DER HINTERGRUND DER BESCHWERDE

1. In der Verordnung 1049/2001 [1] sind die Regeln für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz des Europäischen Parlaments, des Rates der Europäischen Union oder der Europäischen Kommission festgelegt.

2. Am 18. Juli 2006 stellte das Europäische Umweltbüro (EEB) bei der Kommission einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten gemäß der Verordnung 1049/2001. Der Antrag auf Zugang bezog sich auf Dokumente, mit denen die Kommission gemäß Artikel 6 Absatz 4 der Habitat-Richtlinie [2] eine Stellungnahme zum Bau eines Hafens in Granadilla (Teneriffa, Spanien) abgegeben hatte.

3. Mit Schreiben vom 1. September 2006 verweigerte die Kommission den Zugang zu den Dokumenten. In Bezug auf bestimmte Dokumente hat sie ihre Entscheidung jedoch mit der Begründung zurückgestellt, dass sie die spanischen Behörden zum Antrag auf Zugang noch konsultiert habe. Die EEB stellte daraufhin am 15. September 2006 einen Zweitantrag auf Zugang. Die Kommission antwortete mit Schreiben vom 15. Dezember 2006. In dem Schreiben wurden 19 Dokumente genannt (die es in einem Anhang von 1-19 aufführte). Zu sieben dieser Dokumente (d. h. den Dokumenten 1, 2, 15, 16, 17, 18 und 19) wurde Zugang gewährt. Die Kommission teilte dem EEB jedoch mit, dass sie gemäß Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 die spanischen Behörden in Bezug auf die Gewährung des Zugangs zu den von den spanischen Behörden stammenden Dokumenten (d. h. den Dokumenten 12, 13 und 14) konsultiert habe. Sie erklärte, dass sie über die mögliche Verbreitung dieser Dokumente entscheiden werde, sobald sie eine Antwort der spanischen Behörden erhalten habe. Die Kommission erklärte ferner, dass die Analyse der verbleibenden Dokumente (d. h. der Dokumente 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 und 11) noch nicht abgeschlossen sei und dass sie die EEB so bald wie möglich über die Ergebnisse dieser Analyse unterrichten werde. Anschließend wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

DER GEGENSTAND DER ANFRAGE

4. Am 30. Januar 2007 reichte der Beschwerdeführer im Namen des EEB eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein. In ihrer Beschwerde machte sie geltend, die Kommission habe

1. den Zugang zu den in der Anlage zu ihrem Schreiben vom 15. Dezember 2006 aufgeführten Dokumenten 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 und 14 zu Unrecht verweigert hat;
2. Nichteinhaltung der in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Fristen; und
3. die Registrierung des Erstantrags auf Zugang unangemessen verzögert hat.

Der Beschwerdeführer machte Folgendes geltend:

1. die Kommission sollte Zugang zu allen angeforderten Dokumenten gewähren;
2. Sollte es nicht möglich sein, Zugang zu den von den spanischen Behörden stammenden Dokumenten zu gewähren, sollte die Kommission die EEB schriftlich über die wichtigsten Argumente und Punkte informieren, die von den spanischen Behörden vorgebracht wurden.
3. die Kommission sollte in Zukunft die festgelegten Fristen für den Zugang zu Dokumenten einhalten, insbesondere wenn eine Entscheidung in Bezug auf die in diesen Dokumenten erörterten Themen unmittelbar bevorsteht und der Antragsteller die Dokumente benötigt, um auf die im Zusammenhang mit der unmittelbar bevorstehenden Entscheidung vorgebrachten Argumente zu reagieren.

5. Mit Schreiben vom 10. April 2007 übermittelte die Kommission ihre zweite Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers. Diese Antwort bezog sich auf 12 Dokumente, die Gegenstand des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten waren. Die Kommission gewährte Zugang zu vier Dokumenten auf dieser Liste (d. h. den Dokumenten 3, 4, 5 und 7). Sie verweigerte jedoch den Zugang zu fünf Dokumenten (d. h. den Dokumenten 10, 11, 12, 13 und 14) und gewährte nur teilweisen Zugang zu drei weiteren Dokumenten (d. h. den Dokumenten 6, 8 und 9).

6. Die vorliegende Untersuchung betrifft daher nur den Zugang zu den Dokumenten 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13 und 14.[3]

DIE ANFRAGE

7. Die Beschwerde wurde an die Kommission weitergeleitet. Nachdem der Kommission eine Fristverlängerung gewährt worden war, legte sie ihre Stellungnahme vor, die an den Beschwerdeführer weitergeleitet wurde. Die Beschwerdeführerin beantragte auch eine Verlängerung der Frist, woraufhin sie die Stellungnahme der EEB vorlegte. Am 16. Mai 2008 unterbreitete der Bürgerbeauftragte der Kommission einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung in Bezug auf die erste Behauptung des Beschwerdeführers. Nach zwei Fristverlängerungen übermittelte die Kommission ihre Antwort am 21. November 2008. Der Beschwerdeführer übermittelte die Stellungnahme der EEB am 12. Februar 2009. Die Dienststellen des Bürgerbeauftragten führten im Mai 2009 eine Prüfung der betreffenden Dokumente durch.

ANALYSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN DES BÜRGERS

A. Die Behauptung, die Kommission habe zu Unrecht den (vollständigen) Zugang zu den Dokumenten 6 und 8-14 verweigert, und die Behauptung, dass der Zugang gewährt und/oder der EEB die Argumente der spanischen Behörden vorgelegt werden sollten.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

8. In ihrer Stellungnahme verwies die Kommission auf ihr Schreiben vom 10. April 2007, das die vollständige Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers vom 15. September 2006 enthielt. In ihrem Schreiben vom 10. April 2007 brachte die Kommission folgende Argumente dafür vor, dass sie keinen uneingeschränkten Zugang zu den Dokumenten gewährte, die Gegenstand des Antrags auf Zugang waren.

9. Die spanischen Behörden stimmten der Offenlegung der Dokumente 12, 13 und 14 nicht zu. Die Kommission verweigerte daher den Zugang zu diesen Dokumenten auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001. Dabei verwies sie auf die Randnummern 57 und 58 des Urteils des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-168/02 [4].

10. In Bezug auf die Dokumente 6, 8 und 9 berief sich die Kommission auf die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001, wonach der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde und sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ keinen Beschluss gefasst hat, verweigert wird, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung. Die Dokumente seien für die Entscheidung über den Antrag Spaniens auf gemeinschaftliche Kofinanzierung des Granadilla-Projekts von wesentlicher Bedeutung. Seiner Ansicht nach würde eine Offenlegung in dieser frühen Phase des Entscheidungsprozesses der Kommission diesen Entscheidungsprozess ernsthaft untergraben. Konkret argumentierte sie, dass sie und ihre Dienste auch einem übermäßigen Druck von außen ausgesetzt wären, der die Objektivität ihrer Analyse gefährden würde. Wie jede andere öffentliche Verwaltung benötige die Kommission einen gewissen "Denkraum", um ihre Fähigkeit zu gewährleisten, ihre Aufgaben im öffentlichen Interesse und frei von unzulässigen äußeren Einflüssen zu erfüllen. Darüber hinaus enthielten die fraglichen Dokumente Bewertungen der von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgelegten Informationen und verwiesen in mehreren Teilen auf den Inhalt der Dokumente, deren Freigabe die spanischen Behörden bei der Konsultation durch die Kommission nicht zustimmten.

11. In Bezug auf die Dokumente 10 und 11 [5] berief sich die Kommission auf die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001, wonach der Zugang zu einem Dokument, das Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorabkonsultationen innerhalb des betreffenden Organs enthält, auch nach Erlass des Beschlusses verweigert wird, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung. Die Kommission stellte fest, dass diese Dokumente die Gespräche zwischen der GD Energie und Verkehr und anderen Dienststellen der Kommission über die auf der Grundlage der Habitat-Richtlinie zu verabschiedende Stellungnahme widerspiegeln, und fasste die Standpunkte und Stellungnahmen anderer Generaldirektionen der Kommission zusammen. Diese Stellungnahmen wurden eingeholt, um sie dem für den Fall zuständigen Kommissionsmitglied vorzustellen. Das Entscheidungsverfahren der Kommission erforderte die Beibehaltung eines Vertrauensgeistes und einer offenen Debatte innerhalb ihrer Dienststellen, um einen kohärenten Ansatz im vorliegenden Fall zu gewährleisten. Die in diesen Dokumenten enthaltenen Stellungnahmen seien eigens für den internen Gebrauch verfasst worden. Die Autoren haben bei der Erstellung der Dokumente nie die Möglichkeit berücksichtigt, dass sie der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Daher würde die Verbreitung dieser Stellungnahmen zu einer Situation führen, in der die Dienststellen der Kommission zögern würden, ihre Ansichten frei zu äußern, wodurch der Kommission die Möglichkeit genommen würde, vollständig und offen über alle Aspekte des Falles und die Folgen der verschiedenen verfügbaren Optionen informiert zu werden. Die Veröffentlichung dieser Dokumente würde daher den Entscheidungsprozess in anderen ähnlichen Fällen ernsthaft beeinträchtigen, da sie die unabhängige Meinungsäußerung in dieser Angelegenheit ernsthaft beeinträchtigen und die Qualität und Solidität der späteren Entscheidung gefährden würde.

