Hintergrund der Beschwerde

1. Die Beschwerde, die ein für die New York Times tätiger investigativer Journalist beim Bürgerbeauftragten eingereicht hatte, betraf einen Antrag an die Europäische Kommission auf Zugang der Öffentlichkeit zu Aufzeichnungen über Zahlungen an einzelne Landwirte im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union. Der Beschwerdeführer war der Ansicht, dass diese Aufzeichnungen in einer Datenbank der Kommission enthalten seien, die als Audit Trail System für den Rechnungsabschluss (CATS-Datenbank) bekannt sei. Die Kommission teilte ihm mit, dass die CATS-Datenbank nicht dazu bestimmt sei, die von ihm angeforderten detaillierten Aufzeichnungen bereitzustellen, und dass sie ihm daher die von ihm angeforderten Daten nicht zur Verfügung stellen könne.

2. CATS ist eine sehr große Datenbank, die alle Informationen im Zusammenhang mit Zahlungen aus den europäischen Agrarfonds sammelt und umfassende jährliche Daten zu Zahlungen, Begünstigten, Erklärungen/Anträgen, Produkten, Inspektionen, Ausfuhrerstattungen und öffentlicher Lagerhaltung enthält. Die Kommission erhält von den Mitgliedstaaten jährlich die Einzelheiten aller Einzelzahlungen an die Empfänger dieser EU-Mittel. Diese Informationen werden zum Zwecke des Rechnungsabschlusses durch die Kommission sowie zur Überwachung der Entwicklungen und zur Erstellung von Prognosen im Agrarsektor in die CATS-Datenbank geladen. Daten zu einer identifizierten oder identifizierbaren natürlichen Person - einschließlich des Endbegünstigten-Identifikationscodes, des Namens und der Anschrift - können in der CATS-Datenbank gespeichert werden, und andere zusätzliche personenbezogene Daten können von der GD AGRI im Rahmen einer Prüfung und von Vor-Ort-Kontrollen erhoben werden. Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) kann zu Untersuchungszwecken auf die CATS-Datenbank zugreifen.^[1]

Die Untersuchung

3. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zur Frage des Zugangs der Öffentlichkeit zum Inhalt der CATS-Datenbank ein.

4. Im Laufe der Untersuchung traf sich das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten mit den Bediensteten der Kommission, um die IT-bezogenen und prüfungsbezogenen Aspekte der CATS-Datenbank besser zu verstehen und Fragen an die Kommission zu stellen. Ein Bericht über dieses Treffen wurde dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme übermittelt.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

5. Die Kommission stellte fest, dass nach der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte „alles, was durch eine normale oder routinemäßige Suche aus einer Datenbank extrahiert werden kann, Gegenstand eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten sein kann“. Die Kommission erklärte, dass die vom Beschwerdeführer angeforderten Daten jedoch nicht durch normale oder routinemäßige Suchvorgänge aus der einschlägigen Datenbank extrahiert werden könnten.

6. Die Kommission stellte fest, dass wichtige Informationen, die unter den Zugangsantrag fallen, bereits an anderer Stelle öffentlich zugänglich sind. Die Mitgliedstaaten müssen Informationen über die Begünstigten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) sowie die Beträge veröffentlichen, die die einzelnen Begünstigten im Rahmen dieser Fonds erhalten haben. Die Kommission veröffentlicht auch einige Informationen über die Verteilung der Direktzahlungen im Rahmen der GAP.

7. Nach Ansicht des Beschwerdeführers erscheint die Behauptung, dass keine individuellen Aufzeichnungen vorliegen, unplausibel, da das EU-Recht (Verordnung (EG) Nr. 2390/1999) vorschreibt, dass die Mitgliedstaaten der Kommission digitalisierte Dateien mit Einzelheiten zu allen einzelnen Zahlungen übermitteln, die jedes Jahr an GAP-Empfänger geleistet werden.

