Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Der Fall betrifft die allgemeine Tendenz der Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten zu gewähren, die laufende Untersuchungen über mögliche Verstöße gegen das EU-Recht durch die Mitgliedstaaten betreffen. Die in Dänemark lebenden EU-Bürger hatten den Eindruck, dass die Generaldirektion Umwelt (GD Umwelt) der Kommission in ihrem Politikbereich in den Jahren 2006-2007 eine offenere Praxis annahm. Als die GD Umwelt später auf die oben genannte Tendenz der Kommission zurückgriff, baten diese Bürger um Begründungen und schlugen vor, dass die offenere Praxis weiterhin befolgt werden sollte. Da sie mit den Antworten der Kommission nicht zufrieden waren, wandten sie sich an den Europäischen Bürgerbeauftragten.

2. Der detailliertere Hintergrund des Falles ist zusammenfassend wie folgt.

3. Mit Schreiben vom 2. April 2007 gewährte die GD Umwelt den Beschwerdeführern Zugang zum Aufforderungsschreiben und zur Antwort Dänemarks im Vertragsverletzungsverfahren 2003/2070 betreffend die Vereinbarkeit der dänischen Rechtsvorschriften mit der Richtlinie 92/43/EWG des Rates („Habitatrichtlinie“). Die GD Umwelt wies darauf hin, dass sie diese Dokumente "im Einklang mit unserer Praxis" zur Verfügung gestellt hat. Sie fügte hinzu, dass die fraglichen Dokumente auch von den dänischen Behörden veröffentlicht worden seien und einen Link zur entsprechenden Website enthielten. Es stellte schließlich fest, dass "[i]n Fall, dass die Dokumente in der Zwischenzeit von dieser Website entfernt wurden, können Sie uns gerne erneut kontaktieren und wir werden die Dokumente gerne wie gewünscht zur Verfügung stellen".

4. Die Beschwerdeführer erhielten eine Kopie eines Schreibens der GD Umwelt an das dänische Umweltministerium, in dem auf die Änderung der Offenlegungspraxis wie folgt Bezug genommen wurde:

„Die GD Umwelt hat die Praxis in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit geändert und wird der Öffentlichkeit künftig Zugang zu allen Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren gewähren, die Unstimmigkeiten zwischen nationalen und EU-Rechtsvorschriften betreffen. In der Tat kann die Verbreitung in Fällen wie den vorliegenden die Anwendung und die nützliche Wirkung der betreffenden Richtlinien erleichtern. Dieser Umstand wird als ein überwiegendes öffentliches Interesse angesehen, das die Offenlegung rechtfertigt.“

5. Die GD Umwelt gewährte auch Zugang zu dem Aufforderungsschreiben im Vertragsverletzungsverfahren 2006/2134 betreffend die Vereinbarkeit der dänischen Rechtsvorschriften mit der Richtlinie 79/409/EWG des Rates (im Folgenden „Vogelschutzrichtlinie“, jetzt konsolidierte Richtlinie 2009/147/EG) in Bezug auf das besondere Schutzgebiet Nr. 60 (Tondermarsken). Dieses Schreiben wurde auch auf der Website des dänischen Umweltministeriums veröffentlicht.

6. Mit Schreiben vom 20. Juli 2009 lehnte die GD Umwelt jedoch den Antrag der Beschwerdeführer auf Zugang zu einem ergänzenden Aufforderungsschreiben in der Sache 2006/2134 ab. Dabei verwies die GD Umwelt auf Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission [2], in dem es heißt: „Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz [...] den Zweck von Inspektionen, Untersuchungen und Audits". Die GD Umwelt verwies ferner auf das Urteil Petrie des (damaligen) Gerichts erster Instanz, in dem der Gerichtshof feststellte, dass "die Mitgliedstaaten berechtigt sind, von der Kommission zu erwarten, dass sie bei Untersuchungen, die zu einem Vertragsverletzungsverfahren führen könnten, Vertraulichkeit gewährleistet"[3].

7. Mit Schreiben vom 21. Juli 2009 fragten die Beschwerdeführer die Kommission, ob ihre Weigerung, das ergänzende Aufforderungsschreiben in der Sache 2006/2134 offenzulegen, auf den Wunsch der dänischen Regierung nach Vertraulichkeit in dieser Sache zurückzuführen sei.

8. In einem ergänzenden Schreiben vom 25. September 2009 teilte die GD Umwelt den Beschwerdeführern mit, dass der Zugang zum Aufforderungsschreiben in der Sache 2006/2134 (nicht zum oben genannten ergänzenden Schreiben) gewährt worden sei, da die dänischen Behörden das Schreiben auf der Website des dänischen Umweltministeriums veröffentlicht hätten. Es gab daher keinen Grund für uns, das Dokument zurückzuhalten, da Dänemark davon ausgegangen wurde, dass es von seinem Recht auf vertrauliche Behandlung des Dokuments Abstand genommen hat." In Bezug auf den Fall 2003/2070 stellte die GD Umwelt fest, dass sich"unsere Praxis seitdem geändert hat"und dass Anträge auf Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Untersuchungen abgelehnt würden, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung.

Gegenstand der Untersuchung

9. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zu folgenden Behauptungen und Behauptungen ein.

Vorwürfe

Die Kommission hat den Beschwerdeführern nicht erläutert, warum sie nach einer neuen Praxis im Jahr 2006 erneut eine restriktive Praxis in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Eröffnungsschreiben an die Mitgliedstaaten in Vertragsverletzungsverfahren eingeführt hat.

Forderungen

1. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Kommission sollte dem in der ersten Rüge genannten Antrag angemessen nachkommen.

2. Die Kommission sollte die Einführung der 2006 eingeführten Praxis überdenken, die einen besseren Zugang der Öffentlichkeit zu den an die Mitgliedstaaten gerichteten Eröffnungsschreiben ermöglicht.

