher Bedeutung, Zugang zu den verschiedenen Optionen und Standpunkten zu haben, die erörtert werden. Dies ermöglicht es nicht nur interessierten Interessenträgern mit einschlägigem Fachwissen, den Entscheidungsträgern Beiträge zu liefern, sondern stellt auch sicher, dass die Vertreter der Mitgliedstaaten zur Rechenschaft gezogen werden können, indem sie davon abgehalten werden, „Brüssel“ für Entscheidungen zu beschuldigen, die sie selbst , getroffen haben, oder populäre EU-Initiativen allein zu würdigen.

16. Auf der Grundlage dieser Erwägungen empfahl der Bürgerbeauftragte [11] im Februar 2018, dass das Generalsekretariat des Rates die Identität der Regierungen der Mitgliedstaaten systematisch erfassen sollte, wenn sie Standpunkte in den Vorbereitungsgremien des Rates äußern. Sie hält es für besonders problematisch, dass in einigen Fällen die Mitgliedstaaten nicht ermittelt werden, wenn sie Stellung nehmen.

17. Gleichzeitig erkennt der Bürgerbeauftragte an, dass ein gewisses Maß an Flexibilität in Bezug auf die Art der Dokumente erforderlich ist, um der Vielfalt der in den verschiedenen Arten von Vorbereitungsgremien erörterten Themen Rechnung zu tragen.

18. Die jährliche TAC-Verordnung für den Nordostatlantik wird innerhalb eines sehr kurzen Zeitraums von etwa 30 Arbeitstagen angenommen. Während dieser Zeit finden wöchentlich Arbeitsgruppensitzungen statt. Der Bürgerbeauftragte räumt ein, dass die wöchentliche Erstellung umfangreicher Protokolle, in denen die Standpunkte der Mitgliedstaaten festgehalten werden, in einer Situation, in der das Generalsekretariat des Rates bereits unter sehr engen Fristen arbeitet, unverhältnismäßig sein könnte.

19. Vor diesem Hintergrund hält es der Bürgerbeauftragte für angemessen, dass das Generalsekretariat Dokumente, insbesondere in Form der „Bibel“, vorlegt, in denen die Diskussionen (einschließlich der Standpunkte einzelner Mitgliedstaaten) mehrerer Arbeitsgruppensitzungen festgehalten werden. Dokumente wie die „Bibel“ geben einen umfassenden Überblick über die verschiedenen Standpunkte, die die Mitgliedstaaten während der Verhandlungen vertreten haben. Genau diese Art von Informationen benötigen die Öffentlichkeit und die Interessenträger wie der Beschwerdeführer, um den laufenden Entscheidungsprozess zu beeinflussen. In diesem besonderen Kontext erscheint ein solcher Ansatz daher verhältnismäßig und gerechtfertigt.

20. Soweit die Dokumente Informationen enthalten, die die Standpunkte der Mitgliedstaaten wiedergeben, sollte in dem Dokument angegeben werden, welcher Mitgliedstaat bzw. welche Mitgliedstaaten den dargelegten Standpunkt vertreten. Der Name sollte nicht geschwärzt werden, wenn das Dokument veröffentlicht wird. Wie weiter unten erläutert, ist es von besonderer Bedeutung, inwieweit diese Dokumente rechtzeitig zur Verfügung gestellt werden.

21. Vor diesem Hintergrund stellt der Bürgerbeauftragte keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit in Bezug auf diesen Aspekt der Beschwerde fest.

2. Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Von der Beschwerdeführerin

22. Der Beschwerdeführer brachte vor, der Rat habe es versäumt, Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der jährlichen TAC-Verordnung während des laufenden Entscheidungsprozesses öffentlich zugänglich zu machen - sowohl proaktiv als auch auf Anfrage.

23. Der Beschwerdeführer erklärte, dass der Rat in den letzten drei Jahren viele der Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der TAC-Verordnung in sein öffentliches Dokumentenregister aufgenommen habe. Diese Dokumente (mit Ausnahme des Kommissionsvorschlags) werden der Öffentlichkeit jedoch erst nach Abschluss des Entscheidungsprozesses zum Download zur Verfügung gestellt.

24. Der Beschwerdeführer ist auch besorgt darüber, dass der Rat die Antwort auf seine vier Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme der TAC-Verordnung von 2019 absichtlich verzögert hat. Der Beschwerdeführer reichte diese Anträge im November und Dezember 2018 ein, während der Entscheidungsprozess noch im Gange war. Aufgrund der Verzögerung bei der Beantwortung durch den Rat wurden die Dokumente jedoch erst freigegeben, nachdem die endgültige TAC-Verordnung von 2019 angenommen worden war.

