(Κατασκευασμένο σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 6 του Καθεστώτος του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή (1))

Η ΚΑΤΗΓΟΡΙΑ

Η υπόθεση των καταγγελλόντων

Τον Δεκέμβριο του 2003, οι καταγγέλλοντες, ένας βουλευτής του ΕΚ που ανήκει στο CDU («Christlich Demokratische Union Deutschlands») και ένας εκπρόσωπος της ομάδας νέων του ίδιου κόμματος, κατήγγειλαν στον Διαμεσολαβητή το γεγονός ότι οι συνεδριάσεις του Συμβουλίου υπό τη νομοθετική του ιδιότητα ήταν δημόσιες μόνο στον βαθμό που προβλέπεται από τα άρθρα 8 και 9 του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου της 22ας Ιουλίου 2002 (ΕΕ 2002, αριθ. L 230, σ. 7).

Οι κρίσιμες διατάξεις

Τα άρθρα 8 και 9 του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου έχουν ως εξής:

«Άρθρο 8 Συσκέψεις
του Συμβουλίου ανοικτές στο κοινό και δημόσιες συζητήσεις

1. Οι συσκέψεις του Συμβουλίου σχετικά με τις πράξεις που εκδίδονται σύμφωνα με τη διαδικασία συναπόφασης του άρθρου 251 της συνθήκης ΕΚ είναι ανοικτές στο κοινό ως εξής:

α) η παρουσίαση από την Επιτροπή των σημαντικότερων νομοθετικών της προτάσεων και η επακόλουθη συζήτηση στο Συμβούλιο είναι ανοικτές στο κοινό. Ο κατάλογος των προτάσεων αυτών εγκρίνεται στην αρχή κάθε εξαμήνου από το Συμβούλιο Γενικών Υποθέσεων και Εξωτερικών Σχέσεων, το οποίο συγκαλείται σε συνεδρίαση σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 2 στοιχείο α), μετά από σύσταση της Προεδρίας και διαβούλευση με την Επιτροπή·

β) η ψηφοφορία επί των νομοθετικών πράξεων είναι ανοικτή στο κοινό, καθώς και οι τελικές συσκέψεις του Συμβουλίου που οδηγούν στην ψηφοφορία αυτή και οι αιτιολογήσεις ψήφου που τη συνοδεύουν.

Στις περιπτώσεις αυτές, οι συσκέψεις του Συμβουλίου είναι ανοικτές στο κοινό μέσω της μετάδοσης της συνόδου του Συμβουλίου με οπτικοακουστικά μέσα, ιδίως σε αίθουσα υπερχείλισης. Το αποτέλεσμα της ψηφοφορίας επισημαίνεται με οπτικά μέσα.

Η Γενική Γραμματεία ενημερώνει, στο μέτρο του δυνατού, το κοινό εκ των προτέρων σχετικά με τις ημερομηνίες και την κατά προσέγγιση ώρα κατά την οποία θα πραγματοποιηθούν οι εν λόγω οπτικοακουστικές μεταδόσεις και λαμβάνει όλα τα πρακτικά μέτρα για να εξασφαλίσει την ορθή εφαρμογή της παρούσας παραγράφου.

2. Το Συμβούλιο Γενικών Υποθέσεων και Εξωτερικών Σχέσεων που συγκαλείται σε συνεδρίαση όπως αναφέρεται στο άρθρο 2 παράγραφος 2 στοιχείο α) διεξάγει κάθε χρόνο δημόσια συζήτηση προσανατολισμού σχετικά με το ετήσιο επιχειρησιακό πρόγραμμα του Συμβουλίου και, κατά περίπτωση, σχετικά με το ετήσιο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής. Αυτή η ετήσια συζήτηση προσανατολισμού αποτελεί αντικείμενο δημόσιας μετάδοσης με οπτικοακουστικά μέσα.

3. Με απόφαση του Συμβουλίου ή της ΕΜΑ, που αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία, το Συμβούλιο διεξάγει τουλάχιστον μία δημόσια συζήτηση σχετικά με σημαντικές νέες νομοθετικές προτάσεις, εκτός από εκείνες που αναφέρονται στην παράγραφο 1.

Το Συμβούλιο ή η ΕΜΑ μπορεί να αποφασίζει, κατά περίπτωση, με ειδική πλειοψηφία, τη διεξαγωγή άλλων δημόσιων συζητήσεων για σημαντικά θέματα που θίγουν τα συμφέροντα της Ένωσης.

Εναπόκειται στην Προεδρία, σε κάθε μέλος του Συμβουλίου ή στην Επιτροπή να προτείνει θέματα ή ειδικά θέματα για τις συζητήσεις αυτές.

Οι συζητήσεις αυτές μεταδίδονται δημόσια με οπτικοακουστικά μέσα.