10. Der Bürgerbeauftragte forderte die Kommission ferner auf, die folgenden Fragen zu beantworten:

11. In ihrem ersten diesbezüglichen Schreiben an den Beschwerdeführer vom 20. Juli 2009 unterrichtete die Kommission a) die Beschwerdeführer über das Petrie-Urteil in der Rechtssache T-191/99, in dem das Interesse eines Mitgliedstaats an der Aufrechterhaltung eines geschlossenen Dialogs mit der Kommission in Vertragsverletzungsverfahren anerkannt wurde, und b) wies auf die Bedeutung eines solchen Dialogs für die Suche nach gütlichen Lösungen zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat im Vorverfahren hin. Aus dem Inhalt dieses Schreibens ging nicht eindeutig hervor, ob die Kommission das Interesse an einer gütlichen Lösung als eigenständigen, autonomen Grund für die Nichtoffenlegung versteht oder ob diese Erwägung nach Ansicht der Kommission untrennbar mit dem möglichen Interesse des Mitgliedstaats an der Aufrechterhaltung eines geschlossenen Dialogs zusammenhängt. Insbesondere war nicht klar, ob die Kommission der Auffassung ist, dass das Petrie-Urteil anwendbar ist, und, wenn ja, in welchem Umfang, in Fällen, in denen ein Mitgliedstaat offen und eindeutig erklärt, dass er kein Interesse daran hat, die betreffenden Dokumente vertraulich zu behandeln. Der Bürgerbeauftragte forderte die Kommission daher auf, diese Frage in ihrer Stellungnahme zu klären.

12. Er forderte die Kommission ferner auf, im Rahmen ihrer Antwort auf den Vorwurf und die damit verbundene Behauptung konkrete Beispiele für Fälle oder Vorfälle vorzulegen, die sie dazu veranlasst haben, auf ihre Praxis aus der Zeit vor 2006 zurückzugreifen.

Die Untersuchung

13. Am 29. November 2010 ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission, bis zum 28. Februar 2011 eine Stellungnahme zu der Beschwerde abzugeben. Am 28. Februar 2011 teilte die Kommission dem Bürgerbeauftragten mit, dass sie innerhalb der Frist keine Stellungnahme abgeben könne. Er bestätigte, dass sich der Entwurf einer Antwort "in dienststellenübergreifender Konsultation befindet, jedoch mehr Zeit benötigt wird, um das erforderliche Verfahren abzuschließen". Am 29. März 2011 verlängerte die Kommission erneut die Frist für die Vorlage ihrer Stellungnahme und wies darauf hin, dass sich der Entwurf einer Antwort "in dienststellenübergreifender Konsultation"befinde, dass aber "unerwartete Schwierigkeiten bei der inhaltlichen Behandlung der Beschwerde aufgetreten sind".

14. Am 18. Mai 2011 legte die Kommission ihre Stellungnahme vor. Der Bürgerbeauftragte leitete sie zur Stellungnahme an die Beschwerdeführer weiter, die sie am 26. Juli 2011 übermittelten.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

A. Vorwurf der Nichterklärung, warum die Kommission nach einer neuen Praxis im Jahr 2006 erneut eine restriktive Praxis in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Eröffnungsschreiben an die Mitgliedstaaten in Vertragsverletzungsverfahren und damit zusammenhängenden Klagen eingeführt hat

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

15. Die Beschwerdeführer vertraten die Auffassung, dass die Kommission nicht erläutert habe, warum sie eine ihrer Ansicht nach restriktive Offenlegungspraxis für Aufforderungsschreiben im Zusammenhang mit Vertragsverletzungsverfahren im Umweltbereich wieder eingeführt habe. Sie brachten vor, die Kommission habe es versäumt, angemessene Erläuterungen zu liefern.

16. Die Beschwerdeführer wiesen ferner darauf hin, dass der Fall ein schwerwiegendes systemisches Problem bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit Vertragsverletzungsverfahren aufweise. Sie machten geltend, die Kommission sei in der Regel der Ansicht, dass die Offenlegung nicht aufgrund des Interesses des betreffenden Mitgliedstaats gewährt werden könne, sondern dass der Mitgliedstaat, wenn er selbst um Zugang ersucht werde, die Kommission in der Regel um seine Stellungnahme bitte. Letztere wiederum teilt dem Mitgliedstaat in der Regel mit, dass diese Dokumente so lange vertraulich sind, wie die Untersuchung läuft.

17. In ihrer Stellungnahme erläuterte die Kommission ihr Verständnis des Sachverhalts und der einschlägigen Vorschriften wie folgt.

18. In Bezug auf die erste Behauptung und die erste Frage des Bürgerbeauftragten räumte die Kommission ein, dass die GD Umwelt in den Vertragsverletzungsverfahren 2003/2070 und 2006/2134 die entsprechenden Aufforderungsschreiben offengelegt habe, da sie der Ansicht sei, dass die Offenlegung in diesen besonderen Fällen, die die unvollständige Umsetzung der Habitat- und der Vogelschutzrichtlinie in nationales Recht beträfen, die unmittelbare Anwendung der genannten Richtlinien erleichtern könnte. In diesen Fällen wurden diese Dokumente auch von dem betreffenden Mitgliedstaat veröffentlicht. In beiden Entscheidungen vertrat die GD Umwelt damals die Auffassung, dass Dokumente, die Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit der unvollständigen Umsetzung von Richtlinien in nationales Recht betreffen, unter den gegebenen Umständen ausnahmsweise offengelegt werden könnten. Darüber hinaus räumte die Kommission ein, dass die GD Umwelt in ihrem Schreiben vom 2. April 2007 an den Beschwerdeführer den Ausdruck „gemäß unserer Praxis“verwendet hat. Er fügte jedoch hinzu, dass dieser Standpunkt nicht als "Praxis der Kommission"angesehen werden könne. Als die Kommission in der Sache 2006/2134 ein ergänzendes Aufforderungsschreiben abgab, ersuchten die dänischen Behörden die Kommission um Stellungnahme zu einem Antrag auf Zugang zu diesem ergänzenden Aufforderungsschreiben. Bei dieser Gelegenheit gab die GD Umwelt eine ablehnende Stellungnahme zur Verbreitung dieses Dokuments ab und belegte damit, dass sie in jedem Fall eine andere Beurteilung vorgenommen habe.

19. Die Kommission erinnerte sodann an den besonderen Charakter der Zuständigkeiten, die ihr der Vertrag und die Rechtsprechung des Gerichtshofes im Bereich der Zuwiderhandlungen einräumen, sowie an den Ermessensspielraum, über den sie im Rahmen dieses Verfahrens verfügt. In Anbetracht der Tatsache, dass mit diesem Verfahren eine loyale Zusammenarbeit und ein Klima des gegenseitigen Vertrauens zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat geschaffen werden solle, könne nur eine Einzelfallprüfung feststellen, ob bestimmte Grundprinzipien strikt eingehalten werden sollten, nämlich das Vertragsverletzungsverfahren nicht seiner Wirksamkeit zu berauben, die Verpflichtungen aus Art. 339 AEUV einzuhalten und die in der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen anzuwenden.