8. Der Beschwerdeführer gab an, dass die Kommission Daten aus CATS extrahiert und der Weltbank zur Verfügung gestellt habe.

9. Der Beschwerdeführer fügte als Reaktion auf den Bericht über das Treffen zwischen der Kommission und dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten hinzu, dass es der Logik widerspreche, dass dieselbe Datenbank die aufgeschlüsselten zugrunde liegenden Daten nicht zuverlässig erstellen könne, wenn die Datenbank die aggregierten Daten zuverlässig erstellen könne.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

10. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass ein starkes öffentliches Interesse an Transparenz in Bezug auf GAP-Zahlungen besteht. Eine transparente und rechenschaftspflichtige Verwaltung muss in der Lage sein, die öffentlichen Mittel, für die sie verantwortlich ist, zu verbuchen. Auf EU-Ebene müssen die EU-Organe - und insbesondere die Europäische Kommission - die Ausgaben überwachen, Unregelmäßigkeiten aufdecken und gegebenenfalls Sanktionen zur Bekämpfung von Fehlverhalten verhängen. Die Bürgerbeauftragte hält es für wichtig, dass die Kommission diese Aufgaben so transparent wie möglich wahrnimmt und so das Vertrauen der EU-Bürger in die Art und Weise, wie die EU ihr Geld ausgibt, stärkt.

11. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass es bereits ein gewisses Maß an Transparenz in Bezug auf die Identität der Empfänger von GAP-Mitteln gibt. Nach EU-Recht müssen die Mitgliedstaaten den vollständigen Namen jedes Begünstigten, die Gemeinde, in der der Begünstigte ansässig oder registriert ist, und die Beträge der Zahlungen, die jeder aus den Mitteln finanzierten Maßnahme entsprechen ^[2], die jeder Begünstigte in dem betreffenden Jahr erhalten hat, veröffentlichen. Diese Informationen müssen auf einer einzigen Website pro Mitgliedstaat zur Verfügung gestellt werden und ab dem Datum der ersten Veröffentlichung zwei Jahre lang verfügbar bleiben ^[3].

12. In Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Aufzeichnungen über Buchführungsinformationen, die die Mitgliedstaaten der Kommission zum Rechnungsabschluss übermitteln ^[4], erkennt der Bürgerbeauftragte jedoch an, dass die Kommission in Bezug auf die Gewinnung und Verwendung von Informationen, die von den Mitgliedstaaten an die CATS-Datenbank übermittelt werden, einer Reihe rechtlicher Zwänge unterliegt.

13. Im Einklang mit dem EU-Recht ^[5] muss die Kommission die Aufzeichnungen der von den Mitgliedstaaten erhaltenen Buchführungsinformationen ausschließlich zu dem Zweck verwenden, ihre Aufgaben im Rahmen des Rechnungsabschlusses wahrzunehmen.^[6] Alle personenbezogenen Daten, die in den erfassten Buchführungsinformationen enthalten sind, dürfen nur für diese Zwecke verarbeitet werden. Die Kommission muss außerdem sicherstellen, dass die Buchführungsinformationen vertraulich und sicher behandelt werden.

14. Darüber hinaus kann die Kommission im Einklang mit den EU-Vorschriften über die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die EU-Organe ^[7] die von den Mitgliedstaaten bereitgestellten personenbezogenen Daten nur extrahieren, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind. Insbesondere muss eine solche Verarbeitung zur Erfüllung einer Aufgabe erforderlich sein, die von der Kommission im öffentlichen Interesse wahrgenommen wird, oder zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung. Zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Rahmen des Rechnungsabschlusses verarbeitet die Kommission keine Aufzeichnungen über Zahlungen an einzelne Begünstigte. Vielmehr werden seine Prüfungen auf der Grundlage aggregierter Daten durchgeführt. Sie benötigt daher aggregierte Daten, die sie extrahiert und für ihre Funktionen im Rahmen des Rechnungsabschlusses verwendet.

