Το ιστορικό της καταγγελίας

1. Η παρούσα καταγγελία αφορά εικαζόμενη άδικη μεταχείριση στο πλαίσιο διαδικασίας υποβολής προσφορών. Η καταγγέλλουσα είναι εταιρεία IT & Telecommunication Innovations που υπέβαλε ανεπιτυχή προσφορά στο πλαίσιο της διαδικασίας υποβολής προσφορών.

2. Ως εκ τούτου, το Υπουργείο Εσωτερικών (εφεξής «δικαιούχος») μιας χώρας των Δυτικών Βαλκανίων («χώρα Χ») έχει ως στόχο να καταστήσει το σύστημα δικτύου TETRA το τυποποιημένο δίκτυο επικοινωνίας για όλες τις υπηρεσίες δημόσιας ασφάλειας [1].

3. Για την επέκταση του δικτύου TETRA του δικαιούχου, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξέδωσε, στις 29 Σεπτεμβρίου 2009, προκήρυξη διαγωνισμού προμήθειας που αφορά την προμήθεια και εγκατάσταση 40 σταθμών βάσης και εξοπλισμού αποστολής [2].

4. Με επιστολή της 25ης Μαΐου 2010, η αντιπροσωπία της ΕΕ στη χώρα Χ (εφεξής «η αντιπροσωπία της ΕΕ») ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα ότι η προσφορά του απορρίφθηκε για τον ακόλουθο λόγο: «η τεχνική προσφορά σας δεν κρίθηκε σύμφωνη με τις ακόλουθες πτυχές των τεχνικών προδιαγραφών: Σημείο 1.1".

5. Με επιστολή της 27ης Μαΐου 2010 προς την αντιπροσωπεία της ΕΕ, ο καταγγέλλων ζήτησε πληροφορίες σχετικά με τους λόγους για τους οποίους η προσφορά του θεωρήθηκε μη σύμφωνη με τις τεχνικές προδιαγραφές της διαδικασίας υποβολής προσφορών. Επιπλέον, ο καταγγέλλων ζήτησε πληροφορίες σχετικά με τις λεπτομέρειες της προσφοράς που υπέβαλε ο επιτυχών προσφέρων και τον τρόπο με τον οποίο η προσφορά του τελευταίου διέφερε από τη δική του.

6. Με επιστολή της 25ης Ιουνίου 2010, η αντιπροσωπεία της ΕΕ απάντησε ότι η «Αίτηση Συγγραφής Υποχρεώσεων για το σημείο 1.1.1. [απαιτεί] τα ακόλουθα: Πλήρης εσωτερικός σταθμός βάσης με 2 φορείς, συμπεριλαμβανομένου του πλήρους συστήματος κεραιών (τομεακό x 3, GPS) για TETRA. Η τεχνική προσφορά σας δεν κρίθηκε συμμορφούμενη, καθώς προσφέρατε τομεακές κεραίες για λήψη (συμμορφούμενες) και πανκατευθυντικές κεραίες για μετάδοση (μη συμμορφούμενες)." Επιπλέον, η αντιπροσωπεία της ΕΕ αρνήθηκε να αποκαλύψει τις πληροφορίες που περιέχονται στην τεχνική προσφορά που υπέβαλε ο υπερθεματιστής και κάλεσε τον καταγγέλλοντα να προσφύγει στις διαδικασίες που καθορίζονται στην παράγραφο 2.4.15 (Προσφυγές) του πρακτικού οδηγού για τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων για τις εξωτερικές δράσεις της ΕΚ («PRAG»)[3].

7. Στις 22 Ιουλίου 2010, ο καταγγέλλων υπέβαλε την παρούσα καταγγελία στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή.

Επί του αντικειμένου της έρευνας

8. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα σχετικά με τους ακόλουθους ισχυρισμούς και ισχυρισμούς:

Ισχυρισμός:

Η Επιτροπή αντιμετώπισε την προσφορά του καταγγέλλοντος με αθέμιτο τρόπο.

Αιτήσεις:

(1) Η Επιτροπή θα πρέπει να αναθέσει τη σύμβαση στον καταγγέλλοντα.

(2) Επικουρικώς, η Επιτροπή πρέπει να καταβάλει στον καταγγέλλοντα 400 000 ευρώ ως αποζημίωση για τις δαπάνες στις οποίες υποβλήθηκε προκειμένου να συμμετάσχει στον διαγωνισμό και για το διαφυγόν κέρδος.

9. Πρέπει να επισημανθεί ότι, στις περαιτέρω παρατηρήσεις του (βλ. σημείο 12 κατωτέρω), ο καταγγέλλων ζήτησε από τον Διαμεσολαβητή να εξετάσει την πρόταση του νικητή και τις τεχνικές προδιαγραφές των κεραιών που προσφέρονταν στην εν λόγω πρόταση και να συγκρίνει την εν λόγω πρόταση με τη λύση που πρότεινε ο καταγγέλλων.

10. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί χρήσιμο να διευκρινίσει ότι εναπόκειται στο θεσμικό όργανο που προκηρύσσει τον διαγωνισμό να συγκρίνει τις προσφορές και ότι το πεδίο της έρευνάς του δεν εκτείνεται στη δική του σύγκριση της προσφοράς του καταγγέλλοντος με την επιλεγείσα προσφορά. Αντιθέτως, η έρευνά του περιορίζεται στην αξιολόγηση του κατά πόσον η Επιτροπή, απορρίπτοντας την προσφορά του καταγγέλλοντος ως τεχνικά μη σύμφωνη με την απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1, αντιμετώπισε την προσφορά του με αθέμιτο τρόπο. Για τους λόγους που εξηγούνται κατωτέρω, ο Διαμεσολαβητής είναι σε θέση να καταλήξει σε συμπέρασμα ως προς το θέμα αυτό χωρίς εξέταση της επιλεγείσας προσφοράς.

