Τίτλος υπόθεσης: Πώς χειρίστηκε ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής (Frontex) αίτημα πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα σχετικά με την παρακολούθηση των μέσων κοινωνικής δικτύωσης

Ημερομηνία: Πέμπτη 27 Ιουλίου 2023

Εξ αποστάσεως συνεδρίαση μέσω WebEx

Παρόν

Ευρωπαϊκός Οργανισμός Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής (Frontex)

Πέντε εκπρόσωποι:

· Επικεφαλής ομάδας επιθεώρησης

· Επικεφαλής ομάδας της οικείας επιχειρηματικής μονάδας

· Νομικός ειδικός

· Νομικός ανώτερος βοηθός

· Συνεργαζόμενος υπεύθυνος προστασίας δεδομένων

Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής (Διεύθυνση Ερευνών)

κα Jennifer KING, Νομική Εμπειρογνώμονας

· κα Paulien VAN DE VELDE-VAN RUMST, υπεύθυνη ερευνών

· κ. Michal KRAJEWSKI, Υπεύθυνος ερευνών

· κα Μαρία Ελένη ΚΟΣΜΟΠΟΥΛΟΥ, Inquiries Trainee

Σκοπός της συνεδρίασης

Σκοπός της συνεδρίασης ήταν να λάβει η ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας ορισμένες διευκρινίσεις σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο ο Frontex χειρίστηκε αίτημα πρόσβασης του κοινού όσον αφορά:

«- όλα τα πρακτικά των συνεδριάσεων και της αλληλογραφίας (συμπεριλαμβανομένων των παραρτημάτων) μεταξύ του Frontex και της Ευρωπόλ σχετικά με την παρακολούθηση των μέσων κοινωνικής δικτύωσης

- όλα τα εσωτερικά έγγραφα σχετικά με την παρακολούθηση των μέσων κοινωνικής δικτύωσης από τον Frontex

Το αίτημα καλύπτει την περίοδο από την 1η Ιανουαρίου 2021 έως τις 27 Σεπτεμβρίου 2022».

Σχετικές ερωτήσεις είχαν αποσταλεί στον Frontex σε εμπιστευτικό παράρτημα μαζί με το αίτημα συνεδρίασης, πριν από τη συνεδρίαση, στις 12 Ιουνίου 2023.

Πριν από τη συνεδρίαση, στις 24 Ιουλίου 2023, ο Frontex διαβίβασε στην ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας τη γραπτή απάντησή του στις ερωτήσεις που τέθηκαν στο παράρτημα του αιτήματος της συνεδρίασης.

Εισαγωγή και διαδικαστικές πληροφορίες

Η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας συστήθηκε, ευχαρίστησε τους εκπροσώπους του Frontex για τη συνάντησή τους και εξέθεσε τον σκοπό της συνάντησης. Περιέγραψαν το νομικό πλαίσιο που ισχύει για τις συνεδριάσεις που πραγματοποιεί ο Διαμεσολαβητής, ιδίως ότι ο Διαμεσολαβητής δεν θα αποκαλύπτει πληροφορίες που προσδιορίζονται από τον Frontex ως εμπιστευτικές, ούτε στον καταγγέλλοντα ούτε σε οποιοδήποτε άλλο πρόσωπο εκτός του γραφείου του Διαμεσολαβητή, χωρίς την προηγούμενη συγκατάθεση του Frontex ^[1].

Η ομάδα έρευνας εξήγησε ότι θα συντάξει σχέδιο έκθεσης σχετικά με τη συνεδρίαση που θα αποσταλεί στον Frontex, ώστε να διασφαλιστεί ότι το περιεχόμενο είναι αντικειμενικά ακριβές και πλήρες. Στη συνέχεια, η έκθεση της συνεδρίασης θα οριστικοποιηθεί, θα συμπεριληφθεί στον φάκελο και θα υποβληθεί στον καταγγέλλοντα. Καμία εμπιστευτική πληροφορία δεν περιλαμβάνεται στην έκθεση ούτε παρέχεται με άλλο τρόπο στον καταγγέλλοντα ή σε οποιονδήποτε τρίτο.

Ανταλλαγή πληροφοριών

Χειρισμός της αίτησης πρόσβασης του κοινού και προσδιορισμός των εγγράφων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής

Απαντώντας σε ερώτηση της ερευνητικής ομάδας της Διαμεσολαβήτριας σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο ο Frontex χειρίστηκε το επίμαχο αίτημα πρόσβασης του κοινού, οι εκπρόσωποι του Frontex εξήγησαν ότι, σε αρχικό στάδιο, ο αρμόδιος για το αίτημα πρόσβασης του κοινού υπάλληλος επικοινώνησε με τις τέσσερις μονάδες που θεωρούσαν ότι είχαν στην κατοχή τους τα έγγραφα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του αιτήματος. Οι μονάδες εντόπισαν μόνο πέντε έγγραφα.

Ο Frontex ανέφερε ότι το έργο παρακολούθησης των μέσων κοινωνικής δικτύωσης (SMM) είχε αλλάξει ιδιοκτησία και ότι ο προηγούμενος διαχειριστής έργου είχε αποχωρήσει από τον Frontex κάποια στιγμή πριν από την παραλαβή του αιτήματος. Ως εκ τούτου, ήταν δύσκολο να εντοπιστούν άλλα έγγραφα. Διαπιστώθηκε ότι διάφορα έγγραφα ήταν αποθηκευμένα στον ατομικό λογαριασμό ηλεκτρονικού ταχυδρομείου του εν λόγω προηγούμενου διαχειριστή έργου στον οποίο ο Frontex δεν είχε πρόσβαση, εκτός εάν ένας άλλος υπάλληλος του Frontex ήταν είτε αντίγραφο είτε αποδέκτης τους.

