Το ιστορικό της καταγγελίας

1. Ο καταγγέλλων είναι σερβική ΜΚΟ που παρέχει δωρεάν νομική συνδρομή.

2. Στις 12 Ιανουαρίου 2015, ο καταγγέλλων ζήτησε από την Επιτροπή να του χορηγήσει πρόσβαση του κοινού σε γνώμη της Επιτροπής σχετικά με το σχέδιο νόμου περί δωρεάν νομικής συνδρομής στη Σερβία. Στην απάντησή της της 3ης Μαρτίου 2015, η Επιτροπή αρνήθηκε να δημοσιοποιήσει το έγγραφο διότι, κατά την άποψή της, η δημοσιοποίησή του θα έθιγε «το δημόσιο συμφέρον όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις»[1].

3. Στις 19 Φεβρουαρίου 2015, ο καταγγέλλων αμφισβήτησε την εν λόγω άρνηση υποβάλλοντας «επιβεβαιωτική αίτηση».

4. Στις 30 Μαρτίου 2015, η Επιτροπή επιβεβαίωσε την απόφασή της να αρνηθεί την πρόσβαση στο έγγραφο. Στηρίχθηκε και πάλι στην ανάγκη προστασίας των διεθνών σχέσεων. Υποστήριξε επίσης ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα υπονόμευε σοβαρά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων [2].

5. Δεδομένου ότι δεν ήταν ικανοποιημένη με τη θέση που έλαβε η Επιτροπή, η καταγγέλλουσα υπέβαλε καταγγελία στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή στις 31 Μαρτίου 2015.

Η έρευνα

6. Δεδομένου ότι ο καταγγέλλων δεν διαμένει σε κράτος μέλος, ο Διαμεσολαβητής δεν ήταν εξουσιοδοτημένος να αποδεχθεί την καταγγελία και ήταν υποχρεωμένος να την απορρίψει [3].  Ωστόσο, η Διαμεσολαβήτρια έκρινε ότι η παρέμβασή της στην υπόθεση αυτή θα εξυπηρετούσε το δημόσιο συμφέρον της διασφάλισης της δέουσας διαφάνειας της προενταξιακής διαδικασίας σχετικά με τη Σερβία. Ως εκ τούτου, αποφάσισε να διερευνήσει την υπόθεση αυτή ως αυτεπάγγελτη έρευνα.

7. Η Διαμεσολαβήτρια συμπεριέλαβε στην έρευνά της τον ακόλουθο ισχυρισμό και ισχυρισμό της καταγγέλλουσας:

Ισχυρισμός

Σε αντίθεση με τον κανονισμό 1049/2001, η Επιτροπή δεν δημοσιοποίησε τη γνώμη της σχετικά με το σχέδιο νόμου περί δωρεάν νομικής συνδρομής της Σερβίας.

Αξίωση

Η Επιτροπή θα πρέπει να γνωστοποιήσει τη γνώμη της σχετικά με το σχέδιο νόμου περί δωρεάν νομικής συνδρομής της Σερβίας.

8. Κατά τη διάρκεια της έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια έλαβε τη γνώμη της Επιτροπής και τις παρατηρήσεις του καταγγέλλοντος σε απάντηση σε αυτήν. Ο Διαμεσολαβητής διενήργησε επίσης έλεγχο του φακέλου της Επιτροπής και του παρακρατηθέντος εγγράφου. Κατά τη διεξαγωγή της έρευνας, ο Διαμεσολαβητής έλαβε υπόψη τα επιχειρήματα και τις γνώμες που προέβαλαν τα μέρη.

Ισχυρισμός ότι η Επιτροπή δεν κοινοποίησε τη γνώμη της σχετικά με το σχέδιο σερβικού νόμου περί δωρεάν νομικής συνδρομής και τον σχετικό ισχυρισμό

Επιχειρήματα που υποβλήθηκαν στον Διαμεσολαβητή

Η γνώμη της Επιτροπής

9. Στη γνωμοδότησή της, η Επιτροπή τόνισε τη σημασία του νόμου περί δωρεάν νομικής συνδρομής στο πλαίσιο των ενταξιακών διαπραγματεύσεων με τη Σερβία. Η Επιτροπή δήλωσε ότι είναι σημαντικό να διατηρηθεί μια «σχέση εμπιστοσύνης» με τους εθνικούς ομολόγους της. Προσέθεσε ότι η κοινοποίηση των παρατηρήσεών της ενέχει πραγματικό κίνδυνο να αποθαρρύνει τις σερβικές αρχές από τη διαβούλευση με την Επιτροπή σχετικά με ευαίσθητα νομοσχέδια στο πλαίσιο των προενταξιακών συζητήσεων.