Η έρευνα

11. Στις 7 Σεπτεμβρίου 2010, ο Διαμεσολαβητής ζήτησε από την Επιτροπή να γνωμοδοτήσει σχετικά με τον ισχυρισμό και τους ισχυρισμούς του καταγγέλλοντος. Στις 7 Φεβρουαρίου 2011, η Επιτροπή απέστειλε τη γνώμη της, η οποία διαβιβάστηκε στον καταγγέλλοντα για παρατηρήσεις. Στις 9 Μαρτίου 2011, ο καταγγέλλων υπέβαλε τις παρατηρήσεις του.

12. Στις 8 Νοεμβρίου 2011, η Διαμεσολαβήτρια αποφάσισε να διεξαγάγει περαιτέρω έρευνες και κάλεσε την Επιτροπή να επεξεργαστεί τις πληροφορίες που περιέχονται στη γνωμοδότησή της και να παράσχει ορισμένες διευκρινίσεις. Στις 29 Φεβρουαρίου 2012, η Επιτροπή απέστειλε την απάντησή της, η οποία διαβιβάστηκε στον καταγγέλλοντα για υποβολή παρατηρήσεων έως τις 30 Απριλίου 2012. Ο καταγγέλλων δεν υπέβαλε παρατηρήσεις έως την ημερομηνία αυτή, αλλά απέστειλε τις περαιτέρω παρατηρήσεις του στις 5 Φεβρουαρίου 2013.

Ανάλυση και συμπεράσματα του Διαμεσολαβητή

Α. Ισχυρισμός περί άδικης μεταχείρισης και ισχυρισμοί του καταγγέλλοντος

Επιχειρήματα που υποβλήθηκαν στον Διαμεσολαβητή

13. Προς επίρρωση του ισχυρισμού του, ο καταγγέλλων υποστήριξε ότι η απαίτηση υποβολής προσφορών είναι ασαφής και ο όρος «τομεακός» θα μπορούσε επίσης να αναφέρεται στην «διαδρομή λήψης σήματος» καθώς και στην «διαδρομή μετάδοσης σήματος». Σε κάθε περίπτωση, ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η μόνη εμπορικά διαθέσιμη διάταξη εξοπλισμού έχει τρεις δέκτες και έναν πομπό. Εάν κάθε πίνακας κεραιών χρησιμοποιούνταν για ταυτόχρονη λήψη και μετάδοση του τομέα, ο δικαιούχος, για τεχνικούς λόγους, θα αντιμετώπιζε απώλεια σήματος 6 ντεσιμπέλ στη διαδρομή μετάδοσης. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η λύση που πρότεινε θα ήταν απολύτως ικανή να παρέχει μετάδοση και λήψη μέσω της ίδιας κεραίας και ότι οι κεραίες του διαθέτουν όλες τις απαραίτητες καλωδιώσεις που απαιτούνται για την ενεργοποίηση οποιασδήποτε από τις δύο λειτουργίες. Ωστόσο, παρόλο που η προσφορά της ήταν πλήρως σύμφωνη με τις απαιτήσεις του διαγωνισμού, ήταν πεπεισμένη ότι η ζητούμενη λύση ήταν αναποτελεσματική. Ως εκ τούτου, στην προσφορά της, είχε ορίσει τις τομεακές κεραίες ως κεραίες για λήψη και προσέφερε μια πρόσθετη πανκατευθυντική κεραία για μετάδοση, η οποία, στην πραγματικότητα, τετραπλασιάζει την ισχύ του σήματος μετάδοσης. Κατά συνέπεια, ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η προσφορά του όχι μόνο συμμορφωνόταν πλήρως με την εν λόγω απαίτηση υποβολής προσφορών, αλλά προσέφερε επίσης μια πιο αποτελεσματική λύση. Επιπλέον, δεδομένου ότι η προσφορά του καταγγέλλοντος είναι χαμηλότερη από την επιλεγείσα προσφορά κατά 462 436,40 EUR (17%), η ΕΕ υπέστη οικονομική ζημία επειδή δεν την έλαβε υπόψη.

14. Στη γνώμη της, η Επιτροπή ανέλυσε τους λόγους για τους οποίους έκρινε ότι η προσφορά του καταγγέλλοντος δεν ήταν σύμφωνη με τη συγγραφή υποχρεώσεων 1.1.1. Αυτές μπορούν να συνοψιστούν σε γενικές γραμμές i) στις εκτιμήσεις στις οποίες βασίζεται η προτίμηση του δικαιούχου για την επιλεγείσα λύση, ii) στον πρόσθετο εξοπλισμό που θα ήταν αναγκαίος για την επίτευξη των ίδιων λειτουργιών με την προσθήκη μιας πανκατευθυντικής κεραίας, iii) στο γεγονός ότι ο καταγγέλλων είχε τη δυνατότητα να επισημάνει τυχόν ερωτήσεις κατά τη διάρκεια της περιόδου αποσαφήνισης του διαγωνισμού.