Οι εκπρόσωποι του Frontex διευκρίνισαν περαιτέρω ότι, στο επιβεβαιωτικό στάδιο, συμμετείχαν περισσότεροι παράγοντες στην ταυτοποίηση των εγγράφων και διενεργήθηκε νέα διεξοδική έρευνα που οδήγησε στον εντοπισμό περαιτέρω εγγράφων από πρόσθετες υπηρεσιακές μονάδες. Τα εν λόγω περαιτέρω έγγραφα εντοπίστηκαν μόνο στο τέλος της επιβεβαιωτικής διαδικασίας, λαμβανομένης υπόψη της σύντομης προθεσμίας για τη διεκπεραίωση των αιτήσεων πρόσβασης του κοινού. Πραγματοποιήθηκαν αρκετές συναντήσεις μεταξύ υπαλλήλων του Frontex για να συζητηθεί ο ευαίσθητος χαρακτήρας των προσδιοριζόμενων εγγράφων, προκειμένου να δοθεί απάντηση εντός της προθεσμίας της επιβεβαιωτικής αίτησης.

Μετά από ερώτηση της ερευνητικής ομάδας της Διαμεσολαβήτριας σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο ο Frontex θα αποφύγει παρόμοιες δυσκολίες στο μέλλον (όταν, για παράδειγμα, επέλθει αλλαγή κυριότητας ενός έργου ή αλλαγές στο προσωπικό), οι εκπρόσωποι του Frontex επισήμαναν ότι έχουν θέσει σε εφαρμογή πολιτική διαχείρισης αρχείων για τη διασφάλιση της συνέχειας με την πιο κεντρική αποθήκευση εγγράφων. Προσθέτουν ότι βρίσκονται σε εξέλιξη συζητήσεις σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο θα διασφαλιστεί ότι όλα τα έγγραφα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής προσδιορίζονται στο αρχικό στάδιο. Οι συζητήσεις αυτές επικεντρώνονται κυρίως στην αρχειοθέτηση εγγράφων με πιο διαφανή, κεντρικό και δομημένο τρόπο.

Οι εκπρόσωποι του Frontex υπογράμμισαν επίσης ότι είναι πολύ σπάνιο ο οργανισμός να έχει εντοπίσει περισσότερα έγγραφα στο επιβεβαιωτικό από ό,τι στο αρχικό στάδιο. Επιπλέον, τόνισαν ότι το γεγονός ότι εντοπίστηκαν περισσότερα έγγραφα στο επιβεβαιωτικό στάδιο υπογραμμίζει την πλήρη επανεξέταση και την ανανεωμένη ολοκληρωμένη έρευνα που διεξήγαγε ο Frontex μετά την παραλαβή επιβεβαιωτικής αίτησης. Εξήγησαν ότι κατά τον εντοπισμό εγγράφων εντός του πεδίου εφαρμογής, διενεργούν πάντα αναζητήσεις και σε έντυπα αντίγραφα.

Εφαρμογή της εξαίρεσης για τη δημόσια ασφάλεια - άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) του κανονισμού 1049/2001

Η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας επισήμανε ότι, στη γραπτή απάντησή του, ο Frontex εξήγησε λεπτομερέστερα ποιες πτυχές της δημόσιας ασφάλειας προσπαθούσε να προστατεύσει και πώς οι πληροφορίες που βρέθηκαν στα ζητούμενα έγγραφα θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν από εγκληματικές οργανώσεις και άλλους παράγοντες που συνιστούν απειλή για τη δημόσια ασφάλεια της ΕΕ και/ή των κρατών μελών. Η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας ζήτησε διευκρινίσεις σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο οι αναφερόμενες πτυχές αντικατοπτρίζονται σε ορισμένα έγγραφα.

Οι εκπρόσωποι του Frontex αναφέρθηκαν σε λογαριασμούς μέσων κοινωνικής δικτύωσης (π.χ. θεματικές σελίδες στο Facebook) που χρησιμοποιούν οι μετανάστες για να οργανωθούν για να εισέλθουν παράνομα στην ΕΕ μαζικά (π.χ. καραβάνι ελπίδας, καραβάνι φωτός κ.λπ.). Οι εκπρόσωποι του Frontex εξήγησαν ότι τα γεγονότα αυτά έχουν μεγάλο αντίκτυπο στην ασφάλεια των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ και, ως εκ τούτου, πρέπει να εντοπίζονται στα αρχικά τους στάδια και να παρακολουθούνται. Με τον τρόπο αυτό, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τα κράτη μέλη θα ειδοποιούνται για τα γεγονότα αυτά και, από κοινού με τον Frontex, θα μπορούν να σχεδιάζουν και να εφαρμόζουν τα κατάλληλα μέτρα διαχείρισης των συνόρων. Για τον σκοπό αυτό, ο Frontex θα συλλέγει δεδομένα μη προσωπικού χαρακτήρα σχετικά με τα εν λόγω γεγονότα. Ωστόσο, για τη συλλογή αυτών των δεδομένων μη προσωπικού χαρακτήρα, ο Frontex θα ήταν εγγενώς υποχρεωμένος να έχει επίσης πρόσβαση (δηλαδή να βλέπει χωρίς περαιτέρω επεξεργασία) τα δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα των χρηστών που δημοσιεύουν τις πληροφορίες στα μέσα κοινωνικής δικτύωσης, διότι οι δύο κατηγορίες δεδομένων είναι αλληλένδετες.

