Hintergrund der Beschwerde

1. Die Beschwerde betrifft eine Weigerung der Europäischen Kommission, einem Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der Kommission stattzugeben.

2. Am 18. Juli 2006 stellte das Europäische Umweltbüro (EEB) bei der Kommission einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten gemäß der Verordnung 1049/2001. In der Verordnung 1049/2001 [1] sind die Regeln für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz des Europäischen Parlaments, des Rates der Europäischen Union oder der Europäischen Kommission festgelegt. Der Antrag auf Zugang bezog sich auf Dokumente, mit denen die Kommission gemäß Artikel 6 Absatz 4 der Habitat-Richtlinie [2] eine Stellungnahme zum Bau eines Hafens in Granadilla (Teneriffa, Spanien) abgegeben hatte.

3. Mit Schreiben vom 1. September 2006 lehnte die Kommission den Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu bestimmten Dokumenten ab. In Bezug auf die anderen von der EEB angeforderten Dokumente vertagte sie ihre Entscheidung mit der Begründung, dass ihr diese Dokumente von den spanischen Behörden zur Verfügung gestellt worden seien, und konsultierte sie weiterhin in Bezug auf den Antrag auf Zugang zu diesen Dokumenten.

4. Die EEB stellte daraufhin am 15. September 2006 einen Zweitantrag auf Zugang. Die Kommission antwortete mit Schreiben vom 15. Dezember 2006. In dem Schreiben wurden 19 Dokumente genannt (die es in einem Anhang von 1-19 aufführte). Zu sieben dieser Dokumente (d. h. den Dokumenten 1, 2, 15, 16, 17, 18 und 19) wurde Zugang gewährt. Die Kommission teilte dem EEB jedoch mit, dass sie gemäß Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 die spanischen Behörden in Bezug auf die Gewährung des Zugangs zu den von den spanischen Behörden stammenden Dokumenten (d. h. den Dokumenten 12, 13 und 14) konsultiert habe. Sie erklärte, dass sie über die mögliche Verbreitung dieser Dokumente entscheiden werde, sobald sie eine Antwort der spanischen Behörden erhalten habe. Die Kommission erklärte ferner, dass die Analyse der verbleibenden Dokumente (d. h. der Dokumente 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 und 11) noch nicht abgeschlossen sei und dass sie die EEB so bald wie möglich über die Ergebnisse dieser Analyse unterrichten werde. Anschließend wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Gegenstand der Untersuchung

5. Am 30. Januar 2007 reichte die EEB über ihren Vertreter eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein. Sie machte geltend, die Kommission habe

1. den Zugang zu den Dokumenten 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 und 14 zu Unrecht verweigert hat;
2. die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Fristen nicht eingehalten haben und
3. die Registrierung des Erstantrags auf Zugang unangemessen verzögert hat.

Der Beschwerdeführer machte Folgendes geltend:

1. die Kommission sollte Zugang zu allen angeforderten Dokumenten gewähren;
2. Sollte es nicht möglich sein, Zugang zu den von den spanischen Behörden stammenden Dokumenten zu gewähren, sollte die Kommission die EEB schriftlich über die wichtigsten Argumente und Punkte informieren, die von den spanischen Behörden vorgebracht wurden.
3. die Kommission sollte in Zukunft die Fristen für den Zugang zu Dokumenten einhalten, insbesondere wenn eine Entscheidung in Bezug auf die in diesen Dokumenten erörterten Themen unmittelbar bevorsteht und der Antragsteller die Dokumente benötigt, um auf die im Zusammenhang mit der unmittelbar bevorstehenden Entscheidung vorgebrachten Argumente zu reagieren.

6. Mit Schreiben vom 10. April 2007 übermittelte die Kommission ihre zweite Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers. Die Kommission gewährte vollen Zugang zu vier der zwölf Dokumente, auf die sich der Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten bezieht (d. h. zu den Dokumenten 3, 4, 5 und 7), gewährte teilweisen Zugang zu drei Dokumenten (d. h. zu den Dokumenten 6, 8, 9) und verweigerte jeglichen Zugang zu fünf Dokumenten (d. h. zu den Dokumenten 10, 11, 12, 13 und 14). Die vorliegende Untersuchung betrifft daher nur den Zugang zu den Dokumenten 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13 und 14.[3]

Die Untersuchung

7. Die Beschwerde wurde an die Kommission weitergeleitet. Nachdem der Kommission eine Fristverlängerung gewährt worden war, legte sie ihre Stellungnahme vor, die an den Beschwerdeführer weitergeleitet wurde. Die Beschwerdeführerin beantragte auch eine Verlängerung der Frist, woraufhin sie die Stellungnahme der EEB vorlegte. Am 16. Mai 2008 unterbreitete der Bürgerbeauftragte der Kommission einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung in Bezug auf die erste Behauptung des Beschwerdeführers. Nach zwei Fristverlängerungen übermittelte die Kommission ihre Antwort am 21. November 2008. Der Beschwerdeführer übermittelte die Stellungnahme der EEB am 12. Februar 2009. Die Dienststellen des Bürgerbeauftragten führten im Mai 2009 eine Prüfung der betreffenden Dokumente durch. Nachdem der Bürgerbeauftragte am 29. Juni 2009 zu dem Schluss gekommen war, dass eine einvernehmliche Lösung nicht möglich sei und der nächste geeignete Schritt ein Empfehlungsentwurf sei, legte er der Kommission einen Empfehlungsentwurf vor und ersuchte sie, bis zum 31. Oktober 2009 eine ausführliche Stellungnahme zu übermitteln. Die Kommission beantragte eine Verlängerung der vom Bürgerbeauftragten eingeräumten Frist und übermittelte schließlich am 14. Juli 2010 ihre ausführliche Stellungnahme, die dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme übermittelt wurde. Der Beschwerdeführer beantragte auch eine Verlängerung der Frist und übermittelte schließlich seine Stellungnahme am 30. September 2010.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

A. Zur Behauptung und dem damit verbundenen Vorbringen, die Kommission habe zu Unrecht den (vollständigen) Zugang zu Dokumenten verweigert

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

8. In ihrer Stellungnahme verwies die Kommission auf ihr Schreiben vom 10. April 2007, das die endgültige und vollständige Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers vom 15. September 2006 enthielt. In ihrem Schreiben vom 10. April 2007 brachte die Kommission die folgenden Argumente dafür vor, dass sie keinen uneingeschränkten Zugang zu den Dokumenten gewährte, die Gegenstand des Antrags auf Zugang waren.

9. Da die spanischen Behörden der Verbreitung dieser Dokumente nicht zustimmten, verweigerte die Kommission den Zugang zu den Dokumenten 12, 13 und 14 auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001. Dabei verwies sie auf die Randnummern 57 und 58 des Urteils des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-168/02 [4].

10. In Bezug auf die Dokumente 6, 8 und 9 berief sich die Kommission auf die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001, wonach der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde und sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ keinen Beschluss gefasst hat, verweigert wird, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung. Sie machte geltend, dass die Dokumente für ihre Entscheidung über den Antrag Spaniens auf EU-Kofinanzierung des Granadilla-Projekts von wesentlicher Bedeutung seien. Seiner Ansicht nach würde eine Offenlegung in dieser frühen Phase des Entscheidungsprozesses der Kommission diesen Entscheidungsprozess ernsthaft untergraben. Insbesondere argumentierte sie, dass die Kommission und ihre Dienststellen einem übermäßigen Druck von außen ausgesetzt wären, der die Objektivität ihrer Analyse gefährden würde. Wie bei jeder anderen öffentlichen Verwaltung benötige die Kommission einen gewissen Denkraum, um ihre Fähigkeit zu gewährleisten, ihre Aufgaben im öffentlichen Interesse und frei von unzulässigen äußeren Einflüssen zu erfüllen. Darüber hinaus enthielten die fraglichen Dokumente Bewertungen der von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgelegten Informationen und verwiesen in mehreren Teilen auf den Inhalt der Dokumente, deren Freigabe die spanischen Behörden bei der Konsultation durch die Kommission nicht zustimmten.

11. In Bezug auf die Dokumente 10 und 11 [5] berief sich die Kommission auf die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001, wonach der Zugang zu einem Dokument, das Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorabkonsultationen innerhalb des betreffenden Organs enthält, auch nach Erlass des Beschlusses verweigert wird, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung. Die Kommission stellte fest, dass diese Dokumente die Gespräche zwischen der GD Energie und Verkehr und anderen Dienststellen der Kommission über die auf der Grundlage der Habitat-Richtlinie zu verabschiedende Stellungnahme widerspiegeln, und fasste die Standpunkte und Stellungnahmen anderer Generaldirektionen der Kommission zusammen. Diese Stellungnahmen wurden eingeholt, um sie dem für den Fall zuständigen Kommissionsmitglied vorzustellen. Das Entscheidungsverfahren der Kommission erforderte die Beibehaltung eines Vertrauensgeistes und einer offenen Debatte innerhalb ihrer Dienststellen, um einen kohärenten Ansatz im vorliegenden Fall zu gewährleisten. Die in diesen Dokumenten enthaltenen Stellungnahmen seien eigens für den internen Gebrauch verfasst worden. Die Autoren haben bei der Erstellung der Dokumente nie die Möglichkeit berücksichtigt, dass sie der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Daher würde die Verbreitung dieser Stellungnahmen zu einer Situation führen, in der die Dienststellen der Kommission zögern würden, ihre Ansichten frei zu äußern, wodurch der Kommission die Möglichkeit genommen würde, vollständig und offen über alle Aspekte des Falles und die Folgen der verschiedenen verfügbaren Optionen informiert zu werden. Die Veröffentlichung dieser Dokumente würde daher den Entscheidungsprozess in anderen ähnlichen Fällen ernsthaft beeinträchtigen, da sie die unabhängige Meinungsäußerung in dieser Angelegenheit ernsthaft beeinträchtigen und die Qualität und Solidität der späteren Entscheidung gefährden würde.

12. Schließlich vertrat die Kommission die Auffassung, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe. Sie räumte ein, dass in Umweltfragen häufig ein starkes öffentliches Interesse daran bestehe, über die Tatsachen informiert zu werden, auf deren Grundlage eine Entscheidung getroffen worden sei. Es räumte auch ein, dass ein so starkes öffentliches Interesse in Bezug auf den vorliegenden Fall in Bezug auf das Hafenprojekt, die Anwendung der Habitatrichtlinie und die von der Kommission gemäß dieser Richtlinie angenommene Stellungnahme bestand. Sie wies jedoch das Argument zurück, dass das Interesse Dritter an der Beurteilung, ob die Kommission ihre Stellungnahme auf der Grundlage korrekter und vollständiger Informationen abgegeben habe, einem öffentlichen Interesse gleichkäme, das es rechtfertigen würde, den Schaden, der dem Schutz ihres Entscheidungsprozesses entstehen würde, außer Acht zu lassen. Der Zugang zu den betreffenden Dokumenten wäre für die Mittel und Möglichkeiten interessierter Dritter, der Kommission ihren Standpunkt zum Gegenstand mitzuteilen, nicht entscheidend gewesen. Der Beschwerdeführer hatte Gelegenheit gehabt, der Kommission seine Standpunkte und Ansichten zu dem Projekt zu erläutern.

13. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass die Ausnahme in der Verordnung 1049/2001 für interne Dokumente nicht absolut sei. Die Kommission muss darlegen, wie die Verbreitung der betreffenden Dokumente ihren Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde. Außerdem habe die Kommission nicht ernsthaft geprüft, ob das öffentliche Interesse an der Offenlegung ihr Interesse am Schutz ihres Entscheidungsprozesses überwiege.

14. Nach Ansicht des Beschwerdeführers entschied der Gerichtshof [6], dass Stellungnahmen von „autonomen Einrichtungen“ vom Organ nicht mit dem Argument zurückgehalten werden können, dass noch keine endgültige Entscheidung getroffen worden sei. Der Beschwerdeführer vertrat ferner die Auffassung, dass der Standpunkt der Generaldirektionen der Kommission dem EEB unverzüglich hätte mitgeteilt werden müssen. Wenn die Argumente der Kommission akzeptiert würden, könne kein Kommissionsdokument jemals freigegeben werden, bevor die endgültige Entscheidung getroffen worden sei, da alle Kommissionsdienststellen Teil der Kommission seien. Der Beschwerdeführer erklärte ferner, er sei zuversichtlich, dass das jüngste Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P [7], in dem der Gerichtshof das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-168/02 (auf das sich die Kommission in ihrer Entscheidung über die Zugangsverweigerung gestützt habe)[8] für nichtig erklärt habe, den Antrag des EEB auf Zugang unterstütze.

15. Der Beschwerdeführer verstand nicht, wie die Kommission in ihrer bestätigenden Antwort vom 15. Dezember 2006 argumentieren konnte, dass die Analyse der Habitat-Richtlinie zum Zeitpunkt der Entscheidung über das Projekt am 6. November 2006 noch nicht abgeschlossen war.

16. Darüber hinaus hat die Kommission in ihrer Antwort auf den Antrag auf Zugang völlig ignoriert, dass die Europäische Gemeinschaft das Übereinkommen von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Beteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten ratifiziert hat. Da das Übereinkommen von Aarhus die Mitgliedstaaten und die EU-Organe bindet, hat es Vorrang vor dem sekundären EU-Recht. Das Übereinkommen von Aarhus räumt einem Mitgliedstaat im Gegensatz zu Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 nicht das Recht ein, dem Zugang zu Dokumenten vollständig zu widersprechen.

17. Der Beschwerdeführer argumentiert auch in Bezug auf Dokumente Dritter, dass selbst wenn Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 es einem Mitgliedstaat erlaube, die Nichtweitergabe eines Dokuments zu beantragen, den Mitgliedstaaten kein Vetorecht eingeräumt werde. Es obliegt der Kommission, ihre eigene unabhängige Bewertung der Frage vorzunehmen, ob eine der Ausnahmen der Verordnung 1049/2001 gilt. Darüber hinaus könne die Kommission den Einspruch Spaniens in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu den angeforderten Dokumenten nicht akzeptieren, ohne die unterschiedlichen Interessen gegeneinander abzuwägen. Nach dem Übereinkommen von Aarhus und der Richtlinie 2003/4 wäre Spanien verpflichtet gewesen, Zugang zu Dokumenten wie Umweltverträglichkeitsprüfung, Studien, Prüfung alternativer Häfen usw. zu gewähren, wenn das EEB einen Antrag auf direkten Zugang bei den spanischen Behörden gestellt hätte. Daher kann es nach Ansicht des Beschwerdeführers nicht richtig sein, die Verordnung 1049/2001 dahin auszulegen, dass sie Spanien das Recht einräumt, gegen den Zugang der Öffentlichkeit zu allen Dokumenten, die Spanien der Kommission vorgelegt hat, ein Veto einzulegen.

Vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung führt

18. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass in der Verordnung 1049/2001 der Grundsatz des Zugangs der Öffentlichkeit zu allen Dokumenten festgelegt ist, die sich im Besitz der Europäischen Kommission, des Rates oder des Parlaments befinden, es sei denn, das Organ, bei dem ein Antrag auf Zugang gestellt wird, kann nachweisen, dass eine der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung genannten Ausnahmen für den Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit gilt. Der Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 erstreckt sich auf Dokumente, die sich im Besitz dieser Organe befinden, auch wenn die Dokumente von Dritten, einschließlich aus einem Mitgliedstaat, stammen.

19. In Bezug auf Dokumente Dritter stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung 1049/2001 vorsieht, dass das Organ den Dritten konsultiert, um zu beurteilen, ob eine Ausnahme nach Absatz 4 Absatz 1 oder Absatz 2 anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument offengelegt werden muss oder nicht.

20. Er wies ferner darauf hin, dass nach Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 ein Mitgliedstaat das Organ ersuchen kann, ein aus diesem Mitgliedstaat stammendes Dokument ohne dessen vorherige Zustimmung nicht weiterzugeben.

Dokumente mit Ursprung in Spanien

21. In Bezug auf den Antrag auf Dokumente aus Spanien stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass Spanien der Kommission mitgeteilt hat, dass es nicht möchte, dass die Kommission Zugang zu Dokumenten gewährt, die sich in seinem Besitz befinden und aus Spanien stammen. In diesem Zusammenhang stützte sich die Kommission auf das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-168/02 [9], um den Zugang zu den aus Spanien stammenden Dokumenten zu verweigern. In dieser Rechtssache hatte das Gericht festgestellt, dass ein von einem Mitgliedstaat gemäß Art. 4 Abs. 5 der Verordnung 1049/2001 gestellter Antrag eine Anweisung an das Organ darstelle, das fragliche Dokument nicht weiterzugeben. Der Bürgerbeauftragte stellte jedoch fest, dass der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache C-64/05 P [10] das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-168/02 teilweise aufgehoben hatte. Der Gerichtshof hat entschieden, dass das Recht eines Mitgliedstaats, gemäß Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 zu beantragen, dass ein Dokument nicht verbreitet wird, durch die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen materiellen Ausnahmen begrenzt ist. Der Mitgliedstaat ist insoweit lediglich befugt, sich an der Entscheidung der Gemeinschaft über den Zugang zu beteiligen. Die in Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 genannte „vorherige Zustimmung“des Mitgliedstaats ist somit kein Ermessensrecht in Bezug auf den Zugang, sondern eine Form der Zustimmung, mit der der Mitgliedstaat bestätigt, dass keine der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 genannten Ausnahmen Anwendung findet.[11] Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass das Tätigwerden des Mitgliedstaats den Gemeinschaftscharakter der Entscheidung in Bezug auf den Zugang nicht beeinträchtigt.[12]

22. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass, wenn bei einem Organ ein Antrag auf Zugang zu einem aus einem Mitgliedstaat stammenden Dokument gestellt wird, das Organ und der betreffende Mitgliedstaat verpflichtet sind, so zusammenzuarbeiten, dass die einschlägigen Vorschriften der Verordnung 1049/2001 wirksam angewandt werden. Insbesondere sind sie verpflichtet, unverzüglich einen echten Dialog über die mögliche Anwendung der Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 aufzunehmen und dabei darauf zu achten, dass die in den Artikeln 7 und 8 der Verordnung vorgesehenen Fristen für einen Beschluss eingehalten werden müssen [13].

23. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass der betreffende Mitgliedstaat, wenn er nach einem solchen echten Dialog Einwände gegen die Verbreitung des betreffenden Dokuments erhebt, verpflichtet ist, diesen Einwand unter Bezugnahme auf die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen zu begründen [14].

24. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass das Organ den Einwand eines Mitgliedstaats gegen die Verbreitung eines aus diesem Staat stammenden Dokuments nicht akzeptieren kann, wenn i) der Einwand nicht begründet ist und ii) die Gründe nicht in Bezug auf die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 aufgeführten Ausnahmen angeführt werden. Legt der Mitgliedstaat dem Organ trotz eines entsprechenden ausdrücklichen Antrags des Organs an den Mitgliedstaat diese Gründe immer noch nicht vor, so muss das Organ, falls es der Auffassung ist, dass keine dieser Ausnahmen Anwendung findet, Zugang zu dem angeforderten Dokument gewähren [15].

25. Für den Fall, dass der Mitgliedstaat eine begründete Verweigerung des Zugangs zu dem betreffenden Dokument vorbringt, stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass das Organ folglich verpflichtet ist, den Antrag auf Zugang abzulehnen [16].

26. Auf der Grundlage der Artikel 7 und 8 der Verordnung 1049/2001 stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass das Organ selbst verpflichtet ist, eine Entscheidung über die Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu einem Dokument zu begründen. Diese Verpflichtung impliziert, dass das Organ in seiner Entscheidung nicht nur festhalten muss, dass der betreffende Mitgliedstaat Einwände gegen die Verbreitung des angeforderten Dokuments erhoben hat, sondern auch die Gründe angeben muss, auf die sich dieser Mitgliedstaat beruft, um nachzuweisen, dass eine der Ausnahmen vom Recht auf Zugang nach Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung anwendbar ist [17].

27. Vor diesem Hintergrund vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die Verweigerung des Zugangs durch die Kommission nicht mehr gerechtfertigt zu sein schien, da sie sich auf die Einwände der spanischen Behörden gegen die Verbreitung der Dokumente stützte, ohne auf eine der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen Bezug zu nehmen und diese hinreichend zu begründen.

Interne Dokumente der Kommission

28. In Bezug auf die Weigerung der Kommission, Zugang zu ihren internen Dokumenten zu gewähren, konnte der Bürgerbeauftragte die Argumente der Kommission nicht akzeptieren, die zur Stützung ihrer Berufung auf die Ausnahme von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 oder 2 der Verordnung 1049/2001 (über die Notwendigkeit eines bestimmten „Denkraums“oder freier interner Debatten) vorgebracht wurden. Der Bürgerbeauftragte hatte bereits betont, dass die Beibehaltung solcher Argumente tatsächlich zu dem Schluss führen würde, dass das Organ die Verbreitung von Dokumenten, die für den internen Gebrauch erstellt wurden, generell ablehnen könnte, da die Verbreitung sein Interesse an "freien"internen Diskussionen und Beratungen beeinträchtigen würde.[18] Dieser weite Ansatz konnte eindeutig nicht mit dem Grundsatz einer strengen Auslegung und Anwendung der in Artikel 4 der Verordnung vorgesehenen Ausnahmen in Einklang gebracht werden.[19] Darüber hinaus würde eine solche strenge Auslegung und Anwendung auf die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 vorgesehene Ausnahme, die auch vom Gemeinschaftsgesetzgeber ausdrücklich erklärt wurde, um Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen zu beantragen, angewandt.[20] Tatsächlich würde eine Billigung des Ansatzes der Kommission etwas weniger als eine weite Lizenz für die Nichtverbreitung aller dieser Dokumente bedeuten, was offensichtlich die Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers, der die Verordnung 1049/2001 erlassen hat, missachtet. Daher schien die Kommission keine hinreichenden Gründe für die Anwendung der in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 enthaltenen Ausnahmen angegeben zu haben.

29. Der Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass, wie von der Kommission angegeben, in Fällen wie der vorliegenden ein starkes öffentliches Interesse an Transparenz in Bezug auf die Elemente besteht, auf deren Grundlage er seine Bewertung vornimmt. Selbst nach Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie [21] musste die Kommission eine Stellungnahme dazu abgeben, ob es angesichts der negativen Auswirkungen des Projekts auf prioritäre Arten und/oder einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp "zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses"gibt, die seine Durchführung rechtfertigen. Daher besteht in einem solchen Fall auf jeden Fall ein öffentliches Interesse an einer Offenlegung, das stark zugunsten der Transparenz abwägt. Unabhängig von den Ausführungen in Ziffer 28 hat die Kommission dieses Interesse offenbar nicht angemessen abgewogen.