15. Όσον αφορά το σημείο i), η Επιτροπή υποστήριξε ότι οι τεχνικές απαιτήσεις προσδιόριζαν σαφώς την ανάγκη για τρεις τομεακές κεραίες για ταυτόχρονη λήψη και μετάδοση από τον τομέα. Σύμφωνα με την Επιτροπή, το χαρακτηριστικό αυτό είναι απαραίτητο για τον δικαιούχο, διότι οι σταθμοί βάσης θα εγκατασταθούν κοντά στα κρατικά σύνορα και ο δικαιούχος δεν επιθυμεί να εκπέμπονται σήματα προς γειτονικές χώρες για λόγους ασφάλειας, ρύπανσης του ραδιοφωνικού χώρου των γειτόνων και σπατάλης ακτινοβολούμενης ενέργειας. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι αυτό δεν μπορεί να ελεγχθεί με τις πανκατευθυντικές κεραίες που έχουν προταθεί. Επιπλέον, η Επιτροπή παρατήρησε ότι η τεχνική διαμόρφωση που ζητήθηκε στον διαγωνισμό είναι κοινή και χρησιμοποιείται ευρέως στο σύστημα TETRA του δικαιούχου και σε άλλα συστήματα σε όλο τον κόσμο. Αυτή η λύση χρησιμοποιείται για να αποφευχθεί η παρεμπόδιση ακτινοβολίας που θα συνέβαινε εάν μια πανκατευθυντική κεραία χρησιμοποιείται. Όσον αφορά την παρατήρηση του καταγγέλλοντος σχετικά με την «ανεπάρκεια» της ζητούμενης λύσης, η Επιτροπή παρατήρησε ότι η αποτελεσματικότερη λύση είναι αυτή που ανταποκρίνεται στις ανάγκες του χρήστη.

16. Όσον αφορά το σημείο ii), η Επιτροπή επισήμανε ότι, προκειμένου να επιτευχθεί η λειτουργικότητα που ζητήθηκε από τον διαγωνισμό, θα ήταν αναγκαίος πρόσθετος εξοπλισμός εάν χρησιμοποιούνταν πανκατευθυντικές κεραίες για την ταυτόχρονη μετάδοση και λήψη. Ο εξοπλισμός αυτός δεν περιλαμβανόταν στην αρχική διαμόρφωση των προσφερόμενων Σταθμών Βάσης. Αυτό σήμαινε ότι δεν θα ήταν δυνατή η αναδιαμόρφωση του τρόπου λειτουργίας του συστήματος κεραιών, προκειμένου να πληρούνται οι τεχνικές προδιαγραφές του διαγωνισμού, με μόνο τον εξοπλισμό που προσέφερε ο καταγγέλλων.

17. Όσον αφορά το σημείο iii), η Επιτροπή υποστήριξε ότι η διαφορετική λύση (πολυκατευθυντικές κεραίες) που προσέφερε ο καταγγέλλων, σε σύγκριση με τη συγγραφή υποχρεώσεων (τομεακές κεραίες), θα έπρεπε να είχε επισημανθεί κατά τη διάρκεια της περιόδου αποσαφήνισης του διαγωνισμού. Η Επιτροπή επισήμανε ότι εάν η αναθέτουσα αρχή ειδοποιηθεί και πειστεί να αλλάξει τις τεχνικές προδιαγραφές κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου, οι τροποποιήσεις δημοσιεύονται για όλους τους δυνητικούς προσφέροντες. Δεδομένου ότι ο καταγγέλλων δεν το έπραξε πριν από τη λήξη της προθεσμίας υποβολής προσφορών, η αναθέτουσα αρχή δεν μπορεί να τροποποιήσει τις τεχνικές προδιαγραφές ή να αποδεχθεί λύσεις που είναι διαφορετικές από τη συγγραφή υποχρεώσεων.

18. Στις παρατηρήσεις του, ο καταγγέλλων επισήμανε ότι η απαίτηση 1.1.1 του διαγωνισμού αναφέρει «Πλήρης εσωτερικός σταθμός βάσης με 2 μεταφορείς, συμπεριλαμβανομένου του πλήρους συστήματος κεραιών (sectorialx3, GPS) για την TETRA». Ο καταγγέλλων υποστήριξε ότι η ανωτέρω απαίτηση είναι η μόνη αναφορά στα έγγραφα του διαγωνισμού για το σύστημα κεραιών των σταθμών βάσης και ότι «δεν υπάρχει αναφορά ταυτόχρονης λήψης και μετάδοσης από τον τομέα», όπως υποστήριξε η Επιτροπή στη γνώμη της. Ο καταγγέλλων επέμεινε ότι η απαίτηση είναι ασαφής, αφήνοντας περιθώρια για αμφιβολίες και ερμηνεία. Σε κάθε περίπτωση, ο καταγγέλλων τόνισε ότι οι κεραίες που περιλαμβάνονταν στην προσφορά του προέρχονταν από κορυφαίο ευρωπαϊκό κατασκευαστή και μπορούν να χρησιμοποιηθούν για ταυτόχρονη μετάδοση και λήψη.

19. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε επίσης ότι η Επιτροπή κατέληξε αδικαιολόγητα και αδικαιολόγητα στο συμπέρασμα ότι ο αναγκαίος εξοπλισμός δεν περιλαμβανόταν στην προσφορά της. Επέστησε την προσοχή του Διαμεσολαβητή στην απαίτηση υποβολής προσφορών 0.5.3.1, η οποία προβλέπει ότι οι προμήθειες περιλαμβάνουν όλα τα εξαρτήματα που είναι αναγκαία για την ορθή λειτουργία του εξοπλισμού, ώστε ο παρεχόμενος εξοπλισμός να καταστεί πλήρως λειτουργικός και λειτουργικός για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Ο καταγγέλλων επισήμανε ότι η προσφορά του συμμορφωνόταν με την ανωτέρω απαίτηση, διότι ανέφερε ότι «[τ]α αναγκαία εξαρτήματα για την πλήρη λειτουργία και λειτουργία του προσφερόμενου εξοπλισμού έχουν ληφθεί υπόψη και θα συμπεριληφθούν στον παραδοθέντα εξοπλισμό». Επιπλέον, ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι, εάν δεν ήταν σε θέση να εκπληρώσει τις υποσχέσεις του, θα έχανε την τραπεζική του εγγύηση. Κατά συνέπεια, ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η απόφαση της επιτροπής αξιολόγησης σαφώς δεν δικαιολογείται με βάση τη γνώμη της Επιτροπής.