10. Η Επιτροπή ανέφερε ότι ο κίνδυνος υπονόμευσης των διεθνών σχέσεων με τη Σερβία είναι ευλόγως προβλέψιμος, λαμβάνοντας υπόψη το πολιτικά ευαίσθητο περιβάλλον γύρω από τον νόμο, όπως καταδεικνύεται από τετράμηνη απεργία του Δικηγορικού Συλλόγου της Σερβίας.

11. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι το γεγονός ότι το σερβικό Υπουργείο Δικαιοσύνης δημοσίευσε το μεταγενέστερο σχέδιο του νόμου δεν θέτει υπό αμφισβήτηση το επιχείρημα ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα υπονόμευε τις διεθνείς σχέσεις, διότι το σχέδιο είναι το αποτέλεσμα της αξιολόγησης του σερβικού υπουργείου σχετικά με τις παρατηρήσεις που πρέπει να εφαρμοστούν.

12. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι, παρόλο που το κοινό θα πρέπει να τηρείται ενήμερο σχετικά με τις διεθνείς συμφωνίες, τα θεσμικά όργανα της ΕΕ διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια όσον αφορά τον καθορισμό του κατά πόσον η δημοσιοποίηση εγγράφων θα μπορούσε να υπονομεύσει το δημόσιο συμφέρον [4].

13. Όσον αφορά το επιχείρημα του καταγγέλλοντος σχετικά με τις επιπτώσεις της άρνησής του στον «δημόσιο διάλογο με την κοινωνία των πολιτών», η Επιτροπή επισήμανε ότι πραγματοποιεί τακτικά συναντήσεις με εκπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών για θέματα που προκαλούν ιδιαίτερη ανησυχία, όπως η δωρεάν νομική συνδρομή. Επιπλέον, η ετήσια έκθεση προόδου της Επιτροπής ενημερώνει την κοινωνία των πολιτών για τις γενικές συστάσεις που διατυπώθηκαν σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να λάβουν οι σερβικές αρχές για να ανταποκριθούν στις απαιτήσεις προσχώρησης στον τομέα της δικαιοσύνης και των θεμελιωδών δικαιωμάτων.

14. Όσον αφορά την εξαίρεση σχετικά με την προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της Επιτροπής (άρθρο 4 παράγραφος 3 πρώτο εδάφιο του κανονισμού 1049/2001), η Επιτροπή δήλωσε ότι οι παρατηρήσεις της αντικατοπτρίζουν μια συνεχώς εξελισσόμενη εσωτερική θέση και παραμένουν μέρος των εν εξελίξει συζητήσεων. Οι παρατηρήσεις της ενδέχεται, επέμεινε, να εξελιχθούν περαιτέρω, σύμφωνα με τις εν εξελίξει αλλαγές του νομοσχεδίου.

15. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι δεν υπάρχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση των παρατηρήσεών της σχετικά με το σχέδιο νομοθετικής πράξης και δήλωσε ότι η ετήσια έκθεση προόδου της ενημερώνει επαρκώς το κοινό για τη γνώμη της. Κατά την άποψή της, η προστασία της εμπιστοσύνης μεταξύ της ΕΕ και των σερβικών αρχών στις ενταξιακές διαπραγματεύσεις θα πρέπει να αποτελέσει προτεραιότητα.

Παρατηρήσεις του καταγγέλλοντος

16. Όσον αφορά την ανάγκη προστασίας των διεθνών σχέσεων [άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) του κανονισμού 1049/2001], ο καταγγέλλων επισήμανε ότι το Υπουργείο Δικαιοσύνης της Σερβίας δημοσίευσε στον ιστότοπό του όλες τις υφιστάμενες εκδόσεις του σχεδίου νόμου, συμπεριλαμβανομένων των εκδόσεων που συντάχθηκαν πριν και μετά τις παρατηρήσεις της Επιτροπής. Υποστήριξε ότι τα κείμενα αυτά αποκαλύπτουν ήδη τη γενική κατεύθυνση των παρατηρήσεων της Επιτροπής. Ως εκ τούτου, η δημοσίευση του εγγράφου δεν θα αποκαλύψει τις αλλαγές που έγιναν στο σχέδιο νόμου υπό το πρίσμα των παρατηρήσεων της Επιτροπής και, ως εκ τούτου, δεν θα θέσει σε κίνδυνο το απόρρητο των προενταξιακών διαπραγματεύσεων μεταξύ της ΕΕ και της Σερβίας.

17. Ο καταγγέλλων δεν συμφώνησε ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα έθετε σε κίνδυνο το κλίμα αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ της Σερβίας και της Επιτροπής ή ότι αυτό θα επηρέαζε αρνητικά τις διαπραγματεύσεις για την προσχώρηση της Σερβίας στην ΕΕ. Επέμεινε ότι η δημοσιοποίηση των παρατηρήσεων δεν θα ενείχε τον κίνδυνο να στερήσει από την Επιτροπή τα αναγκαία δεδομένα και τη συνεργασία των μελλοντικών υποψήφιων κρατών, διότι τα εν λόγω κράτη υποχρεούνται να παρέχουν τα δεδομένα αυτά στο πλαίσιο της προενταξιακής διαδικασίας της ΕΕ.

18. Όσον αφορά την ανάγκη προστασίας της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της Επιτροπής (άρθρο 4 παράγραφος 3 πρώτο εδάφιο του κανονισμού 1049/2001), ο καταγγέλλων υποστήριξε ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου δεν θα υπονόμευε ούτε τη διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής, διότι η γνώμη της Επιτροπής έχει ήδη εφαρμοστεί στην αναθεωρημένη έκδοση του σχεδίου.

19. Τέλος, ο καταγγέλλων υποστήριξε ότι η άρνηση της Επιτροπής να παράσχει στο κοινό πρόσβαση στη γνωμοδότησή της σχετικά με το σχέδιο νόμου για τη δωρεάν νομική συνδρομή περιορίζει «τον δημόσιο διάλογο μεταξύ της σερβικής κοινωνίας των πολιτών και της ΕΕ».

20. Τέλος, ο καταγγέλλων υποστήριξε ότι η άρνηση παροχής πρόσβασης του κοινού στο έγγραφο αντιβαίνει στην προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων και του κράτους δικαίου στη Σερβία.

Αξιολόγηση της Διαμεσολαβήτριας

21. Το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) του κανονισμού 1049/2001 προβλέπει ότι τα θεσμικά όργανα της ΕΕ αρνούνται την πρόσβαση σε έγγραφα των οποίων η δημοσιοποίηση θα έθιγε το δημόσιο συμφέρον όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις. Το Δικαστήριο της ΕΕ έχει αποφανθεί ότι ο κίνδυνος πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός [5] και ότι το θεσμικό όργανο πρέπει να αποδείξει ότι το ζητούμενο έγγραφο θίγει συγκεκριμένα και πραγματικά το συμφέρον που προστατεύεται από την εξαίρεση [6].

22. Η Επιτροπή εξήγησε ότι στηρίχθηκε στην ανάγκη προστασίας των διεθνών σχέσεων λόγω των προσπαθειών της να διατηρήσει μια σχέση εμπιστοσύνης με τους Σέρβους ομολόγους της στις ενταξιακές διαπραγματεύσεις. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι το σχέδιο νόμου αποτελεί μέρος αυτών των διαπραγματεύσεων και ότι, ως εκ τούτου, ο κίνδυνος υπονόμευσης της προστασίας του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις δεν είναι καθαρά υποθετικός. Η δημοσιοποίηση των παρατηρήσεών της θα συνεπαγόταν ευλόγως προβλέψιμο κίνδυνο αποθάρρυνσης των σερβικών αρχών από το να συμμετάσχουν πλήρως σε μελλοντικές διαβουλεύσεις σχετικά με ευαίσθητα νομοσχέδια στο προενταξιακό πλαίσιο.