20. Die Kommission stellte fest, dass Dritte, einschließlich derjenigen, deren Vertragsverletzungsbeschwerde zu einem förmlichen Prüfverfahren geführt hat, keine Rechte auf Zugang zu ihren Verwaltungsakten in Bezug auf Vertragsverletzungsverfahren haben. Nach Art. 258 AEUV und seiner Auslegung durch die Rechtsprechung ist nämlich nur der betreffende Mitgliedstaat Partei des vorliegenden Verfahrens. Folglich gilt das Urteil des Gerichtshofs vom 29. Juni 2010 in der Rechtssache C-139/07 P, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau [4], in dem das Bestehen einer allgemeinen Unzugänglichkeitsvermutung gemäß Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 anerkannt wird, unmittelbar für das vorliegende Verfahren.

21. Die Kommission räumt ein, dass gelegentlich und von Fall zu Fall bestimmte Dokumente im Zusammenhang mit Vertragsverletzungsverfahren offengelegt wurden, während das Vertragsverletzungsverfahren noch andauerte.

22. Die Kommission bedauert, dass die GD Umwelt durch eine unglückliche Wortwahl in ihrem Schriftwechsel mit dem Beschwerdeführer zu Unrecht den Eindruck erweckt hat, dass es eine „Praxis der Kommission“gebe, in bestimmten Vertragsverletzungsverfahren im Bereich des Umweltrechts Dokumente offenzulegen. Die GD Umwelt hat zwischen 2006 und 2009 keine allgemeine Strategie oder Praxis für die Offenlegung von Dokumenten in offenen Vertragsverletzungsverfahren festgelegt. Vielmehr hat die GD Umwelt von Fall zu Fall Dokumente über offene Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit der unvollständigen Umsetzung des EU-Umweltrechts offengelegt, wobei von der Vermutung der Nichtoffenlegung ausgegangen wurde, was durch die Rechtsprechung bestätigt wurde. Im Jahr 2009 hat die GD Umwelt nach einer weiteren Prüfung im Anschluss an die interne Debatte ihren Ansatz an den allgemeinen Ansatz der Kommission angepasst, der auf einer Vermutung der Nichtoffenlegung beruht, wie dies durch die Rechtsprechung bestätigt wird.

23. Im vorliegenden Fall galt die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 offensichtlich für das vom Beschwerdeführer angeforderte Dokument, das zum Zeitpunkt der Zweitentscheidung ein laufendes Vertragsverletzungsverfahren betraf. Diese Entscheidung stehe daher im Einklang mit dem Urteil des Gerichts in der Rechtssache Petrie und dem jüngeren Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-139/07 P.

24. Mit der oben genannten Untersuchung sollte sichergestellt werden, dass Dänemark seinen Verpflichtungen aus dem AEUV nachkommt. Die Offenlegung des angeforderten Dokuments während der Untersuchung hätte die gesammelten wesentlichen Informationen öffentlich zugänglich gemacht und folglich die Fähigkeit der Kommission geschwächt, gemeinsam mit dem betreffenden Mitgliedstaat und ohne übermäßigen Druck von außen eine Lösung zu suchen, die mit dem EU-Recht im Einklang steht.

25. Auf der Grundlage der anwendbaren Rechtsprechung besteht nämlich eindeutiger Spielraum für die Anwendung der Ausnahme nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 auf die Verbreitung von Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren. Neben der Petrie-Rechtsprechung ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bei der Auslegung von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 in einem kürzlich ergangenen Urteil betont hat, dass in einem Verwaltungsverfahren zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat das Fehlen von Akteneinsicht ein wichtiges zu berücksichtigendes Problem ist. Der Gerichtshof stellte in der Tat fest, dass "[...] die Beteiligten, mit Ausnahme des für die Gewährung der Beihilfe zuständigen Mitgliedstaats, im Rahmen des Verfahrens zur Überprüfung staatlicher Beihilfen kein Recht haben, die Dokumente in der Verwaltungsakte der Kommission einzusehen. Dieser Umstand ist bei der Auslegung der in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme zu berücksichtigen. Wenn diese Beteiligten auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 Zugang zu den Dokumenten der Verwaltungsakte der Kommission erhalten könnten, würde das System der Überprüfung staatlicher Beihilfen in Frage gestellt."Wie in einem Verfahren zur Überprüfung staatlicher Beihilfen sind Vertragsverletzungsverfahren auf der Grundlage von Artikel 258 AEUV bilateraler Natur und der Standpunkt der Kommission ist nur an den betreffenden Mitgliedstaat gerichtet. Folglich gilt die oben angeführte Auslegung des Gerichtshofs unmittelbar für Vertragsverletzungsverfahren.

26. Darüber hinaus sieht Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft [5] (im Folgenden „Aarhus-Verordnung“) vor, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse in Bezug auf geschäftliche Interessen und Inspektionen, Untersuchungen und Audits vermutet wird, wenn sich die angeforderten Informationen auf Emissionen in die Umwelt beziehen. Dieser Artikel schließt jedoch Ermittlungen wegen möglicher Verstöße gegen das Unionsrecht ausdrücklich von der Vermutung eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung aus. Infolgedessen bleibt die Anwendbarkeit der in Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme auf Dokumente, die im Rahmen laufender Vertragsverletzungsverfahren vorgelegt werden, in dieser Hinsicht unverändert.

27. Zu der konkreten Frage, ob die Kommission allgemein der Auffassung ist, dass das Urteil Petrie auch dann anwendbar ist, wenn ein Mitgliedstaat offen und deutlich erklärt, dass er kein Interesse daran hat, die fraglichen Dokumente vertraulich zu behandeln, stellte die Kommission Folgendes fest. Das Verfahren nach Art. 258 AEUV umfasst zwei aufeinanderfolgende Phasen, die vorprozessuale Phase, die Verwaltungscharakter hat, und die gerichtliche Phase, in der ein Verfahren vor dem Gerichtshof eingeleitet wird. Das in Art. 258 AEUV vorgesehene Vorverfahren soll es dem Mitgliedstaat ermöglichen, jede Zuwiderhandlung abzustellen, seine Verteidigungsrechte auszuüben und den Streitgegenstand im Hinblick auf die Erhebung einer Klage vor dem Gerichtshof zu bestimmen. Sollte der Fall vor den Gerichtshof gebracht werden, würde die vorzeitige Verbreitung des Dokuments auch das Gerichtsverfahren beeinträchtigen.