20. Ο καταγγέλλων δήλωσε ότι η προσφορά του θα έπρεπε να είχε γίνει δεκτή ως προσφορά που υπερβαίνει τις τεχνικές προδιαγραφές, όπως προβλέπεται στην απαίτηση υποβολής προσφορών 0.5: «Οι προδιαγραφές που δίνονται στα ακόλουθα είναι απαιτήσεις με βάση την προβλεπόμενη λειτουργία ή τον σκοπό του αντίστοιχου στοιχείου. Χαρακτηριστικά και χαρακτηριστικά που αποκλίνουν από συγκεκριμένες τεχνικές λύσεις, σχήματα ή τιμές που δίνονται στις προδιαγραφές (εκτός εάν υπερβαίνουν τις απαιτήσεις), λόγω του ιδιαίτερου σχεδιασμού του πράγματι προσφερόμενου προϊόντος, είναι αποδεκτά, εφόσον η λειτουργική ικανότητα είναι τουλάχιστον ισοδύναμη με τη δεδομένη προδιαγραφή και επιτρεπτή βάσει των απαιτήσεων σύμφωνα με τους δηλωμένους και καθορισμένους τεχνικούς κανονισμούς ή πρότυπα που αναφέρονται στις παρούσες τεχνικές προδιαγραφές....».

21. Στις περαιτέρω έρευνές του, ο Διαμεσολαβητής σημείωσε ότι, κατά τη γνώμη του, η Επιτροπή δεν απάντησε πλήρως στο επιχείρημα του καταγγέλλοντος ότι η απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1 είναι διατυπωμένη με ασαφείς και διφορούμενους όρους. Ενώ η Επιτροπή επισήμανε ότι η διαμόρφωση που πράγματι επελέγη είναι κοινή και χρησιμοποιείται ευρέως στο σύστημα του δικαιούχου, παρέμεινε ασαφές κατά πόσον θα μπορούσε να αναμένεται από τον καταγγέλλοντα να το κατανοήσει αυτό από τα έγγραφα του διαγωνισμού, ώστε να μπορέσει να προετοιμάσει αναλόγως την προσφορά του. Κατά συνέπεια, η Διαμεσολαβήτρια ζήτησε από την Επιτροπή να αποσαφηνίσει το σημείο αυτό και να παράσχει τυχόν σχετικά έγγραφα.

22. Επιπλέον, η Διαμεσολαβήτρια επισήμανε ότι, κατά τη γνώμη της, η Επιτροπή υποστήριξε ότι θα ήταν αναγκαίος πρόσθετος εξοπλισμός, ο οποίος δεν περιλαμβανόταν στην αρχική διαμόρφωση των προσφερόμενων σταθμών βάσης. Ωστόσο, ο Διαμεσολαβητής επισήμανε επίσης ότι, στις παρατηρήσεις του, ο καταγγέλλων υποστήριξε ότι παρείχε διαβεβαιώσεις ότι ο εξοπλισμός που παραδόθηκε θα ήταν πλήρως λειτουργικός και, στην πραγματικότητα, υπέβαλε επιστολή του κατασκευαστή κεραιών και τραπεζική εγγύηση ως αποδεικτικά στοιχεία. Με βάση τις πληροφορίες που παρασχέθηκαν από τον καταγγέλλοντα, ο Διαμεσολαβητής ζήτησε από την Επιτροπή να διευκρινίσει τη δήλωσή της ότι ο πρόσθετος εξοπλισμός δεν είχε παρασχεθεί με την προσφορά του καταγγέλλοντος.

23. Στην απάντησή της στην πρώτη ερώτηση που έθεσε ο Διαμεσολαβητής στις περαιτέρω έρευνές του, η Επιτροπή διατύπωσε την προκαταρκτική παρατήρηση ότι το άρθρο 131 των κανόνων εφαρμογής [4] του δημοσιονομικού κανονισμού ορίζει ότι οι τεχνικές προδιαγραφές «καθορίζουν τα απαιτούμενα χαρακτηριστικά ενός προϊόντος (…) ή υλικού (…) σε σχέση με τον σκοπό για τον οποίο προορίζονται από την αναθέτουσα αρχή.» Σκοπός του έργου ήταν η παροχή και εγκατάσταση 40 Σταθμών Βάσης, προκειμένου να συμπληρωθούν εκείνοι που έχουν ήδη εγκατασταθεί και χρηματοδοτηθεί από τον δικαιούχο. Η συγγραφή υποχρεώσεων συντάχθηκε από την αναθέτουσα αρχή σε στενή συνεργασία με τον δικαιούχο, προκειμένου να διασφαλιστεί η πλήρης διαλειτουργικότητα με τις υφιστάμενες δομές. Η αναθέτουσα αρχή αποσκοπούσε ειδικά στο να διασφαλίσει ότι οι χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ προμήθειες θα ήταν σύμφωνες με τις ειδικές ανάγκες του δικαιούχου.