30. Vor diesem Hintergrund unterbreitete der Bürgerbeauftragte den Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung, wonach die Kommission ihre Verweigerung des Zugangs überdenken könnte. Soweit diese Verweigerung Dokumente betraf, die von den spanischen Behörden stammen, oder Dokumente der Kommission, die sich auf den Inhalt dieser Dokumente beziehen, die aus einem Mitgliedstaat stammen, setzte diese Überprüfung eine Konsultation der zuständigen spanischen Behörden gemäß dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P voraus.

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgelegt wurden

31. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass ihre Entscheidung in Bezug auf den Zweitantrag des EEB zum Zeitpunkt seiner Annahme rechtlich korrekt war. Er akzeptierte jedoch den Vorschlag des Bürgerbeauftragten, auf der Grundlage des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten aus dem Mitgliedstaat zu überdenken (Dokumente 12-14). Daher konsultierte die Kommission erneut die spanischen Behörden. Die spanischen Behörden unterrichteten die Kommission über laufende Gerichtsverfahren vor dem Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Nach Angaben der spanischen Behörden würde die Verbreitung der Dokumente den Schutz dieser Gerichtsverfahren beeinträchtigen. Daher fiel der Antrag auf Zugang unter die in Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Ausnahme, nämlich die Ausnahme, dass eine Offenlegung den Schutz von Gerichtsverfahren und Rechtsberatung beeinträchtigen würde. Da sich die spanischen Behörden der Verbreitung widersetzten und die Ausnahmen der Verordnung 1049/2001 begründeten, vertrat die Kommission die Auffassung, dass sie über keinen Ermessensspielraum verfüge. Daher weigerte sie sich erneut, die Dokumente offenzulegen.[22]

32. Die Kommission stimmte ferner zu, ihre Weigerung, Zugang zu den Dokumenten 6, 8 und 9 zu gewähren, zu überdenken, da der Beschluss über die Kofinanzierung des Hafens von Granadilla im nächsten Programmplanungszeitraum der Strukturfonds (Zeitraum 2007-2013) erlassen worden war. Diese Dokumente, zu denen bereits ein teilweiser Zugang gewährt worden war, wurden zwischen den Kommissionsdienststellen im Rahmen der Erarbeitung der Stellungnahme der Kommission zur Vereinbarkeit des Hafenprojekts Granadilla mit der Habitatrichtlinie ausgetauscht. Die Dokumente dienten der Kommission auch während der Verhandlungen mit den spanischen Behörden über die Finanzierung des Hafenprojekts Granadilla über die Strukturfonds. Die fraglichen Dokumente enthalten eine Bewertung und Analyse der von den Behörden der Mitgliedstaaten vorgebrachten Argumente sowie Stellungnahmen und Erwägungen, die in den Entscheidungen der Kommission zu berücksichtigen waren. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die Offenlegung solcher internen vorbereitenden Dokumente bedeuten würde, dass die Verfasser solcher Notizen in Zukunft das Risiko der Offenlegung berücksichtigen würden. Eine solche Möglichkeit würde ihre Bereitschaft einschränken, kritische oder kontroverse Ansichten vorzubringen. Infolgedessen würde die Kommission nicht mehr von den offen geäußerten und vollständigen Ansichten ihrer Agenten und Beamten profitieren und einer konstruktiven Form der internen Kritik beraubt werden, die frei von jeglichen äußeren Zwängen und Zwängen ist. Dies würde, so die Kommission, den Entscheidungsprozess der Kommission eindeutig untergraben. Darüber hinaus würde die Offenlegung der Dokumente 6, 8 und 9 nicht nur die Gefahr bergen, dass möglicherweise kritische Stellungnahmen von Kommissionsbeamten veröffentlicht werden, sondern auch, dass diese Stellungnahmen mit den endgültigen Entscheidungen der Kommission verglichen werden könnten. Wenn dies geschehen würde, würden die internen Diskussionen des Instituts offengelegt. Dies "würde die Entscheidungsfreiheit der Kommission, die ihre Beschlüsse auf der Grundlage des Grundsatzes der Kollegialität erlässt und deren Mitglieder im allgemeinen Interesse der Gemeinschaft bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben völlig unabhängig sein müssen, ernsthaft untergraben"[23].

33. Soweit sich die Dokumente 6, 8 und 9 auf die von den spanischen Behörden vorgelegten Unterlagen stützten, machte die Kommission außerdem geltend, dass es praktisch unmöglich sei, die Teile mit den Ansichten der Kommissionsdienststellen offenzulegen, ohne die aus dem Mitgliedstaat stammenden Informationen offenzulegen.

34. In Bezug auf das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung wies die Kommission darauf hin, dass der Grundsatz der Offenheit bezwecke, „die Bürger in die Lage zu versetzen, sich stärker am Entscheidungsprozess zu beteiligen“.[24] Nach Ansicht der Kommission haben sich der EEB und die breite Öffentlichkeit aktiv an den Diskussionen über den Bau des Hafens von Granadilla beteiligt und in diesem Zusammenhang Stellung genommen. Die Offenlegung der Dokumente 6, 8 und 9 hätte kaum Auswirkungen auf ihre Fähigkeit, ihre Position geltend zu machen. Gleichzeitig würde die Verbreitung der Dokumente 6, 8 und 9 den Entscheidungsprozess der Kommission ernsthaft untergraben. Die Kommission vertrat daher die Auffassung, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 eine weitere Verbreitung der Dokumente 6, 8 und 9 verhindert.

35. In Bezug auf die Dokumente 10 und 11 vertrat die Kommission nicht die Auffassung, dass sich neue Umstände ergeben hätten, die eine Neubewertung ihrer Entscheidung rechtfertigten. Im Gegensatz zu dem, was der Bürgerbeauftragte in seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgeschlagen hat, hat die Kommission einen konkreten Schadenstest durchgeführt und das geschützte Interesse gegen das öffentliche Interesse an der Offenlegung abgewogen.

36. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen vertrat die Kommission die Auffassung, dass sie nicht mehr Zugang gewähren konnte, als ihr bereits in ihren Antworten vom 15. Dezember 2006 und 10. April 2007 gewährt worden war.

37. Der Beschwerdeführer vertrat in Beantwortung der Stellungnahme der Kommission die Auffassung, dass die Kommission in Bezug auf die Dokumente 12-14 auf der Grundlage des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P eine fehlerhafte Auslegung vorgenommen habe. In diesem Urteil heißt es: „Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 kann nicht dahin ausgelegt werden, dass er dem Mitgliedstaat ein allgemeines und unbedingtes Vetorecht verleiht, so dass er der Verbreitung von Dokumenten, die von ihm stammen und sich im Besitz eines Organs befinden, nach eigenem Ermessen widersprechen kann, so dass der Zugang zu diesen Dokumenten nicht mehr den Bestimmungen dieser Verordnung unterliegt und nur noch von den Bestimmungen des nationalen Rechts abhängt.“ Nach Ansicht des Gerichtshofs"gleicht die vorherige Zustimmung des in Artikel 4 Absatz 5 genannten Mitgliedstaats nicht einem Ermessensrecht, sondern einer Form der Zustimmung, die bestätigt, dass keiner der Ausnahmegründe nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 vorliegt."[25] Ferner stellte er fest, dass "der bloße Umstand, dass ein Dokument ein durch eine Ausnahme geschütztes Interesse betrifft, für sich genommen die Anwendung dieser Ausnahme nicht rechtfertigen kann; die Gefahr einer Beeinträchtigung eines geschützten Interesses muss vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein"[26].

38. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass kein vernünftigerweise vorhersehbares Risiko bestehe. Der Beschwerdeführer war nämlich nicht der Ansicht, dass die Verbreitung der Dokumente 12-14 dem fraglichen Gerichtsverfahren auch nur hypothetisch schaden könnte. Vielmehr würden die in diesen Dokumenten enthaltenen Informationen dem Tribunal Superior de Justicia de Canarias helfen, die richtige Entscheidung zu treffen.

39. Hinsichtlich der anderen von den Kommissionsdienststellen erstellten Dokumente vertrat die Beschwerdeführerin die Auffassung, dass sich die Kommission darauf beschränkt habe, Teile des Urteils des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-403/05 [27] zu zitieren, ohne zu erläutern, wie diese Bedingungen auf die Dokumente im vorliegenden Fall anwendbar seien. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass die Kommission versucht habe, die wettbewerbsrechtliche Doktrin, insbesondere die Fusionskontrolle, auf den vorliegenden Fall anzuwenden, der eine Umweltfrage betreffe. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass im Umweltbereich das öffentliche Interesse sehr groß sei und der Grundsatz des Zugangs zu Informationen auf die "breiteste und stärkste Art und Weise"angewandt werden sollte.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung

Dokumente mit Ursprung in Spanien

40. Der Bürgerbeauftragte begrüßte zunächst, dass die Kommission Schritte unternommen hatte, um den Antrag auf Zugang zu Dokumenten 12, 13 und 14 auf der Grundlage des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P zu überdenken. [28] Der Bürgerbeauftragte war jedoch nicht davon überzeugt, dass die Kommission die vom Gerichtshof vorgenommene Auslegung von Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001, wie sie in der Rechtssache C-64/05 P dargelegt wurde, korrekt angewandt hatte.

41. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache C-64/05 P hervorgehoben, dass Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 nicht darauf abzielt, eine Aufteilung zwischen zwei Befugnissen, einer nationalen und der anderen der Gemeinschaft, mit unterschiedlichen Zielen festzulegen. Artikel 4 Absatz 5 gibt dem Mitgliedstaat die Befugnis, sich an der Entscheidung der Gemeinschaft zu beteiligen. Der einzige Zweck des Entscheidungsverfahrens nach Artikel 4 Absatz 5 besteht jedoch darin, festzustellen, ob der Zugang zu einem Dokument im Rahmen einer der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 genannten materiellrechtlichen Ausnahmen verweigert werden sollte.[29] Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten sollte die Tatsache, dass ein Mitgliedstaat über Artikel 4 Absatz 5 an diesem Entscheidungsverfahren beteiligt ist, den Zweck des Entscheidungsverfahrens nicht ändern. Im Übrigen sollte die Tatsache, dass ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 4 Absatz 5 an diesem Beschlussfassungsverfahren beteiligt ist, nichts an der Qualität der etwaigen Entscheidung über den Zugang der Öffentlichkeit gemäß der Verordnung 1049/2001 ändern. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Begründung des Organs, das Inhaber eines Dokuments ist, um nachzuweisen, dass eine Ausnahme nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 gilt, in keiner Weise weniger umfangreich oder weniger überzeugend sein sollte, wenn es sich bei dem betreffenden Dokument um ein Dokument handelt, das aus einem Mitgliedstaat stammt, und der Mitgliedstaat beantragt hat, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu dem Dokument verweigert wird. Dies wird durch das Urteil des Gerichtshofs bestätigt, wonach der Mitgliedstaat im Einklang mit der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit verpflichtet ist, so zu handeln und zusammenzuarbeiten, dass die Verordnung 1049/2001 und insbesondere Artikel 4 Absätze 1 bis 3 wirksam angewandt werden [30].

42. Der Gerichtshof betonte ferner, dass das Tätigwerden eines Mitgliedstaats im Rahmen eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten den Gemeinschaftscharakter der späteren Entscheidung des Organs nicht berührt [31]. Das Tätigwerden eines Mitgliedstaats berührt auch nicht die Pflicht des Organs, seine Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs zu begründen.[32] Daraus folgt nach Ansicht des Bürgerbeauftragten, dass die Verantwortung des Organs, das den Zugang der Öffentlichkeit zu einem in seinem Besitz befindlichen Dokument verweigert, für die Begründung seiner Entscheidung gleich bleibt, unabhängig davon, ob das Organ seine Entscheidung auf einen Antrag nach Artikel 4 Absatz 5 gestützt hat oder ob die Entscheidung des Organs ausschließlich auf seiner eigenen Analyse beruht. Dies ergibt sich auch aus der Feststellung des Gerichtshofs, dass "das Organ in seiner Entscheidung nicht nur den Umstand festhalten [muss], dass der betreffende Mitgliedstaat Einwände gegen die Verbreitung des angeforderten Dokuments erhoben hat, sondern auch die Gründe darlegen muss, auf die sich dieser Mitgliedstaat stützt, um nachzuweisen [33], dass eine der Ausnahmen vom Recht auf Zugang in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung gilt."[34]

43. Aus den Rn. 41 bis 42 des vorliegenden Urteils ergibt sich, dass das Organ, das den Zugang zu einem aus einem Mitgliedstaat stammenden Dokument verweigert, verpflichtet ist, zu prüfen, ob die von diesem Mitgliedstaat angeführten Gründe für die Anwendung von Art. 4 Abs. 1 bis 3, die das Organ zur Begründung seiner Entscheidung herangezogen hat, dem geforderten Standard entsprechen. Dies wurde auch dadurch bestätigt, dass der Gerichtshof festgestellt hat, dass Artikel 4 Absatz 5 verlangt, dass das Organ, das sich bei der Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument auf die Gründe eines Mitgliedstaats beruft, auch sicherstellt, dass diese Gründe vorliegen [35].

44. Hinsichtlich des erforderlichen Begründungsmaßstabs für die Anwendung von Artikel 4 Absätze 1 bis 3 sieht das Urteil in der Rechtssache C-64/05 P vor, dass diese Gründe es der Person, die das Dokument angefordert hat, ermöglichen sollten, die Herkunft und die Gründe für die Ablehnung ihres Antrags zu verstehen, und dem zuständigen Gericht ermöglichen sollten, gegebenenfalls seine Kontrollbefugnis auszuüben.[36] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Rechtsprechung der Unionsgerichte bereits die Einzelheiten der von dem Organ in dieser Hinsicht durchzuführenden Prüfung (und damit auch die zu liefernden Gründe) dargelegt hat. Was die Ausnahme vom Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren betrifft, hält es der Bürgerbeauftragte für angemessen, die vom Gerichtshof in Bezug auf die Rechtsberatung dargelegte dreistufige Prüfung anzuwenden. Die Untersuchung sollte in drei Stufen durchgeführt werden. Erstens muss sich das Organ vergewissern, dass sich das Dokument, das es offenlegen soll, tatsächlich auf ein Gerichtsverfahren bezieht, und gegebenenfalls entscheiden, welche Teile der Dokumente tatsächlich betroffen sind. Zweitens muss das Organ prüfen, ob die Verbreitung der Teile des fraglichen Dokuments, die sich auf ein Gerichtsverfahren beziehen, den Schutz dieses Verfahrens beeinträchtigen würde. Die Gefahr einer Beeinträchtigung dieses Interesses muss vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein. Drittens obliegt es dem Organ, wenn es der Auffassung ist, dass die Verbreitung des Dokuments den Schutz von Gerichtsverfahren beeinträchtigen würde, zu prüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, das die Verbreitung rechtfertigt [37].

45. Im vorliegenden Fall machten die spanischen Behörden geltend, dass die Verbreitung der Dokumente 12-14 den Schutz laufender Gerichtsverfahren beeinträchtigen würde. Der Bürgerbeauftragte stellte jedoch fest, dass die spanischen Behörden offenbar nicht in ausreichendem Maße, um die vom Gerichtshof festgelegten Standards zu erfüllen (wie oben in Rn. 44 zusammengefasst), Gründe für die tatsächliche Anwendung der in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich vorgesehenen Ausnahme angeführt haben. Die Kommission ihrerseits habe dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 5 verstoßen, dass sie nicht im Wege eines echten Dialogs [38] mit den spanischen Behörden überprüft habe, ob hinreichende Gründe für die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich vorgelegen hätten. Die Kommission habe daher zu Unrecht den Zugang zu den fraglichen Dokumenten verweigert. Das war ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit.

Interne Dokumente 6, 8 und 9 der Kommission

46. Der Bürgerbeauftragte begrüßte zunächst, dass die Kommission auch ihre Weigerung, Zugang zu den Dokumenten 6, 8 und 9 zu gewähren, überprüft hat. Er erinnerte auch daran, dass die Weigerung der Kommission, Zugang zu den Dokumenten 6, 8 und 9 zu gewähren, ursprünglich auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 gestützt war (während ihre Weigerung, Zugang zu den Dokumenten 10 und 11 zu gewähren, auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 beruhte). Nachdem die Entscheidung über die Kofinanzierung des Hafens Granadilla im Programmplanungszeitraum 2007-2013 der Strukturfonds nunmehr erlassen worden war, verweigerte die Kommission auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 den Zugang zu allen betroffenen internen Dokumenten (Dokumente 6, 8, 9, 10 und 11).[39] Die Kommission stützte ihre Analyse auf eine Auslegung der Entscheidung des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-403/05 (im Folgenden: MyTravel-Fall) [40] Der Bürgerbeauftragte fand die Auslegung der Kommission aus folgenden Gründen nicht überzeugend.

47. Der Bürgerbeauftragte erinnerte zunächst daran, dass Artikel 4 Absatz 3 den internen Entscheidungsprozess der Organe schützen soll. Die Kommission verwendete den Begriff „Raum zum Nachdenken“, um das geschützte Interesse zu beschreiben. Unter bestimmten Umständen kann die Entscheidungsfähigkeit des Organs beeinträchtigt werden, wenn Dokumente, die vom Organ unmittelbar und unmittelbar für den Erlass eines künftigen Beschlusses zu verwenden sind, öffentlich zugänglich gemacht werden, bevor dieser Beschluss gefasst wird. Ein solcher Fall könnte dadurch eintreten, dass eine solche vorzeitige Offenlegung von Dokumenten zu einem übermäßigen Druck von außen auf das Organ und/oder seine Dienststellen führen kann (Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1).[41] Die Entscheidungsfähigkeit eines Organs kann auch beeinträchtigt werden, wenn interne Dokumente nach einer Entscheidung veröffentlicht werden (Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2). Die Gefahr, dass die Entscheidungsfähigkeit eines Organs beeinträchtigt wird, wird jedoch erheblich verringert, sobald eine Entscheidung getroffen wurde. Unter diesen Umständen besteht nur eine begrenzte Gefahr, dass das Organ oder seine Dienststellen infolge der Offenlegung der Dokumente tatsächlich unangemessenen Druck von außen ausüben. Diese Auffassung wird in der Tat durch den Fall MyTravel bestätigt, der nach Ansicht des Bürgerbeauftragten dahin auszulegen ist, dass er impliziert, dass der Schutz der Entscheidungsfähigkeit nach Erlass der Entscheidung auf bestimmte besondere Situationen beschränkt ist.

48. Die erste besondere Situation, die in der Rechtssache MyTravel berücksichtigt wurde, bestand darin, dass es sich bei den Dokumenten, zu denen Zugang beantragt wurde, um sehr außergewöhnliche Dokumente handelte. Bei den Dokumenten handelte es sich um Berichte einer Ad-hoc-Arbeitsgruppe, die von der Kommission nach dem bahnbrechenden Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-342/99 (im Folgenden: Rechtssache Airtours/First Choice) eingesetzt wurde [42]. Die Ad-hoc-Arbeitsgruppe hatte das Mandat, die verschiedenen Phasen der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren in der Rechtssache Airtours/First Choice zu analysieren und geeignete Schlussfolgerungen vorzuschlagen. Gemäß ihrem Mandat war die Arbeitsgruppe verpflichtet, eine Reihe von Fragen im Zusammenhang mit dem Fall Airtours/First Choice zu prüfen und etwaige Uneinigkeiten mit dem Urteil des Gerichts erster Instanz aufzuzeigen. Die Fragen waren:

„(1) Ist ein Rechtsmittel gegen das Urteil Airtours angemessen?

(2) Welche Mängel hat das Urteil insbesondere im Verwaltungsverfahren, das zur Entscheidung geführt hat, aufgedeckt?

(3) Welche Schlussfolgerungen lassen sich aus diesem Fall in Bezug auf interne Verfahren ziehen?

(4) Können Lehren aus anderen Tätigkeitsbereichen der GD Wettbewerb gezogen werden?

(5) Welche Aspekte der materiell-rechtlichen Wettbewerbspolitik, die im Urteil Airtours behandelt werden, verdienen eine weitere Prüfung im Rahmen laufender oder künftiger Überprüfungen?

(6) Gibt es Auswirkungen auf andere beim Gerichtshof anhängige Wettbewerbssachen?

Das Mandat der Arbeitsgruppe sah ferner vor, dass der Bericht vor Ablauf der Beschwerdefrist dem für Wettbewerbsfragen zuständigen Kommissionsmitglied zur Erörterung vorgelegt werden sollte.[43] Der Zugang zu Arbeitspapieren, die zur Erstellung des Berichts erstellt wurden, und zu den vorläufigen Berichten verschiedener Untergruppen, die häufig Wort für Wort im Bericht wiedergegeben wurden, wurde ebenfalls verweigert.

49. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die in der Rechtssache MyTravel in Rede stehenden internen Dokumente eine Analyse und Kritik einer Arbeitsgruppe der Kommission in Bezug auf die Maßnahmen und Strategien der Kommission im Rahmen der Ausübung der Befugnisse der Kommission im Bereich der Fusionskontrolle enthielten. Konkret zielten die fraglichen internen Dokumente darauf ab, Fehler und Schwächen in den eigenen Politiken und Verfahren der Kommission im Bereich der Fusionskontrolle aufzudecken. In der Rechtssache MyTravel vertrat das Gericht erster Instanz die Auffassung, dass dieser von der Arbeitsgruppe der Kommission geforderte Prozess der Selbstreflexion und Selbstkritik durch die Aussicht auf Veröffentlichung dieser Selbstreflexionen und Selbstkritiken beeinträchtigt würde. Zusätzlich zu den selbstkritischen Ansichten schloss der Bürgerbeauftragte nicht aus, dass im Einklang mit der MyTravel-Rechtsprechung ein Risiko für die Entscheidungsfähigkeit eines Organs entstehen kann, wenn das Organ Dokumente mit spekulativen oder kontroversen Ansichten offenlegt.

50. Die zweite besondere Situation, die in der Rechtssache MyTravel berücksichtigt wurde, bestand darin, dass die Dokumente, zu denen Zugang beantragt wurde, von der GD Wettbewerb künftig bei der Prüfung ähnlicher Fusionsfälle verwendet werden konnten, die denselben Tätigkeitsbereich oder dieselben wirtschaftlichen Konzepte betrafen.[44] In diesem Zusammenhang räumte das Gericht ein, dass eine vernünftigerweise vorhersehbare Gefahr bestehe, dass der Entscheidungsprozess der Kommission in Bezug auf die Fusionskontrolle im Allgemeinen ernsthaft beeinträchtigt würde, wenn die fraglichen Dokumente freigegeben würden.

51. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass für die Anwendung der MyTravel-Rechtsprechung auf die im vorliegenden Fall in Rede stehenden Dokumente überzeugende Argumente dafür vorgebracht werden müssten, warum sich diese Dokumente auf Situationen beziehen, die den besonderen Situationen in der Rechtssache MyTravel entsprechen.

52. Der Bürgerbeauftragte hielt es auch für notwendig, die Kommission auf die Rechtssache T-121/05 (im Folgenden: Rechtssache Borax) [45] hinzuweisen, in der es um einen Antrag auf Zugang zu verschiedenen wissenschaftlichen Gutachten ging, die zum Zwecke der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften erstellt wurden. In dieser Rechtssache wies das Gericht darauf hin, dass immer ein gewisses Risiko mit allen Fällen des Zugangs zu Dokumenten verbunden sei, die Stellungnahmen enthielten, die für den internen Gebrauch im Rahmen von Konsultationen und Vorberatungen bestimmt seien. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass, wie das Gericht festgestellt hat, die Gefahr der Abschreckung in allen Fällen des Zugangs zu Dokumenten besteht, die Stellungnahmen enthalten, die für den internen Gebrauch im Rahmen von Konsultationen und Vorberatungen bestimmt sind. Aus dem bloßen Bestehen einer Gefahr könne jedoch nicht geschlossen werden, dass die Verbreitung eines Dokuments gegenüber seinem Urheber tatsächlich eine abschreckende Wirkung habe. Eine Auslegung, die die automatische Anwendung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 jedes Mal implizieren würde, wenn eine Abschreckungsgefahr besteht, würde dem Zweck und der Bedeutung dieses Artikels eindeutig zuwiderlaufen.

53. Daher sollte die Ausnahme in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 nur dann Anwendung finden, wenn nachgewiesen wird, dass das bestehende Risiko geeignet ist, den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft zu beeinträchtigen.[46] Das Gericht ist ferner zu dem Schluss gelangt, dass das Argument, dass die Gefahr bestehe, dass Meinungen nicht frei und offen geäußert werden könnten, nicht auf bloßen Behauptungen beruhen kann, sondern angemessen begründet werden muss.[47] Es war daher klar, dass das Organ, das das Dokument besitzt, eine konkrete Prüfung des Inhalts des Dokuments vornehmen muss, um zu beurteilen, ob Art und Intensität des Risikos, das sich aus der öffentlichen Verbreitung des Dokuments ergibt, ausreichen, um den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft zu untergraben.

54. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass das Organ bei der Durchführung einer solchen Analyse berücksichtigen sollte, dass abweichende Ansichten nicht mit kritischen, spekulativen oder kontroversen Ansichten identisch sind. Die Tatsache, dass innerhalb einer Institution während eines Entscheidungsprozesses unterschiedliche Ansichten geäußert werden können, ist eine völlig normale und in der Tat erwartete Situation. Dieser normale Stand der Dinge war bekannt, als im Vertrag festgelegt wurde, dass Entscheidungen so offen wie möglich getroffen werden sollten, und als die Präambel der Verordnung 1049/2001 formuliert wurde, um klarzustellen, dass Offenheit den Bürgern eine engere Beteiligung am Entscheidungsprozess ermöglicht und eine größere Legitimität der Verwaltung gewährleistet. Die Tatsache, dass die Verbreitung bestimmter Dokumente zeigen würde, dass während des Entscheidungsprozesses unterschiedliche Ansichten bestanden, und dass diese Ansichten mit der letztlich getroffenen Entscheidung verglichen werden könnten, kann daher nicht allein als Beweis dafür herangezogen werden, dass die öffentliche Verbreitung dieser Dokumente den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde. Im Gegenteil, anstatt die Qualität und Integrität des Entscheidungsprozesses eines Organs zu untergraben, war es wahrscheinlich, dass die Offenlegung von Dokumenten, die unterschiedliche Ansichten enthalten könnten, den Entscheidungsprozess der Kommission verbessern würde, da die Aussicht auf solche dienststellenübergreifenden Konsultationsdokumente, die der öffentlichen Kontrolle unterliegen, als Anreiz dienen sollte, bessere Argumente zur Unterstützung der vertretenen Standpunkte zu liefern.

55. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen und nach Prüfung der betreffenden Dokumente führte der Bürgerbeauftragte die folgende Analyse der Dokumente 6, 8 und 9 durch.

Dokument 6

56. Der Bürgerbeauftragte kam zu dem Schluss, dass Dokument 6 hauptsächlich Fakten und Argumente in Bezug auf das Hafenprojekt Granadilla enthielt. Dokument 6 enthielt keine (selbst-)kritischen, kontroversen oder spekulativen Ansichten, deren Offenlegung die Bereitschaft seiner Beamten, solche Ansichten vorzubringen, einschränken könnte. Außerdem sei das Argument, dass Dokument 6 bei der Prüfung ähnlicher Fälle, die denselben Tätigkeitsbereich beträfen, wie es in der Rechtssache MyTravel vorgesehen sei, herangezogen werden könne, offensichtlich nicht anwendbar, da dieses Dokument 6 einen einzigartigen Sachverhalt betreffe, d. h. Tatsachen, die ein bestimmtes Projekt (das Hafenprojekt Granadilla) und seine Auswirkungen auf ein bestimmtes Natura-2000-Gebiet beträfen.

Dokument 8

57. Der Bürgerbeauftragte kam zu dem Schluss, dass in Dokument 8 hauptsächlich die Fragen aufgeführt sind, die in Dokument 9 beantwortet werden. Dokument 8 enthielt keine (selbst-)kritischen, kontroversen oder spekulativen Ansichten, deren Offenlegung die Bereitschaft seiner Beamten, solche Ansichten in Zukunft vorzubringen, einschränken könnte. Außerdem sei das Argument, dass Dokument 8 bei der Prüfung ähnlicher Fälle, die denselben Tätigkeitsbereich beträfen, wie in der Rechtssache MyTravel vorgesehen, offensichtlich nicht anwendbar, da dieses Dokument 8 einen einzigartigen Sachverhalt betreffe, d. h. Tatsachen, die ein bestimmtes Projekt (das Hafenprojekt Granadilla) und seine Auswirkungen auf ein bestimmtes Natura-2000-Gebiet beträfen.

Dokument 9

58. Der Bürgerbeauftragte kam zu dem Schluss, dass in Dokument 9 hauptsächlich die technischen Aspekte des Hafenprojekts Granadilla dargelegt sind. Dokument 9 enthielt keine (selbst-)kritischen, kontroversen oder spekulativen Ansichten, deren Offenlegung die Bereitschaft seiner Beamten, solche Ansichten in Zukunft vorzubringen, einschränken könnte. Außerdem sei das Argument, dass Dokument 9 bei der Prüfung ähnlicher Fälle, die denselben Tätigkeitsbereich beträfen, wie in der Rechtssache MyTravel vorgesehen, offensichtlich nicht anwendbar, da dieses Dokument 9 einen einzigartigen Sachverhalt betreffe, d. h. Tatsachen, die ein bestimmtes Projekt (das Hafenprojekt Granadilla) und seine Auswirkungen auf ein bestimmtes Natura-2000-Gebiet beträfen.

59. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen war der Bürgerbeauftragte nicht der Auffassung, dass die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit auf die Dokumente 6, 8 und 9 Anwendung findet. Der Bürgerbeauftragte kam daher zu dem Schluss, dass die Kommission den Zugang zu den fraglichen Dokumenten zu Unrecht verweigert und damit einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen habe.

60. In Bezug auf das Argument der Kommission, dass es praktisch unmöglich sei, die Ansichten der Kommissionsdienststellen offenzulegen, ohne die von dem Mitgliedstaat stammenden Informationen offenzulegen, stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass die Tatsache, dass sich ein Kommissionsdokument auf von einem Mitgliedstaat erhaltene Informationen beziehe, an sich kein Grund für eine Ausnahme vom Zugang nach der Verordnung 1049/2001 sei. Vielmehr müsste die Kommission konkret begründen, warum solche Dokumente nicht auf der Grundlage der in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 genannten Ausnahmen verbreitet werden sollten.

61. Ungeachtet der vorstehenden Analyse im Rahmen der Verordnung 1049/2001 war der Bürgerbeauftragte nach Prüfung der betreffenden Dokumente der Auffassung, dass die Offenlegung der Dokumente 6, 8 und 9 den Entscheidungsprozess der Kommission wahrscheinlich verbessern würde (siehe oben, Rn. 54).

Interne Dokumente 10 und 11 der Kommission

62. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Kommission keine neuen Umstände für die Neubewertung ihrer Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten 10 und 11 für gerechtfertigt hielt. In diesem Zusammenhang wies der Bürgerbeauftragte zunächst darauf hin, dass sein Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung, wonach die Kommission ihre Weigerung, Zugang zu den betreffenden Dokumenten zu gewähren, überdenken sollte, auf der Grundlage der Feststellung gemacht worden sei, dass die Kommission keine hinreichenden Gründe für die Berufung auf die in Artikel 4 Absatz 3 vorgesehenen Ausnahmen angegeben habe. Daher hätte die Neubewertung ihrer Entscheidung, den Zugang zu den Dokumenten 10 und 11 zu verweigern, unabhängig von neuen Umständen erfolgen müssen.

63. Der Bürgerbeauftragte machte die Kommission auf einen neuen Umstand aufmerksam, der sich nach der Antwort der Kommission auf den Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung in Bezug auf die Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 ergab. Dieser neue Umstand war das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache Borax [48].

64. Unter Hinweis auf die vorstehende Analyse von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 (Ziffern 48-53) und nach Prüfung der betreffenden Dokumente nahm der Bürgerbeauftragte die folgende Analyse der Dokumente 10 und 11 vor.

Dokument 10

65. Der Bürgerbeauftragte vertrat die Auffassung, dass Dokument 10 tatsächlich Ansichten enthalte, die in den Rahmen des MyTravel-Falls fielen (nämlich die geäußerten Ansichten könnten entweder als kritisch, kontrovers oder spekulativ eingestuft werden). Der Bürgerbeauftragte stimmte zu, dass die Offenlegung solcher Ansichten, auch nachdem eine Entscheidung getroffen wurde, möglicherweise zu einer Situation führen könnte, in der die Dienststellen der Kommission zögern würden, solche Ansichten frei zu äußern. Dies könnte der Kommission die Möglichkeit nehmen, umfassend und offen über alle Aspekte eines Falles und die Folgen der verschiedenen verfügbaren Optionen informiert zu werden.

66. In Bezug auf die Frage, ob die öffentliche Verbreitung von Dokument 10 den Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde, stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass Art und Intensität der geäußerten Ansichten derart waren, dass das Argument der Kommission, dass die Verbreitung die unabhängige Meinungsäußerung in dieser Angelegenheit ernsthaft beeinträchtigen und die Qualität und Solidität der späteren Entscheidung gefährden würde, in Bezug auf Dokument 10 aufrechterhalten werden muss.

67. Der Bürgerbeauftragte stellte daher fest, dass die Kommission berechtigt war, den Zugang zu Dokument 10 auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 zu verweigern.

68. Anschließend prüfte der Bürgerbeauftragte sorgfältig, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung von Dokument 10 bestand. Die Aufgabe bestand darin, das öffentliche Interesse an der Verbreitung mit dem Schaden abzuwägen, der dem Entscheidungsprozess der Kommission durch die öffentliche Verbreitung des Dokuments entstanden sein könnte. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass Dokument 10 zwar wichtige Bemerkungen enthält, die in Dokument 10 geäußerten Ansichten jedoch keine materiellen Elemente hinzufügen, die nicht bereits öffentlich zugänglich waren. In Anbetracht der vernünftigerweise vorhersehbaren Gefahr, dass die Verbreitung von Dokument 10 den Entscheidungsprozess der Kommission ernsthaft beeinträchtigen würde, vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung von Dokument 10 bestehe.

Dokument 11

69. Die Bürgerbeauftragte kam zu dem Schluss, dass Dokument 11 Schlussfolgerungen enthielt, die auf der Grundlage dienststellenübergreifender Konsultationen getroffen wurden. Dokument 11 enthielt keine (selbst-)kritischen, kontroversen oder spekulativen Ansichten, deren Offenlegung die Bereitschaft seiner Beamten, solche Ansichten in Zukunft vorzubringen, einschränken könnte. Außerdem sei das Argument, dass Dokument 11 bei der Prüfung ähnlicher Fälle, die denselben Tätigkeitsbereich beträfen, wie es in der Rechtssache MyTravel vorgesehen sei, herangezogen werden könne, offensichtlich nicht auf Dokument 11 anwendbar, da es sich um einen einzigartigen Sachverhalt handele, d. h. um Tatsachen, die ein bestimmtes Projekt (das Hafenprojekt Granadilla) und seine Auswirkungen auf ein bestimmtes Natura-2000-Gebiet beträfen.

70. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen war der Bürgerbeauftragte nicht der Auffassung, dass die Kommission Argumente dafür vorlegte, dass die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme vom Zugang auf Dokument 11 anwendbar sei. Dementsprechend vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die Kommission zu Unrecht den Zugang zu Dokument 11 verweigert und damit einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen habe.

71. Wie bei den Dokumenten 6, 8 und 9 war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Verbreitung von Dokument 11 den Entscheidungsprozess der Kommission verbessern könnte (siehe oben, Rn. 54).

72. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen kam der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die Kommission den Zugang zu den Dokumenten 6, 8, 9, 11, 12, 13 und 14 aus folgenden Gründen zu Unrecht verweigert hat:

• In Bezug auf die Dokumente 6, 8, 9 und 11 hatte die Kommission die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen nicht hinreichend begründet.

• In Bezug auf die Dokumente 12-14 hatte die Kommission nicht überprüft, ob die spanischen Behörden die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 hinreichend begründet hatten.

Dabei handelte es sich um Missstände in der Verwaltungstätigkeit. Der Bürgerbeauftragte richtete daher gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten an die Kommission den folgenden Empfehlungsentwurf:

"Die Kommission sollte Zugang zu den Dokumenten 6, 8, 9 und 11 gewähren.

In Bezug auf die Dokumente 12-14 sollte die Kommission in einen echten Dialog mit den spanischen Behörden über den Antrag auf Zugang eintreten, um im erforderlichen Umfang festzustellen, ob triftige Gründe für die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich vorliegen. Kann die Kommission nicht feststellen, dass berechtigte Gründe für die Verweigerung des Zugangs vorliegen, sollte sie Zugang zu Dokumenten 12-14 gewähren."

73. Da die Kommission in diesem Stadium der Untersuchung die Auslegung von Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 durch den Gerichtshof in der Rechtssache C-64/05 P nicht vollständig hätte berücksichtigen können, bot der Empfehlungsentwurf der Kommission die Möglichkeit, einen echten Dialog mit den spanischen Behörden über den Antrag auf Zugang zu Dokumenten 12-14 zu führen. Der Bürgerbeauftragte war daher der Ansicht, dass es verfrüht gewesen wäre, sich in diesem Stadium der Untersuchung mit der Forderung des Beschwerdeführers zu befassen, dass die Kommission die EEB schriftlich über die wichtigsten Argumente und Punkte informieren sollte, die von den spanischen Behörden in den Dokumenten 12-14 vorgebracht wurden.

74. Der Bürgerbeauftragte wies schließlich darauf hin, dass seine Schlussfolgerungen zu Dokument 10 zeigten, dass es Situationen gibt, in denen die Organe berechtigt sind, einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten abzulehnen. Um jedoch rechtmäßig zu sein, muss eine solche Verweigerung mit einer detaillierten Darstellung der Gründe für die Anwendung einer Ausnahme gemäß Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 einhergehen.

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf vorgelegt wurden

75. In ihrer Stellungnahme zu dem Empfehlungsentwurf entschuldigte sich die Kommission zunächst dafür, dass ihre Antwort auf den Empfehlungsentwurf eine beträchtliche Zeit in Anspruch genommen hatte, nämlich von Juni 2009, als der Bürgerbeauftragte seinen Empfehlungsentwurf übermittelte, bis Juli 2010, als die Kommission ihre Antwort übermittelte. Die Verzögerung wurde dadurch erklärt, dass es sich um den ersten Fall handelte, in dem der Bürgerbeauftragte der Auffassung war, dass die Kommission die Angemessenheit der von einem Mitgliedstaat angeführten Gründe für Einwände gegen die Offenlegung von Dokumenten, die von ihm stammen, nicht bewertet hatte.

76. Die Kommission stimmte dem Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten zu, seine Weigerung, Zugang zu seinen internen Dokumenten 6, 8, 9 und 11 zu gewähren, zu überdenken. In Anbetracht dieser Überprüfung veröffentlichte die Kommission diese Dokumente an den Beschwerdeführer. Dabei vertrat sie die Auffassung, dass die vollständige Offenlegung der Dokumente ihren Entscheidungsprozess nicht mehr beeinträchtigen würde.

77. Die Kommission wies in Bezug auf die von den spanischen Behörden stammenden Dokumente darauf hin, dass ihre Entscheidung vom 10. April 2007, sie nicht weiterzugeben, mit der Rechtsprechung des Gerichts in Einklang stehe, da diese Rechtsprechung vom Gericht erst in seinem Urteil vom 18. Dezember 2007 aufgehoben worden sei [49].

78. In Bezug auf die Auffassung des Bürgerbeauftragten, dass die jetzt von den spanischen Behörden vorgelegte Begründung nicht den vom Gerichtshof in der Rechtssache C-64/05 P festgelegten Standards entspreche, und die Auffassung des Bürgerbeauftragten, dass die Kommission es versäumt habe, im Rahmen eines echten Dialogs mit den spanischen Behörden zu überprüfen, ob hinreichende Gründe für die Anwendung der in Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme vorlagen, teilte die Kommission die Auffassung des Bürgerbeauftragten nicht. Die Kommission stellte fest, dass der Gerichtshof [50] bestätigt hat, dass die Mitgliedstaaten durch Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 in Bezug auf die Offenlegung von Dokumenten, die von ihnen stammen, in eine andere Lage versetzt werden als andere Dritte. Nach Auffassung der Kommission ist die Kommission grundsätzlich verpflichtet, den Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu verweigern, wenn ein Mitgliedstaat seine Einwände gegen die Verbreitung der von ihm stammenden Dokumente begründet hat und diese Gründe im Sinne der in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen materiellen Ausnahmen geltend gemacht werden [51]. Die Kommission könnte diese Dokumente jedoch offenlegen, wenn ein Mitgliedstaat trotz seiner Einwände am Ende eines echten Dialogs

• ihre Einwände nicht begründet haben;
• ihre Einwände auf eine Begründung gestützt hat, die sich nicht auf die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen materiellen Ausnahmen bezieht;
• eine dieser Ausnahmen geltend gemacht oder Gründe angegeben hat, die offensichtlich nicht für die betreffenden Dokumente gelten.

In solchen Fällen hat der Mitgliedstaat das Recht, die Nichtigerklärung dieser Entscheidung durch das Gericht zu beantragen und vorläufige Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung zu beantragen, bis der Gerichtshof sein Urteil erlassen hat [52]. Ein ähnlicher Fall ist derzeit beim Gerichtshof anhängig [53].

79. Die Kommission wies darauf hin, dass sie im vorliegenden Fall die spanischen Behörden erneut gefragt habe, ob die Gründe für ihre Einwände unter Berücksichtigung des Zeitablaufs noch gültig seien. Die Kommission erklärte, dass sie die Dokumente 12, 13 und 14 offenlegen werde, sobald die spanischen Behörden ihre Einwände aufheben.

80. Der Beschwerdeführer vertrat in seinen Bemerkungen zur Stellungnahme der Kommission zum einen die Auffassung, dass es sehr enttäuschend sei, dass die Kommission mehr als ein Jahr gebraucht habe, um auf den Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten zu antworten. Der Beschwerdeführer hielt es auch für sehr enttäuschend, dass sich die Kommission nach wie vor weigerte, die aus Spanien stammenden Dokumente offenzulegen. Nach Ansicht des Beschwerdeführers hat die Kommission die Anforderungen des Vertrags von Lissabon und des Artikels 15 AEUV nicht eingehalten. Der Beschwerdeführer möchte seine am 12. Februar 2010 nach der Stellungnahme der Kommission zu dem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgelegten Bemerkungen wiederholen und erklärt, dass er weiterhin Zugang zu den Dokumenten der Kommission haben möchte.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf

81. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass der erste Teil seines Empfehlungsentwurfs auf der Erwägung beruhte, dass die Kommission die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen nicht hinreichend begründet hat. Auf dieser Grundlage forderte er die Kommission auf, die Entscheidung, einen teilweisen Zugang zu ihren internen Dokumenten 6, 8, 9 und 11 offenzulegen, unter Berücksichtigung seiner Feststellungen zu überdenken.

82. In ihrer ausführlichen Stellungnahme vom 14. Juli 2010 wies die Kommission darauf hin, dass sie ihre internen Dokumente auf der Grundlage des Empfehlungsentwurfs des Bürgerbeauftragten überprüft habe. Anschließend veröffentlichte sie diese internen Dokumente vollständig. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Kommission somit den ersten Teil des Empfehlungsentwurfs akzeptiert hat. Er ist daher der Ansicht, dass die Behauptung des Beschwerdeführers, die Kommission solle ihre internen Dokumente vollständig offenlegen, von der Kommission beglichen wurde. Daher sind in Bezug auf diesen Aspekt der Beschwerde keine weiteren Maßnahmen des Bürgerbeauftragten erforderlich.

83. In Bezug auf den zweiten Teil des Empfehlungsentwurfs, in dem der Bürgerbeauftragte erklärte, dass die Kommission nicht überprüft habe, ob die spanischen Behörden die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 hinreichend begründet hätten, erkennt der Bürgerbeauftragte zunächst an und begrüßt die Versuche der Kommission, einen Dialog mit den spanischen Behörden über die Anwendung von Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 auf die betreffenden Dokumente aufzunehmen.

84. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission der Auffassung ist, dass die Kommission grundsätzlich verpflichtet ist, den Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu verweigern, wenn ein Mitgliedstaat die Kommission über die Gründe für seine Einwände gegen die Offenlegung der von ihm stammenden Dokumente unterrichtet hat und diese Gründe im Hinblick auf die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen materiellen Ausnahmen vorgebracht werden. Die Kommission könne die Dokumente nur dann offenlegen, wenn der Mitgliedstaat

• seine Einwände nicht begründet oder
• seine Einwände auf eine Begründung stützt, die sich nicht auf die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen materiellen Ausnahmen bezieht, oder
• beruft sich auf eine der Ausnahmen nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 oder begründet die Ausnahmen nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001, die offensichtlich nicht für die betreffenden Dokumente gelten.

Beschließt die Kommission in solchen Fällen, die Dokumente trotz des Antrags des Mitgliedstaats freizugeben, so hat der Mitgliedstaat das Recht, gegen diesen Beschluss beim Gericht eine Nichtigkeitsklage zu erheben. Sie hat auch das Recht, das Gericht um einstweilige Anordnungen zu ersuchen, die eine Offenlegung verhindern, bis der Gerichtshof sein Urteil erlassen hat [54].

85. Der Bürgerbeauftragte hat Vorbehalte in Bezug auf das Verständnis der Kommission für die Grundlage ihres Dialogs mit den spanischen Behörden. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass der Gerichtshof in seinem Urteil Schweden/Kommission betont hat, dass Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 nicht darauf abzielt, eine Aufteilung zwischen zwei Befugnissen – einer auf nationaler Ebene und der anderen auf EU-Ebene – mit unterschiedlichen Zielen festzulegen. Artikel 4 Absatz 5 gibt dem Mitgliedstaat die Befugnis, sich an der Entscheidung des EU-Organs zu beteiligen. Der einzige Zweck des Entscheidungsverfahrens nach Artikel 4 Absatz 5 besteht jedoch darin, festzustellen, ob der Zugang zu einem Dokument im Rahmen einer der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 genannten materiellrechtlichen Ausnahmen verweigert werden sollte.[55] Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten sollte die Tatsache, dass ein Mitgliedstaat über Artikel 4 Absatz 5 an diesem Entscheidungsverfahren beteiligt ist, den Zweck des Entscheidungsverfahrens nicht ändern. Im Übrigen sollte die Tatsache, dass ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 4 Absatz 5 an diesem Beschlussfassungsverfahren beteiligt ist, weder die Art noch die Qualität der etwaigen Entscheidung über den Zugang der Öffentlichkeit gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 ändern. Die Begründung des Organs, das Inhaber eines Dokuments ist, um nachzuweisen, dass eine Ausnahme nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 gilt, sollte nicht weniger umfangreich oder weniger überzeugend sein, wenn es sich bei dem betreffenden Dokument um ein Dokument handelt, das aus einem Mitgliedstaat stammt, und der Mitgliedstaat beantragt hat, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu dem Dokument verweigert wird. Dies wird durch das Urteil des Gerichtshofs bestätigt, wonach der Mitgliedstaat im Einklang mit der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit verpflichtet ist, so zu handeln und zusammenzuarbeiten, dass die Verordnung 1049/2001, insbesondere Artikel 4 Absätze 1 bis 3, wirksam angewandt wird [56].

86. Der Gerichtshof hat ferner betont, dass das Tätigwerden eines Mitgliedstaats im Rahmen eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten den Unionscharakter der späteren Entscheidung des Organs nicht berührt.[57] Das Tätigwerden eines Mitgliedstaats berührt auch nicht die Verpflichtung des Organs, seine Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs zu begründen.[58] Daraus folgt nach Ansicht des Bürgerbeauftragten, dass die Verantwortung des Organs, das den Zugang der Öffentlichkeit zu einem in seinem Besitz befindlichen Dokument verweigert, für die Begründung seiner Entscheidung gleich bleibt, unabhängig davon, ob das Organ seine Entscheidung auf einen Antrag nach Artikel 4 Absatz 5 gestützt hat oder ob die Entscheidung des Organs ausschließlich auf seiner eigenen Analyse beruht. Dies wird auch durch die Feststellung des Gerichtshofs bestätigt, dass "das Organ in seiner Entscheidung nicht nur den Umstand erfassen [muss], dass der betreffende Mitgliedstaat Einwände gegen die Verbreitung des angeforderten Dokuments erhoben hat, sondern auch die Gründe darlegen [muss], auf die sich dieser Mitgliedstaat für den Nachweis stützt, dass eine der Ausnahmen vom Recht auf Zugang in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung anwendbar ist." [59] Daraus folgt, dass das Organ, das den Zugang zu einem aus einem Mitgliedstaat stammenden Dokument verweigert, verpflichtet ist, zu prüfen, ob die von diesem Mitgliedstaat angeführten und vom Organ zur Begründung seiner Entscheidung herangezogenen Gründe für die Anwendung von Artikel 4 Absätze 1 bis 3 den erforderlichen Standard erfüllen. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass der Gerichtshof festgestellt hat, dass Artikel 4 Absatz 5 verlangt, dass das Organ, das sich bei der Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument auf die Gründe eines Mitgliedstaats beruft, auch sicherstellt, dass diese Gründe vorliegen [60].

87. Hinsichtlich des erforderlichen Begründungsmaßstabs für die Anwendung von Artikel 4 Absätze 1 bis 3 sieht das Urteil Schweden/Kommission vor, dass diese Gründe es der Person, die das Dokument angefordert hat, ermöglichen sollten, die Herkunft und die Gründe für die Ablehnung ihres Antrags zu verstehen, und dem zuständigen Gericht ermöglichen sollten, gegebenenfalls seine Kontrollbefugnis auszuüben.[61] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Rechtsprechung der Unionsgerichte bereits die Einzelheiten der von dem Organ in dieser Hinsicht durchzuführenden Prüfung (und damit auch die zu liefernden Gründe) dargelegt hat. Der Bürgerbeauftragte ist daher nicht damit einverstanden, dass sich die Kommission darauf beschränken sollte, festzustellen, ob die vom Mitgliedstaat angeführten Ausnahmen oder Gründe offensichtlich nicht für die betreffenden Dokumente gelten [62], da ein solcher Test nicht gewährleisten würde, dass die Kommission eine hinreichend begründete Entscheidung trifft. Der Bürgerbeauftragte ist vielmehr der Ansicht, dass die Kommission prüfen sollte, ob die vom Mitgliedstaat angeführten Ausnahmen oder Gründe tatsächlich für die betreffenden Dokumente gelten. Ein solches Kriterium würde es der Kommission ermöglichen, einen Beschluss zu erlassen, der nicht weniger umfangreich und nicht weniger überzeugend wäre als jeder andere hinreichend begründete Beschluss, den die Kommission in Bezug auf die Anwendung der Verordnung 1049/2001 erlassen hat.

88. Daraus folgt, dass sich die Kommission, wenn der betreffende Mitgliedstaat keine hinreichenden Gründe dafür anführt, dass die in der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen tatsächlich gelten, in keiner Entscheidung, mit der der Zugang verweigert wird, allein auf die vom Mitgliedstaat angeführten Gründe stützen sollte [63].

89. Was die Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit in Bezug auf Dokumente im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren betrifft, hält es der Bürgerbeauftragte für angemessen, die vom Gerichtshof in Bezug auf die Rechtsberatung dargelegte dreistufige Prüfung anzuwenden, da diese beiden Kategorien von Dokumenten beide unter Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich fallen. Erstens muss sich das Organ vergewissern, dass sich das Dokument, das es offenlegen soll, tatsächlich auf ein Gerichtsverfahren bezieht, und gegebenenfalls entscheiden, welche Teile der Dokumente tatsächlich betroffen sind. Zweitens muss das Organ prüfen, ob die Verbreitung der Teile des fraglichen Dokuments, die sich auf ein Gerichtsverfahren beziehen,"den Schutz" dieses Verfahrens beeinträchtigen würde. Die Gefahr einer Beeinträchtigung dieses Interesses muss vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein. Drittens obliegt es dem Organ, wenn es der Auffassung ist, dass die Verbreitung des Dokuments den Schutz von Gerichtsverfahren beeinträchtigen würde, zu prüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, das die Verbreitung rechtfertigt.[64] Wird die Auffassung des Mitgliedstaats eingeholt, sollte der von dem Mitgliedstaat angegebene Grund für die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit nach derselben Methode erfolgen. Im vorliegenden Fall machten die spanischen Behörden geltend, dass die Verbreitung der Dokumente 12-14 den Schutz laufender Gerichtsverfahren beeinträchtigen würde. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass die spanischen Behörden offenbar nicht in einem Umfang, der ausreicht, um die vom Gerichtshof (wie oben zusammengefasst) festgelegten Standards zu erfüllen, Gründe dafür vorgelegt haben, dass die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich tatsächlich gilt. Die Kommission hat es auch versäumt, die spanischen Behörden über den angemessenen Umfang der von Spanien verlangten Begründung zu unterrichten.

90. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 5 verstoßen hat, dass sie im Rahmen eines „echten Dialogs“[65] mit den spanischen Behörden nicht überprüft hat, ob hinreichende Gründe für die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich auf die betreffenden Dokumente vorliegen. Das ist ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit. Der Bürgerbeauftragte erwartet, dass die Kommission diese kritische Bemerkung im Rahmen ihres laufenden Dialogs mit den spanischen Behörden berücksichtigen wird. Unter diesen Umständen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass es nicht sinnvoll wäre, dem Europäischen Parlament einen Sonderbericht vorzulegen.

91. Der Bürgerbeauftragte wird auch erwägen, eine Initiativuntersuchung mit der Kommission, dem Rat und dem Parlament darüber einzuleiten, wie diese Organe in ähnlichen Fällen den Dialog mit den Mitgliedstaaten über die Anwendung der Verordnung 1049/2001 auf Dokumente, die aus Mitgliedstaaten stammen und sich im Besitz des Organs befinden, geführt haben.

B. Die Behauptungen, die Kommission habe die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Fristen nicht eingehalten

92. Die Kommission bedauerte die Verzögerung bei der Bearbeitung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten, die auf den Umfang des Antrags und die Komplexität des Falls zurückzuführen sei. Sie wird alles in ihrer Macht Stehende tun, um die festgelegten Fristen in künftigen Fällen einzuhalten. Die Kommission bedauert auch zutiefst die Verzögerung bei der Registrierung des Antrags auf Zugang, die auf die Anzahl der eingegangenen Anträge auf Zugang zu Dokumenten und die begrenzten Ressourcen zurückzuführen ist, die zu diesem Zeitpunkt für deren Bearbeitung zur Verfügung standen.

93. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass eine verspätete Registrierung und verspätete Antworten auf Anfragen in der Kommission relativ häufig vorkommen. Nach Ansicht des Beschwerdeführers scheint dies auf die unvollkommene Organisation seiner Arbeit zurückzuführen zu sein, die an sich einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Das "tiefe Bedauern" der Kommission ist in dieser Hinsicht nicht hilfreich. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann sich eine Verwaltung nicht auf Personalmangel oder andere interne Schwierigkeiten berufen, um die Nichteinhaltung bestehender verbindlicher Rechtsvorschriften zu rechtfertigen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

94. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission zugibt, dass es bei der Registrierung und Bearbeitung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang zu Verzögerungen gekommen ist. Solche Verzögerungen stellen einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch auch fest, dass die Kommission ihr Bedauern über die Verzögerungen zum Ausdruck gebracht und sich verpflichtet hat, alles in ihrer Macht Stehende zu tun, um die festgelegten Fristen in künftigen Fällen einzuhalten. Der Bürgerbeauftragte sieht daher derzeit keinen Grund, diese Frage weiterzuverfolgen.

95. Der Bürgerbeauftragte hat das Argument des Beschwerdeführers zur Kenntnis genommen, dass eine verspätete Registrierung und verspätete Antworten auf Anfragen innerhalb der Kommission relativ häufig vorkommen. Der Bürgerbeauftragte hat sich in der Vergangenheit mit dem Problem der verspäteten Registrierung und Bearbeitung von Anträgen der Kommission auf Zugang zu Dokumenten befasst.[66] Der Bürgerbeauftragte wird die Zusage der Kommission, die in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Fristen einzuhalten, auf der Grundlage der ihm vorgelegten Beschwerden weiterhin überwachen. Wenn der Bürgerbeauftragte Hinweise auf ein systemisches Problem in den Kommissionsdienststellen in dieser Hinsicht erhält, wird er erwägen, eine Untersuchung aus eigener Initiative einzuleiten.

C. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchungen zu dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte sie mit folgenden Schlussfolgerungen ab:

Die Kommission hat den Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten in Bezug auf die Dokumente 6, 8, 9 und 11 angenommen.

Was die Dokumente 12, 13 und 14 betrifft, so hat die Kommission dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 5 verstoßen, dass sie im Wege eines echten Dialogs mit den spanischen Behörden nicht überprüft hat, ob hinreichende Gründe für die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich auf die Dokumente vorliegen.

Hinsichtlich des zweiten und dritten Vorwurfs des Beschwerdeführers sind keine weiteren Untersuchungen gerechtfertigt.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 8. Dezember 2010

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[1] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).

[2] Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. L 206, S. 7. Artikel 6 Absatz 4 lautet wie folgt: "Ist trotz einer negativen Bewertung der Auswirkungen auf das Gebiet und in Ermangelung alternativer Lösungen ein Plan oder Projekt aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art, durchzuführen, so trifft der Mitgliedstaat alle erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die Gesamtkohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Sie unterrichtet die Kommission über die erlassenen Ausgleichsmaßnahmen. Beheimatet das betreffende Gebiet einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art, so können nur Erwägungen im Zusammenhang mit der menschlichen Gesundheit oder der öffentlichen Sicherheit, mit positiven Folgen von vorrangiger Bedeutung für die Umwelt oder – nach Stellungnahme der Kommission – mit anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses vorgebracht werden.“

[3] Die betreffenden Dokumente wurden im Schreiben der Kommission vom 10. April 2007 unterschiedlich nummeriert. Aus Gründen der Kohärenz wird die ursprüngliche Nummerierung im Anhang zum Schreiben der Kommission vom 15. Dezember 2006 jedoch während der gesamten Entscheidung beibehalten.

[4] Siehe Rechtssache T-168/02, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Kommission, Slg. 2004, II-4135. Die §§ 57 und 58 lauten:

„57. Aus Art. 4 Abs. 5 der Verordnung ergibt sich jedoch, dass die Mitgliedstaaten einer Sonderbehandlung unterliegen. Diese Bestimmung verleiht einem Mitgliedstaat die Befugnis, das Organ zu ersuchen, von ihm stammende Dokumente ohne dessen vorherige Zustimmung nicht weiterzugeben …

58. Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung stellt die Mitgliedstaaten in eine andere Position als die anderen Parteien und legt für ihre Position eine lex specialis fest. Nach dieser Bestimmung ist der Mitgliedstaat befugt, von einem Organ zu verlangen, dass es ein von ihm stammendes Dokument nicht ohne seine „vorherige Zustimmung“ weitergibt. Die dem Organ auferlegte Verpflichtung, die vorherige Zustimmung des Mitgliedstaats einzuholen, die eindeutig in Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung festgelegt ist, liefe Gefahr, zu einem toten Brief zu werden, wenn die Kommission beschließen könnte, dieses Dokument trotz einer ausdrücklichen Aufforderung des betreffenden Mitgliedstaats, dies nicht zu tun, offenzulegen …"

[5] Vermerk der Direktion B der GD ENV vom 10. Mai 2006 an den Generaldirektor der GD ENV und Vermerk der GD ENV vom 1. Juni 2006 an Kommissionsmitglied Dimas.

[6] Rechtssache C-321/96 Mecklenburg gegen Kreis Pinneberg, Slg. 1998, I-3809.

[7] Rechtssache C-64/05 P Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389.

[8] Vgl. oben, Randnr. 9 und Fußnote 7.

[9] Rechtssache T-168/02, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH/Kommission, Slg. 2004, II-4135.

[10] Rechtssache C-64/05 P Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389.

[11] Idem, Randnr. 76.

[12] Idem, Randnr. 94.

[13] Idem, Randnrn. 85-86.

[14] Idem, Randnr. 87.

[15] Idem, Randnr. 88.

[16] Idem, vgl. Rn. 50 und 90.

[17] Idem, Randnr. 89.

[18] Vgl. Entscheidung des Bürgerbeauftragten zur Beschwerde 1434/2004/PB, Ziff. 1.22.

[19] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnr. 66.

[20] Siehe Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (ABl. 2006, L 264, S. 13).

[21] Siehe Fußnote 2.

[22] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 44 bis 50 und 89.

[23] Rechtssache T-403/05, MyTravel Group plc./Kommission, Slg. 2008, II-2027, Randnr. 51.

[24] Erwägungsgrund 2 der Verordnung 1049/2001.

[25] Rechtssache C-64/05 P Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 75-76.

[26] Rechtssache T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Kommission, Slg. 2005, II-1121, Randnr. 69, und Rechtssache T-403/05, MyTravel Group plc./Kommission, Slg. 2008, II-2027, Randnr. 33.

[27] Rechtssache T-403/05, MyTravel Group plc./Kommission, Slg. 2008, II-2027, Randnrn. 51-52.

[28] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389.

[29] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 76 und 93.

[30] Idem, Randnr. 85.

[31] Idem, Randnr. 94.

[32] Idem, Randnr. 89.

[33] Hervorhebung durch den Bürgerbeauftragten.

[34] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnr. 89.

[35] Idem, Randnr. 99.

[36] Idem, Randnr. 89.

[37] Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Slg. 2008, I-4723, Randnrn. 37-44.

[38] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 85-86.

[39] Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 gestattet es dem Organ, den Zugang zu einem für den internen Gebrauch erstellten Dokument, das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ keinen Beschluss gefasst hat, zu verweigern, wenn die Verbreitung des Dokuments den Beschlussfassungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde. Nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 kann das Organ den Zugang zu Dokumenten, die Stellungnahmen für den internen Gebrauch enthalten, auch nach Erlass des Beschlusses verweigern, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde. Aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 und 2 ergibt sich, dass die Zahl der potenziell unter Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 fallenden Dokumente geringer ist als die Zahl der potenziell unter Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 fallenden Dokumente. (Hervorhebung durch den Bürgerbeauftragten).

[40] Rechtssache T-403/05, MyTravel Group plc./Kommission, Slg. 2008, II-2027, Zur Darstellung der Argumente der Kommission in Bezug auf MyTravel vgl. oben, Randnrn. 33 und 34.

[41] Es ist wichtig zu betonen, dass die Realität eines solchen externen Drucks nachgewiesen werden muss, d. h., es müssen Beweise dafür vorgelegt werden, dass eine vernünftigerweise vorhersehbare Gefahr bestand, dass die zu treffende Entscheidung aufgrund eines solchen externen Drucks erheblich beeinträchtigt würde. Siehe Rechtssache T-144/05, Muñiz/Kommission, Slg. 2008, II-335, Randnr. 86.

[42] Rechtssache T-342/99, Airtours/Kommission, Slg. 2002, II-2585. Fusionskontrollentscheidungen der Europäischen Kommission werden selten für nichtig erklärt. In seinem Urteil in der Rechtssache T-342/99 erklärte das Gericht die Entscheidung der Kommission, mit der ein Zusammenschlussvorhaben für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wurde, für nichtig.

[43] Rechtssache T-403/05, MyTravel Group plc./Kommission, Slg. 2008, II-2027, Randnr. 43.

[44] Als Beispiel nannte die Kommission die Rechtssache EMI/Time Warner, in der sie einen Antrag auf Zugang nach der Verordnung 1049/2001 zur Mitteilung der Beschwerdepunkte ablehnte, um die Beratungen ihrer Dienststellen in der Rechtssache BMG/Sony zu schützen, die denselben Tätigkeitsbereich betraf. Rechtssache T-403/05, MyTravel Group plc./Kommission, Slg. 2008, II-2027, Randnrn. 99-100.

[45] Rechtssache T-121/05, Borax Europe Ltd/Kommission, Slg. 2009, II-27....

[46] Rechtssache T-121/05, Borax Europe Ltd/Kommission, Slg. 2009, II-27, Randnr. 70.

[47] Rechtssache T-121/05, Borax Europe Ltd/Kommission, Slg. 2009, II-27, Randnr. 71.

[48] Rechtssache T-121/05, Borax Europe Ltd/Kommission, Slg. 2009, II-27...

[49] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389.

[50] Idem, Randnrn. 43-50.

[51] Idem, Randnrn. 85-90.

[52] Artikel 5 Absatz 6 der Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 im Anhang zur Geschäftsordnung der Kommission, Beschluss 2001/937 vom 29. Dezember 2001, ABl. L 345, S. 94-98.

[53] Rechtssache T-59/09, Bundesrepublik Deutschland/Kommission, noch anhängig.

[54] Ein ähnlicher Fall, in dem es um Dokumente aus Deutschland gehe, die sich im Besitz der Kommission befänden, sei derzeit beim Gericht anhängig (vgl. Klage vom 11. Februar 2009 in der Rechtssache T-59/09, Deutschland/Kommission, noch anhängig).

[55] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 76 und 93.

[56] Idem, Randnr. 85.

[57] Idem, Randnr. 94.

[58] Idem, Randnr. 89.

[59] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnr. 89 (Hervorhebung nur hier).

[60] Idem, Randnr. 99.

[61] Idem, Randnr. 89.

[62] Vgl. oben, Randnr. 79.

[63] Die Kommission könnte sicherlich ihre eigenen Argumente ergänzen, um die von ihr in der Begründung des Mitgliedstaats festgestellten Mängel zu beheben.

[64] Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Slg. 2008, I-4723, Randnrn. 37-44.

[65] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 85-86.

[66] In seiner Entscheidung in der Sache 3697/2006/PB machte der Bürgerbeauftragte folgende weitere Anmerkung: "Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass gemäß Artikel 7 Absatz 1 und Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001 Anträge auf Zugang zu Dokumenten und Zweitanträge unverzüglich zu bearbeiten sind und dass eine Antwort auf einen Zugangsantrag oder einen Zweitantrag innerhalb von 15 Arbeitstagen ab dem Datum der Registrierung eines solchen Antrags zu erteilen ist. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Verpflichtung zur unverzüglichen Bearbeitung von Anträgen bedeutet, dass die Kommission ihre Verwaltungsdienste so organisieren sollte, dass die Registrierung in der Regel spätestens am ersten Arbeitstag nach Eingang eines Antrags erfolgt.“