Hintergrund der Beschwerde

1. Die Beschwerde betrifft eine Weigerung der Europäischen Kommission, einem Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der Kommission stattzugeben.

2. Am 18. Juli 2006 stellte das Europäische Umweltbüro (EUB) bei der Kommission einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten gemäß der Verordnung 1049/2001. In der Verordnung 1049/2001 [1] sind die Regeln für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz des Europäischen Parlaments, des Rates der Europäischen Union oder der Europäischen Kommission festgelegt. Der Antrag auf Zugang bezog sich auf Dokumente, mit denen die Kommission eine Stellungnahme gemäß Artikel 6 Absatz 4 der Habitat-Richtlinie [2] zum Bau eines Hafens in Granadilla (Tenerife, Spanien) abgegeben hatte.

3. Mit Schreiben vom 1. September 2006 lehnte die Kommission den Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu bestimmten Dokumenten ab. In Bezug auf die anderen von der EEB angeforderten Dokumente stellte sie ihre Entscheidung mit der Begründung auf, dass ihr diese Dokumente von den spanischen Behörden zur Verfügung gestellt worden seien, und konsultierte sie immer noch in Bezug auf den Antrag auf Zugang zu diesen Dokumenten.

4. Daraufhin stellte die EEB am 15. September 2006 einen Zweitantrag auf Zugang. Die Kommission antwortete mit Schreiben vom 15. Dezember 2006. Das Schreiben identifizierte 19 Dokumente (die es in einem Anhang von 1-19 aufführte). Sieben dieser Dokumente (d. h. die Dokumente 1, 2, 15, 16, 17, 18 und 19) wurden zugänglich gemacht. Die Kommission teilte dem EEB jedoch mit, dass sie gemäß Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 die spanischen Behörden hinsichtlich der Gewährung des Zugangs zu den von den spanischen Behörden stammenden Dokumenten (d. h. den Dokumenten 12, 13 und 14) konsultiert habe. Sie erklärte, dass sie über die mögliche Offenlegung dieser Dokumente entscheiden werde, sobald sie eine Antwort der spanischen Behörden erhalten habe. Die Kommission erklärte ferner, dass die Analyse der übrigen Dokumente (d. h. der Dokumente 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 und 11) noch nicht abgeschlossen sei und dass sie die EEB so bald wie möglich über die Ergebnisse dieser Analyse informieren werde. Der Beschwerdeführer wandte sich dann an den Bürgerbeauftragten.

Gegenstand der Untersuchung

5. Am 30. Januar 2007 reichte die EEB über ihren Vertreter eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein. Sie machte geltend, die Kommission habe

1. fälschlicherweise den Zugang zu den Dokumenten 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 und 14 verweigert;
2. die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Fristen nicht eingehalten haben; und
3. die Registrierung des Erstantrags auf Zugang unangemessen verzögert hat.

Der Beschwerdeführer brachte Folgendes vor:

1. die Kommission sollte Zugang zu allen angeforderten Dokumenten gewähren;
2. Sollte es nicht möglich sein, Zugang zu den von den spanischen Behörden stammenden Dokumenten zu gewähren, sollte die Kommission die EEB schriftlich über die wichtigsten Argumente und Punkte der spanischen Behörden unterrichten.
3. Die Kommission sollte in Zukunft die Fristen für den Zugang zu Dokumenten einhalten, insbesondere wenn eine Entscheidung in Bezug auf die in diesen Dokumenten erörterten Themen unmittelbar bevorsteht und der Antragsteller die Dokumente benötigt, um auf Argumente zu reagieren, die im Zusammenhang mit der bevorstehenden Entscheidung vorgebracht werden.

6. Mit Schreiben vom 10. April 2007 übermittelte die Kommission ihre zweite Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers. Die Kommission gewährte uneingeschränkten Zugang zu vier der zwölf Dokumente, die Gegenstand des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten waren (d. h. zu den Dokumenten 3, 4, 5 und 7), gewährte teilweisen Zugang zu drei Dokumenten (d. h. zu den Dokumenten 6, 8, 9) und verweigerte jeglichen Zugang zu fünf Dokumenten (d. h. zu den Dokumenten 10, 11, 12, 13 und 14). Die vorliegende Untersuchung betrifft daher nur den Zugang zu den Dokumenten 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13 und 14.[3]

Die Untersuchung

7. Die Beschwerde wurde an die Kommission weitergeleitet. Nachdem die Kommission eine Fristverlängerung erhalten hatte, übermittelte sie ihre Stellungnahme, die an den Beschwerdeführer weitergeleitet wurde. Die Beschwerdeführerin beantragte auch eine Verlängerung der Frist, woraufhin sie die Bemerkungen der EEB vorlegte. Am 16. Mai 2008 unterbreitete der Bürgerbeauftragte der Kommission einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung in Bezug auf den ersten Vorwurf des Beschwerdeführers. Nach zwei Fristverlängerungen übermittelte die Kommission ihre Antwort am 21. November 2008. Der Beschwerdeführer übermittelte die Stellungnahme der EEB am 12. Februar 2009. Die Dienststellen des Bürgerbeauftragten führten im Mai 2009 eine Einsichtnahme in die betreffenden Dokumente durch. Nachdem der Bürgerbeauftragte am 29. Juni 2009 zu dem Schluss gekommen war, dass eine einvernehmliche Lösung nicht möglich sei und dass der geeignete nächste Schritt ein Empfehlungsentwurf sei, legte er der Kommission einen Empfehlungsentwurf vor und forderte sie auf, bis zum 31. Oktober 2009 eine ausführliche Stellungnahme zu übermitteln. Die Kommission beantragte eine Verlängerung der vom Bürgerbeauftragten eingeräumten Frist und übermittelte schließlich am 14. Juli 2010 ihre ausführliche Stellungnahme, die dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme übermittelt wurde. Der Beschwerdeführer beantragte auch eine Fristverlängerung und übermittelte schließlich am 30. September 2010 seine Stellungnahme.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

A. Zum Vorwurf und dem damit verbundenen Vorbringen, die Kommission habe den (vollständigen) Zugang zu Dokumenten zu Unrecht verweigert

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

8. In ihrer Stellungnahme verwies die Kommission auf ihr Schreiben vom 10. April 2007, das die endgültige und vollständige Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers vom 15. September 2006 enthielt. In ihrem Schreiben vom 10. April 2007 brachte die Kommission die folgenden Argumente dafür vor, dass sie keinen uneingeschränkten Zugang zu den Dokumenten gewährte, die Gegenstand des Zugangsantrags waren.

9. Da die spanischen Behörden der Verbreitung dieser Dokumente nicht zustimmten, verweigerte die Kommission den Zugang zu den Dokumenten 12, 13 und 14 auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001. Dabei verwies sie auf die Randnummern 57 und 58 des Urteils des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-168/02 [4].

10. In Bezug auf die Dokumente 6, 8 und 9 stützte sich die Kommission auf die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001, wonach der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde und sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ keinen Beschluss gefasst hat, verweigert wird, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung. Sie argumentierte, dass die Dokumente für ihre Entscheidung über den Antrag Spaniens auf EU-Kofinanzierung des Granadilla-Projekts von wesentlicher Bedeutung seien. Ihrer Ansicht nach würde eine Offenlegung in dieser frühen Phase des Entscheidungsprozesses der Kommission diesen Entscheidungsprozess ernsthaft untergraben. Insbesondere seien die Kommission und ihre Dienststellen einem übermäßigen Druck von außen ausgesetzt, der die Objektivität ihrer Analyse gefährden würde. Wie bei jeder anderen öffentlichen Verwaltung benötige die Kommission einen gewissen "Raum zum Nachdenken", um sicherzustellen, dass sie ihre Aufgaben im öffentlichen Interesse ohne übermäßige äußere Einflüsse erfüllen könne. Darüber hinaus enthielten die fraglichen Dokumente eine Bewertung der von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgelegten Informationen und verwiesen in mehreren Teilen auf den Inhalt der Dokumente, deren Freigabe die spanischen Behörden bei ihrer Konsultation durch die Kommission nicht zustimmten.

11. In Bezug auf die Dokumente 10 und 11 [5] berief sich die Kommission auf die Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001, wonach der Zugang zu einem Dokument, das Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorkonsultationen innerhalb des betreffenden Organs enthält, auch nach der Beschlussfassung verweigert wird, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung. Die Kommission stellte fest, dass diese Dokumente die Diskussionen zwischen der GD Energie und Verkehr und anderen Kommissionsdienststellen über die auf der Grundlage der Habitat-Richtlinie zu verabschiedende Stellungnahme widerspiegeln, und fasste die Standpunkte und Stellungnahmen anderer Generaldirektionen der Kommission zusammen. Diese Stellungnahmen wurden eingeholt, um sie dem für den Fall zuständigen Kommissionsmitglied vorzulegen. Das Beschlussfassungsverfahren der Kommission erforderte die Aufrechterhaltung eines Vertrauensgedankens und einer offenen Debatte innerhalb ihrer Dienststellen, um im vorliegenden Fall ein kohärentes Vorgehen zu gewährleisten. Die in diesen Dokumenten enthaltenen Stellungnahmen seien speziell für den internen Gebrauch ausgearbeitet worden. Die Autoren haben bei der Erstellung der Dokumente nie die Möglichkeit berücksichtigt, dass sie der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Die Verbreitung dieser Stellungnahmen würde daher zu einer Situation führen, in der die Kommissionsdienststellen zögern würden, ihre Ansichten frei zu äußern, wodurch der Kommission die Möglichkeit genommen würde, umfassend und offen über alle Aspekte des Falls und die Folgen der verschiedenen verfügbaren Optionen informiert zu werden. Die Veröffentlichung dieser Dokumente würde daher den Entscheidungsprozess in anderen ähnlichen Fällen ernsthaft beeinträchtigen, da sie die unabhängige Meinungsäußerung in dieser Angelegenheit ernsthaft beeinträchtigen und die Qualität und Solidität der letztendlichen Entscheidung gefährden würde.

12. Schließlich vertrat die Kommission die Auffassung, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Unterrichtung bestand. Sie räumte ein, dass in Umweltfragen häufig ein starkes öffentliches Interesse daran bestehe, über die Tatsachen informiert zu werden, auf deren Grundlage eine Entscheidung getroffen worden sei. Sie räumte ferner ein, dass in Bezug auf den vorliegenden Fall, der das Hafenprojekt, die Anwendung der Habitatrichtlinie und die von der Kommission gemäß dieser Richtlinie angenommene Stellungnahme betraf, ein so starkes öffentliches Interesse bestand. Sie wies jedoch das Argument zurück, dass das Interesse Dritter, zu beurteilen, ob die Kommission ihre Stellungnahme auf der Grundlage richtiger und vollständiger Informationen abgegeben habe, ein öffentliches Interesse darstellen würde, das es rechtfertigen würde, den Schaden, der dem Schutz ihres Entscheidungsprozesses zugefügt würde, außer Acht zu lassen. Der Zugang zu den betreffenden Dokumenten wäre für die Mittel und Möglichkeiten interessierter Dritter, sich zu dem Gegenstand zu äußern, nicht entscheidend gewesen. Der Beschwerdeführer hatte Gelegenheit gehabt, der Kommission seine Standpunkte und Ansichten zu dem Projekt zu erläutern.

13. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass die Ausnahmeregelung in der Verordnung 1049/2001 für interne Dokumente nicht absolut sei. Die Kommission muss darlegen, inwiefern die Verbreitung der betreffenden Dokumente ihren Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde. Darüber hinaus hat die Kommission nicht ernsthaft geprüft, ob das öffentliche Interesse an der Offenlegung ihr Interesse am Schutz ihres Entscheidungsprozesses überwiegt.

14. Dem Beschwerdeführer zufolge entschied der Gerichtshof [6], dass Stellungnahmen „autonomer Einrichtungen“ vom Organ nicht mit dem Argument zurückgehalten werden können, dass noch keine endgültige Entscheidung getroffen wurde. Der Beschwerdeführer vertrat ferner die Auffassung, dass der Standpunkt der Generaldirektionen der Kommission der EEB unverzüglich hätte mitgeteilt werden müssen. Wenn die Argumente der Kommission akzeptiert würden, könne kein Kommissionsdokument veröffentlicht werden, bevor die endgültige Entscheidung getroffen worden sei, da alle Kommissionsdienststellen Teil der Kommission seien. Der Beschwerdeführer erklärte ferner, er sei zuversichtlich, dass das jüngste Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P [7], in dem der Gerichtshof das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-168/02 (auf das sich die Kommission in ihrer Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs gestützt habe)[8] für nichtig erklärt habe, den Antrag der EEB auf Zugang unterstütze.

15. Der Beschwerdeführer verstand nicht, wie die Kommission in ihrer Zweitbeantwortung vom 15. Dezember 2006 argumentieren konnte, dass die Analyse in Bezug auf die Habitat-Richtlinie zum Zeitpunkt der Entscheidung über das Projekt am 6. November 2006 noch nicht abgeschlossen war.

16. Darüber hinaus hat die Kommission in ihrer Antwort auf den Antrag auf Zugang völlig außer Acht gelassen, dass die Europäische Gemeinschaft das Übereinkommen von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Beteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten ratifiziert hat. Da das Übereinkommen von Aarhus für die Mitgliedstaaten und die EU-Organe bindend ist, hat es Vorrang vor dem abgeleiteten EU-Recht. Im Gegensatz zu Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 räumt das Übereinkommen von Aarhus einem Mitgliedstaat nicht das Recht ein, dem Zugang zu Dokumenten vollständig zu widersprechen.

17. Der Beschwerdeführer macht ferner in Bezug auf Dokumente Dritter geltend, dass selbst wenn ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 beantragen könne, dass ein Dokument nicht verbreitet werde, den Mitgliedstaaten kein Vetorecht eingeräumt werde. Es ist Sache der Kommission, ihre eigene, unabhängige Bewertung der Frage vorzunehmen, ob eine der Ausnahmen der Verordnung 1049/2001 anwendbar ist. Darüber hinaus konnte die Kommission nach Ansicht des Beschwerdeführers den Einspruch Spaniens in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu den angeforderten Dokumenten nicht akzeptieren, ohne die unterschiedlichen Interessen gegeneinander abzuwägen. Nach dem Übereinkommen von Aarhus und der Richtlinie 2003/4 wäre Spanien verpflichtet gewesen, Zugang zu Dokumenten wie der Umweltverträglichkeitsprüfung, Studien, der Prüfung alternativer Häfen usw. zu gewähren, wenn die EEB einen Antrag auf direkten Zugang bei den spanischen Behörden gestellt hätte. Daher kann es nach Ansicht des Beschwerdeführers nicht richtig sein, die Verordnung 1049/2001 dahin auszulegen, dass sie Spanien das Recht einräumt, gegen den Zugang der Öffentlichkeit zu allen Dokumenten, die Spanien der Kommission vorgelegt hat, ein Veto einzulegen.

Vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung führt

18. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Verordnung 1049/2001 den Grundsatz des Zugangs der Öffentlichkeit zu allen Dokumenten im Besitz der Europäischen Kommission, des Rates oder des Parlaments festlegt, es sei denn, das Organ, bei dem ein Antrag auf Zugang gestellt wird, kann nachweisen, dass eine der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung genannten Ausnahmen für den Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit gilt. Der Anwendungsbereich der Verordnung 1049/2001 erstreckt sich auf Dokumente, die sich im Besitz dieser Organe befinden, auch wenn die Dokumente von Dritten, einschließlich aus einem Mitgliedstaat, stammen.

19. In Bezug auf Dokumente Dritter stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass das Organ gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 den Dritten konsultiert, um zu beurteilen, ob eine Ausnahme nach Absatz 4 Absätze 1 oder 2 anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument offengelegt werden muss oder nicht.

20. Er wies ferner darauf hin, dass ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 das Organ ersuchen kann, ein aus diesem Mitgliedstaat stammendes Dokument nicht ohne seine vorherige Zustimmung zu verbreiten.

Dokumente mit Ursprung in Spanien

21. In Bezug auf das Ersuchen um Dokumente aus Spanien stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass Spanien der Kommission mitgeteilt hat, dass es nicht möchte, dass die Kommission Zugang zu in seinem Besitz befindlichen Dokumenten gewährt, die aus Spanien stammen. In diesem Zusammenhang stützte sich die Kommission auf das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-168/02 [9], um den Zugang zu den aus Spanien stammenden Dokumenten zu verweigern. In dieser Rechtssache hatte das Gericht festgestellt, dass ein Antrag eines Mitgliedstaats nach Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 eine Anweisung an das Organ darstelle, das betreffende Dokument nicht weiterzugeben. Der Bürgerbeauftragte stellte jedoch fest, dass der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache C-64/05 P [10] das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-168/02 teilweise aufgehoben hatte. Der Gerichtshof stellte fest, dass das Vorrecht eines Mitgliedstaats nach Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001, die Nichtverbreitung eines Dokuments zu beantragen, durch die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen materiellen Ausnahmen begrenzt wird. Der Mitgliedstaat ist insoweit lediglich befugt, sich an der Entscheidung der Gemeinschaft über den Zugang zu beteiligen. So verstanden handelt es sich bei der in Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 genannten „vorherigen Zustimmung“des Mitgliedstaats nicht um ein freiwilliges Vetorecht in Bezug auf den Zugang, sondern um eine Form der Zustimmung, mit der der Mitgliedstaat bestätigt, dass keine der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 genannten Ausnahmen gilt.[11] Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass das Eingreifen des Mitgliedstaats den Gemeinschaftscharakter der Entscheidung in Bezug auf den Zugang nicht berührt [12].

22. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass das Organ und der betreffende Mitgliedstaat, wenn bei einem Organ ein Antrag auf Zugang zu einem aus einem Mitgliedstaat stammenden Dokument gestellt wird, verpflichtet sind, so zusammenzuarbeiten, dass die einschlägigen Vorschriften der Verordnung 1049/2001 wirksam angewandt werden. Insbesondere sind sie verpflichtet, unverzüglich einen echten Dialog über die mögliche Anwendung der Ausnahme nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 aufzunehmen, wobei sie darauf achten müssen, dass die in den Artikeln 7 und 8 der Verordnung vorgesehenen Fristen für eine Entscheidung eingehalten werden [13].

23. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass der betreffende Mitgliedstaat, wenn er nach einem solchen echten Dialog Einwände gegen die Verbreitung des betreffenden Dokuments erhebt, verpflichtet ist, diesen Einwand unter Bezugnahme auf die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen zu begründen [14].

24. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass das Organ den Einwand eines Mitgliedstaats gegen die Verbreitung eines aus diesem Staat stammenden Dokuments nicht akzeptieren kann, wenn i) der Einwand ist nicht begründet; und ii) die Gründe nicht in Bezug auf die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 aufgeführten Ausnahmen angeführt werden. Versäumt es der Mitgliedstaat trotz eines entsprechenden ausdrücklichen Antrags des Organs an den Mitgliedstaat, dem Organ diese Gründe mitzuteilen, so muss das Organ, falls es der Auffassung ist, dass keine dieser Ausnahmen zutrifft, Zugang zu dem angeforderten Dokument gewähren [15].

25. Für den Fall, dass der Mitgliedstaat den Zugang zu dem betreffenden Dokument mit einer Begründung verweigert, stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass das Organ folglich verpflichtet ist, den Antrag auf Zugang abzulehnen [16].

26. Auf der Grundlage der Artikel 7 und 8 der Verordnung 1049/2001 stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass das Organ selbst verpflichtet ist, eine Entscheidung über die Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu einem Dokument zu begründen. Diese Verpflichtung impliziert, dass das Organ in seiner Entscheidung nicht nur die Tatsache aufzeichnen muss, dass der betreffende Mitgliedstaat Einwände gegen die Verbreitung des angeforderten Dokuments erhoben hat, sondern auch die Gründe darlegen muss, auf die sich dieser Mitgliedstaat beruft, um nachzuweisen, dass eine der Ausnahmen vom Zugangsrecht nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung gilt [17].

27. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen war der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Weigerung der Kommission, Zugang zu gewähren, nicht mehr gerechtfertigt zu sein schien, da sie sich auf den Einspruch der spanischen Behörden gegen die Verbreitung der Dokumente stützte, ohne auf die Anwendung einer der Ausnahmen nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 zu verweisen und diese angemessen zu begründen.

Interne Dokumente der Kommission

28. In Bezug auf die Weigerung der Kommission, Zugang zu ihren internen Dokumenten zu gewähren, konnte der Bürgerbeauftragte die Argumente der Kommission zur Stützung ihrer Berufung auf die Ausnahme von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 oder 2 der Verordnung 1049/2001 (über die Notwendigkeit eines bestimmten "Raums zum Nachdenken" oder für freie interne Debatten) nicht akzeptieren. Der Bürgerbeauftragte hatte bereits betont, dass die Aufrechterhaltung solcher Argumente tatsächlich zu dem Schluss führen würde, dass das Organ im Allgemeinen die Verbreitung eines für den internen Gebrauch erstellten Dokuments mit der Begründung verweigern könnte, dass die Verbreitung sein Interesse an "freien" internen Diskussionen und Beratungen beeinträchtigen würde.[18] Dieser weite Ansatz könnte eindeutig nicht mit dem Grundsatz einer engen Auslegung und Anwendung der in Artikel 4 der Verordnung festgelegten Ausnahmen in Einklang gebracht werden.[19] Darüber hinaus würde eine solche enge Auslegung und Anwendung auf die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 vorgesehene Ausnahme angewandt, die auch vom Gemeinschaftsgesetzgeber ausdrücklich für Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen erklärt wurde.[20] Tatsächlich würde eine Billigung des Ansatzes der Kommission kaum weniger bedeuten als eine weit gefasste Lizenz für die Nichtoffenlegung aller dieser Dokumente, wobei die Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers, der die Verordnung 1049/2001 erlassen hat, offensichtlich außer Acht gelassen würde. Daher schien die Kommission keine hinreichenden Gründe für die Anwendung der Ausnahmen nach Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 angegeben zu haben.

29. Die Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass, wie von der Kommission angegeben, in Fällen wie dem vorliegenden ein starkes öffentliches Interesse an Transparenz in Bezug auf die Elemente besteht, auf deren Grundlage sie ihre Bewertung vornimmt. Selbst nach Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie [21] musste die Kommission eine Stellungnahme dazu abgeben, ob angesichts der negativen Auswirkungen des Projekts auf prioritäre Arten und/oder einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp „zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses“vorliegen, die seine Durchführung rechtfertigen. Daher bestehe in einem solchen Fall jedenfalls ein öffentliches Interesse an einer Offenlegung, das stark zugunsten der Transparenz abwäge. Unabhängig von den Ausführungen in Rn. 28 des vorliegenden Urteils scheint die Kommission es versäumt zu haben, diese Zinsen angemessen abzuwägen.