25. Der Beschwerdeführer machte geltend, dass Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der TAC-Verordnung als „Legislativdokumente“im Sinne der Verordnung 1049/2001 anzusehen seien. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass solche Dokumente vorbehaltlich bestimmter in der Verordnung vorgesehener Ausnahmen so weit wie möglich unmittelbar zugänglich gemacht werden müssten.[12] Darüber hinaus behauptete der Beschwerdeführer, dass sich die fraglichen Dokumente auf Maßnahmen zum Schutz der biologischen Vielfalt bezögen und daher „Umweltinformationen“im Sinne der „Aarhus-Verordnung“^[13] darstellten. Daher ist jede in der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit restriktiv auszulegen.

Durch den Rat

26. Der Rat argumentierte, dass Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der TAC-Verordnung nicht als „Legislativdokumente“im Sinne der Verordnung 1049/2001 angesehen werden können. Der Rat vertrat die Auffassung, dass mit dem Vertrag von Lissabon eine klare Unterscheidung zwischen legislativen und nichtlegislativen Rechtsakten eingeführt wurde. Nach dem AEUV [14] können Rechtsakte, die nach einem „Legislativverfahren“ erlassen wurden, nur als Gesetzgebungsakte angesehen werden. Die TAC-Verordnung folgt jedoch einem anderen Verfahren [15] als dem in den Verträgen für den Erlass von „Rechtsakten“ vorgesehenen. Daher können Dokumente, die im Zuge der Annahme der TAC-Verordnung erstellt wurden, nicht als „legislativ“angesehen werden.

27. Der Rat vertrat die Auffassung, dass die äußerst technischen und komplexen Beratungen im Zusammenhang mit der Entscheidung über die TAC-Verordnung im Vergleich zu Rechtsfragen einen anderen Ansatz für Transparenz erfordern.

28. Während der Inspektionssitzung argumentierten die Vertreter des Rates ferner, dass die Veröffentlichung von Dokumenten wie der „Bibel“ vor der Annahme der endgültigen TAC-Verordnung den laufenden Beschlussfassungsprozess beeinträchtigen würde [16].

29. In Bezug auf die Verzögerung bei der Offenlegung von Dokumenten auf Anfrage erklärten die Vertreter des Rates, dass das Team, das mit Anträgen auf Zugang zu Dokumenten befasst sei, im relevanten Zeitraum eine hohe Arbeitsbelastung erfahren habe. Sie erklärten, dass das zuständige Referat im Generalsekretariat des Rates eine Einzelfallbewertung jedes angeforderten Dokuments vornehmen müsse, und konsultierten auch die zuständigen Generaldirektionen, um zu entscheiden, ob die Dokumente freigegeben werden könnten. Daher ist der Rat häufig nicht in der Lage, Anträge auf Zugang zu Dokumenten innerhalb der ursprünglichen Frist von 15 Arbeitstagen zu beantworten, insbesondere wenn Anträge eine große Anzahl von Dokumenten betreffen.

30. In Bezug auf die proaktive Offenlegung dieser Dokumente hielt der Rat daran fest, dass seine Geschäftsordnung, in der die Regeln für die proaktive Offenlegung von Ratsdokumenten festgelegt sind, keine Verpflichtung zur proaktiven Offenlegung dieser Dokumente enthält.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

Art der Dokumente

31. Wie bereits erwähnt, müssen nach den EU-Verträgen alle EU-Beschlüsse „so offen und bürgernah wie möglich“gefasst werden.^[17] Diese Anforderung spiegelt sich in der Verordnung 1049/2001 wider, die auf der Annahme beruht, dass „die Offenheit die Bürger in die Lage versetzt, sich stärker am Entscheidungsprozess zu beteiligen, und gewährleistet, dass die Verwaltung eine größere Legitimität genießt und in einem demokratischen System effektiver und rechenschaftspflichtiger gegenüber den Bürgern ist“.[18] Im Einklang mit dieser Annahme „[müssen] die Organe so weit wie möglich Dokumente der Öffentlichkeit in elektronischer Form oder über ein Register gemäß den Vorschriften des betreffenden Organs unmittelbar zugänglich machen“.[19] Mit anderen Worten, alle Dokumente, die unter die Definition eines „Dokuments“ in der Verordnung 1049/2001 fallen, müssen „soweit wie möglich“unmittelbar zugänglich gemacht werden. Der Zugang zu Dokumenten darf nur eingeschränkt werden, wenn eine (oder mehrere) der in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Ausnahmen Anwendung finden [20].