28. Selbst wenn ein Mitgliedstaat der Offenlegung zustimmen sollte, könnte die Kommission daher dennoch zu dem Schluss kommen, dass ihr Interesse an einer Untersuchung, die frei von äußeren Einflüssen und dem Schutz von Gerichtsverfahren ist, einer Offenlegung entgegensteht.

29. Jede dieser Erwägungen sollte berücksichtigt werden, wenn in einem konkreten Fall geprüft wird, ob die Offenlegung der betreffenden Dokumente die laufende Untersuchung untergraben würde.

30. In Bezug auf die oben genannte zweite Frage des Bürgerbeauftragten wies die Kommission darauf hin, dass sie zwischen 2006 und 2009 keine allgemeine Politik oder Praxis der Offenlegung von Dokumenten in offenen Vertragsverletzungsverfahren hatte. Die GD Umwelt hat lediglich von Fall zu Fall Dokumente zu bestimmten offenen Vertragsverletzungsverfahren offengelegt. Soweit die Kommissionsdienststellen daran erinnerten, gab es nur drei Fälle einer solchen Offenlegung: in der Rechtssache 2003/2070 gegen Dänemark betreffend die Habitatrichtlinie, in der Rechtssache 2006/2134 gegen Dänemark betreffend die Vogelschutzrichtlinie und in der Rechtssache 2006/2144 – die nicht Gegenstand der vorliegenden Beschwerde ist – gegen Dänemark betreffend die Habitatrichtlinie.

31. In ihrer Stellungnahme zur Stellungnahme der Kommission hielten die Beschwerdeführer im Wesentlichen an ihrer Beschwerde fest. Sie brachten ihre Enttäuschung darüber zum Ausdruck, dass die Kommission nicht offen und ausdrücklich zugegeben habe, dass ihre GD Umwelt eine neue Praxis als solche angenommen habe. Sie äußerten sich auch enttäuscht über die Bezugnahme der Kommission auf die Rechtssache C-139/07 P, in der es um eine beihilferechtliche Untersuchung ging, die ihrer Ansicht nach für den vorliegenden Fall von sehr geringer Bedeutung war. Sie waren der Ansicht, dass das einzige potenziell relevante Urteil, auf das sich die Kommission gestützt habe, die Rechtssache Petrie, zu alt sei und nicht über ausreichende Befugnisse verfüge, da es vom Gerichtshof nie bestätigt worden sei. Sie bedauerten den Standpunkt der Kommission, dass selbst dann, wenn ein Mitgliedstaat auf sein Recht auf Vertraulichkeit verzichtet, die Vertragsverletzungsdokumente im Allgemeinen weiterhin den in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen unterliegen können.

32. Die Beschwerdeführer stellten fest, dass das spezifische Dokument, zu dem sie Zugang beantragt hatten, nach Abschluss der betreffenden Vertragsverletzungsuntersuchung offengelegt wurde.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

Dieser Fall ist vergleichbar mit einem anderen Fall vor dem Bürgerbeauftragten.

33. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass das Hauptproblem, das sein vorliegender Entwurf von Empfehlungen betrifft, dem in einem anderen Fall, nämlich dem Fall 1947/2010/PB, angesprochenen sehr ähnlich ist. Die Beschwerdeführer und die Kommission sind sich dieser Tatsache bewusst. Die Bewertungen des Bürgerbeauftragten in beiden Fällen werden koordiniert, und die Entwürfe von Empfehlungen zu beiden Fällen werden am selben Tag angenommen.

34. Die in diesem Fall aufgeworfenen Fragen können sinnvollerweise unter folgenden drei Überschriften geprüft werden: "Die kurzlebige neue Praxis"; "Die Gründe für den Widerruf der neuen Praxis"; „Systemische Probleme im Zusammenhang mit der Nichtoffenlegung von Vertragsverletzungsdokumenten“.

Die kurzlebige neue Praxis

35. Diese Frage erfordert eine Bewertung, die offen und frei von semantischen Erwägungen ist. Eine Definition des Begriffs "Praxis" zu versuchen, ist weder nützlich noch notwendig. Auf der Grundlage der in den Ziffern 3 und 4 genannten verfügbaren Beweise ist klar, dass die GD Umwelt der Kommission zu einem bestimmten Zeitpunkt systematisch aufgehört hat, dem üblichen Ansatz der Kommission zu folgen, der darin besteht, der Öffentlichkeit in Vertragsverletzungsverfahren in Bezug auf ihren eigenen spezifischen Arbeitsbereich keinen Zugang zu Eröffnungsschreiben zu gewähren. Es ist nicht klar, warum dies geschehen ist, und die möglichen Erklärungen sind für den vorliegenden Teil der Bewertung jedenfalls nicht erforderlich. Anschließend haben die Verantwortlichen der Kommission den Ansatz der GD Umwelt mit dem oben genannten üblichen Ansatz in Einklang gebracht. Dies ist im Wesentlichen das, was die Kommission in ihrer Stellungnahme erklärte, als sie erklärte, dass „Im Anschluss an eine interne Debatte hat die GD Umwelt im Jahr 2009 ihren Ansatz an den allgemeinen Ansatz der Kommission angepasst, der auf einer Vermutung der Nichtoffenlegung beruht, wie dies in der Rechtsprechung bestätigt wird.“

36. Der Bürgerbeauftragte versteht die Enttäuschung der Beschwerdeführer über die Tatsache, dass sich die Kommission nicht offener und ausdrücklicher mit ihrem Verständnis auseinandergesetzt hat, dass die oben genannten Schritte der GD Umwelt eine neue Offenlegungspraxis darstellten, die von der Kommission als Institution genehmigt und förmlich eingeführt wurde. Zwar zögerte die Kommission zunächst in ihrem Schriftwechsel mit dem Beschwerdeführer und anschließend vor dem Bürgerbeauftragten, offen anzuerkennen, dass die GD Umwelt einen neuen Ansatz ausprobiert hatte, der die Regel darstellen sollte. Die Kommission hätte von Anfang an mehr Offenheit und Offenheit gegenüber dem Beschwerdeführer zeigen und bestimmte nicht sehr einfühlsame Bemerkungen in ihrer Stellungnahme vermeiden können, die darauf hindeuteten, dass die Beschwerdeführer das Geschehene einfach missverstanden hätten.