12. Schließlich vertrat die Kommission die Auffassung, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe. Sie räumte ein, dass in Umweltfragen häufig ein starkes öffentliches Interesse daran bestehe, über die Tatsachen informiert zu werden, auf deren Grundlage eine Entscheidung getroffen worden sei. Es räumte auch ein, dass ein so starkes öffentliches Interesse in Bezug auf den vorliegenden Fall in Bezug auf das Hafenprojekt, die Anwendung der Habitatrichtlinie und die von der Kommission gemäß dieser Richtlinie angenommene Stellungnahme bestand. Sie wies jedoch das Argument zurück, dass das Interesse Dritter an der Beurteilung, ob die Kommission ihre Stellungnahme auf der Grundlage korrekter und vollständiger Informationen abgegeben habe, einem öffentlichen Interesse gleichkäme, das es rechtfertigen würde, den Schaden, der dem Schutz ihres Entscheidungsprozesses entstehen würde, außer Acht zu lassen. Der Zugang zu den betreffenden Dokumenten wäre für die Mittel und Möglichkeiten interessierter Dritter, der Kommission ihren Standpunkt zum Gegenstand mitzuteilen, nicht entscheidend gewesen. Der Beschwerdeführer hatte Gelegenheit gehabt, der Kommission seine Standpunkte und Ansichten zu dem Projekt zu erläutern.

13. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass die Ausnahme in der Verordnung 1049/2001 für interne Dokumente nicht absolut sei. Die Kommission muss darlegen, wie die Verbreitung der betreffenden Dokumente ihren Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde. Außerdem habe die Kommission nicht ernsthaft geprüft, ob das öffentliche Interesse an der Offenlegung ihr Interesse am Schutz ihres Entscheidungsprozesses überwiege.

14. Nach Ansicht des Beschwerdeführers hat der Gerichtshof in der Rechtssache C-321/96 [6] entschieden, dass Stellungnahmen autonomer Stellen vom Organ nicht mit dem Argument zurückgehalten werden können, dass noch keine endgültige Entscheidung getroffen worden sei. Daher hätte im vorliegenden Fall die Stellungnahme der EIB (d. h. Dokument 19) veröffentlicht werden müssen. Der Beschwerdeführer ist jedoch der Auffassung, dass auch der Standpunkt anderer Generaldirektionen der Kommission der EEB unverzüglich hätte mitgeteilt werden müssen, und zwar nicht erst, nachdem die Entscheidung über den Hafen von Granadilla getroffen worden war. Auf der Grundlage des Vorbringens der Kommission konnte vor der endgültigen Entscheidung kein Kommissionsdokument veröffentlicht werden, da alle Kommissionsdienststellen Teil der Kommission sind. Der Beschwerdeführer ist zuversichtlich, dass das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P, mit dem der Gerichtshof eine Entscheidung der Kommission über die Verweigerung des Zugangs zu bestimmten Dokumenten, die er im Rahmen eines Verfahrens nach der Habitatrichtlinie erhalten hat, für nichtig erklärt hat, als Präzedenzfall dienen und den Antrag des EEB auf Zugang unterstützen kann.

15. Der Beschwerdeführer versteht nicht, wie die Kommission in ihrer bestätigenden Antwort vom 15. Dezember 2006 argumentieren konnte, dass die Analyse der Habitat-Richtlinie zum Zeitpunkt der Entscheidung über das Projekt am 6. November 2006 noch nicht abgeschlossen war.

16. Darüber hinaus hat die Kommission in ihrer Antwort auf den Antrag auf Zugang völlig ignoriert, dass die Europäische Gemeinschaft (EG) das Übereinkommen von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Beteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten ratifiziert hat. Da das Übereinkommen von Aarhus die Mitgliedstaaten und die EG-Organe bindet, hat es Vorrang vor dem abgeleiteten EG-Recht. Das Übereinkommen von Aarhus räumt einem Staat nicht das Recht ein, Einwände gegen den Zugang zu Dokumenten vollständig zu erheben, wie dies in Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 der Fall ist.

17. Der Beschwerdeführer argumentiert auch in Bezug auf Dokumente Dritter, dass selbst wenn Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 es einem Mitgliedstaat erlaube, zu beantragen, dass ein Dokument nicht offengelegt werde, den Mitgliedstaaten kein Vetorecht eingeräumt werde. Es obliegt der Kommission, ihre eigene unabhängige Bewertung der Frage vorzunehmen, ob eine der Ausnahmen der Verordnung 1049/2001 gilt. Außerdem ist es nicht gerechtfertigt, dem Vorbringen Spaniens zu folgen, dass es sich dem Zugang zu den betreffenden Dokumenten widersetze, ohne die unterschiedlichen Interessen gegeneinander abzuwägen. Nach dem Übereinkommen von Aarhus und der Richtlinie 2003/4 wäre Spanien verpflichtet gewesen, Zugang zu Dokumenten wie Umweltverträglichkeitsprüfung, Studien, Prüfung alternativer Häfen usw. zu gewähren, wenn das EEB einen Antrag auf direkten Zugang bei den spanischen Behörden gestellt hätte. Daher kann es nicht richtig sein, die Verordnung 1049/2001 dahin auszulegen, dass sie Spanien das Recht einräumt, gegen den Zugang zu allen Dokumenten, die Spanien der Kommission vorgelegt hat, ein Veto einzulegen.

Vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung führt

18. In der Verordnung 1049/2001 ist der Grundsatz des Zugangs der Öffentlichkeit zu allen Dokumenten im Besitz der Kommission, des Rates oder des Parlaments festgelegt, es sei denn, das Organ, bei dem ein Antrag auf Zugang gestellt wird, kann nachweisen, dass eine der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung genannten materiellrechtlichen Ausnahmen für den Antrag auf Zugang gilt. Der Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 erstreckt sich auf Dokumente, die sich im Besitz dieser Organe befinden, auch wenn sie von Dritten, einschließlich aus einem Mitgliedstaat, stammen.

19. In Bezug auf Dokumente Dritter sieht Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung 1049/2001 vor, dass das Organ den Dritten konsultiert, um zu beurteilen, ob eine Ausnahme nach Absatz 4 Absatz 1 oder Absatz 2 anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument offengelegt wird oder nicht.

20. Nach Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 kann ein Mitgliedstaat das Organ ersuchen, ein aus diesem Mitgliedstaat stammendes Dokument ohne dessen vorherige Zustimmung nicht weiterzugeben.

Dokumente mit Ursprung in Spanien

21. In Bezug auf den Antrag auf Dokumente aus Spanien hatte Spanien der Kommission mitgeteilt, dass es nicht wünsche, dass die Kommission Zugang zu Dokumenten aus Spanien gewähre. Die Kommission stützte sich auf das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-168/02 [7], um den Zugang zu den aus Spanien stammenden Dokumenten zu verweigern. In dieser Rechtssache hatte das Gericht erster Instanz festgestellt, dass ein von einem Mitgliedstaat gemäß Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 gestellter Antrag eine Anweisung an das Organ darstelle, das fragliche Dokument nicht weiterzugeben. Der Bürgerbeauftragte stellte jedoch fest, dass der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache C-64/05 P [8] das Urteil des Gerichts erster Instanz teilweise aufgehoben habe. Der Gerichtshof hat entschieden, dass die Befugnis eines Mitgliedstaats, gemäß Artikel 4 Absatz 5 zu beantragen, dass ein Dokument nicht verbreitet wird, durch die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen materiellen Ausnahmen begrenzt wird. Der Mitgliedstaat ist insoweit lediglich befugt, sich an der Entscheidung der Gemeinschaft über den Zugang zu beteiligen. So gesehen handelt es sich bei der vorherigen Zustimmung des in Artikel 4 Absatz 5 genannten Mitgliedstaats nicht um ein freiwilliges Vetorecht in Bezug auf den Zugang, sondern um eine Form der Zustimmung, mit der bestätigt wird, dass keine der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 genannten Ausnahmen Anwendung findet [9]. Das Tätigwerden des Mitgliedstaats berührt nicht den Gemeinschaftscharakter der Entscheidung in Bezug auf den Zugang [10].

22. Wird bei einem Organ ein Antrag auf Zugang zu einem aus einem Mitgliedstaat stammenden Dokument gestellt, so sind das Organ und der betreffende Mitgliedstaat verpflichtet, so zusammenzuarbeiten, dass die einschlägigen Vorschriften der Verordnung 1049/2001 wirksam angewandt werden. Insbesondere sind sie verpflichtet, unverzüglich einen echten Dialog über die mögliche Anwendung der Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 aufzunehmen und dabei der Notwendigkeit Rechnung zu tragen, die in den Artikeln 7 und 8 der Verordnung vorgesehenen Fristen für einen Beschluss einzuhalten [11].