32. Das in den EU-Verträgen anerkannte Konzept der partizipativen Demokratie [21] impliziert, dass Informationen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden sollten, damit interessierte Parteien die in Betracht gezogenen legislativen und politischen Optionen erörtern, kommentieren und möglicherweise kritisieren oder begrüßen können.

33. Die Verordnung 1049/2001 sieht vor, dass nicht nur vom Unionsgesetzgeber erlassene Rechtsakte, sondern allgemein auch Dokumente, die im Rahmen von Verfahren zum Erlass von Rechtsakten erstellt wurden oder eingegangen sind, die für die Mitgliedstaaten rechtlich bindend sind, als „Legislativdokumente“ anzusehen sind und vorbehaltlich der geltenden Ausnahmen so weit wie möglich unmittelbar zugänglich gemacht werden müssen.^[22] Diese weiter gefasste Definition von Legislativdokumenten wurde vom Gerichtshof der Europäischen Union in einem Urteil von 2018 bestätigt:

„Aus Art. 12 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ... ergibt sich, dass nicht nur vom Unionsgesetzgeber erlassene Rechtsakte, sondern allgemeiner auch Dokumente, die im Rahmen von Verfahren zum Erlass von Rechtsakten erstellt wurden oder eingegangen sind, die in oder für die Mitgliedstaaten rechtsverbindlich sind, als ‚legislative Dokumente‘ zu bezeichnen sind und daher vorbehaltlich der Art. 4 und 9 dieser Verordnung unmittelbar zugänglich zu machen sind“[23].

34. Die jährlichen TAC-Verordnungen sind für die Mitgliedstaaten rechtsverbindlich. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der jährlichen TAC-Verordnung unter die weit gefasste Definition von „legislativen Dokumenten“ gemäß der Verordnung 1049/2001 fallen und daher vorbehaltlich der geltenden Ausnahmen direkt zugänglich gemacht werden sollten.

35. Darüber hinaus teilt der Bürgerbeauftragte die Auffassung des Beschwerdeführers, dass die fraglichen Dokumente Umweltinformationen im Sinne der Aarhus-Verordnung enthalten.

36. In der Aarhus-Verordnung werden Umweltinformationen definiert als Informationen in schriftlicher, visueller, akustischer, elektronischer oder sonstiger materieller Form über Maßnahmen (einschließlich Verwaltungsmaßnahmen), wie Politiken, Rechtsvorschriften, Pläne, Programme, Umweltvereinbarungen und Tätigkeiten, die die Umwelt beeinträchtigen oder wahrscheinlich beeinträchtigen oder schützen, wie die biologische Vielfalt.

37. Da eines der Hauptziele der TAC-Verordnung darin besteht, die Fischbestände auf einem nachhaltigen Niveau zu halten, muss sie als Maßnahme zum Schutz der biologischen Vielfalt verstanden werden. Dokumente im Zusammenhang mit dem Entscheidungsprozess, der zur Annahme der jährlichen TAC-Verordnung führte, enthalten daher Informationen über eine Maßnahme, die die biologische Vielfalt beeinträchtigen könnte. Sie gelten eindeutig als „Umweltinformationen“ im Sinne der Definition in der Århus-Verordnung.

38. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass mit der Aarhus-Verordnung sichergestellt werden soll, dass Umweltinformationen schrittweise zur Verfügung gestellt und der Öffentlichkeit so weit wie möglich zugänglich gemacht werden. Damit soll eine wirksamere Beteiligung der Öffentlichkeit am Entscheidungsprozess gefördert werden, wodurch die Rechenschaftspflicht bei der Entscheidungsfindung erhöht und ein Beitrag zur Sensibilisierung und Unterstützung der Öffentlichkeit für die getroffenen Entscheidungen geleistet wird ^[25].

39. Zu diesem Zweck sieht die Århus-Verordnung vor, dass die Ausnahme in der Verordnung 1049/2001, wonach der Zugang zu einem Dokument verweigert werden kann, wenn die Verbreitung den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde ^[26], in Bezug auf Umweltinformationen restriktiv auszulegen ist.^[27] Das öffentliche Interesse an der Offenlegung der angeforderten Informationen sollte berücksichtigt werden ^[28], um eine größere Transparenz von Umweltinformationen zu fördern.