15. Die Bürgerbeauftragte akzeptiert, dass die CATS-Datenbank der Kommission so konzipiert wurde, dass sie dem spezifischen Prüfungsbedarf der Kommission entspricht. Sie räumt ein, dass sie nicht dafür konzipiert wurde, systematisch einzelne Zahlungen zu extrahieren und zu prüfen. Um den Datenschutzvorschriften der EU zu entsprechen, hätte sie den CATS nämlich nicht so gestalten können, dass er die im CATS enthaltenen personenbezogenen Daten verarbeiten kann.

16. In Bezug auf das Argument des Beschwerdeführers, die Kommission habe der Weltbank die von dem Antrag erfassten Daten übermittelt, stellte die Kommission klar, dass es sich bei den der Weltbank übermittelten Daten um aggregierte Daten handele, die den Daten ähnlich seien, die sie normalerweise zu Prüfungszwecken aus der Datenbank extrahiere. Der Antrag des Beschwerdeführers betraf in diesem Fall jedoch einzelne Aufzeichnungen. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission bestätigt hat, dass sie dem Beschwerdeführer auf Anfrage auch aggregierte Daten zur Verfügung stellen würde.

17. Auch ohne diese rechtlichen Zwänge gibt es technologische Herausforderungen bei der Gewinnung, die zur Erfüllung des Antrags erforderlich wären und zu deren Bewältigung die Kommission gesetzlich nicht verpflichtet ist. Die Kommission bestätigte in ihrem Treffen mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten, dass die Massenextraktion einzelner Einträge zum Absturz ihrer IT-Systeme führen würde. Dies würde passieren, weil die CATS-Datenbank nur für Prüfungszwecke konzipiert ist. Die Kommission erklärte, dass die üblichen Downloads der Prüfer tausendmal kleiner seien als der vom Beschwerdeführer angeforderte Download. Die Kommission stellte klar, dass der Antrag des Beschwerdeführers etwa 76 Milliarden Datenelemente betrifft. Die Datenbank ist nicht so konzipiert, dass so große Datendownloads möglich sind. Die Kommission war daher der Auffassung, dass die technischen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Extraktion der angeforderten Daten es praktisch unmöglich machen würden, dem Antrag ohne erhebliche IT-Investitionen nachzukommen.

18. Diese praktische Bemerkung hat rechtliche Konsequenzen. Der Europäische Gerichtshof hat entschieden, dass der Inhalt einer Datenbank ^[8] für die Zwecke der Anwendung der Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten „Dokumente“ darstellt, wenn der Inhalt über vorprogrammierte Suchwerkzeuge aus der Datenbank extrahiert werden kann. Inhalte, deren Entnahme aus einer Datenbank eine „substanzielle Investition“ erfordert, werden für die Zwecke der Anwendung der Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten nicht als „Dokumente“ betrachtet ^[9]. Unter diesen Umständen kann ein Organ erklären, dass sich die angeforderten Dokumente einfach nicht in seinem „Besitz“ befinden.

19. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die angeforderten Daten nicht über vorprogrammierte vorhandene Suchwerkzeuge aus einer elektronischen Datenbank extrahiert werden können. Darüber hinaus würde die Schaffung der technischen Instrumente, mit denen die Daten in großen Mengen extrahiert werden können, erhebliche Ressourceninvestitionen der Kommission erfordern. Abgesehen von den praktischen Folgen dieser Bemerkung, die theoretisch überwunden werden könnten, können die vom Beschwerdeführer angeforderten Daten für die Zwecke der Anwendung der EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten nicht als bestehendes „Dokument“ angesehen werden. Darüber hinaus konnte die Kommission ungeachtet dieser Bemerkungen keine Instrumente schaffen, um die einzelnen Einträge in großen Mengen zu extrahieren, ohne gegen die EU-Datenschutzvorschriften zu verstoßen.

