Hintergrund

1. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) wurde 1962 gegründet, um die Selbstversorgung der Nahrungsmittelproduktion zu erreichen, einen angemessenen Lebensstandard für die landwirtschaftliche Bevölkerung zu gewährleisten und die landwirtschaftliche Produktivität zu verbessern.

2. Der Europäische Bürgerbeauftragte hat sich in der Vergangenheit mit der Transparenz der Zahlungen im Rahmen der GAP [1] sowie mit der Zusammensetzung der von der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (GD AGRI) veranstalteten Gruppen für den zivilen Dialog befasst [2].

3. Am 2. Dezember 2021 wurde die Reform der GAP förmlich angenommen.[3] Die neue GAP ist als Säule des europäischen Grünen Deals konzipiert. Sie zielt darauf ab, die Strategie „Vom Hof auf den Tisch“ für nachhaltige Lebensmittelsysteme [4] sowie die Biodiversitätsstrategie zum Schutz der Natur und zur Umkehrung der Schädigung von Ökosystemen [5] zu unterstützen. Dies ist angesichts der hohen Umweltauswirkungen der Landwirtschaft von besonderer Bedeutung [6].

4. Zu den in der neuen GAP enthaltenen Maßnahmen gehören unter anderem verbesserte verbindliche Umweltstandards und Investitionen in umweltfreundliche Verfahren sowie eine gezieltere Ausrichtung der Einkommensstützung auf Landwirte, die die grünen Ziele erreichen. Die neue GAP sieht auch einen neuen Leistungs-, Überwachungs- und Evaluierungsrahmen vor, um zu bewerten, wie die Mitgliedstaaten die Ziele der GAP erreichen.

5. Kürzlich wies der Europäische Rechnungshof darauf hin, dass die für Klimaschutzmaßnahmen bestimmten EU-Mittel für die Landwirtschaft nicht zur Verringerung der Treibhausgasemissionen aus der Landwirtschaft beigetragen haben.[7] Der Rechnungshof wies auch auf Mängel bei der Überwachung der GAP-Zahlungen durch die Kommission hin.[8]

6. Da die neue GAP in konkrete Maßnahmen mündet, die auf EU-Ebene beschlossen und von den nationalen Behörden umgesetzt werden, ersuchte die Bürgerbeauftragte die Kommission, im Rahmen dieser strategischen Initiative zu erläutern, wie sie Transparenz und eine angemessene Einbeziehung der Interessenträger in Bezug auf die GAP gewährleistet. Insbesondere stellte der Bürgerbeauftragte Fragen in Bezug auf (1) die Zusammensetzung der Gruppen für den zivilen Dialog, (2) die Genehmigung der GAP-Strategiepläne, (3) die Empfänger von GAP-Mitteln und (4) Treffen mit Interessenvertretern.

1. Zusammensetzung der Gruppen für den zivilen Dialog

7. Die Gruppen für den zivilen Dialog sind das Forum, in dem die GD AGRI einen regelmäßigen Dialog mit Interessenträgern über Fragen im Zusammenhang mit der GAP führt.

8. Das derzeitige CDG-System wurde mit dem Beschluss 2013/767/EU der Kommission [9] (im Folgenden „Beschluss von 2013“) eingeführt. Artikel 4 Absatz 3 des Beschlusses von 2013 sieht eine „ausgewogene Vertretung“ der Interessen in den Gruppen und insbesondere eine ausgewogene Vertretung „wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher Interessen“ vor. Im Jahr 2014 entschied der Generaldirektor der GD AGRI im Anschluss an ein Auswahlverfahren über die Mitgliedschaft und die Gesamtzusammensetzung der CDGs.[10] Die Mitgliedsorganisationen der CDGs wurden für ein siebenjähriges Mandat ernannt.

9. In ihrer Initiativuntersuchung OI/7/2014/NF untersuchte die Bürgerbeauftragte das Auswahlverfahren für und die Zusammensetzung von CDGs. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass es an Klarheit darüber mangelte, was eine „ausgewogene Vertretung“ aller Interessen, insbesondere wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher Interessen, darstellte. Der Bürgerbeauftragte stellte auch einen Mangel an öffentlichen Informationen über das Auswahlverfahren für CDGs fest.

10. Auf der Grundlage dieser Feststellungen kam die Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die Kommission bei der Auswahl der Mitglieder künftiger CDGs ihre Definition des Gleichgewichts, insbesondere zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Interessen, festlegen sollte. Der Bürgerbeauftragte empfahl der Kommission ferner, die Gesamtzahl der Sitze anzugeben, die sie für jede Gruppe zu besetzen beabsichtigt, und bei der Vorbereitung ihrer Entscheidung zu begründen, wie sie ihren Ermessensspielraum bei der Zuweisung von Sitzen auf verschiedene Organisationen ausgeübt hat.

11. Vor der Ernennung der nächsten CDGs [11] fragte der Bürgerbeauftragte daher die Kommission, wie sie ihrer Verpflichtung nachzukommen gedenke, eine angemessene Vertretung nichtwirtschaftlicher Interessen in den CDGs zu gewährleisten.

12. In ihrer Antwort erläuterte die Kommission, dass auf eine neue Entscheidung der Kommission eine offene Aufforderung zur Einreichung von Bewerbungen folgen wird. Die Kommission wird diese Gelegenheit nutzen, um die allgemeine Governance der CDG zu überarbeiten, um sie an die jüngste GAP-Reform und die horizontalen Vorschriften der Kommission für Expertengruppen anzupassen.[12] Eine ausgewogene Vertretung in Bezug auf die Zusammensetzung der neuen Gruppen bleibt ein Leitprinzip dieser Überprüfung.

13. Die Kommission hat in der Zwischenzeit einen neuen Beschluss der Kommission zur Einrichtung von CDG in unter die GAP fallenden Bereichen [13] (im Folgenden „Beschluss von 2022“) erlassen. Zum Zeitpunkt des Schreibens ist die Aufforderung zur Einreichung von Bewerbungen für die neuen CDGs noch nicht offen.

14. Die Bürgerbeauftragte erkennt die Zusage der Kommission an, eine ausgewogene Vertretung innerhalb der CDG zu erreichen. In ihrer Antwort hat die Kommission jedoch nicht genau erläutert, wie sie eine ausgewogene Vertretung in Bezug auf die Zusammensetzung der neuen CDG, insbesondere zwischen wirtschaftlichem und nichtwirtschaftlichem Interesse, erreichen will. Wie der Beschluss von 2013 enthält auch der Beschluss von 2022 keine Definition des Begriffs „Ausgewogenheit“.

15. Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, dafür zu sorgen, dass in der bevorstehenden Aufforderung zur Einreichung von Bewerbungen für die neuen CDG das Konzept der ausgewogenen Vertretung präzisiert wird. Konkret sollte die Kommission die Gesamtzahl der Sitze, die sie für jede Gruppe zu besetzen beabsichtigt, sowie die Aufteilung der Sitze auf die verschiedenen relevanten Interessen festlegen. Diese Informationen würden den Prozess der Einrichtung der neuen CDG transparenter machen und der Öffentlichkeit helfen, das endgültige Ergebnis besser zu verstehen.

2. Transparenz bei der Genehmigung der GAP-Strategiepläne der Mitgliedstaaten

16. Die neue GAP zielt darauf ab, den lokalen Gegebenheiten und Bedürfnissen stärker Rechnung zu tragen. Aus diesem Grund wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, nationale „GAP-Strategiepläne“ auszuarbeiten, in denen detailliert dargelegt wird, wie sie die spezifischen Ziele der GAP, einschließlich ihrer grünen Ziele, erreichen werden.

17. Die nationalen Strategiepläne wurden der Kommission bis Ende 2021 vorgelegt, woraufhin die Kommission sechs Monate Zeit hatte, um die Pläne vor ihrer Umsetzung im Januar 2023 zu bewerten und zu genehmigen [14].

18. Die Bürgerbeauftragte bat die Kommission zu erläutern, welchen Austausch sie im Zusammenhang mit der Genehmigung der Pläne der Mitgliedstaaten zu veröffentlichen gedenkt und wann.

19. In ihrer Erwiderung erläuterte die Kommission, dass sie die Anmerkungen zu den nationalen Plänen, die ihr von den Mitgliedstaaten übermittelt wurden, und, wenn die Mitgliedstaaten zustimmen, auch ihre Anmerkungen zu den Anmerkungen der Kommission veröffentlicht. Die Durchführungsbeschlüsse der Kommission, mit denen das Genehmigungsverfahren abgeschlossen wird, werden ebenfalls veröffentlicht.

20. Die Kommission hat auf eine Website verwiesen, die sie eingerichtet hat, um die rechtzeitige Verbreitung von Informationen über die GAP-Strategiepläne zu gewährleisten.[15] Die Kommission stellt die Strategiepläne nach ihrer Veröffentlichung durch die Mitgliedstaaten auf dieser Website zur Verfügung.

21. Wie in ihrem Schreiben vom 10. Februar 2022 dargelegt, begrüßt die Bürgerbeauftragte die Entscheidung der Kommission, die an die Mitgliedstaaten gerichteten Beobachtungsschreiben zu veröffentlichen.

22. Was die Veröffentlichung anderer Dokumente im Zusammenhang mit der Genehmigung der GAP-Strategiepläne betrifft, stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die genehmigten Strategiepläne selbst auf der speziellen Website der Kommission nicht enthalten sind. Stattdessen stellt die Kommission Links zu den Websites der Mitgliedstaaten zusammen, auf denen die Pläne zu finden sind (in der Regel in der Amtssprache des Mitgliedstaats). Die Kommission tut dies mit dem Haftungsausschluss, dass „[d]ie Vollständigkeit der in den verknüpften Dokumenten bereitgestellten Informationen ausschließlich in der Verantwortung der zuständigen nationalen Behörden [liegt]“.

23. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass auf der speziellen Website der Kommission nur ein begrenzter Überblick über die nationalen Pläne in englischer Sprache bereitgestellt wird. Factsheets „Auf einen Blick“ enthalten eine Zusammenfassung der wichtigsten Elemente der genehmigten nationalen Pläne in einfacher Sprache. Die Durchführungsbeschlüsse der Kommission zur Genehmigung der Strategiepläne enthalten auch einen Anhang mit den Rubriken der Haushaltsposten und den Beträgen der finanziellen Unterstützung, die der Mitgliedstaat erhalten soll. Andere wichtige Elemente der nationalen Pläne, wie spezifische Maßnahmen nach Haushaltsposten und zu erfüllende Etappenziele, fehlen jedoch.

24. Unter diesen Umständen kann es für interessierte Parteien schwierig sein, die Bedingungen zu verstehen, unter denen ein Mitgliedstaat die im Rahmen der neuen GAP gewährte Unterstützung in Anspruch nehmen wird.

25. Darüber hinaus gab die Kommission an, dass sie eine große Zahl von Schreiben und individuellen Bewertungen und Vorschlägen von Interessenträgern und Bürgern im Zusammenhang mit nationalen Strategieplänen erhält. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission weder Informationen über die Art dieser Einreichungen noch über deren Bearbeitung durch die Kommission veröffentlicht.

26. Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, über die Möglichkeit einer weiteren proaktiven Offenlegung von Material im Zusammenhang mit der Genehmigung der GAP-Strategiepläne der Mitgliedstaaten nachzudenken.

3. Transparenz der GAP-Mittel

27. Gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 über die Finanzierung, Verwaltung und Überwachung der GAP müssen die Mitgliedstaaten Einzelheiten zu den Empfängern von GAP-Zahlungen („Begünstigte“) veröffentlichen.[16] Diese Veröffentlichung muss den Namen des Begünstigten, die Gemeinde, in der der Begünstigte ansässig oder registriert ist, die erhaltenen Beträge und die Art der finanzierten Maßnahmen enthalten.

28. Die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014 der Kommission enthält zusätzliche Vorschriften zur Transparenz der GAP-Mittel. Darin ist festgelegt, dass Informationen über die Begünstigten von GAP-Zahlungen auf einer einzigen Website je Mitgliedstaat zur Verfügung gestellt werden.[17] Anschließend veröffentlicht die Kommission eine Zusammenstellung von Links zu den jeweiligen Websites der Mitgliedstaaten.

29. In ihrer Untersuchung 1782/2019/EWM untersuchte die Bürgerbeauftragte, wie die Kommission mit einem Antrag eines Journalisten auf Zugang der Öffentlichkeit zu einer Datenbank umging, die zur Prüfung von GAP-Subventionen verwendet wurde. Die Bürgerbeauftragte war zwar der Ansicht, dass die Kommission angemessenen Zugang zu den in der Datenbank enthaltenen aggregierten Daten gewährt habe, stellte jedoch fest, dass hinsichtlich der angemessenen Transparenz dieser Zahlungen eine Lücke bestehe.

30. Insbesondere stellte die Bürgerbeauftragte in ihrer früheren Untersuchung fest, dass die auf nationaler Ebene verfügbaren Informationen von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich sind, dass kein Mitgliedstaat Daten veröffentlicht hat, die einzelne Zahlungen mit dem Land in Verbindung bringen, für das der Zuschuss gewährt wird, und dass, wenn es sich bei dem Begünstigten um eine Körperschaft handelt, die letztendlichen einzelnen Begünstigten möglicherweise nicht ermittelt werden. Der Bürgerbeauftragte hat diese Fragen den Gesetzgebern zur Prüfung vorgelegt.

31. Die Vorschriften der neuen GAP, die im Januar 2023 in Kraft treten werden, umfassen Maßnahmen zur Erhöhung der Transparenz, wie die Verpflichtung, die breiteren Einrichtungen, denen die Begünstigten von Mitteln angehören, offenzulegen [18], und die Verpflichtung, den Gesamtbetrag der von einem Begünstigten erhaltenen Zahlungen zu veröffentlichen, damit die Öffentlichkeit größere Empfänger von Unionsmitteln ermitteln kann [19].

31.1. Es ist klar, dass die Öffentlichkeit die GAP-Ausgaben nur dann verfolgen kann, wenn die angezeigten Informationen korrekt und aktuell sind. In diesem Zusammenhang ersuchte die Bürgerbeauftragte die Kommission, im Rahmen dieser strategischen Initiative zu erläutern, ob (und wenn ja, wie) sie die Richtigkeit der von den Mitgliedstaaten angezeigten Informationen überwacht und wenn nicht, ob sie dazu bereit wäre.

32. In ihrer Erwiderung stellte die Kommission fest, dass die Websites und deren Inhalt in die Zuständigkeit der betreffenden Mitgliedstaaten fallen. Die Kommission kann die Richtigkeit oder Vollständigkeit der bereitgestellten Daten oder Informationen nicht garantieren. Wenn die Mitgliedstaaten die Daten zu den Endempfängern jedoch nicht rechtzeitig übermitteln, erinnert die Kommission sie an ihre Transparenzverpflichtungen. Wenn die Kommission auf veraltete oder fehlende Informationen auf den nationalen Websites aufmerksam gemacht wird, teilt sie dies dem betreffenden Mitgliedstaat mit, damit das Problem behoben wird. 

33. Die Bürgerbeauftragte nimmt die Bereitschaft der Kommission zur Kenntnis, die Transparenz der GAP-Mittel zu überwachen. Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, eine aktive Rolle bei der Sicherstellung der Einhaltung der den Mitgliedstaaten auferlegten Transparenzpflichten zu übernehmen, um sicherzustellen, dass die Öffentlichkeit über ausreichende Informationen über die Begünstigten von GAP-Mitteln verfügt.

4. Möglichkeiten für die verschiedenen Gruppen, die an der GAP interessiert sind, sich mit der GD AGRI zu äußern

34. Neben Expertengruppen wie den GAP-Gruppen für den zivilen Dialog gibt es weitere Möglichkeiten für Gruppen, die an der GAP interessiert sind, ihre Ansichten gegenüber der Kommission darzulegen. Dazu gehören öffentliche Konsultationen von Interessenträgern, die im Vorfeld von Legislativvorschlägen gemäß den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung organisiert werden, sowie sonstiger Austausch zwischen Interessenvertretern und der GD AGRI.

35. In ihrem Schreiben vom Februar 2022 stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass das für Landwirtschaft zuständige Kommissionsmitglied und sein Kabinett zwischen 2020 und 2021 im Vergleich zu Umweltorganisationen und anderen Organisationen wie Forschungseinrichtungen eine größere Anzahl von Treffen mit Vertretern der Industrie abhielten. Die Bürgerbeauftragte bat die Kommission zu erläutern, wie sie den verschiedenen Gruppen, die an der GAP interessiert sind, ausreichende Möglichkeiten bietet, ihre Ansichten gegenüber den Entscheidungsträgern zum Ausdruck zu bringen.

36. Die Bürgerbeauftragte erinnerte die Kommission daran, dass die praktischen Empfehlungen der Bürgerbeauftragten für die Interaktion von Beamten mit Interessenvertretern davon abraten, mit einer bestimmten Interessengruppe zu interagieren, ohne zu prüfen, ob anderen Gruppen eine ähnliche Gelegenheit geboten werden sollte.

37. In Bezug auf die Sitzungen des für Landwirtschaft zuständigen Kommissionsmitglieds und seines Kabinetts antwortete die Kommission, dass die GD AGRI der Annahme von Einladungen zu Sitzungen nicht den Vorzug gebe. Die Tatsache, dass die meisten Treffen mit Organisationen und Einrichtungen des Agrarsektors stattfinden, ist nach Ansicht der Kommission darauf zurückzuführen, dass die Landwirtschaft ein riesiger Sektor mit einer langen Wertschöpfungskette ist, der aus Primärerzeugern, Verarbeitern, Futtermittel- und Düngemittelerzeugern, Vermarktern, Einzelhändlern und Produktverbänden besteht.

38. Die Kommission fügte hinzu, dass „andere Kommissionsmitglieder, Kabinette und Kabinettsdienste Fragen im Zusammenhang mit der GAP mit Bürgern und Interessenträgern erörtern können“.

39. Es ist klar, dass die Landwirtschaft ein Sektor ist, an dem Verbraucher, Umweltinteressen und die Öffentlichkeit ein berechtigtes Interesse haben, da sie sich auf die Ernährungssicherheit, die biologische Vielfalt, die Verfügbarkeit natürlicher Ressourcen und die Emissionen in die Umwelt auswirkt.

40. Die Tatsache, dass andere Kommissionsmitglieder, Kabinette und andere einschlägige Fachgruppen der Kommission die GAP mit den Bürgern und anderen Interessenträgern erörtern können, ist kein Grund für die GD AGRI, dies nicht so weit wie möglich anzustreben. Während sich andere Generaldirektionen an der kollegialen Annahme der Beschlüsse bei der Kommission beteiligen, hat die GD AGRI die führende Rolle bei der Ausarbeitung von Maßnahmen in diesem Bereich.

41. Aus den oben genannten Gründen fordert die Bürgerbeauftragte die GD AGRI auf, bei ihren Sitzungen und ihrem Austausch mit Interessenvertretern eine ausgewogene Interessenvertretung anzustreben.

Schlussfolgerung

42. Diese Initiative hat es dem Bürgerbeauftragten ermöglicht, einen Einblick in die Art und Weise zu erhalten, wie die Kommission Transparenz und eine ausgewogene Interessenvertretung im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik in Bezug auf die Zusammensetzung der Gruppen für den zivilen Dialog, die Genehmigung der GAP-Strategiepläne, die Empfänger von GAP-Mitteln und Treffen mit Interessenvertretern gewährleistet.

43. Der Bürgerbeauftragte dankt der Kommission für die ausführlichen Erläuterungen und fordert sie auf, die vorstehenden Bemerkungen zu berücksichtigen. Sie sieht dem künftigen Austausch mit der Kommission über diese Fragen erwartungsvoll entgegen.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, den 2.12.2022

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/decision/de/127631.

[2] https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/decision/de/60873.

[3] https://www.europarl.europa.eu/news/de/press-room/20211118IPR17613/common-agricultural-policy-reform-gets-final-approval-from-meps.

[4] Mitteilung der Kommission „Vom Hof auf den Tisch – Strategie für ein faires, gesundes und umweltfreundliches Lebensmittelsystem“, abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020DC0381.

[5] https://environment.ec.europa.eu/strategy/biodiversity-strategy-2030_en.

[6] OECD, „Making Better Policies for Food Systems“ (Januar 2021), abrufbar unter https://doi.org/10.1787/ddfba4de-de. OECD, „Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity, and Access“ (Mai 2021), abrufbar unter https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-de.

[7] https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR21_16/SR_CAP-and-Climate_EN.pdf 

[8] https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_14/SR_CAP_Fraud_EN.pdf.

[9] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2013.338.01.0115.01.ENG.

[10] https://agriculture.ec.europa.eu/document/download/42a7ee8b-3ab6-41ba-9391-d32c1c0d6a44_en?filename=cdg-decision-composition_en.pdf.

[11] Das Mandat der CDGs sollte im Juli 2021 auslaufen. Im Juni 2021 verlängerte die Kommission jedoch das Mandat der derzeitigen Koordinierungsgruppen bis zum 31. Dezember 2022, da die Vorschriften der neuen GAP erst ab dem 1. Januar 2023 in Kraft treten.

[12] https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2016)3301&lang=de.

[13] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32022D1368.

[14] https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/cap-strategic-plans_en#recommendations.

[15] https://agriculture.ec.europa.eu/cap-my-country/cap-strategic-plans_en.

[16] Artikel 111 bis 114, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/de/TXT/?uri=CELEX:32013R1306.

[17] Artikel 57 bis 62, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/de/TXT/?uri=CELEX:32014R0908.

[18] Artikel 98 der Verordnung (EU) 2021/2116 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2116.

[19] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32022R0128.