23. Η Διαμεσολαβήτρια συμφωνεί με την Επιτροπή ότι η δημοσιοποίηση των παρατηρήσεων της Επιτροπής σχετικά με το σχέδιο νόμου περί νομικής συνδρομής θα μπορούσε να υπονομεύσει την προενταξιακή διαδικασία. Η Διαμεσολαβήτρια επισημαίνει ότι, όπως δήλωσε η Επιτροπή, η διαδικασία αυτή διεξάγεται επί του παρόντος σε ένα πολιτικά ευαίσθητο περιβάλλον. Για να καταδειχθεί αυτό, η Επιτροπή τόνισε ότι ο Σερβικός Δικηγορικός Σύλλογος προχώρησε σε απεργία διάρκειας 4 μηνών ως απάντηση στην προτεινόμενη μεταρρύθμιση του δικαστικού συστήματος, η οποία περιλάμβανε το σχέδιο νόμου για τη δωρεάν νομική συνδρομή.

24. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η δημοσιοποίηση των μεταγενέστερων σχεδίων του νόμου από το Υπουργείο Δικαιοσύνης της Σερβίας δεν επαρκεί για να θέσει υπό αμφισβήτηση τα επιχειρήματα της Επιτροπής. Στην πραγματικότητα, εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια των σερβικών αρχών να αποφασίσουν ποια σχόλια θα εφαρμόσουν και πώς. Η απλή δημοσίευση των αναθεωρημένων εκδόσεων του σχεδίου νόμου δεν αποκαλύπτει από μόνη της τις παρατηρήσεις της Επιτροπής.

25. Όσον αφορά την προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της Επιτροπής, η Διαμεσολαβήτρια είναι της άποψης ότι η δημοσιοποίηση των παρατηρήσεων της Επιτροπής θα υπονόμευε συγκεκριμένα και ουσιαστικά το προστατευόμενο συμφέρον, διότι αντικατοπτρίζουν μια προσωρινή και συνεχώς εξελισσόμενη εσωτερική θέση σχετικά με συγκεκριμένα ζητήματα που σχετίζονται με τον νόμο. Δεδομένου ότι η Σερβία δεν έχει ακόμη θεσπίσει τη νομοθεσία και οι συζητήσεις βρίσκονται σε εξέλιξη, τα σχόλια μπορούν κάλλιστα να προσαρμοστούν περαιτέρω ως απάντηση στις μεταγενέστερες τροποποιήσεις του σχεδίου νόμου. Επιπλέον, ο Διαμεσολαβητής συμφωνεί με την Επιτροπή ότι δεν υπάρχει προφανές δημόσιο συμφέρον που να υπερισχύει της προστασίας της εν εξελίξει διαδικασίας λήψης αποφάσεων.

26. Όσον αφορά τη δυνατότητα χορήγησης μερικής πρόσβασης στο έγγραφο (άρθρο 4 παράγραφος 6 του κανονισμού 1049/2001), ο Διαμεσολαβητής, αφού εξέτασε επίσης το εν λόγω έγγραφο, συμφωνεί με την Επιτροπή ότι η ουσιαστική μερική πρόσβαση δεν είναι δυνατή, διότι όχι μόνο θα υπονόμευε τα συμφέροντα που περιγράφονται ανωτέρω, αλλά και θα δημιουργούσε παραπλανητική εικόνα της τρέχουσας κατάστασης, καθώς το έγγραφο αντικατοπτρίζει μικρό μόνο μέρος της νομοθεσίας που ανέλυσε η Επιτροπή στο πλαίσιο του εν εξελίξει μηχανισμού προενταξιακής παρακολούθησης. Η Διαμεσολαβήτρια επισημαίνει ότι ορισμένες από τις πληροφορίες που περιέχονται στο ζητούμενο έγγραφο θα ενσωματωθούν στην ετήσια έκθεση προόδου, η οποία θα πρέπει να ενημερώνει επαρκώς το κοινό σχετικά με τις γενικές συστάσεις που απευθύνονται στις σερβικές αρχές.

27. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, η Διαμεσολαβήτρια καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η άρνηση της Επιτροπής να χορηγήσει πρόσβαση στις παρατηρήσεις της σχετικά με το σχέδιο νόμου περί δωρεάν νομικής συνδρομής ήταν δικαιολογημένη βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1049/2001. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής διαπιστώνει ότι δεν συντρέχει περίπτωση κακοδιοίκησης.

28. Η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί χρήσιμο να διευκρινίσει ότι τα πορίσματά της βασίζονται στις περιστάσεις της 30ής Μαρτίου 2015, ημερομηνία κατά την οποία η Επιτροπή εξέδωσε την απόφασή της σχετικά με την επιβεβαιωτική αίτηση του καταγγέλλοντος. Τούτου λεχθέντος, τίποτα δεν εμποδίζει την Επιτροπή, ενεργώντας προς το δημόσιο συμφέρον, να επιδιώκει μεγαλύτερη διαφάνεια όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο διεξάγει τις προενταξιακές διαπραγματεύσεις και καθώς οι διαπραγματεύσεις προχωρούν ή τελικά ολοκληρώνονται. Η έναρξη ισχύος του σχεδίου νόμου περί δωρεάν νομικής συνδρομής, το προσωρινό κλείσιμο του κεφαλαίου 23 των ενταξιακών διαπραγματεύσεων και η ενδεχόμενη προσχώρηση της Σερβίας στην ΕΕ είναι όλα χρονικά σημεία κατά τα οποία η Επιτροπή θα μπορούσε να επανεκτιμήσει την κατάσταση προκειμένου να διαπιστώσει κατά πόσον εξακολουθούν να ισχύουν οι λόγοι που δικαιολογούν την άρνησή της να χορηγήσει πρόσβαση στο ζητούμενο έγγραφο. Η Διαμεσολαβήτρια είναι πεπεισμένη ότι η Επιτροπή θα εξετάσει το θέμα αυτό σε εύθετο χρόνο.

Συμπέρασμα

Βάσει της έρευνας σχετικά με την εν λόγω καταγγελία, η Διαμεσολαβήτρια την περατώνει με το ακόλουθο συμπέρασμα:

Η άρνηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να χορηγήσει πρόσβαση του κοινού στις παρατηρήσεις της σχετικά με το σχέδιο νόμου για τη δωρεάν νομική συνδρομή της Σερβίας δεν συνιστά κακοδιοίκηση.

Ο καταγγέλλων και η Επιτροπή θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

η Έμιλι Ο'Ράιλι

Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής

Στρασβούργο, 2/9/2016

[1] Αναφέρθηκε στο άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) τρίτη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, το οποίο ορίζει ότι «Το θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση σε έγγραφο η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία α) του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις».

[2] Αναφέρθηκε στο άρθρο 4 παράγραφος 3 πρώτο εδάφιο του κανονισμού 1049/2001, το οποίο ορίζει ότι «Η πρόσβαση σε ένα έγγραφο... απορρίπτεται εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων του θεσμικού οργάνου...»

[3] Το άρθρο 228 παράγραφος 1 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι «[ο] Διαμεσολαβητής [...] έχει την εξουσία να λαμβάνει καταγγελίες από κάθε πολίτη της Ένωσης ή από κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την καταστατική έδρα του σε κράτος μέλος [...]»· Άρθρο 2, παράγραφος 2, της αποφάσεως του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 9ης Μαρτίου 1994, σχετικά με το καθεστώς του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή και τους γενικούς όρους άσκησης των καθηκόντων του (94/262/ΕΚΑΧ, ΕΚ, Ευρατόμ), ΕΕ L 113, σ. 15.

[4] Αιτιολογία Απόφαση του Δικαστηρίου της 3ης Ιουλίου 2014 στην υπόθεση C-350/12 P, Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά Sophie in't Veld, σκέψη 64· S ee επίσης, Sison κατά Συμβουλίου, C-266/05, σκέψη 35.

[5] Απόφαση του Δικαστηρίου της 21ης Ιουλίου 2011 στην υπόθεση C-506/08 P Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής, Συλλογή I-6237, σκέψη 76.

[6] Απόφαση του Δικαστηρίου της 28ης Νοεμβρίου 2013 στην υπόθεση C-576/12 P, Ivan Jurasinovic κατά Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σκέψη 45.