20. Der Bürgerbeauftragte versteht die Frustration des Beschwerdeführers, dass die Kommission nicht mit ihm zusammengearbeitet hat, um zu prüfen, ob die Offenlegung eines kleineren Datensatzes für ihn ausreichen könnte. Die Kommission wäre jedoch weiterhin denselben rechtlichen Zwängen ausgesetzt gewesen. Der Bürgerbeauftragte ist daher insgesamt der Auffassung, dass die Kommission bei der Bearbeitung des Antrags auf Zugang zum Inhalt der Datenbank keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen hat.

21. Der Bürgerbeauftragte versteht auch die Bedenken des Beschwerdeführers, der im öffentlichen Interesse wichtigen investigativen Journalismus betreibt. Sie stellt fest, dass ein wichtiger Grund für den Beschwerdeführer, der Zugang zu individualisierten Daten in der CATS-Datenbank suchte, nicht nur seine Frustration war, dass die auf nationaler Ebene verfügbaren Informationen von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich sind, sondern auch, dass kein Mitgliedstaat Daten veröffentlicht, die einzelne Zahlungen mit dem Land in Verbindung bringen, für das die Subvention gewährt wird. Dies ist eine wichtige Information bei der Untersuchung möglicher Betrugsfälle und des Missbrauchs von EU-Mitteln. Auch wenn es sich bei dem Begünstigten um eine Körperschaft handelt, kann es sein, dass die einzelnen Endbegünstigten nicht ermittelt werden.

22. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Ausgaben für GAP-Mittel wirksamer überwacht werden könnten, wenn das EU-Recht aktualisiert würde, um die Mitgliedstaaten zu verpflichten, auch auf den einschlägigen nationalen Websites die spezifischen Flächen, die gefördert werden, im Namen jedes Begünstigten zu ermitteln. Der Bürgerbeauftragte wird diese Entscheidung den Gesetzgebern zur Prüfung übermitteln.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Es gab keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Europäischen Kommission.

Der Beschwerdeführer und die Europäische Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 6.5.2020

[1] Siehe Schreiben des Europäischen Datenschutzbeauftragten an den Datenschutzbeauftragten der Kommission vom 9. Februar 2010, abrufbar unter https://edps.europa.eu/sites/edp/files/publication/10-02-09_commission_cats_en.pdf.

[2] Dies gilt für den Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER).

[3] Siehe Artikel 111 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik, abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/1306/oj.

[4] Siehe Artikel 51 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, Artikel 30 der Verordnung (EU) Nr. 908/2014 vom 6. August 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Zahlstellen und anderen Einrichtungen, der Finanzverwaltung, des Rechnungsabschlusses, der Kontrollen, der Sicherheiten und der Transparenz, abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:32014R0908.

[5] Siehe Artikel 31 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014 der Kommission vom 6. August 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Zahlstellen und anderen Einrichtungen, der Finanzverwaltung, des Rechnungsabschlusses, der Vorschriften für Kontrollen, Sicherheiten und Transparenz, abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:32014R0908, und Artikel 117 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 .

[6] Die Kommission kann Daten verarbeiten, um Entwicklungen im Agrarsektor zu überwachen und Prognosen zu erstellen.

[7] Artikel 5 der Verordnung (EU) 2018/1725 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2018 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union und zum freien Datenverkehr, abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2018.295.01.0039.01.ENG.

[8] „Nach Artikel 3 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 bezeichnet der Ausdruck „Dokument“ alle Inhalte unabhängig von ihrem Träger (auf Papier oder in elektronischer Form oder als Ton-, Bild- oder audiovisuelle Aufzeichnung) im Zusammenhang mit den Politiken, Tätigkeiten und Beschlüssen, die in den Zuständigkeitsbereich des Organs fallen.

[9] Urteil des Gerichtshofs vom 11. Januar 2017, Typke/Kommission, C-491/15 P, ECLI:EU:C:2017:5, Rn. 37 und 39.