23. Für den Fall, dass der betreffende Mitgliedstaat nach einem solchen echten Dialog Einwände gegen die Verbreitung des betreffenden Dokuments erhebt, ist er verpflichtet, diesen Einwand unter Bezugnahme auf die in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen zu begründen [12].

24. Das Organ kann den Einwand eines Mitgliedstaats gegen die Verbreitung eines aus diesem Staat stammenden Dokuments nicht akzeptieren, wenn i) der Widerspruch nicht begründet ist; und ii) die Gründe werden nicht in Bezug auf die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 aufgeführten Ausnahmen angeführt. Legt der Mitgliedstaat dem Organ trotz eines entsprechenden ausdrücklichen Antrags des Organs an den Mitgliedstaat diese Gründe immer noch nicht vor, so muss das Organ, falls es der Auffassung ist, dass keine dieser Ausnahmen Anwendung findet, Zugang zu dem angeforderten Dokument gewähren [13].

25. Für den Fall, dass der Mitgliedstaat eine begründete Verweigerung des Zugangs zu dem betreffenden Dokument vornimmt, ist das Organ folglich verpflichtet, den Antrag auf Zugang abzulehnen [14].

26. Auf der Grundlage der Artikel 7 und 8 der Verordnung 1049/2001 ist das Organ selbst verpflichtet, eine Entscheidung über die Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu einem Dokument zu begründen. Diese Verpflichtung impliziert, dass das Organ in seiner Entscheidung nicht nur festhalten muss, dass der betreffende Mitgliedstaat Einwände gegen die Verbreitung des angeforderten Dokuments erhoben hat, sondern auch die Gründe angeben muss, auf die sich dieser Mitgliedstaat beruft, um nachzuweisen, dass eine der Ausnahmen vom Recht auf Zugang nach Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung anwendbar ist [15].

27. Vor diesem Hintergrund vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die Verweigerung des Zugangs durch die Kommission nicht mehr gerechtfertigt zu sein schien, da sie sich auf die Einwände der spanischen Behörden gegen die Verbreitung der Dokumente stützte, ohne auf eine der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen Bezug zu nehmen und diese hinreichend zu begründen.

Interne Dokumente der Kommission

28. In Bezug auf die Weigerung der Kommission, Zugang zu internen Dokumenten der Kommission zu gewähren, konnte der Bürgerbeauftragte die Argumente der Kommission, die zur Stützung ihrer Berufung auf die Ausnahme von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 oder 2 der Verordnung 1049/2001 (über die Notwendigkeit eines bestimmten „Denkraums“ oder für freie interne Debatten) vorgebracht wurden, nicht akzeptieren. Der Bürgerbeauftragte hatte bereits betont, dass die Beibehaltung solcher Argumente tatsächlich zu dem Schluss führen würde, dass das Organ die Verbreitung eines für den internen Gebrauch erstellten Dokuments generell ablehnen könnte, da die Verbreitung sein Interesse an "freien" internen Diskussionen und Beratungen beeinträchtigen würde.[16] Dieser weite Ansatz kann eindeutig nicht mit dem Grundsatz einer strikten Auslegung und Anwendung der in Artikel 4 der Verordnung vorgesehenen Ausnahmen in Einklang gebracht werden.[17] Eine solche strikte Auslegung und Anwendung gilt auch für die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 vorgesehene Ausnahme, die auch vom Gemeinschaftsgesetzgeber ausdrücklich für Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen erklärt wurde.[18] Tatsächlich würde eine Billigung des Ansatzes der Kommission etwas weniger bedeuten als eine weite Lizenz für die Nichtverbreitung aller dieser Dokumente, wobei offensichtlich die Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers, der die Verordnung 1049/2001 erlassen hat, missachtet würde. Daher schien die Kommission keine hinreichenden Gründe für die Anwendung der in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 enthaltenen Ausnahmen angegeben zu haben.

29. Der Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass, wie von der Kommission angegeben, in Fällen wie dem vorliegenden ein starkes öffentliches Interesse an Transparenz in Bezug auf die Elemente besteht, auf deren Grundlage er seine Bewertung vornimmt. Selbst nach Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie [19] musste die Kommission eine Stellungnahme dazu abgeben, ob es angesichts der negativen Auswirkungen des Projekts auf prioritäre Arten und/oder einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp "zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses"gibt, die seine Durchführung rechtfertigen. Daher besteht in einem solchen Fall auf jeden Fall ein öffentliches Interesse an einer Offenlegung, das stark zugunsten der Transparenz abwägt. Unabhängig von den Ausführungen in Nr. 28 scheint die Kommission dieses Interesse nicht angemessen abgewogen zu haben.

30. Vor diesem Hintergrund unterbreitete der Bürgerbeauftragte den Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung, wonach die Kommission ihre Verweigerung des Zugangs überdenken könnte. Soweit diese Verweigerung Dokumente betraf, die von den spanischen Behörden stammen, oder Dokumente der Kommission, die sich auf den Inhalt dieser Dokumente beziehen, die aus einem Mitgliedstaat stammen, setzte diese Überprüfung eine Konsultation der zuständigen spanischen Behörden gemäß dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P voraus.

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgelegt wurden

31. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass ihre Entscheidung in Bezug auf den Zweitantrag des EEB zum Zeitpunkt seiner Annahme rechtlich korrekt war. Er akzeptierte jedoch den Vorschlag des Bürgerbeauftragten, auf der Grundlage des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten aus dem Mitgliedstaat zu überdenken (Dokumente 12-14).

32. Daher konsultierte die Kommission erneut die spanischen Behörden. Die spanischen Behörden unterrichteten die Kommission über laufende Gerichtsverfahren vor dem Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Nach Angaben der spanischen Behörden würde die Verbreitung der Dokumente den Schutz dieser Gerichtsverfahren beeinträchtigen. Daher unterliegt der Antrag auf Zugang der in Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme, nämlich der Ausnahme, dass eine Offenlegung den Schutz von Gerichtsverfahren und Rechtsberatung beeinträchtigen würde. Da sich die spanischen Behörden der Verbreitung widersetzten und die Ausnahmen der Verordnung 1049/2001 begründeten, vertrat die Kommission die Auffassung, dass sie über keinen Ermessensspielraum verfüge und daher erneut die Verbreitung verweigern müsse [20].

33. Die Kommission stimmte auch zu, ihre Weigerung, Zugang zu den Dokumenten 6, 8 und 9 zu gewähren, zu überdenken, da der Beschluss über die Kofinanzierung des Hafens von Granadilla im nächsten Programmplanungszeitraum der Strukturfonds (Zeitraum 2007-2013) nun angenommen wurde. Diese Dokumente, zu denen bereits ein teilweiser Zugang gewährt worden war, wurden zwischen den Kommissionsdienststellen im Rahmen der Erarbeitung der Stellungnahme der Kommission zur Einhaltung der Habitatrichtlinie ausgetauscht. Die Dokumente dienten der Kommission auch während der Verhandlungen mit den spanischen Behörden über die Finanzierung des Hafens von Granadilla über die Strukturfonds. Die fraglichen Dokumente enthalten eine Bewertung und Analyse der von den Behörden der Mitgliedstaaten vorgebrachten Argumente sowie Stellungnahmen und Erwägungen, die in den Entscheidungen der Kommission zu berücksichtigen waren. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die Offenlegung solcher internen vorbereitenden Dokumente bedeuten würde, dass die Verfasser solcher Notizen in Zukunft das Risiko der Offenlegung berücksichtigen würden. Eine solche Möglichkeit würde ihre Bereitschaft einschränken, kritische oder kontroverse Ansichten vorzubringen. Infolgedessen würde die Kommission nicht mehr von den offen geäußerten und vollständigen Ansichten ihrer Agenten und Beamten profitieren und einer konstruktiven Form der internen Kritik beraubt werden, die frei von jeglichen äußeren Zwängen und Zwängen ist. Dies würde den Entscheidungsprozess der Kommission eindeutig untergraben.

34. Darüber hinaus würde die Offenlegung der Dokumente 6, 8 und 9 nicht nur die Gefahr bergen, dass möglicherweise kritische Stellungnahmen von Kommissionsbeamten veröffentlicht werden, sondern auch, dass diese Stellungnahmen mit den endgültigen Entscheidungen der Kommission verglichen werden könnten. Wenn dies geschehen würde, würden die internen Diskussionen des Instituts offengelegt. Dies"würde die Entscheidungsfreiheit der Kommission, die ihre Beschlüsse auf der Grundlage des Grundsatzes der Kollegialität erlässt und deren Mitglieder im allgemeinen Interesse der Gemeinschaft bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben völlig unabhängig sein müssen, ernsthaft untergraben"[21].

35. Soweit sich die Dokumente 6, 8 und 9 auf die von den spanischen Behörden vorgelegten Unterlagen stützten, machte die Kommission außerdem geltend, dass es praktisch unmöglich sei, die Teile mit den Ansichten der Kommissionsdienststellen offenzulegen, ohne die aus dem Mitgliedstaat stammenden Informationen offenzulegen.