24. Όσον αφορά την απαίτηση 1.1.1 του διαγωνισμού, η Επιτροπή παρατήρησε ότι, δεδομένου ότι σκοπός του συστήματος TETRA είναι η αποστολή και η λήψη πληροφοριών, η συγγραφή υποχρεώσεων απαιτεί ένα πλήρες σύστημα ικανό τόσο να λαμβάνει όσο και να αποστέλλει σήματα. Η Επιτροπή προσέθεσε ότι, για να είναι ακριβής και σαφής όσον αφορά τις απαιτούμενες προδιαγραφές, η συγγραφή υποχρεώσεων προέβλεπε ένα πλήρες σύστημα, δηλαδή τη δυνατότητα ταυτόχρονης λήψης και αποστολής σημάτων, το οποίο έπρεπε να αποτελείται από 3 τομεακές κεραίες.

25. Η Επιτροπή επισήμανε ότι η προσφορά του καταγγέλλοντος παρείχε ένα σύστημα κεραιών αποτελούμενο από μία πανκατευθυντική κεραία για μετάδοση και τρεις τομεακές κεραίες για λήψη σε κάθε σταθμό βάσης. Δεδομένου ότι προτάθηκε πανκατευθυντική κεραία για μετάδοση, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι τρεις τομεακές κεραίες προτάθηκαν μόνο για λήψη. Η Επιτροπή υποστήριξε επίσης ότι η προσφορά του καταγγέλλοντος δεν παρείχε πρόσθετες πληροφορίες που θα εξηγούσαν ότι οι τρεις τομεακές κεραίες θα μπορούσαν να μεταδίδουν και να λαμβάνουν σήματα. Η Επιτροπή πρόσθεσε ότι η προσφορά του καταγγέλλοντος δεν εξηγούσε επίσης τους λόγους για τους οποίους ήταν αναγκαία μια πρόσθετη πανκατευθυντική κεραία – η οποία δεν απαιτείται στη συγγραφή υποχρεώσεων. Επιπλέον, η Επιτροπή επισήμανε ότι η επιστολή του κατασκευαστή κεραιών, με ημερομηνία 20 Ιουλίου 2010, διαβιβάστηκε μόνο σε μεταγενέστερο στάδιο, όταν ο καταγγέλλων αποφάσισε να υποβάλει καταγγελία στον Διαμεσολαβητή.

26. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή υποστήριξε ότι, με βάση τις πληροφορίες που είχε στη διάθεσή της κατά τον χρόνο εξέτασης των προσφορών, η αναθέτουσα αρχή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η προσφορά που υπέβαλε ο καταγγέλλων δεν ήταν σύμφωνη με την απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1.

27. Όσον αφορά το επιχείρημα του καταγγέλλοντος ότι η συγγραφή υποχρεώσεων ήταν «αόριστη και διφορούμενη», η Επιτροπή παρατήρησε ότι, όπως εξήγησε στη γνώμη της, οι απαιτήσεις του διαγωνισμού ήταν πολύ ακριβείς. Εάν ο καταγγέλλων ανησυχούσε για τη σαφήνεια της συγγραφής υποχρεώσεων, θα μπορούσε να είχε κάνει χρήση της διαδικασίας που προβλέπεται στον PRAG [5], ο οποίος ορίζει ότι οι προσφέροντες μπορούν να υποβάλουν ερωτήσεις γραπτώς στην αναθέτουσα αρχή. Σε περίπτωση που η αναθέτουσα αρχή κρίνει ότι η αίτηση είναι συναφής, η συγγραφή υποχρεώσεων μπορεί να αποσαφηνιστεί ή να τροποποιηθεί και να δημοσιευθεί διορθωτικό για όλους τους δυνητικούς προσφέροντες, διασφαλίζοντας τη διαφάνεια και την ίση μεταχείριση των προσφερόντων. Ούτε ο καταγγέλλων ούτε οποιοσδήποτε άλλος προσφέρων ζήτησε διευκρινίσεις σχετικά με την απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1 κατά τη διάρκεια της περιόδου αποσαφήνισης του διαγωνισμού. Κατά την Επιτροπή, η συγγραφή υποχρεώσεων ήταν διατυπωμένη κατά τρόπον ώστε όλοι οι προσφέροντες που είχαν τη συνήθη πληροφόρηση και τη συνήθη επιμέλεια να μπορούν να την ερμηνεύσουν κατά τον ίδιο τρόπο.

28. Στην απάντησή της στη δεύτερη ερώτηση που έθεσε ο Διαμεσολαβητής στις περαιτέρω έρευνές του, η Επιτροπή επισήμανε ότι, στην καταγγελία του, ο καταγγέλλων παραδέχθηκε ότι οι 3 τομεακές κεραίες που πρότεινε στην προσφορά του απαιτούσαν πρόσθετο εξοπλισμό. Σύμφωνα με την Επιτροπή, το στοιχείο αυτό δεν περιγράφηκε στην προσφορά του καταγγέλλοντος. Η Επιτροπή σημείωσε ότι ο καταγγέλλων θα τους είχε παράσχει τραπεζική εγγύηση, αλλά τόνισε ότι η απουσία αναφοράς σε αυτόν τον πρόσθετο εξοπλισμό δεν είχε καμία επίπτωση στην απόφαση της αναθέτουσας αρχής να αξιολογήσει την προσφορά του καταγγέλλοντος ως μη συμμορφούμενη. Η απόφαση σχετικά με τη μη συμμόρφωση με την απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1 ελήφθη με βάση τα επιχειρήματα που περιγράφονται ανωτέρω.