37. Gleichzeitig stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die oben genannte Entwicklung zu erheblichen Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Kommission hinsichtlich des wirksamsten Ansatzes für die Offenheit in Vertragsverletzungsverfahren geführt hat. Es versteht sich von selbst, dass eine solche Inkonsistenz für jede Organisation potenziell peinlich ist und dass ein anfänglicher defensiver Ansatz, mit dem eine Offenheit in dieser Frage vermieden werden soll, nicht unnatürlich ist. Das gemeinsame Verständnis von Offenheit in der öffentlichen Verwaltung der EU erfordert jedoch, dass dem Bürger von Anfang an die Wahrheit gesagt wird. Dies ist im vorliegenden Fall nicht geschehen.

38. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Stellungnahme der Kommission im vorliegenden Fall viel offener war als die Stellungnahme, die sie zu der oben genannten ersten Beschwerde zu demselben Thema abgegeben hat. Angesichts der Verzögerung, die bei der Vorlage dieser Stellungnahme eingetreten ist, wagt der Bürgerbeauftragte den Schluss, dass das Thema Gegenstand einiger Diskussionen, möglicherweise sogar Debatten, innerhalb der Kommission war. Das ist ein Zeichen für eine normal funktionierende Bürokratie. Die Tatsache, dass die Stellungnahme der Kommission in ihrer Darstellung des Sachverhalts und der damit verbundenen Schlussfolgerungen noch offener hätte sein können, ändert nichts an der Tatsache, dass die Kommission letztlich Informationen übermittelt hat, die oben in Randnummer 35 zitiert wurden und es dem Bürgerbeauftragten ermöglicht haben, zu seiner entsprechenden Tatsachenfeststellung zu gelangen.

39. Vor diesem Hintergrund kommt die Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass es bedauerlich war, dass die Kommission nicht offener mit dem Beschwerdeführer über die tatsächlichen und gut dokumentierten Fakten im Zusammenhang mit dem neuen Ansatz, mit dem ihre GD Umwelt experimentiert hat, gesprochen hat. Der Bürgerbeauftragte hält es jedoch nicht für erforderlich, diesbezüglich eine formelle und öffentlich kritische Bemerkung abzugeben.

Die Gründe für den Widerruf der kurzlebigen neuen Praxis

40. Dieser Teil betrifft insbesondere die spezifische Frage der Aufhebung der Praxis, von der die Beschwerdeführer glauben gemacht wurden, dass sie existiert.

41. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission zunächst in ihren Mitteilungen an den Beschwerdeführer und anschließend in ihrer Stellungnahme die folgenden richtigen Bemerkungen gemacht hat.

42. Erstens schließt die EU-Verordnung über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft [6] die Anwendung der Vermutung eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Verbreitung von Dokumenten in Bezug auf Vertragsverletzungsverfahren aus. Die Bedeutung dieses Punktes besteht darin, dass das Übereinkommen von Aarhus unter bestimmten Umständen die Vermutung eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung von Informationen vorsieht.

43. Zweitens sehen die von der Rechtsprechung bestätigten EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten vor, dass die spezifischen Dokumente, zu denen die Bürger Zugang beantragen, einer individuellen und konkreten Prüfung unterzogen werden müssen. Die Rechtsprechung erlaubt es den Organen nur ausnahmsweise, über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten auf der Grundlage von Kategorien von Dokumenten zu entscheiden. Es wäre daher sehr problematisch, zu dem Schluss zu gelangen, dass die Kommission ihre GD Umwelt anweisen sollte, Eröffnungsschreiben in der Regel zu veröffentlichen.

44. Vor diesem Hintergrund kann der Bürgerbeauftragte nicht zu dem Schluss kommen, dass die Grundsätze einer guten Verwaltung die Kommission dazu verpflichten, den Ansatz, mit dem ihre GD Umwelt kurzzeitig experimentiert hat, (wieder) einzuführen.

Die systemischen Probleme, die in Bezug auf die Nichtoffenlegung von Vertragsverletzungsdokumenten aufgeworfen werden

45. Die im vorliegenden Fall aufgeworfene systemische Grundfrage ist bekannt. Es geht darum, ob die Einhaltung des EU-Rechts am besten durch eine offene oder eine geheime Durchsetzungspolitik gewährleistet wird. Die Kommission scheint der Ansicht zu sein, dass die letztgenannte Politik die Einhaltung des EU-Rechts besser gewährleistet. Die Beschwerdeführer glauben das Gegenteil.

46. Es versteht sich von selbst, dass der Bürgerbeauftragte seine Überlegungen auf die Vermutung gestützt hat, dass alle einschlägigen Akteure, einschließlich der Kommission und der Beschwerdeführer, einen gemeinsamen Wunsch nach einer raschen und wirksamen Durchsetzung des EU-Rechts teilen. Darüber hinaus ist unbestreitbar, dass die Kommission sehr wichtige Schritte unternommen hat, um die Offenheit in Bezug auf abgeschlossene Vertragsverletzungsverfahren zu erhöhen. Sie hat dies sogar bis zur Offenlegung von Dokumenten eines Mitgliedstaats trotz dessen Einwänden getan (siehe Rechtssache T-59/09, Deutschland/Kommission [7]). Hier geht es um die Frage, ob das oben genannte gemeinsame Ziel im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren am besten durch Geheimhaltung oder durch Offenheit gewährleistet werden kann.