Ως εκ τούτου, η Επιτροπή ζήτησε από τον Frontex να αναπτύξει ικανότητα παρακολούθησης των μέσων κοινωνικής δικτύωσης στα εξωτερικά σύνορα με σκοπό τη συλλογή πληροφοριών για την πρόληψη της παράνομης μετανάστευσης και του διασυνοριακού εγκλήματος.

Οι εκπρόσωποι του Frontex πρόσθεσαν ότι πολλές εγκληματικές οργανώσεις διαφημίζουν τις παράνομες υπηρεσίες τους σε πλατφόρμες μέσων κοινωνικής δικτύωσης (π.χ. παράνομα ταξίδια με σκάφος στην περιοχή ΕΕ/ΣΧΣ)· και αυτό όχι μόνο αυξάνει την απειλή για την ασφάλεια των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ, αλλά και τον κίνδυνο για τους μετανάστες που ενδέχεται να χάσουν τη ζωή τους διασχίζοντας τη θάλασσα με μη αξιόπλοα σκάφη.

Ο Frontex έκρινε ότι, εάν δημοσιοποιούνταν περισσότερες πληροφορίες που περιέχονται σε αυτά τα συγκεκριμένα έγγραφα, οι ομάδες οργανωμένου εγκλήματος θα είχαν σημαντική εικόνα της μεθόδου που ακολουθούν οι φορείς επιβολής του νόμου της ΕΕ και των κρατών μελών για την αντιμετώπιση εγκληματικών και παράτυπων δραστηριοτήτων. Οι ομάδες που συμμετέχουν σε τέτοιες δραστηριότητες θα αλλάξουν με τη σειρά τους τον τρόπο λειτουργίας τους και θα ελαχιστοποιήσουν τη χρήση ορισμένων πλατφορμών μέσων κοινωνικής δικτύωσης. Αυτό θα καθυστερούσε σημαντικά το έργο του Frontex όσον αφορά την παρακολούθηση και την καταπολέμηση της παράνομης δραστηριότητας.

Μετά από ερωτήσεις της ερευνητικής ομάδας της Διαμεσολαβήτριας σχετικά με τη διαδικτυακή ύπαρξη ορισμένων από τις πληροφορίες που περιέχονται στα έγγραφα, οι εκπρόσωποι του Frontex εξήγησαν ότι, παρόλο που οι πληροφορίες σε ένα ή περισσότερα από τα έγγραφα μπορεί να φαίνονται γενικές, μπορούν να δώσουν συγκεκριμένες πληροφορίες σε κάποιον εξειδικευμένο στον τομέα αυτό όσον αφορά την κατεύθυνση που θα ακολουθήσει ο Frontex για τις συγκεκριμένες δραστηριότητές του στον τομέα της SMM. Με άλλα λόγια, σε περίπτωση που οι πληροφορίες αυτές δημοσιοποιηθούν, κάποιος με εύλογα προσόντα στον τομέα αυτό θα μπορούσε, με προβλέψιμη πιθανότητα, να είναι σε θέση να καταλήξει σε ουσιαστικά συμπεράσματα σχετικά με τον τρόπο λειτουργίας του Frontex. Κατόπιν αιτήματος της ομάδας έρευνας, οι εκπρόσωποι του Frontex εξήγησαν τον τρόπο με τον οποίο μπορούν να εξαχθούν τέτοια συμπεράσματα και παρείχαν συγκεκριμένα παραδείγματα. Στο πλαίσιο αυτό, οι εκπρόσωποι του Frontex τόνισαν την ανάγκη να εξεταστεί το αποτέλεσμα erga omnes της πρόσβασης του κοινού.

Ο Frontex διευκρίνισε περαιτέρω ότι επί του παρόντος οι εγκληματικές οργανώσεις μπορούν να συγκεντρώνουν μόνο μη επαληθευμένες πληροφορίες τρίτων που είναι διαθέσιμες στο διαδίκτυο και, ως εκ τούτου, μπορούν μόνο να κερδοσκοπούν σχετικά με τον τρόπο λειτουργίας του Frontex. Η δημοσιοποίηση των ζητούμενων εγγράφων θα παράσχει στους εν λόγω οργανισμούς πληροφορίες επικυρωμένες από τον Frontex, παρέχοντάς τους μια βασική εικόνα των επιχειρήσεων του Frontex. Επιπλέον, τα επίμαχα στην παρούσα αίτηση πρόσβασης έγγραφα θα συμπλήρωναν και άλλες επιχειρησιακές δραστηριότητες του Frontex. Ως εκ τούτου, θα επιτρέψει στους εν λόγω οργανισμούς να καταρτίσουν το δικό τους μωσαϊκό αξιολόγησης κινδύνου και πληροφοριών σχετικά με τις δραστηριότητες του Frontex με βάση ολοκληρωμένες και λεπτομερείς πληροφορίες που περιέχονται σε έγγραφα του Frontex, οι οποίες μπορούν εύκολα να συνδυαστούν με άλλες δημόσια διαθέσιμες και ιδιωτικές πηγές.

Γενικότερα, οι εκπρόσωποι του Frontex δήλωσαν ότι ο Οργανισμός λαμβάνει πάντα υπόψη ποιες επαληθευμένες πληροφορίες είναι διαθέσιμες στο κοινό, καθώς και τον τρόπο με τον οποίο οι πληροφορίες που περιέχονται στα ζητούμενα έγγραφα, εάν δημοσιοποιηθούν, θα μπορούσαν να διαβαστούν σε συνδυασμό με τις εν λόγω δημόσια διαθέσιμες πληροφορίες.

Απαντώντας σε ερώτηση της ομάδας της Διαμεσολαβήτριας, ο Frontex παρείχε επίσης συγκεκριμένα παραδείγματα του τρόπου με τον οποίο οι εγκληματικές οργανώσεις θα άλλαζαν τον τρόπο λειτουργίας τους μόλις λάμβαναν γνώση συγκεκριμένων πληροφοριών που περιέχονται στα ζητούμενα έγγραφα. Οι εκπρόσωποι του Frontex υπογράμμισαν ότι το αποτέλεσμα της δημοσιοποίησης αυτών των πληροφοριών εξαρτάται από την πείρα, την εμπειρογνωσία και την προσοχή των μελών κάθε εγκληματικής οργάνωσης. Οι εγκληματικές οργανώσεις λαμβάνουν υπόψη πληροφορίες που μπορεί να φαίνονται γενικές για άλλους και προσαρμόζουν αναλόγως τις δραστηριότητές τους.

Επιπλέον, οι εκπρόσωποι του Frontex τόνισαν ότι, κατά την εξέταση των αιτημάτων πρόσβασης του κοινού, ο Frontex διασφαλίζει επίσης ότι δεν αποκαλύπτει έγγραφα που περιέχουν πληροφορίες οι οποίες, εάν αποκαλυφθούν, θα μπορούσαν να επηρεάσουν τα συστήματα που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη και η Ευρωπόλ, καθώς και τις έρευνες που διεξάγουν στο πλαίσιο αυτό.

Στη συνέχεια, η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας παρέπεμψε σε ορισμένα έγγραφα που είχαν αναδιατυπωθεί σε μεγάλο βαθμό και ρώτησε αν όλες αυτές οι αναδιατυπώσεις ήταν αναγκαίες. Οι εκπρόσωποι του Frontex εξήγησαν ότι, κατά την αξιολόγηση αιτήματος πρόσβασης του κοινού, προβαίνει πάντοτε σε στάθμιση μεταξύ του θεμελιώδους δικαιώματος πρόσβασης του κοινού και της ανάγκης προστασίας ορισμένων πληροφοριών υπό το πρίσμα ζητημάτων δημόσιας ασφάλειας. Διενεργεί πάντα ανάλυση κατά περίπτωση και ανά έγγραφο. Ο Frontex έκρινε ότι τμήματα των επίμαχων εγγράφων εμπίπτουν στις εξαιρέσεις του κανονισμού 1049/2001. Εάν γνωστοποιηθούν, τα μέρη που δεν εμπίπτουν στις εξαιρέσεις δεν θα διαβιβάσουν σημαντικές πληροφορίες στον αιτούντα. Λαμβάνοντας επίσης υπόψη τον διοικητικό φόρτο της απαλοιφής όλων των πληροφοριών που εμπίπτουν στις εξαιρέσεις, σύμφωνα με την πάγια νομολογία του ΔΕΕ, ο Frontex αποφάσισε να μην τις κοινοποιήσει εν μέρει. Οι εκπρόσωποι του Frontex διευκρίνισαν ότι, στο πλαίσιο αυτό, ο Οργανισμός ακολούθησε ιδίως τη νομολογία σύμφωνα με την οποία οι δημόσιες διοικήσεις υποχρεούνται εξίσου να τηρούν τις αρχές της διαφάνειας και της χρηστής διοίκησης.

Εφαρμογή της εν εξελίξει εξαίρεσης από τη διαδικασία λήψης αποφάσεων - άρθρο 4 παράγραφος 3 του κανονισμού 1049/2001

Στη συνέχεια, η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας παρέπεμψε στη γραπτή απάντηση του Frontex σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο εφάρμοσε την εξαίρεση που σχετίζεται με την εν εξελίξει διαδικασία λήψης αποφάσεων. Η ομάδα έρευνας ζήτησε διευκρινίσεις σχετικά με την αναθεώρηση των αποφάσεων 68 και 69 του διοικητικού συμβουλίου και σχετικά με τη σχέση μεταξύ της εν λόγω αναθεώρησης και των σχεδίων SMM του Frontex· και τον τρόπο με τον οποίο η δημοσιοποίηση των ζητούμενων εγγράφων θα υπονόμευε την ικανότητα του Frontex να εκδίδει νέες αποφάσεις ΔΣ.

Οι εκπρόσωποι του Frontex διευκρίνισαν ότι οι αποφάσεις 68 και 69 του ΔΣ θεσπίζουν το νομικό πλαίσιο για την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα από τον Frontex. Ως εκ τούτου, θα καθορίσουν τη μορφή που θα λάβουν οι δραστηριότητες της SMM. Η εντολή του Frontex για την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα απορρέει από τον κανονισμό για τον Frontex [2].

Οι εκπρόσωποι του Frontex εξήγησαν περαιτέρω ότι ο Frontex ολοκλήρωσε την κατάρτιση των αποφάσεων του ΔΣ στα τέλη του 2021. Τον Ιούνιο του 2022 ο Ευρωπαίος Επόπτης Προστασίας Δεδομένων (ΕΕΠΔ) εξέδωσε δύο αρνητικές εποπτικές γνωμοδοτήσεις σχετικά με τις αποφάσεις 68 και 69 του ΔΣ. Μολονότι οι γνωμοδοτήσεις του ΕΕΠΔ δεν ακύρωσαν τις αποφάσεις του ΔΣ, δεδομένου ότι ο ΕΕΠΔ είχε εκφράσει ανησυχίες σχετικά με την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα από τον Frontex, ο Frontex ξεκίνησε τη διαδικασία αναδιατύπωσής τους. Εξήγησαν ότι, τον Οκτώβριο του 2022, ο ΕΕΠΔ διενήργησε επίσης έλεγχο του Frontex με επίκεντρο τη συλλογή και την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, ο οποίος έχει ολοκληρωθεί. Η επίσημη έκθεση δημοσιεύθηκε στις 24 Μαΐου 2023. Η εν λόγω έκθεση ελέγχου οδήγησε σε περαιτέρω αναδιατύπωση των αποφάσεων του ΔΣ. Νέα σχέδια θα αποσταλούν στον ΕΕΠΔ κατά τη διάρκεια της εβδομάδας της συνάντησης με την ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας.

Λόγω της αναδιατύπωσης των αποφάσεων ΔΣ του Frontex, το σχετικό έργο SMM ανεστάλη. Οι εκπρόσωποι του Frontex εξήγησαν ότι η δημοσιοποίηση των εγγράφων που περιέχουν πληροφορίες σχετικά με την κατάσταση του έργου θα αποκαλύψει αναπόφευκτα πληροφορίες σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο θα σχεδιαστούν οι δραστηριότητες της SMM στο μέλλον, εάν η SMM υλοποιηθεί ποτέ. Η μη γνωστοποίηση ήταν απαραίτητη για την προστασία του χώρου σκέψης του Frontex, όπως αναγνωρίζεται από τη νομολογία της ΕΕ, και για τη λήψη απόφασης σχετικά με αυτό το ευαίσθητο θέμα.

Σε σχέση με ένα συγκεκριμένο έγγραφο, η ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας ζήτησε στη συνέχεια από τον Frontex να εξηγήσει ποιες θα ήταν οι συγκεκριμένες επιπτώσεις της δημοσιοποίησης του εν λόγω εγγράφου στην εν εξελίξει διαδικασία λήψης αποφάσεων. Ειδικότερα, ρώτησε ποια ήταν τα απτά στοιχεία που θα υπονόμευαν τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, δεδομένου ότι η λήψη αποφάσεων είχε πράγματι ανασταλεί [3].

Οι εκπρόσωποι του Frontex διευκρίνισαν ότι, ενώ το έργο SMM έχει ανασταλεί εν αναμονή της αναδιατύπωσης των δύο αποφάσεων του ΔΣ, η διαδικασία λήψης αποφάσεων βρίσκεται επί του παρόντος σε εξέλιξη. Η δημοσιοποίηση θα μπορούσε να υπονομεύσει σημαντικά την αναδιατύπωση των αποφάσεων του ΔΣ, καθώς θα επηρέαζε σοβαρά τον χώρο σκέψης του Frontex, όπως επιβεβαιώνεται από τη νομολογία του ΔΕΕ και κατά την έννοια αυτής. Οι εκπρόσωποι του Frontex τόνισαν ότι η εξαίρεση σχετικά με την προστασία της εν εξελίξει διαδικασίας λήψης αποφάσεων έπρεπε να προβληθεί επιπλέον άλλων εξαιρέσεων, συμπεριλαμβανομένης της εξαίρεσης για την προστασία του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τη δημόσια ασφάλεια. Επισήμαναν ότι, όσον αφορά τις δραστηριότητες του Frontex, η λήψη αποφάσεων συνδέεται συχνά με ζητήματα δημόσιας ασφάλειας. Ο Αναπληρωτής Υπεύθυνος Προστασίας Δεδομένων (ΥΠΔ) του Frontex τόνισε ότι η αναδιατύπωση των αποφάσεων του ΔΣ καθοδηγείται από τον ΥΠΔ. Κατά τον χρόνο υποβολής του αιτήματος πρόσβασης του κοινού, ο ΥΠΔ επεξεργαζόταν τις τροποποιήσεις.

Ο συνεργαζόμενος ΥΠΔ διευκρίνισε περαιτέρω ότι δεν υπήρξε έρευνα του ΕΕΠΔ κατά την έννοια του κανονισμού για την προστασία δεδομένων ειδικά για το θέμα της SMM. Ο επικεφαλής της οικείας επιχειρησιακής μονάδας τόνισε εκ νέου ότι υπήρξε, ωστόσο, έρευνα κατά την έννοια του άρθρου 4 παράγραφος 2 του κανονισμού 1049/2001 κατά τον χρόνο έκδοσης των αντίστοιχων αποφάσεων για την πρόσβαση του κοινού.

Όσον αφορά τα έγγραφα που υπόκεινται στην εξαίρεση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων, η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας ρώτησε στη συνέχεια τον τρόπο με τον οποίο ο Frontex είχε εξετάσει αν υπήρχε υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίησή τους. Η ομάδα έρευνας αναφέρθηκε στο γεγονός ότι μόνο λίγα από τα έγγραφα που απαριθμούνται ως εμπίπτοντα στην εν λόγω εξαίρεση θεωρήθηκαν από τον Frontex ότι καλύπτονται επίσης από την εξαίρεση για τη δημόσια ασφάλεια.

Οι εκπρόσωποι του Frontex απάντησαν ότι εξετάζει πάντα αν υπάρχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον. Ωστόσο, αυτό εξαρτάται από τα επιχειρήματα που προβάλλει ο ενδιαφερόμενος αιτών και, υπό το πρίσμα του υψηλού ορίου που ορίζεται στη νομολογία του ΔΕΕ, τα επιχειρήματα αυτά πρέπει συνήθως να απορρίπτονται. Οι εκπρόσωποι του Frontex προσέθεσαν επίσης ότι τα βασικά έγγραφα σχετικά με την SMM ενέπιπταν πράγματι στην εξαίρεση για τη δημόσια ασφάλεια, όπως το έγγραφο βασικών εννοιών.

Σύμφωνα με τον Frontex, στην επιβεβαιωτική αίτησή του, ο αιτών υποστήριξε ότι η ανάγκη για διαφάνεια είναι υψηλή όταν η διαδικασία λήψης αποφάσεων αποτελεί μέρος νομοθετικής διαδικασίας.[4] Ωστόσο, οι εκπρόσωποι του Frontex επισήμαναν ότι η εν λόγω διαδικασία δεν είναι νομοθετική κατά την έννοια του κανονισμού 1049/2001, όπως λαμβάνεται υπόψη από τη νομολογία του ΔΕΕ. Όσον αφορά την επίκληση από τον αιτούντα του συμφέροντος των πολιτών της ΕΕ να ενημερωθούν σχετικά με το εν λόγω έργο και την ανάγκη δημόσιου ελέγχου, οι εκπρόσωποι του Frontex εξήγησαν ότι αυτό δεν είναι γενικά αποδεκτό ως υπέρτερο δημόσιο συμφέρον στη νομολογία του ΔΕΕ, ιδίως όταν διατυπώνεται με γενικούς όρους. Τόνισαν επίσης ότι η πάγια νομολογία του ΔΕΕ τονίζει ότι η εποπτεία του έργου του Frontex και άλλων φορέων της ΕΕ ανατίθεται στα αντίστοιχα θεσμικά όργανα της ΕΕ, όπως η Επιτροπή και ο ΕΕΠΔ, και ότι το προσωπικό συμφέρον ενός μέλους του κοινού στο πλαίσιο αυτό δεν συνιστά υπέρτερο δημόσιο συμφέρον. Συνολικά, οι εκπρόσωποι του Frontex κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι υπάρχει υψηλό όριο προκειμένου ο αιτών να αποδείξει την ύπαρξη υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος σύμφωνα με την πάγια νομολογία και υποστήριξαν ότι, εν προκειμένω, τα επιχειρήματα του αιτούντος δεν πληρούν τα πρότυπα που έχει θέσει το ΔΕΕ.

Απαντώντας στην ερώτηση της ερευνητικής ομάδας της Διαμεσολαβήτριας σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο ο Frontex εξετάζει τη δημοσιοποίηση εγγράφου που περιέχει διάφορα στοιχεία σχετικά με την εν εξελίξει διαδικασία λήψης αποφάσεων, οι εκπρόσωποι του Frontex επισήμαναν ότι, κατ’ αρχήν, εάν η δημοσιοποίηση του εν λόγω εγγράφου δεν υπονομεύει σοβαρά μια εν εξελίξει διαδικασία λήψης αποφάσεων, ο Frontex χορηγεί γνωστοποίηση. Τόνισαν, ωστόσο, ότι η συγκεκριμένη διαδικασία λήψης αποφάσεων είναι πολύ ευαίσθητη και ότι αποτελεί αντικείμενο έντονου ενδιαφέροντος, όπως αποδεικνύεται από την ευρεία κάλυψη από τα μέσα ενημέρωσης και τις προσπάθειες αδικαιολόγητου επηρεασμού αυτής της διαδικασίας. Ειδικότερα, ο Frontex εξέφρασε την ανησυχία ότι η δημοσιοποίηση των επίμαχων εγγράφων θα είχε ως αποτέλεσμα την άσκηση αθέμιτης επιρροής στους διάφορους παράγοντες που εμπλέκονται στη σύλληψη των νέων αποφάσεων του ΔΣ.

Η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας ζήτησε από τους εκπροσώπους του Frontex να εξηγήσουν, σε σχέση με δύο συγκεκριμένα έγγραφα, τον τρόπο με τον οποίο η δημοσιοποίησή τους θα δημιουργούσε, με πραγματικούς και συγκεκριμένους όρους, σοβαρό κίνδυνο για τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, ο οποίος δεν είναι υποθετικός και ευλόγως προβλέψιμος. Οι εκπρόσωποι του Frontex εξήγησαν ότι η δημοσιοποίηση θα παράσχει στο κοινό πληροφορίες σχετικά με την κατάσταση της εσωτερικής διαδικασίας σύνταξης των αποφάσεων του ΔΣ και τον τρόπο με τον οποίο ο Frontex χειρίζεται την αναδιαμόρφωση του έργου SMM σε συγκεκριμένη χρονική στιγμή. Επανέλαβαν ότι πρέπει να προστατεύσουν την κατάσταση των διαπραγματεύσεων, ενώ το έργο SMM ήταν σε αναμονή για να διασφαλιστεί ότι όλοι οι παράγοντες είναι σε θέση να συμμετάσχουν στην αναδιατύπωση εντός του προστατευόμενου χώρου για να σκεφτούν. Προσέθεσαν ότι, σε γενικές γραμμές, το έργο SMM ήταν πολύ περίπλοκο και, ως εκ τούτου, απαιτούσε πολλές διαφορετικές εκτιμήσεις.

Εφαρμογή της εν εξελίξει εξαίρεσης για τις έρευνες - άρθρο 4 παράγραφος 2 του κανονισμού 1049/2001

Οι εκπρόσωποι του Frontex εξήγησαν ότι ο Frontex αρνήθηκε να χορηγήσει πρόσβαση σε ορισμένα έγγραφα με βάση την ανάγκη προστασίας του σκοπού των εν εξελίξει ερευνών σε συνδυασμό με την ανάγκη προστασίας της δημόσιας ασφάλειας και της εν εξελίξει εσωτερικής διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Δήλωσαν ότι όλες οι εξαιρέσεις ισχύουν για όλα τα μέρη των εγγράφων, καθώς διαφορετικά θα ήταν δύσκολο να χωριστούν τα έγγραφα σε μέρη και να συνδυαστούν με τις αντίστοιχες εξαιρέσεις, ιδίως επειδή συχνά ισχύουν περισσότερες από μία εξαιρέσεις.

Ο Frontex εξήγησε ότι πρέπει να γίνει επίκληση αυτής της εξαίρεσης λόγω των εν εξελίξει διαδικασιών του ΕΕΠΔ και άλλων ερευνών —δηλαδή των εποπτικών γνωμοδοτήσεων και του ελέγχου του ΕΕΠΔ— κατά την έννοια του κανονισμού 1049/2001 και προκειμένου να διασφαλιστεί ότι δεν υπονομεύεται ο σκοπός τους. Διευκρίνισαν ότι ο Frontex πρέπει να εφαρμόσει τις συστάσεις που έχει λάβει από τον ΕΕΠΔ στο πλαίσιο της εν εξελίξει διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Ως εκ τούτου, η εφαρμογή όλων των εξαιρέσεων είναι δικαιολογημένη.

Εφαρμογή της εξαίρεσης για τις νομικές συμβουλές - άρθρο 4 παράγραφος 2 του κανονισμού 1049/2001

Όσον αφορά ένα συγκεκριμένο έγγραφο, η ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας ζήτησε διευκρινίσεις σχετικά με τους λόγους για τους οποίους ο Frontex θεώρησε ότι συνιστά «νομική συμβουλή». Οι εκπρόσωποι του Frontex εξήγησαν ότι δεν γνωστοποίησαν το έγγραφο, διότι έπρεπε να προστατεύσουν την ικανότητα της Μονάδας Νομικών Θεμάτων και Προμηθειών να παρέχει ειλικρινείς, αντικειμενικές και ολοκληρωμένες νομικές συμβουλές και να λαμβάνει τέτοιες συμβουλές από άλλους φορείς. Εάν το έγγραφο δημοσιοποιηθεί, θα επηρεαστούν οι μελλοντικές εργασίες της μονάδας και άλλων οντοτήτων που συμμετέχουν στη σύνταξη. Επιπλέον, οι εκπρόσωποι του Frontex ανέφεραν ότι ο Οργανισμός βασίστηκε στην ευρεία έννοια των νομικών συμβουλών, όπως ορίζεται από το ΔΕΕ: ακόμη και αν πολλές από τις πληροφορίες που περιλαμβάνονται στο έγγραφο ήταν διαθέσιμες στο κοινό, η συγκέντρωση όλων αυτών των πληροφοριών μπορεί να θεωρηθεί νομική συμβουλή. Επομένως, το εν λόγω έγγραφο ήταν προϊόν πνευματικής προσπάθειας που συνιστούσε νομική συμβουλή.

Γενικές παρατηρήσεις

Η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας ρώτησε τους εκπροσώπους του Frontex πώς ο Frontex εξετάζει το ενδεχόμενο χορήγησης μερικής πρόσβασης σε έγγραφα που ζητούνται βάσει του κανονισμού 1049/2001. Οι εκπρόσωποι του Frontex εξήγησαν ότι πραγματοποιείται πάντοτε ατομική αξιολόγηση κάθε εγγράφου, το αποτέλεσμα της οποίας δηλώνεται στον αιτούντα, ακόμη και αν η απάντηση που δόθηκε στον αιτούντα δεν εξηγεί ειδικά την αξιολόγηση αυτή για κάθε προσδιοριζόμενο έγγραφο. Μερικές φορές είναι σαφές ποια τμήματα των ζητούμενων εγγράφων μπορούν να δημοσιοποιηθούν και ποια τμήματα δεν μπορούν. Οι εκπρόσωποι του Frontex υπενθύμισαν ότι, για έγγραφα στα οποία, λόγω του μεγάλου αριθμού στοιχείων που εμπίπτουν σε εξαίρεση και πρέπει να απαλειφθούν, πρέπει να εξεταστεί το ενδεχόμενο παρέκκλισης από το άρθρο 4 παράγραφος 6 του κανονισμού 1049/2001 βάσει της πάγιας νομολογίας του ΔΕΕ μέσω της στάθμισης των συμφερόντων, όπως εξηγείται ανωτέρω. Στην περίπτωση αυτή, ο Frontex εξετάζει κατά πόσον τα γνωστοποιηθέντα μέρη παρέχουν ουσιαστικές πληροφορίες στον αιτούντα, λαμβάνοντας παράλληλα υπόψη τον διοικητικό φόρτο της απαλοιφής τόσο μεγάλου αριθμού στοιχείων ώστε να παρέχεται τελικά πρόσβαση σε έγγραφα που έχουν απαλειφθεί.