29. Επιπλέον, η Επιτροπή σχολίασε το επιχείρημα του καταγγέλλοντος ότι η αναθέτουσα αρχή θα έπρεπε να είχε αποδεχθεί την προσφορά του ως προσφορά που υπερβαίνει τις απαιτήσεις για καλύτερη οικονομική προσφορά. Η Επιτροπή τόνισε ότι οι κύριοι στόχοι της αναθέτουσας αρχής είναι η επιλογή της προσφοράς που είναι, πρώτον, σύμφωνη με τις τεχνικές προδιαγραφές και, δεύτερον, εκείνης που είναι η λιγότερο δαπανηρή. Σύμφωνα με την PRAG, η επιτροπή αξιολόγησης προβαίνει πρώτα σε αξιολόγηση των τεχνικών προσφορών, δηλαδή της διοικητικής και τεχνικής συμμόρφωσης των προσφορών. Οι προσφορές που αξιολογούνται ως μη συμμορφούμενες πρέπει να απορρίπτονται. Μόνο οι προσφορές που περνούν το πρώτο στάδιο περιλαμβάνονται στην αξιολόγηση των οικονομικών προσφορών. Ως εκ τούτου, αφού κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η προσφορά του καταγγέλλοντος δεν ήταν τεχνικά σύμφωνη με την απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1, η αναθέτουσα αρχή δεν αξιολόγησε την οικονομική προσφορά του καταγγέλλοντος.

30. Στις περαιτέρω παρατηρήσεις του, ο καταγγέλλων υποστήριξε ότι δεν είναι σαφές για ποιους λόγους η επιτροπή αξιολόγησης απέρριψε την προσφορά του. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι είναι ευρέως γνωστό ότι κάθε κεραία μπορεί να μεταδίδει και να λαμβάνει σήματα, ανάλογα με τον τρόπο σύνδεσής της με τον κύριο εξοπλισμό. Εάν μια κεραία είναι συνδεδεμένη στον δέκτη θα λάβει μόνο, εάν είναι συνδεδεμένη στον πομπό θα μεταδώσει μόνο και, εάν συνδεθεί και με τους δύο, θα μεταδώσει και θα λάβει. Ο καταγγέλλων υπογράμμισε ότι αυτή η θεμελιώδης τεχνική κοινή γνώση θα έπρεπε να είχε τεθεί στη διάθεση της επιτροπής αξιολόγησης όταν έλαβε την απόφαση να απορρίψει την προσφορά της.

31. Επιπλέον, ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι δεν υπάρχουν τεχνικές προδιαγραφές για τις κεραίες στη συγγραφή υποχρεώσεων, όπως κέρδος, κλίση, ακτινοβολία, πόλωση, μήκος κ.λπ.· η μόνη τεχνική απαίτηση σχετικά με τις κεραίες ήταν «Πλήρης εσωτερικός σταθμός βάσης με 2 φορείς, συμπεριλαμβανομένου του πλήρους συστήματος κεραιών (τομεακό x3, GPS) για το TETRA.»

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

32. Προκαταρκτικώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία των δικαστηρίων της Ένωσης, η αναθέτουσα αρχή διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια κατά την εκτίμηση των στοιχείων που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να αποφασιστεί η ανάθεση σύμβασης κατόπιν πρόσκλησης υποβολής προσφορών [6]. Ως εκ τούτου, ο έλεγχος των δικαστηρίων της Ένωσης πρέπει να περιορίζεται στην εξακρίβωση της απουσίας σοβαρού και πρόδηλου σφάλματος εκτίμησης [7].

33. Ο Διαμεσολαβητής εφαρμόζει το ίδιο πρότυπο κατά την εξέταση καταγγελιών που αφορούν προσφορές που του έχουν υποβληθεί [8]. Συγκεκριμένα, ο Διαμεσολαβητής έχει επανειλημμένα την άποψη ότι εναπόκειται στη διοίκηση που διοργανώνει πρόσκληση υποβολής προσφορών να αξιολογήσει κατά πόσον οι αιτούντες πληρούν τις προϋποθέσεις που ορίζονται στην παρούσα πρόσκληση. Ο Διαμεσολαβητής δεν πρέπει να υποκαθιστά με τη δική του εκτίμηση την εκτίμηση του θεσμικού οργάνου και θα πρέπει να ελέγχει μόνο εάν τηρήθηκαν οι σχετικές διαδικασίες και εάν η πραγματοποιηθείσα εκτίμηση δεν ενέχει πρόδηλο σφάλμα [9]. Επομένως, ο έλεγχός του στην παρούσα υπόθεση περιορίζεται στην ανάλυση του κατά πόσον η Επιτροπή, εξετάζοντας και στη συνέχεια απορρίπτοντας την προσφορά του καταγγέλλοντος ως τεχνικώς μη συμμορφούμενη, υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως.

34. Ο καταγγέλλων, προς στήριξη του ισχυρισμού του, ισχυρίστηκε ότι, παρόλο που η απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1 συντάχθηκε με ασαφείς και διφορούμενους όρους [στοιχείο α)], υπέβαλε προσφορά η οποία όχι μόνο ήταν απολύτως ικανή να εκπληρώσει την εν λόγω απαίτηση, αλλά πρότεινε επίσης μια αποτελεσματικότερη λύση [στοιχείο β)], η οποία, επιπλέον, ήταν φθηνότερη [στοιχείο γ)]. Ο Διαμεσολαβητής θα εξετάσει τις πτυχές αυτές με τη σειρά του.