Άρθρο 9
Δημοσιοποίηση των ψηφοφοριών, των αιτιολογήσεων ψήφου και των πρακτικών

1. Εκτός από τις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι συσκέψεις του Συμβουλίου είναι ανοικτές στο κοινό δυνάμει του άρθρου 8 παράγραφος 1, όταν το Συμβούλιο ενεργεί υπό τη νομοθετική του ιδιότητα κατά την έννοια του άρθρου 7, δημοσιοποιούνται τα αποτελέσματα των ψηφοφοριών και οι αιτιολογήσεις ψήφου των μελών του Συμβουλίου, καθώς και οι δηλώσεις που καταχωρίζονται στα πρακτικά του Συμβουλίου και τα σημεία των πρακτικών αυτών που αφορούν την έκδοση νομοθετικών πράξεων.

Ο ίδιος κανόνας ισχύει για:

α) τα αποτελέσματα των ψηφοφοριών και τις αιτιολογήσεις ψήφου, καθώς και τις δηλώσεις που καταχωρίζονται στα πρακτικά του Συμβουλίου και τα σημεία των πρακτικών αυτών που αφορούν την έγκριση κοινής θέσης σύμφωνα με το άρθρο 251 ή 252 της συνθήκης ΕΚ·

β) τα αποτελέσματα των ψηφοφοριών και τις αιτιολογήσεις ψήφου των μελών του Συμβουλίου ή των αντιπροσώπων τους στην επιτροπή συνδιαλλαγής που έχει συσταθεί βάσει του άρθρου 251 της συνθήκης ΕΚ, καθώς και τις δηλώσεις που καταχωρούνται στα πρακτικά του Συμβουλίου και τα σημεία των πρακτικών αυτών που αφορούν τη συνεδρίαση της επιτροπής συνδιαλλαγής·

γ) τα αποτελέσματα των ψηφοφοριών και τις αιτιολογήσεις ψήφου, καθώς και τις δηλώσεις στα πρακτικά του Συμβουλίου και τα σημεία των πρακτικών αυτών που αφορούν την κατάρτιση από το Συμβούλιο σύμβασης βάσει του τίτλου VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση.

2. Επιπλέον, τα αποτελέσματα των ψηφοφοριών δημοσιοποιούνται:

α) όταν το Συμβούλιο αποφασίζει σύμφωνα με τον Τίτλο V της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, με ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου ή της ΕΜΑ που λαμβάνεται κατόπιν αιτήσεως ενός από τα μέλη τους·

β) όταν το Συμβούλιο εγκρίνει κοινή θέση κατά την έννοια του Τίτλου VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, με ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου ή της ΕΜΑ που λαμβάνεται κατόπιν αιτήσεως ενός από τα μέλη τους·

γ) στις άλλες περιπτώσεις, με απόφαση του Συμβουλίου ή της ΕΜΑ που λαμβάνεται κατόπιν αιτήσεως ενός από τα μέλη τους.

Όταν το αποτέλεσμα ψηφοφορίας στο Συμβούλιο δημοσιοποιείται σύμφωνα με τα στοιχεία α), β) και γ), οι αιτιολογήσεις ψήφου που έγιναν κατά τη διεξαγωγή της ψηφοφορίας δημοσιοποιούνται επίσης κατόπιν αιτήματος των ενδιαφερόμενων μελών του Συμβουλίου, λαμβανομένων δεόντως υπόψη του παρόντος εσωτερικού κανονισμού, της ασφάλειας δικαίου και των συμφερόντων του Συμβουλίου.

Οι δηλώσεις που καταχωρίζονται στα πρακτικά του Συμβουλίου και τα σημεία των πρακτικών αυτών που αφορούν την έκδοση των πράξεων που αναφέρονται στα στοιχεία α), β) και γ) δημοσιοποιούνται με απόφαση του Συμβουλίου ή της ΕΜΑ που λαμβάνεται κατόπιν αιτήματος ενός από τα μέλη τους.

3. Οι ψηφοφορίες δεν δημοσιοποιούνται σε περίπτωση συζητήσεων που οδηγούν σε ενδεικτικές ψηφοφορίες ή στην έκδοση προπαρασκευαστικών πράξεων.»

Τα επιχειρήματα των καταγγελλόντων

Οι καταγγέλλοντες επισήμαναν ότι το Συμβούλιο είναι, από κοινού με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το νομοθετικό όργανο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Υποστήριξαν ότι οι αποφάσεις που έλαβε το Συμβούλιο επηρέασαν τη ζωή των πολιτών της Ευρώπης. Παρά την κεντρική αυτή σημασία που είχε το Συμβούλιο, το Συμβούλιο συνήλθε δημοσίως μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις και σε περιορισμένο βαθμό.

Οι καταγγέλλοντες επισήμαναν ότι το άρθρο 49 παράγραφος 2 του σχεδίου συνταγματικής συνθήκης για την ΕΕ που καταρτίστηκε από τη Συνέλευση το 2003 είχε ως εξής:

«Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συνέρχεται δημοσίως, όπως και το Συμβούλιο των Υπουργών όταν εξετάζει και εγκρίνει νομοθετική πρόταση.»