36. In Bezug auf das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung wies die Kommission darauf hin, dass der Grundsatz der Offenheit bezwecke, „die Bürger in die Lage zu versetzen, sich stärker am Entscheidungsprozess zu beteiligen“.[22] Nach Ansicht der Kommission haben sich der EEB und die breite Öffentlichkeit aktiv an den Diskussionen über den Bau des Hafens von Granadilla beteiligt und in diesem Zusammenhang Stellung genommen. Die Offenlegung der Dokumente 6, 8 und 9 hätte kaum Auswirkungen auf ihre Fähigkeit, ihre Position geltend zu machen. Gleichzeitig würde die Verbreitung der Dokumente 6, 8 und 9 den Entscheidungsprozess der Kommission ernsthaft untergraben. Die Kommission vertrat daher die Auffassung, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 eine weitere Verbreitung der Dokumente 6, 8 und 9 verhindert.

37. In Bezug auf die Dokumente 10 und 11 vertrat die Kommission nicht die Auffassung, dass sich neue Umstände ergeben hätten, die eine Neubewertung ihrer Entscheidung rechtfertigten. Im Gegensatz zu dem, was der Bürgerbeauftragte in seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgeschlagen hat, hat die Kommission einen konkreten Schadenstest durchgeführt und das geschützte Interesse gegen das öffentliche Interesse an der Offenlegung abgewogen.

38. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen vertrat die Kommission die Auffassung, dass sie nicht mehr Zugang gewähren konnte, als bereits in ihren Antworten vom 15. Dezember 2006 und 10. April 2007 gewährt worden war.

39. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass die Kommission das Recht auf Zugang zu Dokumenten 12-14 auf der Grundlage des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P falsch ausgelegt habe. In dem Urteil heißt es u. a.: „Art. 4 Abs. 5 der Verordnung 1049/2001 kann nicht dahin ausgelegt werden, dass er dem Mitgliedstaat ein allgemeines und unbedingtes Vetorecht einräumt, so dass er der Verbreitung von Dokumenten, die von ihm stammen und sich im Besitz eines Organs befinden, nach eigenem Ermessen widersprechen kann, so dass der Zugang zu solchen Dokumenten nicht mehr den Bestimmungen dieser Verordnung unterliegt und nur noch von der Bestimmung des nationalen Rechts abhängt.“ Nach Ansicht des Gerichtshofs"gleicht die vorherige Zustimmung des in Artikel 4 Absatz 5 genannten Mitgliedstaats nicht einem Ermessensrecht, sondern einer Form der Zustimmung, die bestätigt, dass keiner der Ausnahmegründe nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 vorliegt."[23] Nach Ansicht des Beschwerdeführers sind die diesbezüglichen Feststellungen des Gerichtshofs in Verbindung mit der Rechtsprechung zu lesen, wonach "die bloße Tatsache, dass ein Dokument ein durch eine Ausnahme geschütztes Interesse betrifft, für sich genommen die Anwendung dieser Ausnahme nicht rechtfertigen kann; Die Gefahr einer Beeinträchtigung eines geschützten Interesses muss vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein."[24] Während die Kommission argumentierte, dass die Verbreitung der Dokumente 12-14 den Schutz des spanischen Gerichtsverfahrens beeinträchtigen würde, gab es keine Anzeichen dafür, dass dies ein vorhersehbares Risiko wäre. Darüber hinaus vertrat die EEB nicht die Auffassung, dass die Verbreitung der Dokumente 12-14 das fragliche Gerichtsverfahren auch nur hypothetisch schädigen könnte. Vielmehr würden die darin enthaltenen Informationen dem Tribunal Superior de Justicia de Canarias helfen, die richtige Entscheidung zu treffen.

40. Was die anderen von den Kommissionsdienststellen erstellten Dokumente angehe, so habe sich die Kommission darauf beschränkt, Teile des Urteils des Gerichts in der Rechtssache T-403/05 [25] zu zitieren, ohne zu erläutern, wie diese Bedingungen auf die Dokumente im vorliegenden Fall anwendbar seien. Die Kommission hat versucht, die auf das Wettbewerbsrecht und insbesondere auf die Fusionskontrolle bezogene Doktrin auf den vorliegenden Fall anzuwenden, der eine Umweltfrage betrifft. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass im Umweltbereich das öffentliche Interesse sehr groß sei und der Grundsatz des Zugangs zu Informationen "weitreichend und stärkste" angewandt werden sollte.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung

Dokumente mit Ursprung in Spanien

41. Der Bürgerbeauftragte begrüßt, dass die Kommission Schritte unternommen hat, um den Antrag auf Zugang zu Dokumenten 12, 13 und 14 auf der Grundlage des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P zu überdenken. [26] Der Bürgerbeauftragte ist jedoch nicht davon überzeugt, dass die Kommission die Auslegung von Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 durch den Gerichtshof korrekt angewandt hat.

42. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache C-64/05 P betont, dass Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 nicht darauf abzielt, eine Aufteilung zwischen zwei Befugnissen – der einen nationalen und der anderen der Gemeinschaft – mit unterschiedlichen Zielen herbeizuführen. Artikel 4 Absatz 5 gibt dem Mitgliedstaat die Befugnis, sich an der Entscheidung der Gemeinschaft zu beteiligen. Der einzige Zweck des Beschlussfassungsverfahrens nach Artikel 4 Absatz 5 besteht jedoch darin, festzustellen, ob der Zugang zu einem Dokument im Rahmen einer der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 genannten materiellrechtlichen Ausnahmen verweigert werden sollte.[27] Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten sollte die Tatsache, dass ein Mitgliedstaat an diesem Beschlussfassungsverfahren beteiligt sein kann, den Zweck des Beschlussfassungsverfahrens und damit die Qualität der eventuellen Entscheidung über den Zugang nach der Verordnung 1049/2001 nicht ändern. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Begründung des Organs, das Inhaber eines Dokuments ist, um nachzuweisen, dass eine Ausnahme nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 gilt, keinesfalls weniger umfangreich oder weniger überzeugend sein sollte, wenn es sich bei dem betreffenden Dokument um ein Dokument handelt, das aus einem Mitgliedstaat stammt. Dies wird durch das Urteil des Gerichtshofs bestätigt, wonach der Mitgliedstaat im Einklang mit der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit gemäß Artikel 10 EG-Vertrag verpflichtet ist, so zu handeln und zusammenzuarbeiten, dass die Verordnung 1049/2001, insbesondere Artikel 4 Absätze 1 bis 3, wirksam angewandt wird.[28]

43. Der Gerichtshof hat ferner betont, dass das Tätigwerden eines Mitgliedstaats im Rahmen eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten den Gemeinschaftscharakter der späteren Entscheidung des Organs nicht berührt.[29] Das Tätigwerden eines Mitgliedstaats berührt auch nicht die Verpflichtung des Organs, seine Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs zu begründen.[30] Daraus folgt nach Ansicht des Bürgerbeauftragten, dass die Verantwortung des Organs, das den Zugang der Öffentlichkeit zu einem in seinem Besitz befindlichen Dokument verweigert, für die Begründung seiner Entscheidung gleich bleibt, unabhängig davon, ob das Organ seine Entscheidung auf einen Antrag nach Artikel 4 Absatz 5 gestützt hat oder ob die Entscheidung des Organs ausschließlich auf seiner eigenen Analyse beruht. Dies ergibt sich auch aus der Feststellung des Gerichtshofs, dass "das Organ in seiner Entscheidung nicht nur den Umstand erfassen [muss], dass der betreffende Mitgliedstaat Einwände gegen die Verbreitung des angeforderten Dokuments erhoben hat, sondern auch die Gründe angeben [muss], auf die sich dieser Mitgliedstaat beruft, um nachzuweisen [31], dass eine der Ausnahmen vom Recht auf Zugang nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung gilt."[32]

44. Aus den Rn. 42 bis 43 des vorliegenden Urteils ergibt sich, dass das Organ, das den Zugang zu einem aus einem Mitgliedstaat stammenden Dokument verweigert, verpflichtet ist, zu prüfen, ob die von diesem Mitgliedstaat angeführten und vom Organ zur Begründung seiner Entscheidung herangezogenen Gründe für die Anwendung von Art. 4 Abs. 1 bis 3 dem geforderten Standard entsprechen. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass der Gerichtshof festgestellt hat, dass Artikel 4 Absatz 5 verlangt, dass das Organ, das sich bei der Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument auf die Gründe eines Mitgliedstaats beruft, auch sicherstellt, dass diese Gründe vorliegen [33].