35. Ξεκινώντας την αξιολόγησή του από το στοιχείο α), ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι η νομική κατάσταση, σύμφωνα με τη νομολογία των δικαστηρίων της Ένωσης, είναι ότι τα κριτήρια ανάθεσης πρέπει να διατυπώνονται στα τεύχη δημοπράτησης κατά τρόπο που να επιτρέπει σε όλους τους προσφέροντες που έχουν τη συνήθη πληροφόρηση και επιμέλεια να τα ερμηνεύουν με τον ίδιο τρόπο [10]. Ωστόσο, παρά την υποχρέωση της αναθέτουσας αρχής να συντάσσει τους όρους της πρόσκλησης υποβολής προσφορών με σαφήνεια και ακρίβεια, δεν υποχρεούται να προβλέπει εκ των προτέρων όλες τις καταστάσεις που θα μπορούσαν να προκύψουν στην πράξη [11].

36. Όπως προαναφέρθηκε, η απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1 έχει ως εξής: «Πλήρης εσωτερικός σταθμός βάσης με 2 φορείς, συμπεριλαμβανομένου πλήρους συστήματος κεραιών (τομεακό x3, GPS) για το TETRA.» Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή υποστήριξε ότι οι προδιαγραφές του διαγωνισμού ήταν πολύ ακριβείς και ότι η έννοια ενός «πλήρους» συστήματος κεραιών, το οποίο είναι κοινό και χρησιμοποιείται ευρέως στο σύστημα TETRA του δικαιούχου και σε άλλα συστήματα σε όλο τον κόσμο, ήταν τόσο η μετάδοση όσο και η λήψη.

37. Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι η απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1 αναφέρεται σε τρεις τομεακές κεραίες, χωρίς καμία διάκριση μεταξύ τους όσον αφορά την ικανότητά τους να μεταδίδουν και να λαμβάνουν. Από τον φάκελο της καταγγελίας προκύπτει επίσης ότι ο καταγγέλλων φαίνεται να γνώριζε ότι η διαμόρφωση που ζητήθηκε στην απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1 προέβλεπε τρεις τομεακές κεραίες τόσο για μετάδοση όσο και για λήψη. Στην πραγματικότητα, η καταγγέλλουσα φαίνεται να παραδέχεται το γεγονός αυτό όταν ισχυρίστηκε ότι, παρόλο που η προσφορά της θα ήταν σε θέση να ικανοποιήσει αυτή τη λύση, λόγω της απώλειας σήματος που θα προέκυπτε από την ταυτόχρονη χρήση των τομεακών κεραιών τόσο για μετάδοση όσο και για λήψη, η καταγγέλλουσα πρότεινε μια εναλλακτική λύση που θα ήταν πιο αποτελεσματική.

38. Με βάση τα ανωτέρω, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1 είναι επαρκώς σαφής. Εν πάση περιπτώσει, όπως επισήμανε η Επιτροπή, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι, εάν ο καταγγέλλων είχε ερωτήσεις σχετικά με την έννοια της απαίτησης υποβολής προσφορών 1.1.1 ή τη συμμόρφωση της σχεδιαζόμενης πρότασής του με αυτήν, θα έπρεπε να τις είχε υποβάλει κατά τη διάρκεια της περιόδου αποσαφήνισης του διαγωνισμού.

39. Όσον αφορά το στοιχείο β), ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η θέση της Επιτροπής να διαπιστώσει πρώτα τη διοικητική και τεχνική συμμόρφωση της προσφοράς του καταγγέλλοντος με τις απαιτήσεις του διαγωνισμού πριν αξιολογήσει την αποτελεσματικότητά της είναι σαφώς εύλογη.

40. Λαμβανομένης υπόψη της απαίτησης υποβολής προσφορών 1.1.1 που αναφέρεται ανωτέρω, πρέπει να επισημανθεί ότι το σχετικό τμήμα της προσφοράς του καταγγέλλοντος έχει ως εξής: «Το προσφερόμενο σύστημα κεραιών αποτελείται από ... μία (1) [πολυκατευθυντική κεραία]... για μετάδοση και τρεις (3) [τομεακές κεραίες] για λήψη σε κάθε σταθμό βάσης». Επομένως, η λύση που πρότεινε ο καταγγέλλων περιλάμβανε μια πανκατευθυντική κεραία για μετάδοση και ανέφερε τις τρεις τομεακές κεραίες μόνο για λήψη. Λαμβάνοντας υπόψη ότι ο καταγγέλλων δεν παρείχε πρόσθετες πληροφορίες με την προσφορά του για να εξηγήσει τον τρόπο με τον οποίο η προσφορά του πληρούσε την απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η Επιτροπή είχε το δικαίωμα να την θεωρήσει μη συμμορφούμενη, δεδομένης της απόκλισης της λύσης του καταγγέλλοντος από την απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1.

41. Είναι αλήθεια ότι μια προσφορά που, σε τεχνικό επίπεδο, υπερβαίνει τις απαιτήσεις της προσφοράς [12] γίνεται δεκτή σύμφωνα με την απαίτηση υποβολής προσφορών 0.5 που επικαλείται ο καταγγέλλων. Ωστόσο, η ίδια διάταξη ορίζει επίσης ότι «πρέπει να περιλαμβάνεται στην προσφορά επαρκής τεκμηρίωση για την αξιολόγηση της αντίστοιχης δυναμικότητας, ποιότητας, συμβατότητας και διασυνδεσιμότητας του προσφερόμενου προϊόντος»[13]. Επομένως, θα εναπέκειτο στον καταγγέλλοντα να τεκμηριώσει ότι υπερέβη τη συγγραφή υποχρεώσεων. Όπως επισήμανε η Επιτροπή, οι λόγοι του καταγγέλλοντος για τη συμπερίληψη μιας πανκατευθυντικής κεραίας εκτέθηκαν μόνο στο πλαίσιο της παρούσας καταγγελίας προς τον Διαμεσολαβητή, δηλαδή μετά τη λήξη της προθεσμίας για την υποβολή προσφορών· επιπλέον, οι εξηγήσεις του κατασκευαστή κεραιών που υπέβαλε ο καταγγέλλων χρονολογούνται από τις 20 Ιουλίου 2010, δηλαδή σχεδόν δύο μήνες αφότου η αντιπροσωπεία της ΕΕ ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα ότι η προσφορά του θεωρήθηκε μη συμμορφούμενη.