30. Vor diesem Hintergrund legte die Bürgerbeauftragte den Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vor, wonach die Kommission ihre Verweigerung des Zugangs überdenken könnte. Soweit diese Ablehnung Dokumente der spanischen Behörden oder Dokumente der Kommission betraf, die sich auf den Inhalt dieser Dokumente aus einem Mitgliedstaat bezogen, setzte diese Überprüfung eine Konsultation der zuständigen spanischen Behörden im Sinne des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P voraus.

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgelegt wurden

31. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass ihre Entscheidung in Bezug auf den Zweitantrag der EEB zum Zeitpunkt ihrer Beschlussfassung rechtlich korrekt war. Er akzeptierte jedoch den Vorschlag des Bürgerbeauftragten, auf der Grundlage des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten aus dem Mitgliedstaat zu überdenken (Dokumente 12-14). Daher konsultierte die Kommission erneut die spanischen Behörden. Die spanischen Behörden informierten die Kommission über laufende Gerichtsverfahren vor dem Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Den spanischen Behörden zufolge würde die Verbreitung der Dokumente den Schutz dieser Gerichtsverfahren beeinträchtigen. Daher fiel der Antrag auf Zugang unter die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001, d. h. die Ausnahme, dass die Verbreitung den Schutz von Gerichtsverfahren und Rechtsberatung beeinträchtigen würde. Da die spanischen Behörden die Verbreitung ablehnten und die in den Ausnahmeregelungen der Verordnung 1049/2001 genannten Gründe vorbrachten, vertrat die Kommission die Auffassung, dass sie über keinen Ermessensspielraum verfüge. Daher weigerte sie sich erneut, die Dokumente offenzulegen [22].

32. Die Kommission erklärte sich ferner bereit, ihre Weigerung, Zugang zu den Dokumenten 6, 8 und 9 zu gewähren, zu überdenken, da der Beschluss über die Kofinanzierung des Hafens von Granadilla im nächsten Programmplanungszeitraum der Strukturfonds (Zeitraum 2007-2013) angenommen wurde. Diese Dokumente, zu denen bereits teilweiser Zugang gewährt wurde, wurden zwischen den Kommissionsdienststellen im Rahmen der Ausarbeitung der Stellungnahme der Kommission zur Vereinbarkeit des Hafenprojekts Granadilla mit der Habitat-Richtlinie ausgetauscht. Die Dokumente dienten der Kommission auch während der Verhandlungen mit den spanischen Behörden über die Finanzierung des Hafenprojekts Granadilla durch die Strukturfonds. Die betreffenden Dokumente enthalten Bewertungen und Analysen der von den Behörden der Mitgliedstaaten vorgebrachten Argumente sowie Stellungnahmen und Erwägungen, die in den Entscheidungen der Kommission berücksichtigt werden mussten. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die Offenlegung solcher internen vorbereitenden Dokumente bedeuten würde, dass die Verfasser dieser Art von Notizen in Zukunft das Risiko der Offenlegung berücksichtigen würden. Eine solche Eventualität würde ihre Bereitschaft einschränken, kritische oder kontroverse Ansichten vorzubringen. Infolgedessen würde die Kommission nicht mehr von den offen geäußerten und vollständigen Ansichten ihrer Bediensteten und Beamten profitieren und würde einer konstruktiven Form interner Kritik beraubt, die frei von allen äußeren Zwängen und Belastungen wäre. Dies würde, so die Kommission, den Entscheidungsprozess der Kommission eindeutig untergraben. Darüber hinaus würde die Offenlegung der Dokumente 6, 8 und 9 nicht nur die Gefahr bergen, dass möglicherweise kritische Stellungnahmen von Kommissionsbeamten veröffentlicht werden, sondern auch, dass diese Stellungnahmen mit den endgültigen Entscheidungen der Kommission verglichen werden könnten. In diesem Fall würden die internen Diskussionen des Organs offengelegt. Dies "würde die Entscheidungsfreiheit der Kommission, die ihre Entscheidungen auf der Grundlage des Kollegialitätsprinzips erlässt und deren Mitglieder im allgemeinen Interesse der Gemeinschaft bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben völlig unabhängig sein müssen, ernsthaft beeinträchtigen"[23].

33. Soweit sich die Dokumente 6, 8 und 9 auf die von den spanischen Behörden vorgelegten Unterlagen stützten, argumentierte die Kommission außerdem, dass es praktisch unmöglich sei, die Teile, die die Ansichten der Kommissionsdienststellen enthielten, offenzulegen, ohne die aus dem Mitgliedstaat stammenden Informationen offenzulegen.

34. In Bezug auf das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung wies die Kommission darauf hin, dass der Grundsatz der Offenheit darauf abzielt, „die Bürger in die Lage zu versetzen, sich stärker am Entscheidungsprozess zu beteiligen“.[24] Nach Ansicht der Kommission nahmen die EEB und die breite Öffentlichkeit aktiv an den Diskussionen über den Bau des Hafens von Granadilla teil und brachten in diesem Zusammenhang ihre Ansichten vor. Die Offenlegung der Dokumente 6, 8 und 9 hätte kaum Auswirkungen auf ihre Fähigkeit, ihren Standpunkt darzulegen. Gleichzeitig würde die Verbreitung der Dokumente 6, 8 und 9 den Entscheidungsprozess der Kommission ernsthaft beeinträchtigen. Die Kommission vertrat daher die Auffassung, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 die weitere Verbreitung der Dokumente 6, 8 und 9 verhindert.

35. In Bezug auf die Dokumente 10 und 11 war die Kommission nicht der Auffassung, dass sich neue Umstände ergeben hätten, die eine Neubewertung ihrer Entscheidung rechtfertigten. Im Gegensatz zu dem, was der Bürgerbeauftragte in seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorschlug, führte die Kommission eine konkrete Schadensprüfung durch und wägte das geschützte Interesse gegen das öffentliche Interesse an der Offenlegung ab.

36. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen vertrat die Kommission die Auffassung, dass sie nicht mehr Zugang gewähren konnte, als ihr bereits in ihren Antworten vom 15. Dezember 2006 und 10. April 2007 gewährt worden war.

37. In ihrer Antwort auf die Stellungnahme der Kommission vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Kommission in Bezug auf die Dokumente 12 bis 14 auf der Grundlage des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P eine falsche Auslegung vorgenommen habe. In diesem Urteil heißt es: „Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 kann nicht dahin ausgelegt werden, dass er dem Mitgliedstaat ein allgemeines und unbedingtes Vetorecht einräumt, so dass er sich der Verbreitung von Dokumenten, die von ihm stammen und sich im Besitz eines Organs befinden, nach eigenem Ermessen widersetzen kann, so dass der Zugang zu solchen Dokumenten nicht mehr den Bestimmungen dieser Verordnung unterliegt und nur von der Bestimmung des nationalen Rechts abhängt.“ Darüber hinaus hat der Gerichtshof festgestellt, dass "die vorherige Zustimmung des Mitgliedstaats nach Artikel 4 Absatz 5 nicht einem Vetorecht gleichkommt, sondern einer Form der Zustimmung, mit der bestätigt wird, dass keiner der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 genannten Ausnahmegründe vorliegt."[25] Ferner hat er festgestellt, dass "die bloße Tatsache, dass ein Dokument ein durch eine Ausnahme geschütztes Interesse betrifft, für sich genommen die Anwendung dieser Ausnahme nicht rechtfertigen kann; die Gefahr einer Beeinträchtigung eines geschützten Interesses muss vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein.“[26]

38. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass kein vernünftigerweise vorhersehbares Risiko bestehe. Der Beschwerdeführer war nämlich nicht der Ansicht, dass die Verbreitung der Dokumente 12-14 das betreffende Gerichtsverfahren auch nur hypothetisch schädigen könnte. Vielmehr würden die in diesen Dokumenten enthaltenen Informationen dem Tribunal Superior de Justicia de Canarias helfen, die richtige Entscheidung zu treffen.

39. In Bezug auf die anderen von den Kommissionsdienststellen erstellten Dokumente vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass sich die Kommission darauf beschränkt habe, Teile des Urteils des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-403/05 [27] zu zitieren, ohne zu erläutern, wie diese Bedingungen auf die Dokumente im vorliegenden Fall anwendbar seien. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass die Kommission versucht habe, die Doktrin des Wettbewerbsrechts und insbesondere der Fusionskontrolle auf den vorliegenden Fall anzuwenden, der eine Umweltfrage betreffe. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass in Umweltangelegenheiten das öffentliche Interesse sehr hoch sei und der Grundsatz des Zugangs zu Informationen auf die "weitreichendste und stärkste Weise"angewandt werden sollte.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung

Dokumente mit Ursprung in Spanien

40. Der Bürgerbeauftragte begrüßte zunächst die Tatsache, dass die Kommission Schritte unternommen hatte, um den Antrag auf Zugang zu den Dokumenten 12, 13 und 14 auf der Grundlage des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-64/05 P zu überprüfen.[28] Der Bürgerbeauftragte war jedoch nicht davon überzeugt, dass die Kommission die Auslegung des Artikels 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 durch den Gerichtshof, wie sie in der Rechtssache C-64/05 P dargelegt wurde, korrekt angewandt hatte.

41. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache C-64/05 P betont, dass Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 nicht darauf abzielt, eine Aufteilung zwischen zwei Zuständigkeiten – einer nationalen und einer anderen der Gemeinschaft – mit unterschiedlichen Zielen zu schaffen. Artikel 4 Absatz 5 gibt dem Mitgliedstaat die Befugnis, sich an der Entscheidung der Gemeinschaft zu beteiligen. Der einzige Zweck des Entscheidungsverfahrens nach Artikel 4 Absatz 5 besteht jedoch darin, festzustellen, ob der Zugang zu einem Dokument aufgrund einer der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 genannten materiellen Ausnahmen verweigert werden sollte.[29] Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten sollte die Tatsache, dass ein Mitgliedstaat durch Artikel 4 Absatz 5 an diesem Entscheidungsverfahren beteiligt ist, den Zweck des Entscheidungsverfahrens nicht verändern. Die Tatsache, dass ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 4 Absatz 5 an diesem Beschlussfassungsverfahren beteiligt ist, sollte die Qualität der etwaigen Entscheidung über den Zugang der Öffentlichkeit gemäß der Verordnung 1049/2001 nicht beeinträchtigen. Alles in allem sollte die Begründung des Organs, das im Besitz eines Dokuments ist, um nachzuweisen, dass eine Ausnahme nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 gilt, nicht weniger umfangreich oder weniger überzeugend sein, wenn es sich bei dem betreffenden Dokument um ein aus einem Mitgliedstaat stammendes Dokument handelt und der Mitgliedstaat beantragt hat, der Öffentlichkeit den Zugang zu dem Dokument zu verweigern. Dies wird durch das Urteil des Gerichtshofs bestätigt, wonach der Mitgliedstaat im Einklang mit der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit verpflichtet ist, so zu handeln und zusammenzuarbeiten, dass die Verordnung 1049/2001 und insbesondere Artikel 4 Absätze 1 bis 3 wirksam angewandt werden [30].

42. Der Gerichtshof betonte ferner, dass das Tätigwerden eines Mitgliedstaats im Rahmen eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten den Gemeinschaftscharakter der Entscheidung, die das Organ später trifft, nicht berührt [31]. Das Tätigwerden eines Mitgliedstaats berührt auch nicht die Verpflichtung des Organs, seine Entscheidung, den Zugang zu verweigern, zu begründen.[32] Daraus folgt nach Ansicht des Bürgerbeauftragten, dass die Verantwortung des Organs, das den Zugang der Öffentlichkeit zu einem in seinem Besitz befindlichen Dokument verweigert, für die Begründung seiner Entscheidung gleich bleibt, unabhängig davon, ob das Organ seine Entscheidung auf einen Antrag nach Artikel 4 Absatz 5 gestützt hat oder ob die Entscheidung des Organs ausschließlich auf seiner eigenen Analyse beruht. Dies geht auch aus der Feststellung des Gerichtshofs hervor, dass „das Organ in seiner Entscheidung nicht nur die Tatsache festhalten [muss], dass der betreffende Mitgliedstaat Einwände gegen die Verbreitung des angeforderten Dokuments erhoben hat, sondern auch die Gründe darlegen [darf], auf die sich dieser Mitgliedstaat beruft, um darzutun [33], dass eine der Ausnahmen vom Zugangsrecht nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung gilt.“[34]

43. Aus den Rn. 41 bis 42 des vorliegenden Urteils ergibt sich, dass das Organ, das den Zugang zu einem aus einem Mitgliedstaat stammenden Dokument verweigert, verpflichtet ist, zu prüfen, ob die von diesem Mitgliedstaat angeführten Gründe für die Anwendung von Art. 4 Abs. 1 bis 3, die das Organ zur Begründung seiner Entscheidung herangezogen hat, den erforderlichen Anforderungen genügen. Dies wurde auch dadurch bestätigt, dass der Gerichtshof festgestellt hat, dass nach Artikel 4 Absatz 5 das Organ, das bei der Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument die Gründe eines Mitgliedstaats anführt, auch sicherstellen muss, dass diese Gründe vorliegen [35].

44. In Bezug auf das erforderliche Begründungsniveau für die Anwendung von Artikel 4 Absätze 1 bis 3 sieht das Urteil in der Rechtssache C-64/05 P vor, dass diese Gründe es der Person, die das Dokument angefordert hat, ermöglichen sollten, den Ursprung und die Gründe für die Ablehnung ihres Antrags zu verstehen, und dass das zuständige Gericht gegebenenfalls seine Kontrollbefugnis ausüben kann.[36] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Rechtsprechung der Unionsgerichte bereits die Einzelheiten der vom Organ in diesem Zusammenhang vorzunehmenden Prüfung (und damit auch die Gründe dafür) dargelegt hat. In Bezug auf die Ausnahme vom Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren hält es der Bürgerbeauftragte für angemessen, die vom Gerichtshof in Bezug auf die Rechtsberatung festgelegte dreistufige Prüfung anzuwenden. Die Untersuchung sollte in drei Stufen durchgeführt werden. Erstens muss sich das Organ vergewissern, dass das Dokument, um dessen Verbreitung es ersucht wird, tatsächlich ein Gerichtsverfahren betrifft, und gegebenenfalls entscheiden, welche Teile der Dokumente tatsächlich betroffen sind. Zweitens muss das Organ prüfen, ob die Verbreitung der Teile des betreffenden Dokuments, die als mit einem Gerichtsverfahren in Zusammenhang stehend identifiziert wurden, „den Schutz“ dieses Verfahrens beeinträchtigen würde. Die Gefahr einer Beeinträchtigung dieses Interesses muss vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein. Drittens muss das Organ, wenn es der Auffassung ist, dass die Verbreitung des Dokuments den Schutz von Gerichtsverfahren beeinträchtigen würde, prüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, das die Verbreitung rechtfertigt [37].

45. Im vorliegenden Fall argumentierten die spanischen Behörden, dass die Verbreitung der Dokumente 12-14 den Schutz laufender Gerichtsverfahren beeinträchtigen würde. Der Bürgerbeauftragte stellte jedoch fest, dass die spanischen Behörden offenbar nicht in ausreichendem Maße, um die vom Gerichtshof festgelegten Standards zu erfüllen (wie oben in Rn. 44 zusammengefasst), Gründe dafür vorgebracht hätten, dass die in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich vorgesehene Ausnahme tatsächlich angewandt worden sei. Die Kommission hat ihrerseits dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 5 verstoßen, dass sie im Rahmen eines echten Dialogs [38] mit den spanischen Behörden nicht geprüft hat, ob hinreichende Gründe für die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich vorlagen. Daher habe die Kommission zu Unrecht den Zugang zu den fraglichen Dokumenten verweigert. Dies war ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit.

Interne Dokumente 6, 8 und 9 der Kommission

46. Die Bürgerbeauftragte begrüßte zunächst, dass die Kommission auch ihre Weigerung, Zugang zu den Dokumenten 6, 8 und 9 zu gewähren, überdacht hat. Er erinnerte ferner daran, dass die Weigerung der Kommission, Zugang zu den Dokumenten 6, 8 und 9 zu gewähren, ursprünglich auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 beruhte (während ihre Weigerung, Zugang zu den Dokumenten 10 und 11 zu gewähren, auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 beruhte). Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Entscheidung über die Kofinanzierung des Hafens von Granadilla im Programmplanungszeitraum 2007-2013 der Strukturfonds nun erlassen worden war, verweigerte die Kommission den Zugang zu allen betroffenen internen Dokumenten - Dokumente 6, 8, 9, 10 und 11 - auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2.[39] Die Kommission stützte ihre Analyse auf eine Auslegung des Urteils des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-403/05 (im Folgenden als MyTravel-Fall bezeichnet).[40] Der Bürgerbeauftragte hielt die Auslegung der Kommission aus den folgenden Gründen nicht für überzeugend.

47. Der Bürgerbeauftragte erinnerte zunächst daran, dass Artikel 4 Absatz 3 den internen Entscheidungsprozess der Organe schützen soll. Die Kommission verwendete den Begriff „Raum zum Nachdenken“, um das geschützte Interesse zu beschreiben. Unter bestimmten Umständen kann die Entscheidungsfähigkeit des Organs beeinträchtigt werden, wenn Dokumente, die vom Organ unmittelbar und unmittelbar für den Erlass eines künftigen Beschlusses zu verwenden sind, öffentlich zugänglich gemacht werden, bevor dieser Beschluss gefasst wird. Ein solcher Fall könnte dadurch eintreten, dass eine solche vorzeitige Offenlegung von Dokumenten zu einem übermäßigen Druck von außen auf das Organ und/oder seine Dienststellen führen kann (Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1).[41] Die Entscheidungsfähigkeit eines Organs kann auch beeinträchtigt werden, wenn interne Dokumente nach einer Entscheidung veröffentlicht werden (Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2). Die Gefahr, dass die Entscheidungsfähigkeit einer Institution beeinträchtigt wird, wird jedoch stark reduziert, sobald eine Entscheidung getroffen wurde. Unter diesen Umständen besteht nur in begrenztem Umfang die Gefahr, dass infolge der Offenlegung der Dokumente tatsächlich unangemessener Druck von außen auf das Organ oder seine Dienststellen ausgeübt wird. Diese Auffassung wird in der Tat durch die Rechtssache MyTravel bestätigt, die nach Ansicht des Bürgerbeauftragten dahin auszulegen ist, dass der Schutz der Entscheidungsfähigkeit nach Erlass der Entscheidung auf bestimmte besondere Situationen beschränkt ist.

48. Die erste besondere Situation, die in der Rechtssache MyTravel berücksichtigt wurde, bestand darin, dass es sich bei den Dokumenten, zu denen Zugang beantragt wurde, um sehr außergewöhnliche Dokumente handelte. Bei den Dokumenten handelte es sich um Berichte einer Ad-hoc-Arbeitsgruppe, die von der Kommission nach dem bahnbrechenden Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-342/99 (nachstehend "Airtours/First Choice" genannt) eingesetzt wurde.[42] Die Ad-hoc-Arbeitsgruppe hatte die Aufgabe, die verschiedenen Phasen der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren in der Rechtssache Airtours/First Choice zu analysieren und geeignete Schlussfolgerungen vorzuschlagen. Gemäß ihrem Mandat hatte die Arbeitsgruppe eine Reihe von Fragen zu prüfen, die sich im Zusammenhang mit der Rechtssache Airtours/First Choice stellten, und etwaige Unstimmigkeiten mit dem Urteil des Gerichts aufzuzeigen. Die Fragen lauteten:

Ist ein Rechtsmittel gegen das Urteil Airtours angemessen?

(2) Welche Mängel hat das Urteil insbesondere im Verwaltungsverfahren, das zu der Entscheidung geführt hat, aufgedeckt?

(3) Welche Schlussfolgerungen können aus diesem Fall in Bezug auf interne Verfahren gezogen werden?

(4) Können Lehren aus anderen Tätigkeitsbereichen der GD Wettbewerb gezogen werden?

(5) Welche Aspekte der materiellen Wettbewerbspolitik, die im Urteil Airtours behandelt wurden, sollten im Rahmen laufender oder künftiger Überprüfungen weiter geprüft werden?

(6) Gibt es Auswirkungen auf andere beim Gerichtshof anhängige Wettbewerbssachen?

Im Mandat der Arbeitsgruppe wurde ferner festgelegt, dass der Bericht dem für Wettbewerbsfragen zuständigen Kommissionsmitglied vor Ablauf der Frist für die Einlegung eines Rechtsmittels zur Erörterung vorgelegt werden sollte.[43] Außerdem wurde der Zugang zu den zur Erstellung des Berichts erstellten Arbeitspapieren und zu den vorläufigen Berichten verschiedener Untergruppen verweigert, die häufig wörtlich in dem Bericht wiedergegeben wurden.

49. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die internen Dokumente, um die es in der Rechtssache MyTravel ging, eine Analyse und Kritik einer Arbeitsgruppe der Kommission in Bezug auf die Maßnahmen und Strategien der Kommission im Zusammenhang mit der Ausübung der Befugnisse der Kommission im Bereich der Fusionskontrolle enthielten. Insbesondere sollten in den betreffenden internen Dokumenten Fehler und Schwachstellen in den eigenen Strategien und Verfahren der Kommission im Bereich der Fusionskontrolle aufgedeckt werden. In der Rechtssache MyTravel vertrat das Gericht die Auffassung, dass dieser Prozess der Selbstreflexion und Selbstkritik, den die Arbeitsgruppe der Kommission durchführen sollte, durch die Aussicht, dass diese Selbstreflexionen und Selbstkritiken veröffentlicht würden, beeinträchtigt würde. Zusätzlich zu den selbstkritischen Ansichten hat der Bürgerbeauftragte nicht ausgeschlossen, dass im Einklang mit der MyTravel-Rechtsprechung ein Risiko für die Entscheidungsfähigkeit eines Organs entstehen kann, wenn das Organ Dokumente offenlegt, die spekulative oder kontroverse Ansichten enthalten.

50. Die zweite besondere Situation, die in der Rechtssache MyTravel berücksichtigt wurde, war die Tatsache, dass die GD Wettbewerb die Dokumente, zu denen Zugang beantragt wurde, künftig für die Prüfung ähnlicher Fusionsfälle verwenden könnte, die denselben Tätigkeitsbereich oder dieselben wirtschaftlichen Konzepte betreffen.[44] In diesem Zusammenhang räumte das Gericht ein, dass eine vernünftigerweise vorhersehbare Gefahr bestehe, dass der Entscheidungsprozess der Kommission im Bereich der Fusionskontrolle im Allgemeinen ernsthaft beeinträchtigt würde, wenn die fraglichen Dokumente freigegeben würden.

51. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass für die Anwendung der MyTravel-Rechtsprechung auf die im vorliegenden Fall geprüften Dokumente überzeugende Argumente dafür vorgebracht werden müssten, warum sich diese Dokumente auf Situationen bezögen, die den besonderen Situationen in der Rechtssache MyTravel entsprächen.

52. Der Bürgerbeauftragte hielt es ferner für erforderlich, die Kommission auf die Rechtssache T-121/05 (nachstehend "Borax-Fall" genannt) [45] aufmerksam zu machen, in der es um einen Antrag auf Zugang zu verschiedenen wissenschaftlichen Gutachten ging, die zur Ausarbeitung von Rechtsvorschriften erstellt wurden. In dieser Rechtssache stellte das Gericht fest, dass immer ein gewisses Risiko im Zusammenhang mit allen Fällen des Zugangs zu Dokumenten bestehe, die Stellungnahmen enthielten, die für den internen Gebrauch im Rahmen von Konsultationen und Vorberatungen bestimmt seien. Insgesamt besteht, wie das Gericht ausgeführt hat, die Gefahr einer Abschreckung in allen Fällen des Zugangs zu Dokumenten, die Stellungnahmen enthalten, die für den internen Gebrauch im Rahmen von Konsultationen und Vorberatungen bestimmt sind. Aus dem bloßen Bestehen einer Gefahr lasse sich jedoch nicht ableiten, dass die Verbreitung eines Dokuments tatsächlich eine abschreckende Wirkung gegenüber seinem Urheber habe. Eine Auslegung, die die automatische Anwendung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 jedes Mal implizieren würde, wenn die Gefahr einer Abschreckung besteht, liefe eindeutig dem Zweck und der Bedeutung dieses Artikels zuwider.

53. Daher sollte die Ausnahme in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 nur dann gelten, wenn nachgewiesen wird, dass das bestehende Risiko geeignet ist, den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft zu beeinträchtigen.[46] Das Gericht gelangte ferner zu dem Schluss, dass das Argument, dass die Gefahr bestehe, dass Meinungen nicht frei und offen geäußert werden, nicht auf bloßen Behauptungen beruhen kann, sondern ordnungsgemäß begründet werden muss.[47] Es war daher klar, dass das Organ, das das Dokument besitzt, eine konkrete Prüfung des Inhalts des Dokuments vornehmen muss, um zu beurteilen, ob die Art und Intensität des Risikos, das sich aus der öffentlichen Verbreitung des Dokuments ergibt, ausreicht, um den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft zu beeinträchtigen.

54. Der Bürgerbeauftragte vertrat die Auffassung, dass das Organ bei der Durchführung einer solchen Analyse berücksichtigen sollte, dass abweichende Ansichten nicht dasselbe sind wie kritische, spekulative oder kontroverse Ansichten. Die Tatsache, dass innerhalb eines Organs während eines Entscheidungsprozesses unterschiedliche Ansichten geäußert werden können, ist völlig normal und in der Tat ein erwarteter Zustand. Dieser normale Stand der Dinge war bekannt, als im Vertrag festgelegt wurde, dass Entscheidungen so offen wie möglich getroffen werden sollten, und als die Präambel der Verordnung 1049/2001 so formuliert wurde, dass Offenheit den Bürgern eine engere Beteiligung am Entscheidungsprozess ermöglicht und eine größere Legitimität der Verwaltung gewährleistet. Die Tatsache, dass die Offenlegung bestimmter Dokumente zeigen würde, dass während des Entscheidungsprozesses unterschiedliche Ansichten bestanden und dass diese Ansichten mit der letztlich getroffenen Entscheidung verglichen werden könnten, kann daher allein nicht als Beweis dafür herangezogen werden, dass die Offenlegung dieser Dokumente den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde. Im Gegenteil, anstatt die Qualität und Integrität des Entscheidungsprozesses eines Organs zu untergraben, war es wahrscheinlich, dass die Offenlegung von Dokumenten, die unterschiedliche Ansichten enthalten könnten, den Entscheidungsprozess der Kommission verbessern würde, da die Aussicht auf solche dienststellenübergreifenden Konsultationsdokumente, die der öffentlichen Kontrolle unterliegen, als Anreiz dienen sollte, bessere Argumente zur Unterstützung der vertretenen Standpunkte vorzubringen.

55. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen und nach Einsichtnahme in die betreffenden Dokumente nahm der Bürgerbeauftragte die folgende Analyse der Dokumente 6, 8 und 9 vor.

Dokument 6

56. Der Bürgerbeauftragte kam zu dem Schluss, dass Dokument 6 hauptsächlich Fakten und Argumente im Zusammenhang mit dem Hafenprojekt Granadilla enthielt. Dokument 6 enthielt keine (selbst-)kritischen, kontroversen oder spekulativen Ansichten, deren Offenlegung die Bereitschaft ihrer Beamten, solche Ansichten vorzubringen, einschränken könnte. Im Übrigen sei das Argument, dass Dokument 6 bei der Prüfung ähnlicher Fälle verwendet werden könne, die denselben Tätigkeitsbereich beträfen, wie es in der Rechtssache MyTravel vorgesehen sei, offensichtlich nicht einschlägig, da Dokument 6 einen einzigartigen Sachverhalt betreffe, d. h. Sachverhalte, die ein bestimmtes Projekt (das Hafenprojekt Granadilla) und seine Auswirkungen auf ein bestimmtes Natura-2000-Gebiet beträfen.

Dokument 8

57. Der Bürgerbeauftragte kam zu dem Schluss, dass in Dokument 8 hauptsächlich die Fragen dargelegt sind, die in Dokument 9 beantwortet werden sollen. Dokument 8 enthielt keine (selbst-)kritischen, kontroversen oder spekulativen Ansichten, deren Offenlegung die Bereitschaft ihrer Beamten einschränken könnte, solche Ansichten in Zukunft vorzubringen. Im Übrigen sei das Argument, dass Dokument 8 bei der Prüfung ähnlicher Fälle verwendet werden könne, die denselben Tätigkeitsbereich beträfen, wie es in der Rechtssache MyTravel vorgesehen sei, offensichtlich nicht einschlägig, da dieses Dokument 8 einen einzigartigen Sachverhalt betreffe, d. h. Sachverhalte, die ein bestimmtes Projekt (das Hafenprojekt Granadilla) und seine Auswirkungen auf ein bestimmtes Natura-2000-Gebiet beträfen.

Dokument 9

58. Der Bürgerbeauftragte kam zu dem Schluss, dass in Dokument 9 hauptsächlich technische Aspekte des Hafenprojekts Granadilla dargelegt sind. Dokument 9 enthielt keine (selbst-)kritischen, kontroversen oder spekulativen Ansichten, deren Offenlegung die Bereitschaft ihrer Beamten einschränken könnte, solche Ansichten in Zukunft vorzubringen. Im Übrigen sei das Argument, dass Dokument 9 bei der Prüfung ähnlicher Fälle verwendet werden könne, die denselben Tätigkeitsbereich beträfen, wie es in der Rechtssache MyTravel vorgesehen sei, offensichtlich nicht anwendbar, da Dokument 9 einen einzigartigen Sachverhalt betreffe, d. h. Sachverhalte, die ein bestimmtes Projekt (das Hafenprojekt Granadilla) und seine Auswirkungen auf ein bestimmtes Natura-2000-Gebiet beträfen.

59. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen war der Bürgerbeauftragte nicht der Auffassung, dass die Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 für die Dokumente 6, 8 und 9 gilt. Der Bürgerbeauftragte kam daher zu dem Schluss, dass die Kommission den Zugang zu den betreffenden Dokumenten zu Unrecht verweigert und damit einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen habe.

60. In Bezug auf das Argument der Kommission, dass es praktisch unmöglich sei, die Ansichten der Kommissionsdienststellen offenzulegen, ohne die von dem Mitgliedstaat stammenden Informationen offenzulegen, stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass die Tatsache, dass sich ein Kommissionsdokument auf von einem Mitgliedstaat erhaltene Informationen bezieht, an sich kein Grund für eine Ausnahme vom Zugang nach der Verordnung 1049/2001 ist. Vielmehr müsste die Kommission konkret begründen, warum solche Dokumente nicht auf der Grundlage der Ausnahmen nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 verbreitet werden sollten.

61. Schließlich vertrat der Bürgerbeauftragte trotz der vorstehenden Analyse gemäß der Verordnung 1049/2001 nach Prüfung der betreffenden Dokumente die Auffassung, dass die Offenlegung der Dokumente 6, 8 und 9 geeignet wäre, den Entscheidungsprozess der Kommission zu verbessern (siehe oben, Rn. 54).

Interne Dokumente 10 und 11 der Kommission

62. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Kommission nicht der Auffassung war, dass neue Umstände vorlagen, die eine Neubewertung ihrer Entscheidung, den Zugang zu den Dokumenten 10 und 11 zu verweigern, rechtfertigten. In diesem Zusammenhang wies der Bürgerbeauftragte erstens darauf hin, dass sein Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung, wonach die Kommission ihre Weigerung, Zugang zu den betreffenden Dokumenten zu gewähren, überdenken sollte, auf der Grundlage der Feststellung gemacht worden sei, dass die Kommission keine hinreichenden Gründe für die Berufung auf die in Artikel 4 Absatz 3 vorgesehenen Ausnahmen angegeben habe. Daher hätte die Neubewertung ihrer Entscheidung, den Zugang zu den Dokumenten 10 und 11 zu verweigern, unabhängig von neuen Umständen erfolgen müssen.

63. Der Bürgerbeauftragte wies die Kommission auf einen neuen Umstand hin, der sich nach der Antwort der Kommission auf den Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung in Bezug auf die Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 ergab. Dieser neue Umstand war das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache Borax [48].

64. Unter Hinweis auf die vorstehende Analyse von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 (Ziffern 48-53) und nach Einsichtnahme in die betreffenden Dokumente nahm der Bürgerbeauftragte die folgende Analyse der Dokumente 10 und 11 vor.

Dokument 10

65. Der Bürgerbeauftragte vertrat die Auffassung, dass Dokument 10 tatsächlich Ansichten enthalte, die in den im Fall MyTravel festgelegten Rahmen fielen (d. h. die geäußerten Ansichten könnten entweder als kritisch, kontrovers oder spekulativ eingestuft werden). Die Bürgerbeauftragte stimmte zu, dass die Offenlegung solcher Ansichten auch nach einer Entscheidung zu einer Situation führen könnte, in der die Dienststellen der Kommission zögern würden, solche Ansichten frei zu äußern. Dies könnte der Kommission die Möglichkeit nehmen, umfassend und offen über alle Aspekte eines Falls und die Folgen der verschiedenen verfügbaren Optionen informiert zu werden.

66. In Bezug auf die Frage, ob die Offenlegung von Dokument 10 den Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde, stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass die Art und Intensität der geäußerten Ansichten das Argument der Kommission, dass die Offenlegung die unabhängige Meinungsäußerung zu diesem Thema ernsthaft beeinträchtigen und die Qualität und Solidität der endgültigen Entscheidung gefährden würde, in Bezug auf Dokument 10 aufrechterhalten muss.

67. Der Bürgerbeauftragte stellte daher fest, dass die Kommission berechtigt war, den Zugang zu Dokument 10 auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 zu verweigern.

68. Anschließend prüfte der Bürgerbeauftragte sorgfältig, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung von Dokument 10 bestand. Die Aufgabe bestand darin, das öffentliche Interesse an der Verbreitung mit dem Schaden abzuwägen, der dem Entscheidungsprozess der Kommission durch die Offenlegung des Dokuments entstanden sein könnte. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass Dokument 10 zwar wichtige Anmerkungen enthält, die in Dokument 10 geäußerten Ansichten jedoch keine inhaltlichen Elemente enthalten, die nicht bereits öffentlich zugänglich waren. In Anbetracht der vernünftigerweise vorhersehbaren Gefahr, dass die Verbreitung von Dokument 10 den Entscheidungsprozess der Kommission ernsthaft beeinträchtigen würde, vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass in Bezug auf Dokument 10 kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung bestehe.

Dokument 11

69. Die Bürgerbeauftragte kam zu dem Schluss, dass Dokument 11 Schlussfolgerungen enthält, die auf der Grundlage dienststellenübergreifender Konsultationen gezogen wurden. Dokument 11 enthielt keine (selbst-)kritischen, kontroversen oder spekulativen Ansichten, deren Offenlegung die Bereitschaft ihrer Beamten einschränken könnte, solche Ansichten in Zukunft vorzubringen. Darüber hinaus war das Argument, dass Dokument 11 bei der Prüfung ähnlicher Fälle verwendet werden könne, die denselben Tätigkeitsbereich beträfen, wie es in der Rechtssache MyTravel vorgesehen war, eindeutig nicht auf Dokument 11 anwendbar, da es einen einzigartigen Sachverhalt betraf, d. h. Sachverhalte, die ein bestimmtes Projekt (das Hafenprojekt Granadilla) und seine Auswirkungen auf ein bestimmtes Natura-2000-Gebiet betrafen.

70. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen vertrat die Bürgerbeauftragte nicht die Auffassung, dass die Kommission Argumente dafür vorgebracht hat, dass die Ausnahme vom Zugang gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 für Dokument 11 gilt. Dementsprechend vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die Kommission den Zugang zu Dokument 11 zu Unrecht verweigert und damit einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen habe.

71. Wie bei den Dokumenten 6, 8 und 9 war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Verbreitung von Dokument 11 geeignet sei, den Entscheidungsprozess der Kommission zu verbessern (siehe oben, Rn. 54).

72. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen kam die Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die Kommission den Zugang zu den Dokumenten 6, 8, 9, 11, 12, 13 und 14 aus folgenden Gründen zu Unrecht verweigert hat:

• In Bezug auf die Dokumente 6, 8, 9 und 11 habe die Kommission es versäumt, die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen hinreichend zu begründen.

• In Bezug auf die Dokumente 12-14 habe die Kommission nicht überprüft, ob die spanischen Behörden die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 hinreichend begründet hätten.

Dabei handelte es sich um Missstände in der Verwaltungstätigkeit. Der Bürgerbeauftragte richtete daher gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten den folgenden Empfehlungsentwurf an die Kommission:

„Die Kommission sollte Zugang zu den Dokumenten 6, 8, 9 und 11 gewähren.

In Bezug auf die Dokumente 12-14 sollte die Kommission einen echten Dialog mit den spanischen Behörden über den Antrag auf Zugang aufnehmen, um festzustellen, ob stichhaltige Gründe für die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich vorliegen. Kann die Kommission nicht feststellen, dass berechtigte Gründe für die Verweigerung des Zugangs vorliegen, sollte sie Zugang zu den Dokumenten 12-14 gewähren."

73. Da die Kommission in diesem Stadium der Untersuchung die Auslegung des Artikels 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 durch den Gerichtshof in der Rechtssache C-64/05 P nicht in vollem Umfang hätte berücksichtigen können, gab der Empfehlungsentwurf der Kommission Gelegenheit, einen echten Dialog mit den spanischen Behörden über den Antrag auf Zugang zu Dokumenten 12-14 zu führen. Der Bürgerbeauftragte vertrat daher die Auffassung, dass es verfrüht gewesen wäre, sich in diesem Stadium der Untersuchung mit der Forderung des Beschwerdeführers zu befassen, dass die Kommission die EEB schriftlich über die wichtigsten Argumente und Punkte informieren sollte, die von den spanischen Behörden in den Dokumenten 12-14 vorgebracht wurden.

74. Der Bürgerbeauftragte wies schließlich darauf hin, dass seine Schlussfolgerungen zu Dokument 10 zeigten, dass es Situationen gebe, in denen die Organe berechtigt seien, einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten abzulehnen. Um jedoch legitim zu sein, muss jede solche Verweigerung mit einer detaillierten Darstellung der Gründe für die Anwendung einer Ausnahme nach Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 einhergehen.

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf vorgelegt wurden

75. In ihrer Stellungnahme zu dem Empfehlungsentwurf entschuldigte sich die Kommission zunächst dafür, dass ihre Antwort auf den Empfehlungsentwurf eine beträchtliche Zeit in Anspruch genommen hatte, nämlich von Juni 2009, als der Bürgerbeauftragte seinen Empfehlungsentwurf übermittelte, bis Juli 2010, als die Kommission ihre Antwort übermittelte. Die Verzögerung wurde dadurch erklärt, dass es sich um den ersten Fall handelte, in dem der Bürgerbeauftragte der Auffassung war, dass die Kommission die Angemessenheit der von einem Mitgliedstaat angeführten Gründe für Einwände gegen die Offenlegung von Dokumenten, die von ihm stammen, nicht bewertet hatte.

76. Die Kommission stimmte dem Empfehlungsentwurf der Bürgerbeauftragten zu, ihre Weigerung, Zugang zu ihren internen Dokumenten 6, 8, 9 und 11 zu gewähren, zu überdenken. Angesichts dieser Überprüfung gab die Kommission diese Dokumente an den Beschwerdeführer weiter. Dabei vertrat sie die Auffassung, dass die vollständige Offenlegung der Dokumente ihren Entscheidungsprozess nicht mehr beeinträchtigen würde.

77. Die Kommission wies in Bezug auf die von den spanischen Behörden stammenden Dokumente darauf hin, dass ihre Entscheidung vom 10. April 2007, die Verbreitung zu unterlassen, mit der Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz im Einklang stehe, da diese Rechtsprechung vom Gerichtshof erst in seinem Urteil vom 18. Dezember 2007 aufgehoben worden sei [49].

78. In Bezug auf die Auffassung des Bürgerbeauftragten, dass die jetzt von den spanischen Behörden vorgebrachte Begründung nicht den vom Gerichtshof in der Rechtssache C-64/05 P festgelegten Standards entspreche, und die Auffassung des Bürgerbeauftragten, dass die Kommission es versäumt habe, im Rahmen eines echten Dialogs mit den spanischen Behörden zu überprüfen, ob ausreichende Gründe für die Anwendung der Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 vorlägen, teilte die Kommission die Auffassung des Bürgerbeauftragten nicht. Die Kommission stellte fest, dass der Gerichtshof [50] bestätigt hat, dass Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Verbreitung von Dokumenten, die von ihnen stammen, in eine andere Lage versetzt als andere Dritte. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die Kommission grundsätzlich verpflichtet ist, den Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu verweigern, wenn ein Mitgliedstaat seine Einwände gegen die Verbreitung der von ihm stammenden Dokumente begründet hat und diese Gründe im Hinblick auf die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen materiellen Ausnahmen geltend gemacht werden [51]. Die Kommission könnte diese Dokumente jedoch offenlegen, wenn ein Mitgliedstaat trotz Einwänden am Ende eines echten Dialogs

• ihre Einwände nicht begründet hat;
• ihre Einwände auf Begründungen stützten, die sich nicht auf die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen materiellen Ausnahmen beziehen;
• eine dieser Ausnahmen geltend gemacht oder Gründe angegeben haben, die offensichtlich nicht für die betreffenden Dokumente gelten.

In solchen Fällen hat der Mitgliedstaat das Recht, die Nichtigerklärung dieses Beschlusses durch das Gericht zu beantragen und einstweilige Anordnungen zu beantragen, die die Verbreitung verhindern, bis der Gerichtshof sein Urteil erlassen hat [52]. Ein ähnlicher Fall ist derzeit beim Gerichtshof anhängig [53].

79. Die Kommission stellte fest, dass sie die spanischen Behörden im vorliegenden Fall erneut gefragt habe, ob die Gründe für ihre Einwände unter Berücksichtigung des Zeitablaufs noch gültig seien. Die Kommission erklärte, dass sie, sobald die spanischen Behörden ihre Einwände zurücknehmen, die Dokumente 12, 13 und 14 offenlegen werde.

80. Der Beschwerdeführer vertrat in seiner Stellungnahme zur Stellungnahme der Kommission erstens die Auffassung, dass es sehr enttäuschend sei, dass die Kommission mehr als ein Jahr gebraucht habe, um auf den Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten zu antworten. Der Beschwerdeführer hielt es auch für sehr enttäuschend, dass sich die Kommission nach wie vor weigerte, die aus Spanien stammenden Dokumente offenzulegen. Nach Ansicht des Beschwerdeführers hat die Kommission die Anforderungen des Vertrags von Lissabon und des Artikels 15 AEUV nicht erfüllt. Der Beschwerdeführer wollte seine Stellungnahme vom 12. Februar 2010 wiederholen, nachdem die Kommission zu dem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung Stellung genommen hatte, und erklärte, er wünsche weiterhin Zugang zu den Dokumenten der Kommission.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf

81. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass der erste Teil seines Empfehlungsentwurfs auf der Erwägung beruhte, dass die Kommission es versäumt hat, die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen angemessen zu begründen. Auf dieser Grundlage forderte er die Kommission auf, die Entscheidung, einen teilweisen Zugang zu ihren internen Dokumenten 6, 8, 9 und 11 offenzulegen, unter Berücksichtigung seiner Feststellungen zu überdenken.

82. In ihrer ausführlichen Stellungnahme vom 14. Juli 2010 wies die Kommission darauf hin, dass sie ihre internen Dokumente auf der Grundlage des Empfehlungsentwurfs des Bürgerbeauftragten erneut geprüft habe. Anschließend wurden diese internen Dokumente vollständig freigegeben. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Kommission somit den ersten Teil des Empfehlungsentwurfs akzeptiert hat. Er ist daher der Auffassung, dass das Vorbringen des Beschwerdeführers, die Kommission solle ihre internen Dokumente vollständig offenlegen, von der Kommission geklärt wurde. Daher sind in Bezug auf diesen Aspekt der Beschwerde keine weiteren Maßnahmen des Bürgerbeauftragten erforderlich.

83. In Bezug auf den zweiten Teil des Empfehlungsentwurfs, in dem der Bürgerbeauftragte erklärte, dass die Kommission nicht überprüft habe, ob die spanischen Behörden die Gründe für die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 hinreichend begründet hätten, erkennt der Bürgerbeauftragte zunächst die Versuche der Kommission an und begrüßt sie, mit den spanischen Behörden in einen Dialog über die Anwendung von Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 auf die betreffenden Dokumente einzutreten.

84. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission der Auffassung ist, dass die Kommission grundsätzlich verpflichtet ist, den Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu verweigern, wenn ein Mitgliedstaat die Kommission über die Gründe für seine Einwände gegen die Offenlegung der von ihm stammenden Dokumente unterrichtet hat und diese Gründe im Hinblick auf die in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen materiellen Ausnahmen angeführt werden. Die Kommission könne die Dokumente nur dann offenlegen, wenn der Mitgliedstaat

• seine Einwände nicht begründet; oder
• stützt seine Einwände auf Begründungen, die sich nicht auf die materiellen Ausnahmen nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 beziehen; oder
• sich auf eine der Ausnahmen nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 beruft oder Gründe für die Ausnahmen nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001 nennt, die offensichtlich nicht für die betreffenden Dokumente gelten.

Beschließt die Kommission in solchen Fällen, die Dokumente trotz des Antrags des Mitgliedstaats freizugeben, hat der Mitgliedstaat das Recht, eine Nichtigkeitsklage gegen diesen Beschluss beim Gericht zu erheben. Sie hat auch das Recht, beim Gericht einstweilige Anordnungen zu beantragen, die die Verbreitung verhindern, bis der Gerichtshof sein Urteil erlassen hat [54].

85. Die Bürgerbeauftragte hat Vorbehalte in Bezug auf das Verständnis der Kommission für die Grundlage ihres Dialogs mit den spanischen Behörden. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass der Gerichtshof in seinem Urteil Schweden/Kommission betont hat, dass Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001 nicht darauf abzielt, eine Aufteilung zwischen zwei Befugnissen – einer auf nationaler Ebene und der anderen auf EU-Ebene – mit unterschiedlichen Zwecken zu schaffen. Artikel 4 Absatz 5 gibt dem Mitgliedstaat die Befugnis, sich an dem Beschluss des Unionsorgans zu beteiligen. Der einzige Zweck des Entscheidungsverfahrens nach Artikel 4 Absatz 5 besteht jedoch darin, festzustellen, ob der Zugang zu einem Dokument aufgrund einer der in Artikel 4 Absätze 1 bis 3 genannten materiellen Ausnahmen verweigert werden sollte.[55] Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten sollte die Tatsache, dass ein Mitgliedstaat durch Artikel 4 Absatz 5 an diesem Entscheidungsverfahren beteiligt ist, den Zweck des Entscheidungsverfahrens nicht verändern. Darüber hinaus sollte die Tatsache, dass ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 4 Absatz 5 an diesem Beschlussfassungsverfahren beteiligt ist, weder die Art noch die Qualität der etwaigen Entscheidung über den Zugang der Öffentlichkeit gemäß der Verordnung 1049/2001 ändern. Die Begründung des Organs, das im Besitz eines Dokuments ist, um nachzuweisen, dass eine Ausnahme nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 gilt, sollte nicht weniger umfangreich oder weniger überzeugend sein, wenn es sich bei dem betreffenden Dokument um ein aus einem Mitgliedstaat stammendes Dokument handelt und der Mitgliedstaat beantragt hat, der Öffentlichkeit den Zugang zu dem Dokument zu verweigern. Dies wird durch das Urteil des Gerichtshofs bestätigt, wonach der Mitgliedstaat im Einklang mit der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit verpflichtet ist, so zu handeln und zusammenzuarbeiten, dass die Verordnung 1049/2001, insbesondere Artikel 4 Absätze 1 bis 3, wirksam angewandt wird [56].

86. Der Gerichtshof hat ferner betont, dass das Tätigwerden eines Mitgliedstaats im Rahmen eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten den EU-Charakter der Entscheidung, die das Organ später trifft, nicht berührt.[57] Das Tätigwerden eines Mitgliedstaats berührt auch nicht die Verpflichtung des Organs, seine Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs zu begründen.[58] Daraus folgt nach Ansicht des Bürgerbeauftragten, dass die Verantwortung des Organs, das den Zugang der Öffentlichkeit zu einem in seinem Besitz befindlichen Dokument verweigert, für die Begründung seiner Entscheidung gleich bleibt, unabhängig davon, ob das Organ seine Entscheidung auf einen Antrag gemäß Artikel 4 Absatz 5 gestützt hat oder ob die Entscheidung des Organs ausschließlich auf seiner eigenen Analyse beruht. Dies wird auch durch die Feststellung des Gerichtshofs untermauert, dass "das Organ in seiner Entscheidung nicht nur die Tatsache festhalten [muss], dass der betreffende Mitgliedstaat der Verbreitung des angeforderten Dokuments widersprochen hat, sondern auch die Gründe darlegen [muss], auf die sich dieser Mitgliedstaat beruft, um darzutun, dass eine der Ausnahmen vom Recht auf Zugang nach Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung anwendbar ist." [59] Daraus folgt, dass das Organ, das den Zugang zu einem aus einem Mitgliedstaat stammenden Dokument verweigert, verpflichtet ist, zu prüfen, ob die von diesem Mitgliedstaat angeführten und vom Organ zur Begründung seiner Entscheidung herangezogenen Gründe für die Anwendung von Artikel 4 Absätze 1 bis 3 dem erforderlichen Standard entsprechen. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass der Gerichtshof festgestellt hat, dass nach Artikel 4 Absatz 5 das Organ, das bei der Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument die Gründe eines Mitgliedstaats anführt, auch sicherstellen muss, dass diese Gründe vorliegen [60].

87. In Bezug auf das erforderliche Begründungsniveau für die Anwendung von Artikel 4 Absätze 1 bis 3 sieht das Urteil Schweden/Kommission vor, dass diese Gründe es der Person, die das Dokument angefordert hat, ermöglichen sollten, den Ursprung und die Gründe für die Ablehnung ihres Antrags zu verstehen, und dass das zuständige Gericht erforderlichenfalls seine Kontrollbefugnis ausüben kann.[61] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Rechtsprechung der Unionsgerichte bereits die Einzelheiten der vom Organ in diesem Zusammenhang vorzunehmenden Prüfung (und damit auch die Gründe dafür) dargelegt hat. Der Bürgerbeauftragte stimmt daher nicht zu, dass sich die Kommission darauf beschränken sollte, festzustellen, ob die von dem Mitgliedstaat geltend gemachten Ausnahmen oder Gründe offensichtlich nicht für die betreffenden Dokumente gelten [62], da ein solcher Test nicht gewährleisten würde, dass die Kommission eine hinreichend begründete Entscheidung erlässt. Der Bürgerbeauftragte ist vielmehr der Ansicht, dass die Kommission überprüfen sollte, ob die vom Mitgliedstaat angeführten Ausnahmen oder Gründe tatsächlich für die betreffenden Dokumente gelten. Ein solcher Test würde es der Kommission ermöglichen, einen Beschluss zu erlassen, der nicht weniger umfangreich und nicht weniger überzeugend wäre als jeder andere hinreichend begründete Beschluss der Kommission in Bezug auf die Anwendung der Verordnung 1049/2001.

88. Daraus folgt, dass sich die Kommission, wenn der betreffende Mitgliedstaat keine hinreichenden Gründe angibt, um nachzuweisen, dass die in der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen tatsächlich anwendbar sind, in keiner Entscheidung, mit der der Zugang verweigert wird, allein auf die von dem Mitgliedstaat angeführten Gründe stützen sollte [63].

89. In Bezug auf die Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren hält es der Bürgerbeauftragte für angemessen, die vom Gerichtshof in Bezug auf die Rechtsberatung festgelegte dreistufige Prüfung anzuwenden, da diese beiden Kategorien von Dokumenten beide unter Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich fallen. Erstens muss sich das Organ vergewissern, dass das Dokument, um dessen Verbreitung es ersucht wird, tatsächlich ein Gerichtsverfahren betrifft, und gegebenenfalls entscheiden, welche Teile der Dokumente tatsächlich betroffen sind. Zweitens muss das Organ prüfen, ob die Verbreitung der Teile des betreffenden Dokuments, die als im Zusammenhang mit einem Gerichtsverfahren stehend identifiziert wurden, "den Schutz " dieses Verfahrens beeinträchtigen würde. Die Gefahr einer Beeinträchtigung dieses Interesses muss vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein. Drittens muss das Organ, wenn es der Auffassung ist, dass die Verbreitung des Dokuments den Schutz von Gerichtsverfahren beeinträchtigen würde, prüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, das die Verbreitung rechtfertigt.[64] Wird die Stellungnahme des Mitgliedstaats eingeholt, sollte der vom Mitgliedstaat angegebene Grund für die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit nach derselben Methode erfolgen. Im vorliegenden Fall argumentierten die spanischen Behörden, dass die Verbreitung der Dokumente 12-14 den Schutz laufender Gerichtsverfahren beeinträchtigen würde. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass die spanischen Behörden offenbar nicht in ausreichendem Maße, um die vom Gerichtshof festgelegten Standards (wie oben zusammengefasst) zu erfüllen, Gründe dafür vorgebracht haben, dass die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich tatsächlich anwendbar ist. Die Kommission hat es auch versäumt, die spanischen Behörden über den angemessenen Umfang der von Spanien geforderten Begründung zu unterrichten.

90. Vor diesem Hintergrund ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 5 verstoßen hat, dass sie nicht im Rahmen eines „echten Dialogs“[65] mit den spanischen Behörden überprüft hat, ob ausreichende Gründe für die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich auf die betreffenden Dokumente vorliegen. Dies ist ein Fall von Missständen in der Verwaltungstätigkeit. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die Kommission diese kritische Bemerkung im Rahmen ihres laufenden Dialogs mit den spanischen Behörden berücksichtigen wird. Unter diesen Umständen hält es der Bürgerbeauftragte für nicht sinnvoll, dem Europäischen Parlament einen Sonderbericht vorzulegen.

91. Der Bürgerbeauftragte wird auch erwägen, eine Initiativuntersuchung bei der Kommission, dem Rat und dem Parlament einzuleiten, um zu klären, wie diese Organe in ähnlichen Fällen den Dialog mit den Mitgliedstaaten über die Anwendung der Verordnung 1049/2001 auf Dokumente aus den Mitgliedstaaten, die sich im Besitz des Organs befinden, geführt haben.

B. Zu den Vorwürfen, dass die Kommission die in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Fristen nicht eingehalten habe

92. Die Kommission brachte ihr Bedauern über die Verzögerung bei der Bearbeitung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten zum Ausdruck, die auf den Umfang des Antrags und die Komplexität des Falls zurückzuführen sei. Sie wird alles in ihrer Macht Stehende tun, um die festgelegten Fristen in künftigen Fällen einzuhalten. Die Kommission bedauert ferner zutiefst die Verzögerung bei der Registrierung des Zugangsantrags, die auf die Zahl der eingegangenen Anträge auf Zugang zu Dokumenten und die begrenzten Ressourcen zurückzuführen ist, die zu diesem Zeitpunkt für deren Bearbeitung zur Verfügung standen.

93. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass verspätete Registrierung und verspätete Antworten auf Anträge in der Kommission relativ häufig vorkämen. Nach Ansicht des Beschwerdeführers scheint dies auf die unvollkommene Organisation seiner Arbeit zurückzuführen zu sein, die für sich genommen einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Das "tiefe Bedauern" der Kommission ist in dieser Hinsicht nicht hilfreich. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs darf sich eine Verwaltung nicht auf Personalmangel oder andere interne Schwierigkeiten berufen, um die Nichteinhaltung bestehender verbindlicher Rechtsvorschriften zu rechtfertigen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

94. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission zugibt, dass es eine Verzögerung bei der Registrierung und Bearbeitung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang gegeben hat. Solche Verzögerungen stellen einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Die Bürgerbeauftragte stellt jedoch auch fest, dass die Kommission ihr Bedauern über die Verzögerungen zum Ausdruck gebracht und sich verpflichtet hat, alles in ihrer Macht Stehende zu tun, um die festgelegten Fristen in künftigen Fällen einzuhalten. Der Bürgerbeauftragte sieht daher derzeit keinen Grund, diese Frage weiterzuverfolgen.

95. Der Bürgerbeauftragte hat das Argument des Beschwerdeführers zur Kenntnis genommen, dass verspätete Registrierung und verspätete Antworten auf Anfragen bei der Kommission relativ häufig vorkommen. Der Bürgerbeauftragte befasste sich in der Vergangenheit mit dem Problem der verspäteten Registrierung und Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten durch die Kommission.[66] Der Bürgerbeauftragte wird die Verpflichtung der Kommission, die in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Fristen einzuhalten, weiterhin auf der Grundlage der bei ihm eingereichten Beschwerden überwachen. Wenn der Bürgerbeauftragte Hinweise auf ein diesbezügliches systemisches Problem innerhalb der Kommissionsdienststellen erhält, wird er erwägen, eine Untersuchung aus eigener Initiative in dieser Angelegenheit einzuleiten.

C. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchungen zu dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte sie mit folgenden Schlussfolgerungen ab:

Die Kommission hat den Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten zu den Dokumenten 6, 8, 9 und 11 angenommen.

In Bezug auf die Dokumente 12, 13 und 14 hat die Kommission dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 5 verstoßen, dass sie nicht im Rahmen eines echten Dialogs mit den spanischen Behörden geprüft hat, ob ausreichende Gründe für die Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich auf die Dokumente vorliegen.

Hinsichtlich des zweiten und dritten Vorwurfs des Beschwerdeführers sind keine weiteren Untersuchungen gerechtfertigt.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 8. Dezember 2010

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[1] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).

[2] Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206, S. 7). Artikel 6 Absatz 4 lautet wie folgt: "Muss ein Plan oder Projekt trotz einer negativen Verträglichkeitsprüfung für das Gebiet und in Ermangelung alternativer Lösungen dennoch aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art, durchgeführt werden, so trifft der Mitgliedstaat alle erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die Gesamtkohärenz von Natura 2000 geschützt wird. Sie unterrichtet die Kommission über die getroffenen Ausgleichsmaßnahmen. Befindet sich in dem betreffenden Gebiet ein prioritärer natürlicher Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art, so können nur Erwägungen im Zusammenhang mit der menschlichen Gesundheit oder der öffentlichen Sicherheit, mit positiven Folgen von vorrangiger Bedeutung für die Umwelt oder – nach Stellungnahme der Kommission – mit anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses angestellt werden.“

[3] Die betreffenden Dokumente wurden im Schreiben der Kommission vom 10. April 2007 unterschiedlich nummeriert. Aus Gründen der Kohärenz wird jedoch die ursprüngliche Nummerierung im Anhang des Schreibens der Kommission vom 15. Dezember 2006 während der gesamten Entscheidung beibehalten.

[4] Siehe Rechtssache T-168/02, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Kommission, Slg. 2004, II-4135. Die Paragraphen 57 und 58 lauten:

„57. Aus Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung ergibt sich jedoch, dass die Mitgliedstaaten einer Sonderbehandlung unterliegen. Diese Bestimmung verleiht einem Mitgliedstaat die Befugnis, das Organ zu ersuchen, von ihm stammende Dokumente nicht ohne seine vorherige Zustimmung zu verbreiten ...

58. Art. 4 Abs. 5 der Verordnung stellt die Mitgliedstaaten in eine andere Lage als die anderen Parteien und legt eine lex specialis zur Regelung ihrer Lage fest. Nach dieser Bestimmung ist der Mitgliedstaat befugt, ein Organ zu ersuchen, ein von ihm stammendes Dokument nicht ohne seine „vorherige Zustimmung“ zu verbreiten. Die dem Organ auferlegte Verpflichtung, die vorherige Zustimmung des Mitgliedstaats einzuholen, die eindeutig in Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung festgelegt ist, könnte zu einem toten Buchstaben werden, wenn die Kommission beschließen könnte, dieses Dokument trotz einer ausdrücklichen Aufforderung des betreffenden Mitgliedstaats, dies nicht zu tun, offenzulegen.

[5] Vermerk der Direktion B der GD ENV vom 10. Mai 2006 an den Generaldirektor der GD ENV; und einen Vermerk der GD ENV vom 1. Juni 2006 an Kommissionsmitglied Dimas.

[6] Rechtssache C-321/96 Mecklenburg gegen Kreis Pinneberg, Slg. 1998, I-3809.

[7] Rechtssache C-64/05 P Schweden gegen Kommission und andere, Slg. 2007, I-11389.

[8] Siehe oben, Rn. 9 und Fußnote 7.

[9] Rechtssache T-168/02, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH/Kommission, Slg. 2004, II-4135.

[10] Rechtssache C-64/05 P Schweden gegen Kommission und andere, Slg. 2007, I-11389.

[11] Ebenda, Randnr. 76.

[12] Ebenda, Randnr. 94.

[13] Ebenda, Randnrn. 85-86.

[14] Ebenda, Randnr. 87.

[15] Ebenda, Randnr. 88.

[16] Ebenda, vgl. Rn. 50 und 90.

[17] Ebenda, Randnr. 89.

[18] Vgl. Entscheidung des Bürgerbeauftragten zur Beschwerde 1434/2004/PB, Ziff. 1.22.

[19] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnr. 66.

[20] Siehe Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (ABl. 2006, L 264, S. 13).

[21] Siehe Fußnote 2.

[22] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 44 bis 50 und 89.

[23] Rechtssache T-403/05, MyTravel Group plc./Kommission, Slg. 2008, II-2027, Randnr. 51.

[24] Erwägungsgrund 2 der Verordnung 1049/2001.

[25] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 75-76.

[26] Rechtssache T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Kommission, Slg. 2005, II-1121, Randnr. 69, und Rechtssache T-403/05, MyTravel Group plc./Kommission, Slg. 2008, II-2027, Randnr. 33.

[27] Rechtssache T-403/05, MyTravel Group plc./Kommission, Slg. 2008, II-2027, Randnrn. 51-52.

[28] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission und andere, Slg. 2007, I-11389.

[29] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 76 und 93.

[30] Ebenda, Randnr. 85.

[31] Ebenda, Randnr. 94.

[32] Ebenda, Randnr. 89.

[33] Hervorhebung durch den Bürgerbeauftragten.

[34] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnr. 89.

[35] Ebenda, Randnr. 99.

[36] Ebenda, Randnr. 89.

[37] Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Slg. 2008, I-4723, Randnrn. 37-44.

[38] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 85-86.

[39] Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 erlaubt es dem Organ, den Zugang zu einem für den internen Gebrauch erstellten Dokument zu verweigern, das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ keinen Beschluss gefasst hat, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde. Nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 kann das Organ den Zugang zu Dokumenten, die Stellungnahmen für den internen Gebrauch enthalten, auch nach der Beschlussfassung verweigern, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde. Aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 und 2 ergibt sich, dass die Zahl der potenziell unter Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 fallenden Dokumente geringer ist als die Zahl der potenziell unter Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 fallenden Dokumente. (Hervorhebung durch den Bürgerbeauftragten).

[40] Rechtssache T-403/05, MyTravel Group plc./Kommission, Slg. 2008, II-2027, Zur Darstellung der Argumente der Kommission in Bezug auf MyTravel siehe oben, Rn. 33 und 34.

[41] Es ist wichtig zu betonen, dass die Realität eines solchen externen Drucks nachgewiesen werden muss, d. h. es muss nachgewiesen werden, dass ein vernünftigerweise vorhersehbares Risiko bestand, dass die zu treffende Entscheidung aufgrund eines solchen externen Drucks erheblich beeinträchtigt würde. Siehe Rechtssache T-144/05 Muñiz/Kommission, Slg. 2008, II-335, Randnr. 86.

[42] Rechtssache T-342/99, Airtours/Kommission, Slg. 2002, II-2585. Fusionskontrollentscheidungen der Europäischen Kommission werden selten für nichtig erklärt. In seinem Urteil in der Rechtssache T-342/99 erklärte das Gericht erster Instanz die Entscheidung der Kommission, mit der ein beabsichtigter Zusammenschluss für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wurde, für nichtig.

[43] Rechtssache T-403/05, MyTravel Group plc./Kommission, Slg. 2008, II-2027, Randnr. 43.

[44] Als Beispiel nannte die Kommission die Rechtssache EMI/Time Warner, in der sie einen Antrag auf Zugang gemäß der Verordnung 1049/2001 zur Mitteilung der Beschwerdepunkte ablehnte, um die Beratungen ihrer Dienststellen in der Rechtssache BMG/Sony zu schützen, die denselben Tätigkeitsbereich betraf. Rechtssache T-403/05 MyTravel Group plc./Kommission, Slg. 2008, II-2027, Randnrn. 99-100.

[45] Rechtssache T-121/05, Borax Europe Ltd/Kommission, Slg. 2009, II-27....

[46] Rechtssache T-121/05, Borax Europe Ltd/Kommission, Slg. 2009, II-27, Randnr. 70.

[47] Rechtssache T-121/05, Borax Europe Ltd/Kommission, Slg. 2009, II-27, Randnr. 71.

[48] Rechtssache T-121/05, Borax Europe Ltd/Kommission, Slg. 2009, II-27...

[49] Rechtssache C-64/05 P Schweden gegen Kommission und andere [2007] Slg. I-11389.

[50] Urteil Idem (Randnrn. 43-50).

[51] Ebenda, Randnrn. 85-90.

[52] Artikel 5 Absatz 6 der Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 im Anhang der Geschäftsordnung der Kommission, Beschluss 2001/937 vom 29. Dezember 2001, ABl.

[53] Rechtssache T-59/09, Bundesrepublik Deutschland/Kommission, noch anhängig.

[54] Die Kommission führt aus, dass ein ähnlicher Fall, bei dem es sich um Dokumente aus Deutschland handele, die sich im Besitz der Kommission befänden, derzeit beim Gericht anhängig sei (vgl. Klage vom 11. Februar 2009 Deutschland/Kommission in der Rechtssache T-59/09, (noch anhängig)).

[55] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 76 und 93.

[56] Ebenda, Randnr. 85.

[57] Ebenda, Randnr. 94.

[58] Ebenda, Randnr. 89.

[59] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnr. 89 (Hervorhebung nur hier).

[60] Ebenda, Randnr. 99.

[61] Ebenda, Randnr. 89.

[62] Siehe oben, Rn. 79.

[63] Die Kommission könnte sicherlich ihre eigene Begründung hinzufügen, um die von ihr in der Begründung des Mitgliedstaats festgestellten Mängel zu beheben.

[64] Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Slg. 2008, I-4723, Randnrn. 37-44.

[65] Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission u. a., Slg. 2007, I-11389, Randnrn. 85-86.

[66] In seiner Entscheidung in der Sache 3697/2006/PB machte der Bürgerbeauftragte folgende weitere Anmerkung: „Der Bürgerbeauftragte weist darauf hin, dass Anträge auf Zugang zu Dokumenten und Zweitanträge gemäß Artikel 7 Absatz 1 und Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 unverzüglich bearbeitet werden und dass eine Antwort auf einen Antrag auf Zugang oder einen Zweitantrag innerhalb von 15 Arbeitstagen ab dem Tag der Registrierung eines solchen Antrags zu erfolgen hat. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Verpflichtung, Anträge umgehend zu bearbeiten, bedeutet, dass die Kommission ihre Verwaltungsdienste so organisieren sollte, dass die Registrierung in der Regel spätestens am ersten Arbeitstag nach Eingang eines Antrags erfolgt.“