Η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας ρώτησε σε ποια βάση ο Frontex θεώρησε δυσανάλογο τον διοικητικό φόρτο για την παροχή μερικής πρόσβασης στην εν λόγω υπόθεση και με ποιον τρόπο αυτό είχε αποδειχθεί στον καταγγέλλοντα. Η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας διαπίστωσε ότι της είχαν παρασχεθεί αναδιατυπωμένες εκδόσεις όλων των επίμαχων εγγράφων. Οι εκπρόσωποι του Frontex επισήμαναν ότι, κατά πάγια νομολογία, ο όγκος των εργασιών που συνεπάγεται η εξέταση αίτησης πρόσβασης εξαρτάται όχι μόνο από τον αριθμό των εγγράφων που αναφέρονται στην αίτηση και τον όγκο τους, αλλά και από τη φύση τους, και δήλωσαν ότι αυτό είχε εξηγηθεί και αποσαφηνιστεί επαρκώς στην επιβεβαιωτική απόφασή του.

Οι εκπρόσωποι του Frontex δέχθηκαν ότι οι εξηγήσεις που παρασχέθηκαν όσον αφορά την άρνηση πλήρους πρόσβασης στα έγγραφα που εντοπίστηκαν μόνο στο επιβεβαιωτικό στάδιο ήταν πιο περιορισμένες. Αναγνώρισαν ότι η καταγγελία στον Διαμεσολαβητή ήταν παρόμοια με επιβεβαιωτική αίτηση όσον αφορά τα εν λόγω έγγραφα. Τόνισαν, ωστόσο, ότι πρόκειται για ειδική περίπτωση και ότι έχουν αντληθεί διδάγματα σχετικά με τον προσδιορισμό των εγγράφων ήδη από το αρχικό στάδιο. Εν κατακλείδι, οι εκπρόσωποι του Frontex τόνισαν εκ νέου, στο πλαίσιο αυτό, ότι η διεξοδική έρευνα που διενεργήθηκε σε επιβεβαιωτικό επίπεδο και η επακόλουθη ταυτοποίηση περισσότερων εγγράφων ήταν προς το συμφέρον του προσφεύγοντος.

Η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας ρώτησε γιατί ο Frontex δεν παρείχε στον αιτούντα κατάλογο ή σύντομη περιγραφή των εγγράφων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της αίτησης. Στην περίπτωση αυτή, για τα μη κοινοποιηθέντα έγγραφα, ο καταγγέλλων δεν γνώριζε καν τη φύση των εγγράφων, τον τίτλο και την ημερομηνία τους, τον αριθμό των σχετικών σελίδων και ποια εξαίρεση ίσχυε για κάθε έγγραφο.

Οι εκπρόσωποι του Frontex δήλωσαν ότι αναφέρουν πάντα τον αριθμό των προσδιοριζόμενων εγγράφων και τους λόγους της μη δημοσιοποίησής τους. Ωστόσο, οι εκπρόσωποι του Frontex δήλωσαν ότι θα εξετάσουν το ενδεχόμενο η παροχή καταλόγων στους αιτούντες σε μελλοντικές υποθέσεις πρόσβασης του κοινού να εξαρτάται από τη διασφάλιση ότι ο ίδιος ο κατάλογος δεν θα θίγει τα συμφέροντα που πρόκειται να προστατευθούν. Ωστόσο, οι εκπρόσωποι του Frontex αναγνώρισαν την υποχρέωση προσκόμισης τέτοιων καταλόγων εγγράφων μόνο όταν έπρεπε να επικαλεστούν γενικό τεκμήριο εμπιστευτικότητας. Προσθέτουν ότι η παροχή λεπτομερειών σχετικά με τον αριθμό των σελίδων των εγγράφων δεν είναι πάντοτε ενδεικτική του σχετικού διοικητικού φόρτου και τονίζουν εκ νέου ότι τόσο οι αρχικές όσο και οι επιβεβαιωτικές αποφάσεις εξηγούν τους λόγους για τους οποίους έπρεπε να απαγορευθεί η πρόσβαση σε ορισμένα έγγραφα στο σύνολό τους.

Ολοκλήρωση της συνεδρίασης

Η ομάδα έρευνας ευχαρίστησε τους εκπροσώπους του Frontex για τον χρόνο τους και για τις εξηγήσεις που παρασχέθηκαν, και η συνεδρίαση ολοκληρώθηκε.

 

Βρυξέλλες, 27 Ιουλίου 2023

Paulien Van de Velde-Van Rumst Τζένιφερ Κινγκ

Υπεύθυνος ερευνών Νομικός εμπειρογνώμονας

 

[1] Άρθρο 4.8 των διατάξεων εφαρμογής του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή.

[2] Κεφάλαιο IV τμήμα 2 του κανονισμού (ΕΕ) 2019/1896 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Νοεμβρίου 2019, για την Ευρωπαϊκή Συνοριοφυλακή και Ακτοφυλακή και για την κατάργηση των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 1052/2013 και (ΕΕ) 2016/1624.

[3] Υπό το πρίσμα της νομολογίας του Δικαστηρίου της ΕΕ στην υπόθεση Pollinis.

[4] Υπό το πρίσμα της νομολογίας του Δικαστηρίου της ΕΕ στην υπόθεση De Capitani και Pech.