45. Hinsichtlich des erforderlichen Begründungsmaßstabs für die Anwendung von Artikel 4 Absätze 1 bis 3 sieht das Urteil in der Rechtssache C-64/05 P vor, dass diese Gründe es der Person, die das Dokument angefordert hat, ermöglichen sollten, den Ursprung und die Gründe für die Ablehnung ihres Antrags zu verstehen, und dass das zuständige Gericht gegebenenfalls seine Kontrollbefugnis ausüben kann.[34] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte bereits die Einzelheiten der von dem Organ in dieser Hinsicht durchzuführenden Prüfung (und damit auch die zu liefernden Gründe) dargelegt hat. Was die Ausnahme vom Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren betrifft, hält es der Bürgerbeauftragte für angemessen, die vom Gerichtshof in Bezug auf die Rechtsberatung dargelegte dreistufige Prüfung anzuwenden, da diese beiden Kategorien von Dokumenten beide unter Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich fallen. Die Untersuchung sollte in drei Stufen durchgeführt werden. Erstens muss sich das Organ vergewissern, dass sich das Dokument, das es offenlegen soll, tatsächlich auf ein Gerichtsverfahren bezieht, und gegebenenfalls entscheiden, welche Teile der Dokumente tatsächlich betroffen sind. Zweitens muss das Organ prüfen, ob die Verbreitung der Teile des fraglichen Dokuments, die sich auf ein Gerichtsverfahren beziehen, den Schutz dieses Verfahrens beeinträchtigen würde. Die Gefahr einer Beeinträchtigung dieses Interesses muss vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein. Drittens obliegt es dem Organ, wenn es der Auffassung ist, dass die Verbreitung des Dokuments den Schutz von Gerichtsverfahren beeinträchtigen würde, zu prüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, das die Verbreitung rechtfertigt [35].

46. Im vorliegenden Fall machten die spanischen Behörden geltend, dass die Verbreitung der Dokumente 12-14 den Schutz laufender Gerichtsverfahren beeinträchtigen würde. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass die spanischen Behörden offenbar nicht in einem Umfang, der ausreicht, um die vom Gerichtshof festgelegten Standards zu erfüllen (wie oben in Randnummer 45 zusammengefasst), Gründe für den Nachweis geliefert haben, dass die in Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich vorgesehene Ausnahme tatsächlich gilt. Die Kommission ihrerseits hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 5 verstoßen, dass sie im Wege eines echten Dialogs [36] mit den spanischen Behörden nicht überprüft hat, ob hinreichende Gründe für die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich vorliegen. Die Kommission habe daher zu Unrecht den Zugang zu den fraglichen Dokumenten verweigert. Das war ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit.

Interne Dokumente 6, 8 und 9 der Kommission

47. Der Bürgerbeauftragte begrüßt, dass die Kommission auch ihre Weigerung, Zugang zu den Dokumenten 6, 8 und 9 zu gewähren, überprüft hat. Er erinnert ferner daran, dass die Weigerung der Kommission, Zugang zu den Dokumenten 6, 8 und 9 zu gewähren, ursprünglich auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 gestützt war (während ihre Weigerung, Zugang zu den Dokumenten 10 und 11 zu gewähren, auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 beruhte). Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Entscheidung über die Kofinanzierung des Hafens Granadilla im nächsten Programmplanungszeitraum 2007-2013 der Strukturfonds nunmehr erlassen wurde, verweigert die Kommission nun auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 den Zugang zu allen betroffenen internen Dokumenten (Dokumente 6, 8, 9, 10 und 11).[37] Die Kommission stützt ihre Analyse auf eine Auslegung der Entscheidung des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-403/05 (im Folgenden: MyTravel-Fall). [38] Der Bürgerbeauftragte hält die Auslegung der Kommission nicht für überzeugend.

48. Der Bürgerbeauftragte erinnert zunächst daran, dass Artikel 4 Absatz 3 den internen Entscheidungsprozess der Organe schützen soll. Die Kommission verwendet den Begriff „Raum zum Nachdenken“, um das geschützte Interesse zu beschreiben. Unter bestimmten Umständen kann die Entscheidungsfähigkeit des Organs beeinträchtigt werden, wenn Dokumente, die vom Organ unmittelbar und unmittelbar für den Erlass eines künftigen Beschlusses zu verwenden sind, öffentlich zugänglich gemacht werden, bevor dieser Beschluss gefasst wird. Ein solcher Fall könnte dadurch eintreten, dass eine solche vorzeitige Offenlegung von Dokumenten zu einem übermäßigen Druck von außen auf das Organ und/oder seine Dienststellen führen kann (Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1).[39] Die Entscheidungsfähigkeit eines Organs kann auch beeinträchtigt werden, wenn interne Dokumente nach einer Entscheidung veröffentlicht werden (Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2). Die Gefahr, dass die Entscheidungsfähigkeit eines Organs beeinträchtigt wird, wird jedoch erheblich verringert, sobald eine Entscheidung getroffen wurde. Unter diesen Umständen besteht nur eine begrenzte Gefahr, dass das Organ oder seine Dienststellen infolge der Offenlegung der Dokumente tatsächlich unangemessenen Druck von außen ausüben. Diese Auffassung wird in der Tat durch den Fall MyTravel bestätigt, der nach Ansicht des Bürgerbeauftragten dahin auszulegen ist, dass er impliziert, dass der Schutz der Entscheidungsfähigkeit nach Erlass der Entscheidung auf bestimmte besondere Situationen beschränkt ist.

49. Die erste besondere Situation, die in der Rechtssache MyTravel berücksichtigt wurde, bestand darin, dass es sich bei den Dokumenten, zu denen Zugang beantragt wurde, um sehr außergewöhnliche Dokumente handelte. Bei den Dokumenten handelte es sich um Berichte einer Ad-hoc-Arbeitsgruppe, die von der Kommission nach dem bahnbrechenden Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-342/99 (im Folgenden: Airtours/First Choice-Fall) eingesetzt wurde.[40] Die Ad-hoc-Arbeitsgruppe hatte das Mandat, die verschiedenen Phasen der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren in der Rechtssache Airtours/First Choice zu analysieren und geeignete Schlussfolgerungen vorzuschlagen. Gemäß dem Mandat war die Arbeitsgruppe verpflichtet, eine Reihe von Fragen im Zusammenhang mit dem Fall Airtours/First Choice zu prüfen und etwaige Uneinigkeiten mit dem Urteil des Gerichts erster Instanz aufzuzeigen. Die Fragen waren:

"(1) Ist eine Berufung gegen das Airtours-Urteil angemessen?

(2) Welche Mängel hat das Urteil insbesondere im Verwaltungsverfahren, das zur Entscheidung geführt hat, aufgedeckt?

(3) Welche Schlussfolgerungen lassen sich aus diesem Fall in Bezug auf interne Verfahren ziehen?

(4) Können Lehren aus anderen Tätigkeitsbereichen der GD Wettbewerb gezogen werden?

(5) Welche Aspekte der materiell-rechtlichen Wettbewerbspolitik, die im Urteil Airtours behandelt werden, verdienen eine weitere Prüfung im Rahmen laufender oder künftiger Überprüfungen?

(6) Gibt es Auswirkungen auf andere beim Gerichtshof anhängige Wettbewerbssachen?

Das Mandat der Arbeitsgruppe sah ferner vor, dass der Bericht vor Ablauf der Beschwerdefrist dem für Wettbewerbsfragen zuständigen Kommissionsmitglied zur Erörterung vorgelegt werden sollte.[41] Der Zugang zu Arbeitspapieren, die zur Erstellung des Berichts erstellt wurden, und zu den vorläufigen Berichten verschiedener Untergruppen, die häufig wortwörtlich im Bericht wiedergegeben wurden, wurde ebenfalls verweigert.

50. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die in der Rechtssache MyTravel in Rede stehenden internen Dokumente eine Analyse und Kritik einer Arbeitsgruppe der Kommission in Bezug auf die Maßnahmen und Strategien der Kommission im Rahmen der Ausübung der Vorrechte der Kommission im Bereich der Fusionskontrolle enthielten. Konkret zielten die fraglichen internen Dokumente darauf ab, Fehler und Schwächen in den eigenen Politiken und Verfahren der Kommission im Bereich der Fusionskontrolle aufzudecken. In der Rechtssache MyTravel vertrat das Gericht erster Instanz die Auffassung, dass dieser von der Arbeitsgruppe der Kommission geforderte Prozess der Selbstreflexion und Selbstkritik durch die Aussicht auf Veröffentlichung dieser Selbstreflexionen und Selbstkritiken beeinträchtigt würde. Zusätzlich zu den selbstkritischen Ansichten schließt der Bürgerbeauftragte nicht aus, dass im Einklang mit der MyTravel-Rechtsprechung ein Risiko für die Entscheidungsfähigkeit eines Organs entstehen kann, wenn das Organ Dokumente mit spekulativen oder kontroversen Ansichten offenlegt.

51. Die zweite besondere Situation, die in der Rechtssache MyTravel berücksichtigt wurde, bestand darin, dass die Dokumente, zu denen Zugang beantragt wurde, von der GD Wettbewerb künftig bei der Prüfung ähnlicher Fusionsfälle verwendet werden konnten, die denselben Tätigkeitsbereich oder dieselben wirtschaftlichen Konzepte betrafen.[42] In diesem Zusammenhang räumte das Gericht ein, dass eine vernünftigerweise vorhersehbare Gefahr bestehe, dass der Entscheidungsprozess der Kommission in Bezug auf die Fusionskontrolle im Allgemeinen ernsthaft beeinträchtigt würde, wenn die fraglichen Dokumente freigegeben würden.

52. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass für die Anwendung der MyTravel-Rechtsprechung auf die im vorliegenden Fall in Rede stehenden Dokumente überzeugende Argumente dafür vorgebracht werden müssten, warum sich diese Dokumente auf Situationen beziehen, die den im Fall MyTravel aufgetretenen besonderen Situationen entsprechen.

53. Der Bürgerbeauftragte hält es auch für notwendig, die Kommission auf die Rechtssache T-121/05 (im Folgenden: Rechtssache Borax) [43] hinzuweisen, in der es um einen Antrag auf Zugang zu verschiedenen wissenschaftlichen Gutachten ging, die zur Ausarbeitung von Rechtsvorschriften erstellt wurden. In dieser Rechtssache wies das Gericht darauf hin, dass immer ein gewisses Risiko mit allen Fällen des Zugangs zu Dokumenten verbunden sei, die Stellungnahmen enthielten, die für den internen Gebrauch im Rahmen von Konsultationen und Vorberatungen bestimmt seien. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass, wie das Gericht festgestellt hat, die Gefahr der Abschreckung in allen Fällen des Zugangs zu Dokumenten besteht, die Stellungnahmen enthalten, die für den internen Gebrauch im Rahmen von Konsultationen und Vorberatungen bestimmt sind. Aus dem bloßen Bestehen einer Gefahr könne jedoch nicht geschlossen werden, dass die Verbreitung eines Dokuments gegenüber seinem Urheber tatsächlich eine abschreckende Wirkung habe. Eine Auslegung, die die automatische Anwendung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 jedes Mal implizieren würde, wenn eine Abschreckungsgefahr besteht, würde dem Zweck und der Bedeutung dieses Artikels eindeutig zuwiderlaufen. Daher sollte die Ausnahme in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 nur dann Anwendung finden, wenn nachgewiesen wird, dass das bestehende Risiko geeignet ist, den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft zu beeinträchtigen.[44] Das Gericht ist ferner zu dem Schluss gelangt, dass das Argument, dass die Gefahr besteht, dass Stellungnahmen nicht frei und offen geäußert werden, nicht auf bloßen Behauptungen beruhen kann, sondern angemessen begründet werden muss. [45] Es ist daher klar, dass das Organ, das Inhaber des Dokuments ist, eine konkrete Prüfung des Inhalts des Dokuments vornehmen muss, um zu beurteilen, ob Art und Intensität des Risikos, das sich aus der öffentlichen Verbreitung des Dokuments ergibt, ausreichen, um den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft zu untergraben.

54. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass das Organ bei der Durchführung einer solchen Analyse berücksichtigen sollte, dass abweichende Ansichten nicht mit kritischen, spekulativen oder kontroversen Ansichten gleichzusetzen sind. Die Tatsache, dass innerhalb einer Institution während eines Entscheidungsprozesses unterschiedliche Ansichten geäußert werden können, ist ein völlig normaler und in der Tat erwarteter Zustand. Dieser normale Stand der Dinge war bekannt, als im Vertrag festgelegt wurde, dass Entscheidungen so offen wie möglich getroffen werden sollten, und als die Präambel der Verordnung 1049/2001 formuliert wurde, um klarzustellen, dass Offenheit den Bürgern eine engere Beteiligung am Entscheidungsprozess ermöglicht und eine größere Legitimität der Verwaltung gewährleistet. Die Tatsache, dass die Verbreitung bestimmter Dokumente zeigen würde, dass während des Entscheidungsprozesses unterschiedliche Ansichten bestanden, und dass diese Ansichten mit der letztlich getroffenen Entscheidung verglichen werden könnten, kann daher nicht allein als Beweis dafür herangezogen werden, dass die öffentliche Verbreitung dieser Dokumente den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde. Im Gegenteil, anstatt die Qualität und Integrität des Entscheidungsprozesses eines Organs zu untergraben, ist es wahrscheinlich, dass die Offenlegung von Dokumenten, die unterschiedliche Ansichten enthalten könnten, den Entscheidungsprozess der Kommission verbessern würde, da die Aussicht auf solche dienststellenübergreifenden Konsultationsdokumente, die der öffentlichen Kontrolle unterliegen, als Anreiz dienen sollte, bessere Argumente zur Unterstützung der vertretenen Standpunkte zu liefern.

55. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen und nach Prüfung der betreffenden Dokumente nimmt der Bürgerbeauftragte die folgende Analyse der Dokumente 6, 8 und 9 vor.

Dokument 6

56. Der Bürgerbeauftragte kommt zu dem Schluss, dass Dokument 6 hauptsächlich Fakten und Argumente im Zusammenhang mit dem Hafenprojekt Granadilla enthält. Dokument 6 enthält keine (selbst-)kritischen, kontroversen oder spekulativen Ansichten, deren Offenlegung die Bereitschaft seiner Beamten, solche Ansichten vorzubringen, einschränken könnte. Darüber hinaus ist das Argument, dass Dokument 6 bei der Prüfung ähnlicher Fälle herangezogen werden könnte, die denselben Tätigkeitsbereich betreffen, wie es in der Rechtssache MyTravel vorgesehen ist, offensichtlich nicht anwendbar, da es sich bei Dokument 6 um einen einzigartigen Sachverhalt handelt, d. h. um Tatsachen, die ein bestimmtes Projekt (das Hafenprojekt Granadilla) und seine Auswirkungen auf ein bestimmtes Natura-2000-Gebiet betreffen.

Dokument 8

57. Der Bürgerbeauftragte kommt zu dem Schluss, dass in Dokument 8 hauptsächlich die Fragen aufgeführt sind, die in Dokument 9 beantwortet werden. Dokument 8 enthält keine (selbst-)kritischen, kontroversen oder spekulativen Ansichten, deren Offenlegung die Bereitschaft seiner Beamten, solche Ansichten in Zukunft vorzubringen, einschränken könnte. Darüber hinaus ist das Argument, dass Dokument 8 bei der Prüfung ähnlicher Fälle herangezogen werden könnte, die denselben Tätigkeitsbereich betreffen, wie es in der Rechtssache MyTravel vorgesehen ist, offensichtlich nicht anwendbar, da es sich bei Dokument 8 um einen einzigartigen Sachverhalt handelt, d. h. um Tatsachen, die ein bestimmtes Projekt (das Hafenprojekt Granadilla) und seine Auswirkungen auf ein bestimmtes Natura-2000-Gebiet betreffen.

Dokument 9

58. Der Bürgerbeauftragte kommt zu dem Schluss, dass in Dokument 9 hauptsächlich die technischen Aspekte des Hafenprojekts Granadilla dargelegt sind. Dokument 9 enthält keine (selbst-)kritischen, kontroversen oder spekulativen Ansichten, deren Offenlegung die Bereitschaft seiner Beamten, solche Ansichten in Zukunft vorzubringen, einschränken könnte. Darüber hinaus ist das Argument, dass Dokument 9 bei der Prüfung ähnlicher Fälle herangezogen werden könnte, die denselben Tätigkeitsbereich betreffen, wie es in der Rechtssache MyTravel vorgesehen ist, offensichtlich nicht anwendbar, da es sich bei Dokument 9 um einen einzigartigen Sachverhalt handelt, d. h. um Tatsachen, die ein bestimmtes Projekt (das Hafenprojekt Granadilla) und seine Auswirkungen auf ein bestimmtes Natura-2000-Gebiet betreffen.

59. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen ist der Bürgerbeauftragte nicht der Auffassung, dass die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit für die Dokumente 6, 8 und 9 gilt. Der Bürgerbeauftragte kommt daher zu dem Schluss, dass die Kommission den Zugang zu den fraglichen Dokumenten zu Unrecht verweigert und damit einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen hat.

60. In Bezug auf das Argument der Kommission, dass es praktisch unmöglich wäre, die Ansichten der Kommissionsdienststellen offenzulegen, ohne die von dem Mitgliedstaat stammenden Informationen offenzulegen, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Tatsache, dass sich ein Kommissionsdokument auf von einem Mitgliedstaat erhaltene Informationen bezieht, an sich kein Grund für eine Ausnahme vom Zugang nach der Verordnung 1049/2001 ist. Vielmehr müsste die Kommission konkret begründen, warum solche Dokumente nicht auf der Grundlage der in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 genannten Ausnahmen verbreitet werden sollten.

61. Ungeachtet der vorstehenden Analyse im Rahmen der Verordnung 1049/2001 ist der Bürgerbeauftragte nach Prüfung der betreffenden Dokumente der Auffassung, dass die Offenlegung der Dokumente 6, 8 und 9 den Entscheidungsprozess der Kommission wahrscheinlich verbessern würde (siehe oben, Rn. 54).

Interne Dokumente 10 und 11 der Kommission

62. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission nicht der Auffassung war, dass neue Umstände die Neubewertung ihrer Entscheidung, den Zugang zu Dokumenten 10 und 11 zu verweigern, rechtfertigten. In diesem Zusammenhang möchte der Bürgerbeauftragte zunächst darauf hinweisen, dass sein Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung, wonach die Kommission ihre Weigerung, Zugang zu den betreffenden Dokumenten zu gewähren, überdenken sollte, auf der Grundlage der Feststellung gemacht wurde, dass die Kommission keine hinreichenden Gründe für die Berufung auf die in Artikel 4 Absatz 3 enthaltenen Ausnahmen angegeben hatte. Daher hätte die Neubewertung ihrer Entscheidung, den Zugang zu den Dokumenten 10 und 11 zu verweigern, unabhängig von neuen Umständen erfolgen müssen.