47. Der Europäischen Bürgerbeauftragten sind keine detaillierten empirischen Untersuchungen über die Vor- oder Nachteile einer offenen oder geheimen Durchsetzungspolitik für die Rechtsstaatlichkeit und die Einhaltung des EU-Rechts bekannt. Es ist jedoch bekannt, dass die EU-Mitgliedstaaten, die im Allgemeinen über eine transparentere öffentliche Verwaltung verfügen, tendenziell auch über ein hohes Maß an Rechtsstaatlichkeit und die Einhaltung des EU-Rechts verfügen. Bemerkenswert ist auch, dass die international anerkannte Transparenzorganisation Transparency International sowohl von öffentlichen als auch von privaten Akteuren sehr unterschiedlicher Art finanziell unterstützt wird. Die Idee, dass Transparenz ein Mittel darstellt, um die Rechtsstaatlichkeit besser zu gewährleisten, scheint von sehr unterschiedlichen gesellschaftlichen Akteuren, einschließlich mächtiger Handelsorganisationen, weitgehend geteilt zu werden.

48. Die Europäische Kommission verfügt über langjährige und tiefgreifende Erfahrung in der Durchsetzung des EU-Rechts. Der Bürgerbeauftragte nimmt natürlich die Bedenken dieses Organs in Bezug auf die Risiken, die mit einer größeren Offenheit im Zusammenhang mit seiner auf dem Vertrag beruhenden Aufgabe, die Verträge und die sich daraus ergebenden Rechtsvorschriften zu schützen, verbunden sind, sehr ernst. Wenn es tatsächlich der Fall wäre, dass die Rechtsstaatlichkeit in der EU aufgrund der größeren Transparenz des Durchsetzungsansatzes der Kommission beeinträchtigt würde, wäre es nur natürlich, dass sich die Kommission für Geheimhaltung entscheidet.

49. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass sich die Europäische Kommission und ihre Aufgaben im Laufe der Zeit weiterentwickelt haben. Lange Zeit hat die Kommission die Einhaltung des EU-Rechts (oder des EWG-Rechts) durch die Mitgliedstaaten "auf eigene Faust" sichergestellt. Ihr Hauptko-Akteur, der Gerichtshof, war und ist eine Einrichtung, die ihrem Wesen nach nur als Antwort auf bei ihr anhängige Rechtssachen tätig werden kann. In einem solchen Kontext könnte die Vermutung, dass Geheimhaltung - einige würden sich im früheren Kontext im Großen und Ganzen auf Diplomatie beziehen - besser den Durchsetzungsaufgaben der Kommission dienen würde, durchaus plausibel sein.

50. Das institutionelle und gesellschaftliche Umfeld hat sich jedoch verändert. Die EU verfügt nun über ein starkes und ausgereiftes Europäisches Parlament. Es verfügt auch über eine gut etablierte Zivilgesellschaft, die in den verschiedenen Sektoren und Themen tätig ist, die von der Politikgestaltung der Union abgedeckt werden. Auch andere etwas weniger sichtbare oder bekannte Entwicklungen haben stattgefunden, wie z. B. die Schaffung eines europäischen Netzes von Bürgerbeauftragten, die das EU-Recht anwenden.

51. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ist es eine plausible Wiederaufnahme, dass die überwältigende Mehrheit dieser (historisch) jüngsten EU-Akteure trotz ihrer manchmal unterschiedlichen Ausrichtung den oben genannten gemeinsamen Wunsch teilt, zu einer starken Rechtsstaatlichkeit in der EU beizutragen. Es scheint eine ebenso plausible Wiederaufnahme zu sein, dass sie dieses Ziel besser unterstützen können, wenn sie über umfassendere Kenntnisse über laufende EU-Strafverfolgungsfragen verfügen.

52. Als er die vorliegende Untersuchung einleitete, stellte der Bürgerbeauftragte der Kommission eine Reihe von Fragen zu seinem Ansatz für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit Vertragsverletzungsverfahren. Er wurde dazu durch den Inhalt des Schriftwechsels veranlasst, den die Kommission mit den Beschwerdeführern geführt hatte. In ihrer Stellungnahme beantwortete die Kommission diese Fragen und skizzierte im Wesentlichen die verschiedenen Ansätze und Argumente, auf die sie sich stützen will, um die Veröffentlichung von Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren zu verhindern. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die vorliegende Untersuchung eine angemessene Gelegenheit bietet, einige der wichtigsten Fragen im Zusammenhang mit dem Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren anzugehen.

53. Die oben genannten Ansätze und Argumente lassen sich wie folgt zusammenfassen.

54. Ausgangspunkt ist eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung. Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang allgemein auf die „Rechtsprechung“und insbesondere auf eine relativ junge Beihilfesache (siehe oben, Randnr. 20). Die allgemeine Vermutung ergibt sich aus dem Interesse am Schutz des Zwecks von Vertragsverletzungsverfahren (Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001). Bei dem von der Kommission ermittelten Risiko handelt es sich um das Risiko eines "unzumutbaren Drucks von außen", der ihrer Ansicht nach den Zweck einer Vertragsverletzungsuntersuchung gefährden würde.

55. Darüber hinaus verweist die Kommission auf eine gefestigte Rechtsprechung, die ein Recht der Mitgliedstaaten anerkennt, von der Kommission die Wahrung der Vertraulichkeit bei Untersuchungen zu verlangen, die zu Vertragsverletzungsverfahren führen können (Urteil Petrie, vgl. oben, Randnr. 6).

56. Neben dem Interesse am Schutz des Zwecks der Vertragsverletzungsuntersuchung bedeutet die Möglichkeit, dass eine laufende Vertragsverletzungsuntersuchung zu einem Gerichtsverfahren führen kann, dass das Interesse am Schutz des Gerichtsverfahrens auf dem Spiel steht. Nach Auffassung der Kommission wäre dieses Interesse an sich schon ein Grund dafür, dass Dokumente im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren nicht offengelegt werden.

57. In Bezug auf die allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit stimmt der Bürgerbeauftragte zu, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs Hinweise darauf enthält, dass eine solche Vermutung besteht. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch nicht vollständig davon überzeugt, dass der spezifische Gerichtsfall, auf den sich die Kommission bezog (das Urteil der Technischen Glasswerke), eine nützliche Analogie darstellt. In dieser Rechtssache verwies der Gerichtshof auf „Beteiligte“und ein „System zur Überprüfung staatlicher Beihilfen“. Die Kommission selbst hat oft betont, dass die Bürger in allgemeinen Vertragsverletzungsverfahren keine "Interessenten" sind und dass die allgemeinen Vertragsverletzungsverfahren (in der Vorprozessphase) flexible Verhandlungsforen zwischen ihr und dem betreffenden Mitgliedstaat darstellen sollen. Dies als ein "System" zu beschreiben, das mit den spezifischen Regeln für die Behandlung staatlicher Beihilfen vergleichbar ist, erscheint nicht überzeugend.