40. Die Tatsache, dass die Dokumente wichtige Umweltinformationen enthalten, ist daher Grund genug für den Schluss, dass sie rechtzeitig freigegeben werden sollten.

Rechtzeitiger Zugang zu den Dokumenten

41. Die Öffentlichkeit kann sich nur dann wirksam am Entscheidungsprozess beteiligen, wenn die einschlägigen Dokumente zeitnah unmittelbar zugänglich gemacht werden.

42. Bei der Inspektionssitzung bestätigte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten, dass zumindest ab Ende November Dokumente vorliegen, die sich auf die Annahme der TAC-Verordnung von 2018 und 2019 beziehen. Diese Dokumente (insbesondere die „Bibel“) geben einen umfassenden Überblick über die verschiedenen Standpunkte, die die Mitgliedstaaten während der Verhandlungen vertreten haben. Genau diese Art von Informationen benötigen die Öffentlichkeit und die Interessenträger wie der Beschwerdeführer, um den laufenden Entscheidungsprozess zu beeinflussen.

43. Gleichzeitig bestätigte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten, dass der Rat während des laufenden Entscheidungsprozesses keine verschiedenen Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der TAC-Verordnungen für 2018 und 2019 zur Verfügung gestellt hat [29] Stattdessen wurden Dokumente systematisch als „LIMITE“ gekennzeichnet, was bedeutet, dass die Dokumente intern sind und nicht direkt der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden sollen. Von den Empfängern von Dokumenten, die mit der Kennzeichnung „LIMITE“ versehen sind, wird erwartet, dass sie sicherstellen, dass diese Dokumente nicht außerhalb des Rates offengelegt werden.

44. Wie der Bürgerbeauftragte bereits betont hat, [30] sollten Beschränkungen des Zugangs zu legislativen Dokumenten sowohl ausnahmsweise als auch zeitlich auf das absolut Notwendige beschränkt sein. Die LIMITE-Klassifikation sollte nur für Dokumente gelten, die zum Zeitpunkt ihrer Bewertung unter eine der in der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen fallen.

45. Die Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass angesichts des sehr kurzen Zeitraums, in dem die jährliche TAC-Verordnung angenommen wird, das Verfahren gemäß der Verordnung 1049/2001 für die Beantragung des Zugangs der Öffentlichkeit nicht geeignet ist, das erforderliche Maß an Transparenz zu gewährleisten. Selbst wenn der Rat innerhalb der ursprünglichen Frist von 15 Arbeitstagen Zugang zu Dokumenten gewähren würde, wäre es für diejenigen, die die Dokumente beantragen, sehr schwierig, sie zu nutzen, um wirksam am Entscheidungsprozess teilzunehmen, da sich die Standpunkte in der Zwischenzeit möglicherweise geändert haben. Sollte der Rat die Frist um 15 zusätzliche Arbeitstage verlängern oder sich zunächst weigern, Zugang zu gewähren (und der Antragsteller den Rat auffordern, seinen Beschluss zu überprüfen), wäre der Beschlussfassungsprozess vor der endgültigen Gewährung des Zugangs beendet gewesen.

46. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass der Beschlussfassungsprozess, der zur Annahme der TAC-Verordnung führt, nur dann hinreichend transparent sein kann, wenn der Rat die einschlägigen Dokumente im Einklang mit Artikel 12 der Verordnung 1049/2001 proaktiv zur Verfügung stellt. Dies würde bedeuten, dass solche Dokumente zum Zeitpunkt ihrer Verbreitung oder kurz danach unmittelbar der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

47. Der Rat argumentierte, dass die Offenlegung von Dokumenten wie der „Bibel“ vor der Annahme der endgültigen TAC-Verordnung den laufenden Beschlussfassungsprozess untergraben würde. Sie berief sich daher auf die entsprechende Ausnahme in der Verordnung ^{1049/2001 [31],} um den Zugang zu den Dokumenten zu verweigern.

48. Der Bürgerbeauftragte ist von diesem Argument nicht überzeugt. Es ist integraler Bestandteil der demokratischen Rechte der EU-Bürger, dass interessierte Mitglieder der Öffentlichkeit oder andere Interessenträger Gelegenheit erhalten, zu den verschiedenen Optionen Stellung zu nehmen, die im Rahmen der Beschlussfassung der EU erörtert werden, insbesondere zu Umweltfragen. ^[32] Der Rat hat nicht nachgewiesen, dass die Offenlegung der betreffenden Dokumente den Beschlussfassungsprozess negativ beeinflussen, verlängern oder erschweren würde.^[33]

49. Das Argument des Rates, dass die wichtigsten Interessenträger im Bereich der Fischerei bereits während des Entscheidungsprozesses von der Kommission und den Mitgliedstaaten konsultiert werden, garantiert keine ausreichende Transparenz. Es wird nicht sichergestellt, dass alle interessierten Mitglieder der Öffentlichkeit oder andere Interessenträger wirksam an der Diskussion teilnehmen können.

50.  Vor diesem Hintergrund stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die systematische Einstufung von Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme der jährlichen TAC-Verordnungen für 2018 und 2019 durch den Rat als LIMITE einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Sie gibt daher eine geeignete Empfehlung gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ab.

3. Vollständigkeit und Zugänglichkeit des Registers

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

51. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass das Dokumentenregister des Rates unvollständig und nicht benutzerfreundlich sei. Insbesondere ermittelte der Beschwerdeführer mehrere Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der TAC-Verordnung, die nicht in das Register aufgenommen wurden und/oder schwer zu finden sind, weil sie keinen „interinstitutionellen Kodex“ haben.[34] Insbesondere verwies der Beschwerdeführer auf die Ergebnisse der von der Kommission vorgelegten Verfahrensdokumente, Aufzeichnungen von Arbeitsgruppensitzungen und einschlägigen Non-Papers [35].

52. Der Beschwerdeführer erklärte ferner, dass das Register es Mitgliedern der Öffentlichkeit nicht notwendigerweise erlaube, die Dokumente zu identifizieren, zu denen sie Zugang beantragen. Während Dokumente gemäß ihrer internen Dokumentennummer und ihrem Titel im Register aufgeführt sind, tragen viele Dokumente den gleichen Titel (hauptsächlich den des Kommissionsvorschlags).

53. Auf der Inspektionssitzung erklärten die Vertreter des Rates, dass in der Regel alle „Standarddokumente“ (ST-Dokumente) im Dokumentenregister des Rates aufgeführt sind und einen interinstitutionellen Kodex haben sollten. Die Ergebnisse der Verfahrensdokumente, in denen die Sitzungen der Arbeitsgruppen festgehalten sind, haben keinen interinstitutionellen Kodex, da verschiedene legislative und/oder nichtlegislative Dossiers (mit unterschiedlichen interinstitutionellen Kodizes) in einer Sitzung erörtert werden können.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

54. Bei der Inspektion bestätigte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten Folgendes:

• Mehrere Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der TAC-Verordnungen für 2018 und 2019 tragen keinen interinstitutionellen Kodex, was es sehr schwierig macht, sie im Register zu finden. Dazu gehören Dokumente wie bestimmte Non-Papers der Kommission [36], alle Ergebnisse der Verfahrensdokumente der Arbeitsgruppe und einige Fassungen der „Bibel“[37].
• Der Rat verwendet „Arbeitsdokumente“ (im Gegensatz zu ST-Dokumenten), die keinen gesonderten Eintrag in das Dokumentenregister haben. Stattdessen veröffentlicht das Generalsekretariat des Rates vierteljährlich und für jede Arbeitsgruppe ein ST-Dokument im öffentlichen Register, das eine Liste der Arbeitsdokumente enthält, die das Generalsekretariat der Arbeitsgruppe während des betreffenden Zeitraums übermittelt hat. Darüber hinaus enthalten Arbeitsdokumente keinen interinstitutionellen Kodex, der sie mit einem bestimmten Dossier verknüpft.
• Die Titel der im Register aufgeführten Dokumente tragen oft nur den Namen des Kommissionsvorschlags, was bedeutet, dass es schwierig ist zu wissen, worum es in dem Dokument geht.

55. Der Bürgerbeauftragte ist bereits der Ansicht, dass ein vollständiges und zugängliches öffentliches Register der Schlüssel zur Transparenz ist. [38] Damit die Öffentlichkeit das Recht auf Zugang zu Dokumenten in vollem Umfang wahrnehmen kann, sollten alle in Vorbereitungsgremien erstellten und/oder verbreiteten Dokumente in einem öffentlichen Register aufgeführt werden, unabhängig von ihrem Format und davon, ob sie vollständig oder teilweise zugänglich oder überhaupt nicht zugänglich sind. Um der Öffentlichkeit den Zugang zu diesen Dokumenten zu ermöglichen, müssen sie zudem auf der Website des Rates leicht zu finden sein. Nur durch ein vollständiges und zugängliches Dokumentenregister kann sich die Öffentlichkeit einen angemessenen Überblick über die Beratungen in den Vorbereitungsgremien verschaffen.

56. Die Bürgerbeauftragte schlug daher vor, dass „der Rat alle Arten von Dokumenten in seinem öffentlichen Register auflistet, unabhängig von ihrem Format und davon, ob sie vollständig oder teilweise oder überhaupt nicht zugänglich sind“. Die Bürgerbeauftragte bestätigt ihre Feststellung und den diesbezüglichen Vorschlag, der bereits gemacht wurde.

Empfehlung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde richtet der Bürgerbeauftragte folgende Empfehlung an den Rat:

Der Rat sollte Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme der TAC-Verordnung zum Zeitpunkt ihrer Übermittlung an die Mitgliedstaaten oder so bald wie möglich danach proaktiv veröffentlichen.

Der Rat und der Beschwerdeführer werden über diese Empfehlung unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt der Rat bis zum 27. Januar 2020 eine ausführliche Stellungnahme.

 

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 25.10.2019

 

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 über die Gemeinsame Fischereipolitik: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1380&from=EN

[3] Weitere Informationen zu den TACs: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules/tacs_en.

[4] Artikel 43 Absatz 3 AEUV.

[5] Der Rat wird vom Ausschuss der Ständigen Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten bei der Europäischen Union (AStV) und von mehr als 150 hochspezialisierten Arbeitsgruppen und Ausschüssen, den sogenannten Vorbereitungsgremien des Rates, unterstützt. Diese Gremien decken bestimmte Politikbereiche oder Themen ab und bereiten unter anderem die Standpunkte des Rates vor. https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/.

[6] Im Einklang mit den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten. Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission.

[8] Die Tagungen des Rates (Landwirtschaft und Fischerei) fanden am 12./13. Dezember 2016, am 11./12. Dezember 2017 und am 17./18. Dezember 2018 statt.

[9] Artikel 1 und Artikel 10 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV).

[10] Artikel 15 Absatz 2 AEUV.

[11] Empfehlung des Europäischen Bürgerbeauftragten in der Sache OI/2/2017/TE zur Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens des Rates: https://www.ombudsman.europa.eu/de/recommendation/de/89518.

[12] Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001.

[13] Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[14] Artikel 289 AEUV.

[15] Gestützt auf Artikel 43 Absatz 3 AEUV.

[16] Dabei verwies sie auf die Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[17] Artikel 1 und Artikel 10 Absatz 3 EUV.

[18] Erwägungsgrund 2 der Verordnung 1049/2001.

[19] Artikel 12 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001.

[20] Artikel 4 der Verordnung 1049/2001.

[21] Artikel 1 Absatz 2 und Artikel 10 Absatz 3 EUV.

[22] Artikel 12 Absatz 2 und Erwägungsgrund 6 der Verordnung 1049/2001.

[23] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 85: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[24] Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d Ziffern i und iii der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006.

[25] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 98: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[26] Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[27] Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 1367/2006; vgl. auch Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 100: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=de.

[28] Siehe Fußnote 27.

[29] Bei diesen Dokumenten, die der Rat zur Verfügung gestellt hat, handelte es sich wie beim Vorschlag der Kommission um Dokumente, die gemäß der Geschäftsordnung des Rates zur Verfügung zu stellen sind (vgl. Art. 11 Abs. 3 und 5, Anhang II).

[30] Sonderbericht des Europäischen Bürgerbeauftragten in der strategischen Untersuchung OI/2/2017/TE über die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens des Rates, Ziffer 36, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/special-report/en/94921.

[31] Artikel 4 Absatz 3.

[32] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 101: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[33] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 108: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[34] Der interinstitutionelle Kodex verknüpft Dokumente mit einer bestimmten Akte und erleichtert so die Suche oder das Auffinden.

[35] Ein „Non-Paper“ bezieht sich auf ein informelles Dokument, das während der Verhandlungen vorgelegt wurde, um eine Einigung über strittige Fragen zu erzielen – ohne notwendigerweise den Standpunkt des Verfassers (der Kommission, des Ratsvorsitzes oder einzelner Mitgliedstaaten) zu vertreten.

[36] Dokumentennummern: ST 14316 2017 INIT, ST 14317 2017 INIT und ST 14649 2018 INIT.

[37] Dokumentennummern: ST 14385 2018 INIT und ST 14385 2018 REV 1.

[38] Sonderbericht des Europäischen Bürgerbeauftragten in der strategischen Untersuchung OI/2/2017/TE über die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens des Rates, Ziffer 28, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/special-report/en/94921