Οι καταγγέλλοντες επεσήμαναν, ωστόσο, ότι η διάταξη αυτή θα μπορούσε να τεθεί σε ισχύ μόνο αφού το σχέδιο συνταγματικής συνθήκης γίνει δεκτό από τα κράτη μέλη και αφού η συνθήκη αυτή επικυρωθεί στη συνέχεια από όλα αυτά τα κράτη μέλη.

Κατά την άποψη των καταγγελλόντων, σημαντικός αριθμός νομικών και πολιτικών λόγων συνηγορούν υπέρ του να καταστεί δυνατή η δημόσια συνεδρίαση του Συμβουλίου από τώρα και στο εξής.

Οι καταγγέλλοντες επισήμαναν ότι οι δημόσιες συνεδριάσεις του Συμβουλίου, όταν θα ενεργεί ως νομοθέτης, θα καταστούν σε κάθε περίπτωση πρακτική όταν τεθεί σε ισχύ το νέο σύνταγμα. Υποστήριξαν ότι το αποτέλεσμα που επετεύχθη με τη Σύμβαση και οι αντιδράσεις σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο δεν αφήνουν καμία αμφιβολία ότι είχε διαμορφωθεί στην Ευρώπη μια πεποίθηση σύμφωνα με την οποία ήταν σωστό το Συμβούλιο να συνεδριάζει δημοσίως, δεδομένου ότι αυτό θα ενίσχυε την εμπιστοσύνη των πολιτών στις αποφάσεις που λαμβάνονται στις Βρυξέλλες.

Υποστήριξαν επίσης ότι η τρέχουσα πρακτική του Συμβουλίου δεν συνάδει με τον στόχο που ορίζεται στο άρθρο 1 παράγραφος 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, σύμφωνα με το οποίο οι αποφάσεις στην ΕΕ «λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες». Σύμφωνα με τους καταγγέλλοντες, η διαφάνεια της δραστηριότητας της ΕΕ σήμερα έπρεπε να θεωρηθεί γενική αρχή του δικαίου, η οποία θα πρέπει να αντικατοπτρίζεται πλήρως στον εσωτερικό κανονισμό του Συμβουλίου.

Οι καταγγέλλοντες ισχυρίστηκαν επίσης ότι ο αποκλεισμός του κοινού δεν εξυπηρετούσε σκοπούς υψηλότερης βαθμίδας. Σύμφωνα με αυτούς, ο αποκλεισμός του κοινού προστάτευε μόνο τις κυβερνήσεις των κρατών μελών από τον αυστηρό έλεγχο από το ευρωπαϊκό κοινό, και αυτό είχε μόνο αρνητικές επιπτώσεις για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση και για τους πολίτες.

Οι καταγγέλλοντες εξέφρασαν την άποψη ότι η προτεινόμενη αλλαγή του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου θα στείλει σαφές μήνυμα στους πολίτες που θα συνδέονται στενότερα με την ΕΕ.

Σύμφωνα με τους καταγγέλλοντες, ο εσωτερικός κανονισμός του Συμβουλίου θα πρέπει, επομένως, να τροποποιηθεί ώστε να προβλέπει ότι το Συμβούλιο, ενεργώντας υπό τη νομοθετική του ιδιότητα, θα πρέπει πάντα να συνεδριάζει δημοσίως.

Οι προσεγγίσεις των καταγγελλόντων έναντι του Συμβουλίου

Στις 18 Σεπτεμβρίου 2003, οι καταγγέλλοντες απηύθυναν ανοικτή επιστολή στο Συμβούλιο και στον Διαμεσολαβητή (ο οποίος έλαβε την επιστολή στις 17 Οκτωβρίου 2003) σχετικά με το θέμα αυτό.

Στην απάντησή του της 20ής Οκτωβρίου 2003, ο Διαμεσολαβητής ενημέρωσε τους καταγγέλλοντες ότι πριν από κάθε πιθανή καταγγελία θα πρέπει να έχουν προηγηθεί οι κατάλληλες ενέργειες ενώπιον του Συμβουλίου.

Στις 19 Νοεμβρίου 2003, το Συμβούλιο απάντησε στην ανοικτή επιστολή των καταγγελλόντων. Ο κ. Solana επισημαίνει ότι το άρθρο 8 του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου αντικατοπτρίζει τον συμβιβασμό που επιτεύχθηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης. Προσθέτει ότι οι συσκέψεις του Συμβουλίου που προηγούνται ψηφοφορίας επί νομοθετικών πράξεων είναι ήδη δημόσιες και διατίθενται στο ενδιαφερόμενο κοινό με οπτικοακουστικά μέσα. Ο κ. Solana σημειώνει ότι το ίδιο ισχύει και για την παρουσίαση από την Επιτροπή των σημαντικότερων νομοθετικών της προτάσεων και την επακόλουθη συζήτηση στο Συμβούλιο. Κατά την άποψη του S. Solana, σημαντικό μέρος της νομοθετικής δραστηριότητας του Συμβουλίου ήταν, επομένως, στην πράξη ήδη δημόσιο. Επιπλέον, σχεδόν όλα τα έγγραφα που αφορούσαν τη νομοθετική δραστηριότητα του Συμβουλίου ήταν προσβάσιμα βάσει του κανονισμού 1049/2001. Ο κ. Solana προσθέτει ότι το άνοιγμα των νομοθετικών συσκέψεων του Συμβουλίου στο κοινό ήταν (όπως αποδεικνύεται από τις συσκέψεις της Συνέλευσης) ζήτημα που έτυχε ευρύτερης υποστήριξης και ότι, ως εκ τούτου, η πρόταση των καταγγελλόντων θα πρέπει να συζητηθεί εκ νέου στο πλαίσιο της προετοιμασίας για την εφαρμογή της νέας Συνθήκης.

Η ΕΡΩΤΗΣΗ

Η γνώμη του Συμβουλίου

Στη γνώμη του, το Συμβούλιο διατύπωσε τις ακόλουθες παρατηρήσεις:

Η αρχή της διαφάνειας που προβλέπεται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 1 παράγραφος 2 της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση είχε μεγάλη σημασία. Ωστόσο, η διάταξη αυτή διατυπώθηκε με γενικούς όρους που πρότειναν περισσότερο έναν σκοπό παρά έναν απόλυτο κανόνα. Η διατύπωση αυτής της διάταξης ήταν προγραμματική, όπως ήταν σαφές από τη φράση «σημαίνει ένα νέο στάδιο στη διαδικασία δημιουργίας μιας ολοένα στενότερης ένωσης».

Η τρέχουσα πρακτική του Συμβουλίου όσον αφορά τη δημοσιότητα των συνόδων του ήταν σύμφωνη με τον εσωτερικό του κανονισμό. Οι καταγγέλλοντες φαίνεται να υποστηρίζουν ότι ο ίδιος ο Κανονισμός αποτελεί περίπτωση κακοδιοίκησης. Ωστόσο, η έγκριση του εσωτερικού κανονισμού (ο οποίος είχε τη νομική του βάση απευθείας στο άρθρο 207 παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ) ήταν πολιτικό και θεσμικό ζήτημα. Τα άρθρα 8 και 9 του εσωτερικού κανονισμού τροποποιήθηκαν μετά από συμβιβασμό μεταξύ των κρατών μελών στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης τον Ιούνιο του 2002.

Το σχέδιο Συνθήκης για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης που καταρτίστηκε από τη Συνέλευση προέβλεπε τη δημόσια συνεδρίαση του Συμβουλίου κατά την εξέταση και έγκριση νομοθετικών προτάσεων. Φαίνεται ότι το ίδιο το γεγονός ότι οποιαδήποτε τέτοια διάταξη είχε συμπεριληφθεί σε (σχέδιο) συντάγματος επιβεβαίωσε ότι το ζήτημα δεν αφορούσε κακοδιοίκηση ή διοικητική πρακτική, αλλά νομικό και πολιτικό ζήτημα εκτός του πεδίου της εντολής του Διαμεσολαβητή.

Επιπλέον, το Συμβούλιο επισήμανε τις υφιστάμενες ρυθμίσεις για την ενημέρωση του κοινού σχετικά με τις νομοθετικές δραστηριότητες του Συμβουλίου, συμπεριλαμβανομένης της δυνατότητας πρόσβασης σε έγγραφα δυνάμει του κανονισμού 1049/2001.

Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, το Συμβούλιο υποστήριξε ότι δεν υπήρξε κακοδιοίκηση και ότι το ζήτημα που έθιξαν οι καταγγέλλοντες υπερέβη τα όρια της εντολής του Διαμεσολαβητή.

Οι παρατηρήσεις των καταγγελλόντων

Στις παρατηρήσεις τους, οι καταγγέλλοντες ενέμειναν στην καταγγελία τους. Υποστήριξαν ότι το γεγονός ότι το άρθρο 1 παράγραφος 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση θέτει έναν γενικά διατυπωμένο στόχο και όχι έναν απόλυτο κανόνα δεν εμποδίζει το αίτημά τους να είναι δημόσιες οι συνεδριάσεις του Συμβουλίου. Οι καταγγέλλοντες ισχυρίστηκαν ότι, αντίθετα, από την προγραμματική έννοια της εν λόγω διάταξης και τον στόχο της λήψης αποφάσεων όσο το δυνατόν πιο ανοιχτά, προκύπτει ότι είναι υποχρεωτική η προώθηση αυτής της αρχής στην πράξη. Για ένα νομοθετικό όργανο όπως το Συμβούλιο ή το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η δημόσια συνεδρίαση ήταν η κλασική μορφή του ανοικτού χαρακτήρα της λήψης αποφάσεων, όπως εφαρμόζεται από τα νομοθετικά όργανα όλων των κρατών μελών της Ένωσης.

Η εξουσία οργάνωσης των εσωτερικών του θεμάτων δεν απάλλαξε το Συμβούλιο από το καθήκον του να σέβεται και να προάγει τις αρχές της Ένωσης. Επομένως, το ίδιο το περιεχόμενο του εσωτερικού κανονισμού και η εφαρμογή του θα μπορούσαν να συγκρούονται με αρχές ανώτερης τυπικής ισχύος και, ως εκ τούτου, να συνιστούν περίπτωση κακοδιοίκησης.

Σύμφωνα με τους καταγγέλλοντες, η ολοκλήρωση των εργασιών για το σχέδιο συνταγματικής συνθήκης τον Ιούλιο του 2003 σηματοδότησε μια ποιοτικά νέα εξέλιξη όσον αφορά την αρχή του δημόσιου χαρακτήρα των συνεδριάσεων του Συμβουλίου όταν ενεργεί ως νομοθέτης. Η αρχή αυτή θα καταστεί γενική αρχή του δικαίου το αργότερο με την έγκριση του συντάγματος από τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων των κρατών μελών.

Περαιτέρω έρευνες

Μετά από προσεκτική εξέταση της γνώμης του Συμβουλίου και των παρατηρήσεων των καταγγελλόντων, φάνηκε ότι ήταν αναγκαίες περαιτέρω έρευνες.

Αίτημα για περαιτέρω πληροφορίες

Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής απέστειλε επιστολή στο Συμβούλιο στα τέλη Ιουνίου 2004. Στην εν λόγω επιστολή, ο Διαμεσολαβητής επισήμανε ότι το άρθρο 49 παράγραφος 2 του σχεδίου συνταγματικής συνθήκης για την ΕΕ είχε επίσης συμπεριληφθεί στη συνταγματική συνθήκη που είχε συμφωνηθεί στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο που πραγματοποιήθηκε στις Βρυξέλλες λίγες ημέρες νωρίτερα. Η Διαμεσολαβήτρια επισήμανε ότι, μολονότι η εν λόγω συνθήκη δεν έχει ακόμη κυρωθεί από τα κράτη μέλη, έχει γίνει δεκτή από όλα τα κράτη μέλη. Σημείωσε επίσης ότι ο εσωτερικός κανονισμός του Συμβουλίου εγκρίθηκε από το Συμβούλιο, δηλαδή από τους αντιπροσώπους των κρατών μελών.

Με βάση τα ανωτέρω, ο Διαμεσολαβητής ζήτησε από το Συμβούλιο να τον ενημερώσει σχετικά με τα τυχόν εμπόδια στην εφαρμογή της αλλαγής του εσωτερικού κανονισμού του που ζήτησαν οι καταγγέλλοντες, δεδομένου ότι η Συνταγματική Συνθήκη, συμπεριλαμβανομένης της προαναφερθείσας διάταξης, είχε γίνει δεκτή από τα κράτη μέλη.

Απάντηση του Συμβουλίου

Στην απάντησή του, το Συμβούλιο τόνισε εκ νέου τη σημασία που αποδίδει στο ζήτημα της διαφάνειας. Το Συμβούλιο σημείωσε ότι η Συνταγματική Συνθήκη δεν έχει ακόμη κυρωθεί από τα κράτη μέλη. Προσέθεσε ότι το γεγονός και μόνον ότι το άρθρο 49 προστέθηκε στο μέρος Ι της Συνταγματικής Συνθήκης καταδεικνύει ότι το ζήτημα που έθεσαν οι καταγγέλλοντες ήταν πολιτικό και συνταγματικό ζήτημα και όχι ζήτημα κακοδιοίκησης.

Εν κατακλείδι, το Συμβούλιο επανέλαβε την άποψή του ότι δεν υπήρξε κακοδιοίκηση, δεδομένου ότι ενήργησε σε πλήρη συμμόρφωση με τους ισχύοντες σχετικούς κανόνες.

Οι παρατηρήσεις των καταγγελλόντων

Οι καταγγέλλοντες δεν υπέβαλαν παρατηρήσεις.

Η ΑΠΟΦΑΣΗ

1 Το πεδίο εφαρμογής της εντολής του Διαμεσολαβητή

1.1 Τον Δεκέμβριο του 2003, οι καταγγέλλοντες, ένας βουλευτής του ΕΚ που ανήκει στο CDU και ένας εκπρόσωπος της ομάδας νέων του ίδιου κόμματος, κατήγγειλαν στον Διαμεσολαβητή το γεγονός ότι οι συνεδριάσεις του Συμβουλίου υπό τη νομοθετική του ιδιότητα ήταν δημόσιες μόνο στον βαθμό που προέβλεπαν τα άρθρα 8 και 9 του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου της 22ας Ιουλίου 2002 (ΕΕ 2002, αριθ. L 230, σ. 7). Οι καταγγέλλοντες ισχυρίστηκαν βασικά ότι η τρέχουσα πρακτική του Συμβουλίου δεν ήταν σύμφωνη με τον στόχο που ορίζεται στο άρθρο 1 παράγραφος 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, σύμφωνα με το οποίο οι αποφάσεις στην ΕΕ «λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες».

1.2 Στη γνώμη του, το Συμβούλιο υποστήριξε ότι το ζήτημα που έθεσαν οι καταγγέλλοντες δεν ήταν ζήτημα κακοδιοίκησης ή διοικητικής πρακτικής, αλλά νομικό και πολιτικό ζήτημα εκτός του πεδίου της εντολής του Διαμεσολαβητή. Το Συμβούλιο έκρινε επίσης ότι δεν υπήρξε κακοδιοίκηση, δεδομένου ότι ενήργησε σε πλήρη συμμόρφωση με τους ισχύοντες σχετικούς κανόνες.

1.3 Το άρθρο 195 της συνθήκης ΕΚ αναθέτει στο Διαμεσολαβητή το καθήκον να εξετάζει περιπτώσεις κακοδιοίκησης στο πλαίσιο της δράσης των κοινοτικών θεσμικών οργάνων και οργανισμών. Η Συνθήκη δεν περιέχει ορισμό του όρου «κακοδιοίκηση». Στην ετήσια έκθεσή του για το 1997 (2), και ανταποκρινόμενος σε αίτημα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για διευκρινίσεις, ο Διαμεσολαβητής πρότεινε τον ακόλουθο ορισμό: «Η κακοδιοίκηση συμβαίνει όταν ένας δημόσιος φορέας δεν ενεργεί σύμφωνα με κανόνα ή αρχή που τον δεσμεύει.» Ο ορισμός αυτός έγινε στη συνέχεια δεκτός με ικανοποίηση από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (3).

1.4 Βάσει των ανωτέρω, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι το γεγονός ότι η τρέχουσα πρακτική του Συμβουλίου είναι σύμφωνη με τους ισχύοντες κανόνες, τους οποίους έχει θεσπίσει το ίδιο το Συμβούλιο, δεν σημαίνει ότι δεν μπορεί να υπάρξει κακοδιοίκηση. Ένα μέτρο που λαμβάνεται από θεσμικό όργανο ή οργανισμό της Κοινότητας μπορεί να εξακολουθεί να συνιστά περίπτωση κακοδιοίκησης εάν δεν συνάδει με αρχή που δεσμεύει το θεσμικό όργανο ή τον οργανισμό.

1.5 Το Συμβούλιο φαίνεται να υποστηρίζει ότι ο βαθμός στον οποίο ανοίγει τις συνεδριάσεις που πραγματοποιεί υπό τη νομοθετική του ιδιότητα στο κοινό αποτελεί πολιτική απόφαση που υπερβαίνει την εντολή του Διαμεσολαβητή. Ο Διαμεσολαβητής δέχεται ότι η έγκριση του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου βάσει του άρθρου 207 παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ αποτελεί πολιτικό και θεσμικό ζήτημα για το οποίο αποφασίζει το ίδιο το Συμβούλιο. Ωστόσο, η παρούσα αιτίαση δεν αφορά τον τρόπο με τον οποίο το Συμβούλιο οργανώνει τις εσωτερικές του διαδικασίες, αλλά το ζήτημα αν το κοινό μπορεί να αποκλειστεί από τις συνόδους του Συμβουλίου υπό τη νομοθετική του ιδιότητα. Όπως ορθώς παρατήρησαν οι καταγγέλλοντες, φαίνεται ότι τα νομοθετικά όργανα σε όλα τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης συνεδριάζουν δημοσίως. Το άρθρο 1 παράγραφος 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση ορίζει ότι οι αποφάσεις στην Ένωση πρέπει να λαμβάνονται «όσο το δυνατόν πιο ανοικτά». Υπό τις συνθήκες αυτές, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι το Συμβούλιο δεν απέδειξε ότι το ζήτημα της πρόσβασης του κοινού στις συνεδριάσεις του είναι αμιγώς πολιτικό και, ως εκ τούτου, δεν θα πρέπει να υπόκειται σε κανέναν έλεγχο.

1.6 Το Συμβούλιο υποστήριξε επίσης ότι το ίδιο το γεγονός ότι μια διάταξη όπως το άρθρο 49 παράγραφος 2 είχε προστεθεί στο μέρος Ι του σχεδίου συνταγματικής συνθήκης καταδεικνύει ότι το ζήτημα που έθιξαν οι καταγγέλλοντες ήταν πολιτικό και συνταγματικό ζήτημα και όχι ζήτημα κακοδιοίκησης. Ο Διαμεσολαβητής δεν πείθεται από το επιχείρημα αυτό. Είναι θεμελιώδους σημασίας για τους πολίτες να είναι σε θέση να ενημερώνονται σχετικά με τη δραστηριότητα των νομοθετικών οργάνων. Ο καλύτερος τρόπος για να επιτευχθεί αυτό είναι αναμφισβήτητα να ανοίξουν οι συζητήσεις αυτών των νομοθετικών οργάνων στο κοινό. Λαμβανομένης υπόψη της σημασίας της αρχής της διαφάνειας στον τομέα αυτό, δεν προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι μια διάταξη που την κατοχυρώνει συμπεριλήφθηκε πρώτα στο σχέδιο συνταγματικής συνθήκης και στη συνέχεια στη Συνθήκη για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης, η οποία εγκρίθηκε από τα κράτη μέλη στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών τον Ιούνιο του 2004 (4).

1.7 Προκειμένου να αποφευχθούν ενδεχόμενες παρανοήσεις, είναι χρήσιμο να προστεθεί ότι η υπό κρίση αιτίαση δεν αφορά τη νομοθετική δραστηριότητα του Συμβουλίου αυτή καθαυτή, αλλά το ζήτημα αν οι σύνοδοι του Συμβουλίου που ενεργούν υπό τη νομοθετική του ιδιότητα πρέπει να είναι δημόσιες.

1.8 Βάσει των ανωτέρω, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι το ζήτημα που εγείρεται στην παρούσα καταγγελία εμπίπτει στην εντολή που του έχει ανατεθεί από το άρθρο 195 της Συνθήκης ΕΚ.

2 Η έλλειψη διαφάνειας των συνόδων του Συμβουλίου όταν ενεργεί ως νομοθέτης

2.1 Οι καταγγέλλοντες ισχυρίζονται βασικά ότι η τρέχουσα πρακτική του Συμβουλίου να μην ανοίγει όλες τις συνεδριάσεις που πραγματοποιεί υπό τη νομοθετική του ιδιότητα δεν συνάδει με τον στόχο που ορίζεται στο άρθρο 1 παράγραφος 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, σύμφωνα με το οποίο οι αποφάσεις στην ΕΕ «λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες».

2.2 Το Συμβούλιο συμφωνεί ότι η αρχή της διαφάνειας που προβλέπεται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 1 παράγραφος 2 της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση έχει μεγάλη σημασία. Υποστηρίζει, ωστόσο, ότι η διάταξη αυτή είναι διατυπωμένη με γενικούς όρους που υποδηλώνουν περισσότερο έναν σκοπό παρά έναν απόλυτο κανόνα και ότι η διατύπωση της διάταξης αυτής είναι προγραμματική. Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο θεωρεί ότι η τρέχουσα πρακτική του, όπως ορίζεται στα άρθρα 8 και 9 του εσωτερικού κανονισμού του, δεν συνιστά κακοδιοίκηση.

2.3 Ο Διαμεσολαβητής συμφωνεί ότι το άρθρο 1 παράγραφος 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση δεν περιέχει ακριβή κανόνα, αλλά μια γενική αρχή. Γεγονός παραμένει, ωστόσο, ότι η διάταξη αυτή κατευθύνει σαφώς τα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς να μεριμνούν ώστε όλες οι αποφάσεις σε επίπεδο ΕΕ να λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι θα πρέπει να εξακριβωθεί κατά πόσον θα ήταν δυνατή η έναρξη όλων των συνεδριάσεων του Συμβουλίου υπό τη νομοθετική του ιδιότητα και, εάν ναι, κατά πόσον υπάρχουν παρά ταύτα βάσιμοι λόγοι για να μην το πράξει.

2.4 Ο Διαμεσολαβητής σημειώνει ότι, όπως τόνισε το ίδιο το Συμβούλιο, ορισμένες από τις συνεδριάσεις του Συμβουλίου που ενεργούν υπό τη νομοθετική του ιδιότητα είναι ήδη δημόσιες δυνάμει των κανόνων που ορίζονται στα άρθρα 8 και 9 του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου. Ο παρών εσωτερικός κανονισμός εγκρίνεται από το ίδιο το Συμβούλιο, δηλαδή από ένα όργανο που απαρτίζεται από έναν αντιπρόσωπο κάθε κράτους μέλους (άρθρο 203 της Συνθήκης ΕΚ). Ο Διαμεσολαβητής σημειώνει ότι, τον Οκτώβριο του 2004, τα κράτη μέλη της ΕΕ υπέγραψαν τη Συνθήκη για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης, η οποία περιέχει ρητή διάταξη σύμφωνα με την οποία το Συμβούλιο συνέρχεται δημοσίως όταν εξετάζει και ψηφίζει σχέδιο νομοθετικής πράξης. Αν και η συνθήκη αυτή δεν έχει ακόμη κυρωθεί από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τους αντίστοιχους συνταγματικούς τους κανόνες, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι το ίδιο το γεγονός ότι οι εκπρόσωποι των κρατών μελών αισθάνθηκαν ικανοί να συμφωνήσουν σε μια τέτοια διάταξη φαίνεται να υποδηλώνει ότι θα ήταν δυνατόν να ανοίξουν οι σχετικές συνεδριάσεις του κοινού ήδη από τώρα. Έχοντας επίγνωση του ενδεχομένου να παρέβλεψε σκέψεις που θα μπορούσαν να έχουν σημασία στο πλαίσιο αυτό, ο Διαμεσολαβητής απέστειλε επιστολή στο Συμβούλιο τον Ιούνιο του 2004 προκειμένου να του ζητήσει να τον ενημερώσει σχετικά με τα τυχόν εμπόδια που αντιμετώπισε στην εφαρμογή της αλλαγής του εσωτερικού κανονισμού του, την οποία ζήτησαν οι καταγγέλλοντες, τώρα που η Συνταγματική Συνθήκη, συμπεριλαμβανομένης της προαναφερθείσας διάταξης, είχε γίνει δεκτή από τα κράτη μέλη. Με το υπόμνημά του απαντήσεως, το Συμβούλιο δεν αναφέρθηκε σε κανένα τέτοιο εμπόδιο. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι το Συμβούλιο θα μπορούσε να αποφασίσει ότι το κοινό θα πρέπει να γίνεται δεκτό στις συνεδριάσεις του υπό νομοθετική ιδιότητα, εκτός εάν υπάρχουν βάσιμοι λόγοι για να μην το πράξει.

2.5 Ο Διαμεσολαβητής εξέτασε προσεκτικά τα επιχειρήματα που προέβαλε το Συμβούλιο. Ωστόσο, το Συμβούλιο δεν αναφέρθηκε σε αρχές ή στόχους ανώτερης βαθμίδας που θα μπορούσαν να του παράσχουν το δικαίωμα να αρνηθεί να ανοίξει τις συνεδριάσεις του υπό νομοθετική ιδιότητα στο κοινό. Αντιθέτως, ο Διαμεσολαβητής σημειώνει ότι το Συμβούλιο έχει τονίσει τη μεγάλη σημασία που αποδίδει στο ζήτημα της διαφάνειας. Στην επιστολή του προς τους καταγγέλλοντες της 19ης Νοεμβρίου 2003, ο Γενικός Γραμματέας του Συμβουλίου δέχθηκε ότι το άνοιγμα των νομοθετικών συσκέψεων του Συμβουλίου στο κοινό ήταν (όπως αποδεικνύεται από τις συσκέψεις της Συνέλευσης) ζήτημα που έτυχε ευρείας υποστήριξης.

2.6 Στη γνώμη του, το Συμβούλιο αναφέρθηκε στις υφιστάμενες ρυθμίσεις για την ενημέρωση του κοινού σχετικά με τις νομοθετικές δραστηριότητες του Συμβουλίου, συμπεριλαμβανομένης της δυνατότητας πρόσβασης σε έγγραφα δυνάμει του κανονισμού 1049/2001. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι οι ρυθμίσεις αυτές, όσο σημαντικές και αξιέπαινες και αν είναι, δεν έχουν σημασία για την παρούσα έρευνα, η οποία αφορά την πρόσβαση στις συνεδριάσεις του Συμβουλίου, και όχι πληροφορίες σχετικά με τις εν λόγω συνεδριάσεις.

3 Συμπέρασμα

Με βάση τα ανωτέρω, ο Διαμεσολαβητής καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το γεγονός ότι το Συμβούλιο αρνείται να αποφασίσει να συνεδριάσει δημοσίως κάθε φορά που ενεργεί υπό τη νομοθετική του ιδιότητα χωρίς να αιτιολογήσει δεόντως την άρνησή του αποτελεί περίπτωση κακοδιοίκησης.

Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής υποβάλλει στο Συμβούλιο το ακόλουθο σχέδιο σύστασης, σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 6 του Καθεστώτος του Διαμεσολαβητή:

Το σχέδιο σύστασης

Το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα πρέπει να επανεξετάζει την άρνησή του να αποφασίσει να συνεδριάσει δημοσίως κάθε φορά που ενεργεί υπό τη νομοθετική του ιδιότητα.

Το Συμβούλιο και οι καταγγέλλοντες θα ενημερωθούν για το παρόν σχέδιο σύστασης. Σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 6 του Καθεστώτος του Διαμεσολαβητή, το Συμβούλιο αποστέλλει εμπεριστατωμένη γνώμη έως τις 28 Φεβρουαρίου 2005. Η εμπεριστατωμένη γνώμη θα μπορούσε να συνίσταται στην αποδοχή της απόφασης του Διαμεσολαβητή και στην περιγραφή των μέτρων που ελήφθησαν για την εφαρμογή του σχεδίου σύστασης.

Στρασβούργο, 9 Νοεμβρίου 2004

 

Π. Νικηφόρος ΔΙΑΜΑΝΔΟΥΡΟΣ

---

(1) Απόφαση 94/262 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 9ης Μαρτίου 1994, σχετικά με τους κανονισμούς και τους γενικούς όρους άσκησης των καθηκόντων του Διαμεσολαβητή (ΕΕ 1994, L 113, σ. 15).

(2) Στις σελίδες 22-23.

(3) Βλέπε ετήσια έκθεση για το 2002, σ. 18.

(4) Μπορεί να είναι χρήσιμο να επισημανθεί ότι το άρθρο 49 παράγραφος 2 του σχεδίου Συνταγματικής Συνθήκης έγινε άρθρο 50 παράγραφος 2 της Συνθήκης για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης και αναδιατυπώθηκε ελαφρώς. Η διάταξη έχει πλέον ως εξής: «Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συνεδριάζει δημοσίως, όπως και το Συμβούλιο όταν εξετάζει και ψηφίζει σχέδιο νομοθετικής πράξης.»