58. Die neuere Rechtsprechung scheint sich jedoch auf eine allgemeine Vermutung zu beziehen, die dem entspricht, was die Kommission vorbringen wollte. In seinem Urteil vom 14. Februar 2012 stellte das Gericht fest, dass „[d]ie Verbreitung des Austauschs zwischen der Kommission und einem Mitgliedstaat im Rahmen eines abgeschlossenen Vertragsverletzungsverfahrens ... im Gegensatz zu einem noch laufenden Vertragsverletzungsverfahren keine allgemeine Vermutung [besteht], die den Zweck der in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Untersuchungen beeinträchtigen würde.“ [8] Bemerkenswert ist auch, dass die Vermutung, auf die das Gericht hingewiesen hat, mit der in der zitierten Passage genannten Bestimmung zusammenhängt. Sie scheint nicht mit einer Vermutung verbunden zu sein, die sich aus dem oben genannten unterschiedlichen, wenn auch damit zusammenhängenden Recht des Mitgliedstaats ergibt, von der Kommission Vertraulichkeit zu erwarten.

59. Daraus folgt, dass die Kommission zutreffend auf eine auf diese Bestimmung gestützte „Vermutung“Bezug genommen hat. Hinsichtlich des Anwendungsbereichs und der Anwendung dieser Vermutung ist der Bürgerbeauftragte jedoch nicht davon überzeugt, dass der Ansatz der Kommission voll und ganz mit der Verordnung 1049/2001 und der einschlägigen Rechtsprechung im Einklang steht.

60. Nach Auffassung des Bürgerbeauftragten ist die vom Gericht angeführte allgemeine Vermutung eine, die als Ausgangspunkt dient und allenfalls den intellektuellen und administrativen Aufwand der Kommission verringert, wenn es darum geht, Personen, die Dokumente anfordern, zu erklären, warum eine Offenlegung nicht gewährt werden kann. So kann die Kommission beispielsweise auf „Standard“-Erläuterungen für die Nichtoffenlegung verweisen, wenn auch zutreffend.

61. Darüber hinaus kann der Bürgerbeauftragte die Vermutung nur in „einfachen“ Situationen verstehen, d. h. wenn die Vertragsverletzungsuntersuchung nicht durch außergewöhnliche Umstände gekennzeichnet ist und der Mitgliedstaat selbst noch nicht an der Frage der möglichen Offenlegung von Dokumenten beteiligt ist.

62. Schließlich weist der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass die Frage des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten in laufenden Vertragsverletzungsverfahren durch ein Mindestmaß an Gleichheit zwischen den beiden beteiligten Parteien, d. h. der Kommission und den Mitgliedstaaten, gekennzeichnet sein muss. Im oben genannten Urteil Deutschland/Kommission hat das Gericht in Bezug auf die Gründe, die die Mitgliedstaaten vorbringen müssen, wenn sie sich der Offenlegung widersetzen, hervorgehoben, dass die bekannten grundlegenden Anforderungen an die Gründe für die Nichtoffenlegung gelten. Dies bedeutet, dass die Gründe "besonderer Art sein müssen und die Gefahr einer Beeinträchtigung eines geschützten Interesses vernünftigerweise vorhersehbar und nicht nur hypothetisch sein muss". Diese Anforderungen sollten daher auch für die unter Randnummer 60 genannten möglichen Standarderklärungen der Kommission gelten.

63. Bei der vorliegenden Untersuchung verwendete die Kommission eine Formulierung, die sie offenbar als Standarderklärung für die Anwendung der Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 annehmen möchte. Es ist wahrscheinlich, dass die Offenlegung einen "unzumutbaren externen Druck"verursachen würde.

64. Der Bürgerbeauftragte ist nicht davon überzeugt, dass diese Formulierung den in Ziffer 62 genannten Anforderungen angemessen entspricht. Der Ausdruck kann ausreichen, wenn die Kommission tatsächlich auch in Standardform auf Erfahrungen aus der Vergangenheit verweisen könnte, die dem erwarteten Risiko eindeutig Glaubwürdigkeit verleihen würden.

65. Der Bürgerbeauftragte ist auch besorgt darüber, dass, wenn der Begriff "unangemessener externer Druck"unbestimmt bleibt, die Öffentlichkeit den Eindruck erwecken kann, dass die Kommission im Wesentlichen auf Versuche von Mitgliedern der Zivilgesellschaft oder sogar politischen Entscheidungsträgern verweisen möchte, während der Vertragsverletzungsuntersuchung ihre Standpunkte zu den Fragen, die Gegenstand der fraglichen Vertragsverletzungsuntersuchung sind, vorzubringen.

66. Vor diesem Hintergrund wird der Bürgerbeauftragte nachstehend einen entsprechenden Empfehlungsentwurf vorlegen, dem eine weitere Empfehlung zu künftigen Einzelanträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren beigefügt wird.

67. In Bezug auf den zweiten von der Kommission angeführten Grund, nämlich die gefestigte Rechtsprechung (Petrie), die ein Recht der Mitgliedstaaten anerkennt, von der Kommission die Wahrung der Vertraulichkeit bei Untersuchungen zu verlangen, die zu Vertragsverletzungsverfahren führen können, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die fragliche Rechtsprechung weiterhin Gültigkeit zu haben scheint (vgl. z. B. die im Urteil API/Kommission [9] genannten Fälle, Rn. 120-121). Da die Kommission jedoch häufig einen breiten Pinselansatz verfolgt hat, um die Offenlegung abzulehnen, hielt es der Bürgerbeauftragte unter Berufung auf das Petrie-Urteil für notwendig, sich nach dem Ansatz der Kommission zu erkundigen, wenn der Mitgliedstaat selbst die Offenlegung entweder nicht ablehnt oder sogar für völlig angemessen hält. In solchen Fällen ist in der Antwort der Kommission, die auch in ihrer Stellungnahme zur vorliegenden Beschwerde angenommen wurde, darauf hinzuweisen, dass wahrscheinlich zwei weitere Ausnahmen gelten würden, nämlich der wahrscheinliche Schaden für den Zweck von Untersuchungen (oben erörtert) und der wahrscheinliche Schaden für Gerichtsverfahren (siehe unten).