63. Der Bürgerbeauftragte möchte die Kommission jedoch auf einen neuen Umstand aufmerksam machen, der sich nach der Antwort der Kommission auf den Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung in Bezug auf die Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 ergeben hat. Dies ist das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache Borax [46] (siehe oben, Randnr. 53).

64. Unter Hinweis auf die vorstehende Analyse von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 (Ziffern 48-53) und nach Prüfung der betreffenden Dokumente führt der Bürgerbeauftragte die folgende Analyse der Dokumente 10 und 11 durch:

Dokument 10

65. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass Dokument 10 tatsächlich Ansichten enthält, die in den Rahmen des MyTravel-Falls fallen (nämlich könnten die geäußerten Ansichten entweder als kritisch, kontrovers oder spekulativ eingestuft werden). Der Bürgerbeauftragte stimmt zu, dass die Veröffentlichung solcher Ansichten, auch nachdem eine Entscheidung getroffen wurde, möglicherweise zu einer Situation führen könnte, in der die Dienststellen der Kommission zögern würden, solche Ansichten frei zu äußern. Dies könnte der Kommission die Möglichkeit nehmen, umfassend und offen über alle Aspekte eines Falles und die Folgen der verschiedenen verfügbaren Optionen informiert zu werden.

66. Hinsichtlich der Frage, ob die öffentliche Verbreitung von Dokument 10 den Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Art und Intensität der geäußerten Ansichten derart sind, dass das Argument der Kommission, dass die Verbreitung die unabhängige Meinungsäußerung in dieser Angelegenheit ernsthaft beeinträchtigen und die Qualität und Solidität der eventuellen Entscheidung gefährden würde, in Bezug auf Dokument 10 aufrechterhalten werden muss.

67. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass die Kommission berechtigt war, den Zugang zu Dokument 10 auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 zu verweigern.

68. Der Bürgerbeauftragte hat sorgfältig geprüft, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung von Dokument 10 besteht. Die Aufgabe besteht darin, das öffentliche Interesse an der Verbreitung mit dem Schaden abzuwägen, der dem Entscheidungsprozess der Kommission durch die öffentliche Verbreitung des Dokuments entstehen kann. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass Dokument 10 zwar wichtige Bemerkungen enthält, die in Dokument 10 geäußerten Ansichten jedoch keine materiellen Elemente hinzufügen, die nicht bereits öffentlich zugänglich sind oder die nicht in anderen Dokumenten wiedergegeben werden, die nach Ansicht des Bürgerbeauftragten öffentlich zugänglich gemacht werden sollten. Angesichts der vernünftigerweise vorhersehbaren Gefahr, dass die Verbreitung des Dokuments 10 den Entscheidungsprozess der Kommission ernsthaft beeinträchtigen würde, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung des Dokuments 10 besteht.

Dokument 11

69. Der Bürgerbeauftragte kommt zu dem Schluss, dass Dokument 11 Schlussfolgerungen enthält, die auf der Grundlage dienststellenübergreifender Konsultationen getroffen wurden. Dokument 11 enthält keine (selbst-)kritischen, kontroversen oder spekulativen Ansichten, deren Offenlegung die Bereitschaft seiner Beamten, solche Ansichten in Zukunft vorzubringen, einschränken könnte. Darüber hinaus ist das Argument, dass Dokument 11 bei der Prüfung ähnlicher Fälle herangezogen werden könnte, die denselben Tätigkeitsbereich betreffen, wie es in der Rechtssache MyTravel vorgesehen ist, eindeutig nicht auf Dokument 11 anwendbar, da es sich um einen einzigartigen Sachverhalt handelt, d. h. um Tatsachen, die ein bestimmtes Projekt (das Hafenprojekt Granadilla) und seine Auswirkungen auf ein bestimmtes Natura-2000-Gebiet betreffen.

70. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen ist der Bürgerbeauftragte nicht der Auffassung, dass die Kommission Argumente dafür vorgebracht hat, dass die Ausnahme vom Zugang nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 für Dokument 11 gilt. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Ansicht, dass die Kommission zu Unrecht den Zugang zu Dokument 11 verweigert und damit einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen hat.

71. Wie bei den Dokumenten 6, 8 und 9 und ungeachtet der vorstehenden Analyse gemäß der Verordnung 1049/2001 ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Verbreitung von Dokument 11 den Entscheidungsprozess der Kommission wahrscheinlich verbessern wird (siehe Ziffer 54 oben).

Schlussfolgerungen

72. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen wiederholt der Bürgerbeauftragte seine Auffassung, dass die Kommission den Zugang zu den Dokumenten 6, 8, 9, 11, 12, 13 und 14 aus folgenden Gründen zu Unrecht verweigert hat:

• Was die Dokumente 6, 8, 9 und 11 betrifft, so hat die Kommission die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen nicht hinreichend begründet.
• In Bezug auf die Dokumente 12-14 hat die Kommission nicht überprüft, ob die spanischen Behörden die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 hinreichend begründet haben.

Dies sind Fälle von Missständen in der Verwaltungstätigkeit. Der Bürgerbeauftragte legt daher im Einklang mit Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten nachstehend einen Empfehlungsentwurf vor.

73. In Bezug auf die Dokumente 6, 8, 9 und 11 spiegelt der Empfehlungsentwurf die Forderung des Beschwerdeführers wider, dass die Kommission Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewähren sollte.

74. Da die Kommission die Auslegung von Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 durch den Gerichtshof möglicherweise noch nicht vollständig berücksichtigt hat, bietet der Empfehlungsentwurf der Kommission die Möglichkeit, einen echten Dialog mit den spanischen Behörden über den Antrag auf Zugang zu Dokumenten 12-14 zu führen. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass es verfrüht wäre, sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt der Untersuchung mit der Forderung des Beschwerdeführers zu befassen, dass die Kommission die EEB schriftlich über die wichtigsten Argumente und Punkte informieren sollte, die von den spanischen Behörden in den Dokumenten 12-14 vorgebracht wurden.

75. Der Bürgerbeauftragte weist darauf hin, dass seine Schlussfolgerungen zu Dokument 10 zeigen, dass es Situationen gibt, in denen die Organe berechtigt sind, einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten abzulehnen. Um jedoch rechtmäßig zu sein, muss eine solche Verweigerung mit einer detaillierten Darstellung der Gründe für die Anwendung einer Ausnahme gemäß Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 einhergehen.

B. Die Behauptungen, dass die Kommission die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Fristen nicht eingehalten habe, dass sie die Registrierung des ursprünglichen Zugangsantrags unangemessen verzögert habe und dass die Kommission künftig die festgelegten Fristen einhalten sollte.

76. Die Kommission bedauerte die Verzögerung bei der Bearbeitung des Antrags des EEB auf Zugang zu Dokumenten, die auf den Umfang des Antrags und die Komplexität des Falls zurückzuführen war. Sie wird alles in ihrer Macht Stehende tun, um die festgelegten Fristen in künftigen Fällen einzuhalten. Die Kommission bedauert auch zutiefst die Verzögerung bei der Registrierung des Antrags auf Zugang, die auf die Anzahl der eingegangenen Anträge auf Zugang zu Dokumenten und die begrenzten Ressourcen zurückzuführen ist, die zu diesem Zeitpunkt für deren Bearbeitung zur Verfügung standen.

77. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass eine verspätete Registrierung und verspätete Antworten auf Anfragen von der Kommission relativ üblich seien. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass dies auf eine unvollkommene Arbeitsorganisation zurückzuführen sei, die an sich einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstelle. Das "tiefe Bedauern" der Kommission ist in dieser Hinsicht nicht hilfreich. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann sich eine Verwaltung nicht auf Personalmangel oder andere interne Schwierigkeiten berufen, um die Nichteinhaltung bestehender verbindlicher Rechtsvorschriften zu rechtfertigen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

78. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission zugibt, dass es bei der Registrierung und Bearbeitung des Antrags des EEB auf Zugang zu Dokumenten zu Verzögerungen gekommen ist. Solche Verzögerungen stellen einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch auch fest, dass die Kommission ihr Bedauern über die Verzögerungen zum Ausdruck gebracht und sich verpflichtet hat, alles in ihrer Macht Stehende zu tun, um die festgelegten Fristen in künftigen Fällen einzuhalten. Der Bürgerbeauftragte sieht daher derzeit keinen Grund, diese Frage weiterzuverfolgen.

79. Der Bürgerbeauftragte hat das Argument des Beschwerdeführers zur Kenntnis genommen, dass eine verspätete Registrierung und verspätete Antworten auf Anfragen eine relativ normale Praxis der Kommission sind. Der Bürgerbeauftragte hat sich in der Vergangenheit mit dem Problem der verspäteten Registrierung und Bearbeitung von Anträgen der Kommission auf Zugang zu Dokumenten befasst.[47] Der Bürgerbeauftragte wird die Zusage der Kommission, die in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Fristen einzuhalten, auf der Grundlage der ihm vorgelegten Beschwerden weiterhin überwachen. Wenn der Bürgerbeauftragte Hinweise auf ein systemisches Problem in den Kommissionsdienststellen in dieser Hinsicht erhält, wird er erwägen, eine Untersuchung aus eigener Initiative einzuleiten.

C. Der Empfehlungsentwurf

Auf der Grundlage seiner Untersuchungen zu dieser Beschwerde unterbreitet der Bürgerbeauftragte der Kommission den folgenden Empfehlungsentwurf:

Die Kommission sollte Zugang zu den Dokumenten 6, 8, 9 und 11 gewähren.

In Bezug auf die Dokumente 12-14 sollte die Kommission in einen echten Dialog mit den spanischen Behörden über den Antrag auf Zugang eintreten, um im erforderlichen Umfang festzustellen, ob triftige Gründe für die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich vorliegen. Kann die Kommission nicht feststellen, dass berechtigte Gründe für die Verweigerung des Zugangs vorliegen, sollte sie Zugang zu Dokumenten 12-14 gewähren.

Die Kommission und der Beschwerdeführer werden über den Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 31. Oktober 2009 eine ausführliche Stellungnahme. Die ausführliche Stellungnahme könnte aus der Annahme des Empfehlungsentwurfs des Bürgerbeauftragten und einer Beschreibung seiner Umsetzung bestehen.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Geschehen zu Straßburg am 29. Juni 2009

---

[1] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).

[2] Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. L 206, S. 7. Artikel 6 Absatz 4 lautet wie folgt: "Ist trotz einer negativen Bewertung der Auswirkungen auf das Gebiet und in Ermangelung alternativer Lösungen ein Plan oder Projekt dennoch aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art, durchzuführen, so trifft der Mitgliedstaat alle erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die Gesamtkohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Sie unterrichtet die Kommission über die erlassenen Ausgleichsmaßnahmen. Beheimatet das betreffende Gebiet einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art, so können nur Erwägungen im Zusammenhang mit der menschlichen Gesundheit oder der öffentlichen Sicherheit, mit positiven Folgen von vorrangiger Bedeutung für die Umwelt oder – nach Stellungnahme der Kommission – mit anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses vorgebracht werden.“

[3] Die betreffenden Dokumente wurden im Schreiben der Kommission vom 10. April 2007 unterschiedlich nummeriert. Aus Gründen der Kohärenz wird die ursprüngliche Nummerierung im Anhang zum Schreiben der Kommission vom 15. Dezember 2006 jedoch während der gesamten Entscheidung beibehalten.

[4] Rechtssache T-168/02, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Kommission, Slg. 2004, II-4135.

[5] eine Aufzeichnung der Direktion B der GD ENV vom 10. Mai 2006 an den Generaldirektor der GD ENV; und eine Aufzeichnung der GD ENV vom 1. Juni 2006 an Kommissionsmitglied Dimas.

[6] Rechtssache C-321/96 Mecklenburg gegen Kreis Pinneberg, Slg. 1998, I-3809.

[7] Rechtssache T-168/02, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH/Kommission, Slg. 2004, II-4135.

[8] Rechtssache C-64/05 P Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389.

[9] Idem, Randnr. 76.

[10] Idem, Randnr. 94.

[11] Idem, Randnrn. 85-86.

[12] Idem, Randnr. 87.

[13] Idem, Randnr. 88.

[14] Idem, vgl. Rn. 50 und 90.

[15] Idem, Randnr. 89.

[16] Vgl. Entscheidung des Bürgerbeauftragten zur Beschwerde 1434/2004/PB, Ziff. 1.22.

[17] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnr. 66.

[18] Siehe Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (ABl. 2006, L 264, S. 13).

[19] Siehe Fußnote 3.

[20] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 44 bis 50 und 89.

[21] Rechtssache T-403/05 MyTravel Group plc./Kommission, Urteil vom 9. September 2008 (noch nicht veröffentlicht), Rn. 51.

[22] Erwägungsgrund 2 der Verordnung 1049/2001.

[23] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 75-76.

[24] Rechtssache T-2/03 Verein für Konsumenteninformation/Kommission, Slg. 2005, II-1121, Randnr. 69, und Rechtssache T-403/05 MyTravel Group plc./Kommission, Urteil vom 9. September 2008 (noch nicht veröffentlicht), Randnr. 33.

[25] Rechtssache T-403/05 MyTravel Group plc./Kommission, Urteil vom 9. September 2008 (noch nicht veröffentlicht), Rn. 51-52.

[26] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389.

[27] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 76 und 93.

[28] Idem, Randnr. 85.

[29] Idem, Randnr. 94.

[30] Idem, Randnr. 89.

[31] Hervorhebung durch den Bürgerbeauftragten.

[32] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnr. 89.

[33] Idem, Randnr. 99.

[34] Idem, Randnr. 89.

[35] Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P Schweden und Turco/Rat, Urteil vom 1. Juli 2008 (noch nicht veröffentlicht), Rn. 37-44.

[36] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 85-86.

[37] Nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 kann das Organ den Zugang zu einem für den internen Gebrauch erstellten Dokument , das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ keinen Beschluss gefasst hat, verweigern, wenn die Verbreitung des Dokuments den Beschlussfassungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde. Nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 kann das Organ den Zugang zu Dokumenten, die Stellungnahmen für den internen Gebrauch enthalten, auch nach Erlass des Beschlusses verweigern, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde. Aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 und 2 ergibt sich, dass die Zahl der potenziell unter Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 fallenden Dokumente geringer ist als die Zahl der potenziell unter Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 fallenden Dokumente. (Hervorhebung durch den Bürgerbeauftragten)

[38] Rechtssache T-403/05 MyTravel Group plc./Kommission, Urteil vom 9. September 2008 (noch nicht veröffentlicht). Zur Darstellung der Argumente der Kommission in Bezug auf MyTravel siehe oben, Randnrn. 33 und 34.

[39] Es ist wichtig zu betonen, dass die Realität eines solchen externen Drucks nachgewiesen werden muss, d. h., es müssen Beweise dafür vorgelegt werden, dass eine vernünftigerweise vorhersehbare Gefahr bestand, dass die zu treffende Entscheidung aufgrund eines solchen externen Drucks erheblich beeinträchtigt würde. Siehe Rechtssache T-144/05 Muñiz/Kommission, Urteil vom 18. Dezember 2008 (noch nicht veröffentlicht), Randnr. 86.

[40] Rechtssache T-342/99, Airtours/Kommission, Slg. 2002, II-2585. Fusionskontrollentscheidungen der Europäischen Kommission werden selten für nichtig erklärt. In seinem Urteil in der Rechtssache T-342/99 erklärte das Gericht die Entscheidung der Kommission, mit der ein Zusammenschlussvorhaben für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wurde, für nichtig.

[41] Urteil des Gerichts vom 9. September 2008, MyTravel Group plc./Kommission (T-403/05, noch nicht veröffentlicht), Randnr. 43.

[42] Als Beispiel nannte die Kommission die Rechtssache EMI/Time Warner, in der sie einen Antrag auf Zugang nach der Verordnung 1049/2001 zur Mitteilung der Beschwerdepunkte ablehnte, um die Beratungen ihrer Dienststellen in der Rechtssache BMG/Sony zu schützen, die denselben Tätigkeitsbereich betraf. Rechtssache T-403/05 MyTravel Group plc./Kommission, Urteil vom 9. September 2008 (noch nicht veröffentlicht), Rn. 99-100.

[43] Rechtssache T-121/05, Borax Europe Ltd/Kommission, Urteil vom 11. März 2009 (noch nicht veröffentlicht).

[44] Rechtssache T-121/05, Borax Europe Ltd/Kommission, Urteil vom 11. März 2009 (noch nicht veröffentlicht), Rn. 70.

[45] Rechtssache T-121/05, Borax Europe Ltd/Kommission, Urteil vom 11. März 2009 (noch nicht veröffentlicht), Rn. 71.

[46] Rechtssache T-121/05, Borax Europe Ltd/Kommission, Urteil vom 11. März 2009 (noch nicht veröffentlicht).

[47] In seiner Entscheidung in der Sache 3697/2006/PB machte der Bürgerbeauftragte folgende weitere Bemerkung: "Der Bürgerbeauftragte weist darauf hin, dass Anträge auf Zugang zu Dokumenten und Zweitanträge gemäß Artikel 7 Absatz 1 und Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 unverzüglich bearbeitet werden und dass eine Antwort auf einen Zugangsantrag oder Zweitantrag innerhalb von 15 Arbeitstagen ab dem Datum der Registrierung eines solchen Antrags zu übermitteln ist. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Verpflichtung zur unverzüglichen Bearbeitung von Anträgen bedeutet, dass die Kommission ihre Verwaltungsdienste so organisieren sollte, dass die Registrierung in der Regel spätestens am ersten Arbeitstag nach Eingang eines Antrags erfolgt.“