42. Κατά συνέπεια, η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί ότι η επιτροπή αξιολόγησης δεν υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτίμησης όταν έκρινε ότι μια προσφορά που διέφερε από την απαίτηση υποβολής προσφορών 1.1.1, στο μέτρο που παρείχε μια πανκατευθυντική κεραία μετάδοσης και τρεις τομεακές κεραίες λήψης όταν απαιτούνταν τρεις πλήρεις τομεακές κεραίες, ήταν τεχνικά μη συμμορφούμενη.

43. Όσον αφορά το στοιχείο γ), η Επιτροπή δεν αμφισβήτησε ότι η προσφορά του καταγγέλλοντος μπορεί να ήταν φθηνότερη. Ωστόσο, εξήγησε πειστικά ότι, δεδομένου ότι η επιτροπή αξιολόγησης δεν θεώρησε την προσφορά τεχνικά σύμφωνη, δεν προέβη σε αξιολόγηση της οικονομικής προσφοράς. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι αυτό φαίνεται να συνάδει με τα έγγραφα του διαγωνισμού και την PRAG.

44. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω εκτιμήσεων, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι ο καταγγέλλων δεν απέδειξε ότι η Επιτροπή αντιμετώπισε την προσφορά του με αθέμιτο τρόπο. Ως εκ τούτου, θεωρεί ότι δεν υπήρξε κακοδιοίκηση σε σχέση με τον ισχυρισμό του καταγγέλλοντος.

45. Δεδομένου ότι ο Διαμεσολαβητής δεν θεωρεί ότι η αξιολόγηση της προσφοράς του καταγγέλλοντος ήταν άδικη, οι ισχυρισμοί του πρέπει συνεπώς να αποτύχουν.

Β. Συμπέρασμα

Με βάση την έρευνά του σχετικά με την εν λόγω καταγγελία, ο Διαμεσολαβητής την περατώνει με το ακόλουθο συμπέρασμα:

Ο Διαμεσολαβητής δεν διαπιστώνει κακοδιοίκηση στην παρούσα υπόθεση.

Ο καταγγέλλων και η Επιτροπή θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

Π. Νικηφόρος Διαμαντούρος

Στρασβούργο, 29 Αυγούστου 2013

[1] Το Terrestrial Trunked Radio (TETRA) είναι ένα ψηφιακό πρότυπο κινητού ραδιοφώνου που αναπτύχθηκε από το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Τηλεπικοινωνιακών Προτύπων (ETSI). Το σχετικό δίκτυο αποτελείται από 1 διακόπτη, 55 σταθμούς βάσης, 24 κονσόλες, 50 μικροκυματικές ζεύξεις και 5000 ραδιόφωνα.

[2] Οι σταθμοί βάσης TETRA παρέχουν τη διεπαφή ραδιοσυχνότητας στα τερματικά χρήστη TETRA.

[3] Η έκδοση 2008 του παρόντος οδηγού, η οποία ίσχυε τότε, είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/europeaid/work/procedures/implementation/practical_guide/previous_versions/2008/index_en.htm

[4] Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) 2342/2002 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 2002, για τη θέσπιση των κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (EK, Ευρατόμ) 1605/2002 του Συμβουλίου, για τη θέσπιση του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 357, σ. 1).

[5] http://ec.europa.eu/europeaid/prag/document.do?locale=el

[6] Υπόθεση 56/77 Agence Europeénne d'Interims κατά Επιτροπής, Συλλογή 1978, σ. 2215, σκέψη 20· και υπόθεση T-139/99 AICS κατά Κοινοβουλίου, Συλλογή 2000, σ. II-2849, σκέψη 39.

[7] Βλ. υπόθεση T-495/04, Belfass κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2008, σ. II-781, σκέψη 63.

[8] Απόφαση του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή με την οποία περατώνεται η έρευνά του σχετικά με την καταγγελία 3000/2009/JF κατά της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, παράγραφος 47.

[9] Απόφαση του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή με την οποία περατώνεται η έρευνά του σχετικά με την καταγγελία 2573/2007/VIK κατά της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, σκέψη 104.

[10] Διάταξη του Προέδρου του Πρωτοδικείου στην υπόθεση T-114/06 R Globe κατά Επιτροπής, Συλλογή [2006] II-2627, σκέψη 57· Διάταξη του Προέδρου του Πρωτοδικείου στην υπόθεση T-447/04 R, Capgemini Nederland κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. II-257, σκέψη 68.

[11] Υπόθεση T-195/08 Antwerpse Bouwwerken κατά Επιτροπής [2009] Συλλογή II-4439, σκέψεις 50-51, παραπέμποντας σε προηγούμενη νομολογία.

[12] Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι το άρθρο 20.5 των οδηγιών προς τους προσφέροντες προβλέπει τα εξής: «Οι εναλλακτικές λύσεις δεν θα ληφθούν υπόψη». Ωστόσο, ούτε ο καταγγέλλων ούτε η Επιτροπή αντιλαμβάνονται τη λύση που προτείνει ο καταγγέλλων ως παραλλαγή.

[13] Έμφαση στο πρωτότυπο.