68. Der Bürgerbeauftragte, dessen Mandat ihn verpflichtet, die systemischen Auswirkungen der ihm vorliegenden Fragen zu prüfen, kann nicht zu dem Schluss kommen, dass die Frage angemessen behandelt wurde, selbst wenn diese beiden Ausnahmen wirksam geltend gemacht werden können. Der Grund dafür ist ein von den Beschwerdeführern angeführtes Problem, nämlich dass ein Mitgliedstaat, der weder politische noch rechtliche Einwände gegen die Offenlegung eines Dokuments im Zusammenhang mit einer laufenden Vertragsverletzungsuntersuchung hätte, sehr zurückhaltend sein könnte, das Dokument tatsächlich offenzulegen, wenn die Kommission ihm mitteilt, dass es besser wäre, es vertraulich zu behandeln. Andernfalls besteht in einem solchen Fall die ernsthafte Gefahr, dass der Bürger mit einer äußerst unglücklichen Situation konfrontiert wird.

69. Der Bürgerbeauftragte ist nicht davon überzeugt, dass in solchen Situationen ein angemessenes Maß an Transparenz gewährleistet ist. Es ist wichtig, sich mit dieser Frage zu befassen, insbesondere weil die jüngste Rechtsprechung das Maß an Transparenz, das für die gegenteilige Situation gilt, in der der Mitgliedstaat die Kommission auffordert, Dokumente nicht offenzulegen, erheblich erhöht hat [10].

70. Der Bürgerbeauftragte wird der Kommission daher empfehlen, Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass Personen, die Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren beantragen möchten, ein angemessenes Maß an Transparenz in Bezug auf den Hintergrund einer möglichen Verweigerung der Offenlegung, d. h. die Position des betreffenden Mitgliedstaats, gewährleistet ist.

71. In Bezug auf die Auffassung der Kommission, dass die Offenlegung von Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren Gerichtsverfahren schaden kann, da die Verwaltungsphase des Vertragsverletzungsverfahrens zu einem Gerichtsverfahren führen kann, kann der Bürgerbeauftragte nur feststellen, dass die Kommission diesen Standpunkt nicht ausführlich erläutert hat. Dem Bürgerbeauftragten sind keine Grundsätze, Regeln oder Rechtsprechung bekannt, die dem Argument eindeutig Glaubwürdigkeit verleihen. Er ist daher nicht in der Lage, sich mit dem Standpunkt der Kommission zu befassen, kann die Kommission aber nur daran erinnern, dass sie, wenn sie sich auf bestimmte Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten berufen möchte, nach der Rechtsprechung konkret und nicht hypothetisch darlegen muss, warum das Argument gültig ist.

B. Der Empfehlungsentwurf

Auf der Grundlage seiner Untersuchungen zu dieser Beschwerde unterbreitet der Bürgerbeauftragte der Europäischen Kommission den folgenden Entwurf von Empfehlungen:

Die Kommission sollte, wenn sie Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren erhält, den betreffenden Mitgliedstaat systematisch konsultieren, um sich insbesondere zu der Frage zu äußern, ob sie auf ihrem in der einschlägigen Rechtsprechung genannten Recht auf Vertraulichkeit bestehen möchte. Der schriftliche Schriftwechsel über die Konsultation sollte in der Regel öffentlich sein.

Die Kommission sollte jedes Mal, wenn ein Mitgliedstaat sie zu einer möglichen Veröffentlichung von Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren konsultiert, und im Falle einer ablehnenden Stellungnahme eine Antwort vorlegen, die den Standards entspricht, die jetzt von den Mitgliedstaaten gefordert werden, wenn sie die Nichtoffenlegung eines Dokuments durch die Kommission empfehlen. In diesem Zusammenhang empfiehlt der Bürgerbeauftragte, die Antwort der Kommission in der Regel als öffentlich einzustufen.

Die Kommission sollte den Antragstellern im vorliegenden Fall und allgemein bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang erklären, was es mit dem Ausdruck „unzumutbarer externer Druck“meint, der verwendet wird, um den Schutz des Zwecks von Untersuchungen als Grundlage für die Nichtoffenlegung von Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren geltend zu machen. Insbesondere sollte die Kommission erläutern, auf welche Art von potenziellen externen Akteuren sie sich beziehen möchte und was sie mit "unangemessenem"und "Druck"meint.

Darüber hinaus sollte die Kommission bei der Ausarbeitung ihrer Antwort auf den vorliegenden Empfehlungsentwurf prüfen, ob sie über konkrete Informationen zu konkreten Beispielen für die beabsichtigte oder unbeabsichtigte Offenlegung von Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren verfügt, die eindeutig zu einer Beeinträchtigung des Zwecks der betreffenden Untersuchungen im Sinne dieses Begriffs in der Verordnung 1049/2001 geführt haben. Sie sollte diese Informationen in ihrer Antwort angeben und Kopien aller einschlägigen Unterlagen vorlegen.

Die Kommission und der Beschwerdeführer werden über diese Empfehlungsentwürfe unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 31. Oktober 2012 eine ausführliche Stellungnahme. Die ausführliche Stellungnahme könnte aus der Annahme der Empfehlungsentwürfe und einer Beschreibung ihrer Umsetzung bestehen.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 18. Juli 2012

---

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).

[3] Rechtssache T-191/99, Petrie u. a./Kommission, Slg. 2001, II-3677, Randnr. 68.

[4] Rechtssache C-139/07 P, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, Slg. 2010, I-5885, Randnr. 58.

[5] Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (ABl. 2006, L 264, S. 13).

[6] Verordnung Nr. 1367/2006, oben in Fn. 5 angeführt.

[7] Urteil des Gerichts vom 14. Februar 2012, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht.

[8] Urteil Deutschland/Kommission (oben in Fn. 7 angeführt, Randnr. 78), Hervorhebung hinzugefügt.

[9] Rechtssache T-36/04 API/Kommission, Slg. 2007, II-3201.

[10] Siehe Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission, Urteil vom 18. Dezember 2007, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht; und Urteil des Gerichts vom 14. Februar 2012, Deutschland/Kommission, T-59/09, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht.