Hintergrund der Beschwerde

1. Die Beschwerde, die bei der Bürgerbeauftragten von einem investigativen Journalisten eingereicht wurde, der für die New York Times arbeitet, betraf einen Antrag an die Europäische Kommission auf Zugang der Öffentlichkeit zu Aufzeichnungen über Zahlungen an einzelne Landwirte im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union. Der Beschwerdeführer war der Ansicht, dass diese Aufzeichnungen in einer Datenbank der Kommission enthalten seien, die als „Clearing of Accounts Audit Trail System“ (CATS-Datenbank) bekannt sei. Die Kommission teilte ihm mit, dass die CATS-Datenbank nicht dazu bestimmt sei, die von ihm angeforderten detaillierten Aufzeichnungen bereitzustellen, und dass sie ihm daher die von ihm angeforderten Daten nicht zur Verfügung stellen könne.

2. CATS ist eine sehr große Datenbank, die alle Informationen im Zusammenhang mit Zahlungen aus den europäischen Agrarfonds sammelt und umfassende jährliche Daten über Zahlungen, Begünstigte, Anmeldungen/Anträge, Erzeugnisse, Inspektionen, Ausfuhrerstattungen und öffentliche Lagerhaltung enthält. Die Kommission erhält von den Mitgliedstaaten jährlich die Einzelheiten aller an die Empfänger dieser EU-Mittel geleisteten Einzelzahlungen. Diese Informationen werden zum Zwecke des Rechnungsabschlusses der Kommission, zur Überwachung der Entwicklungen und zur Erstellung von Prognosen für den Agrarsektor in die CATS-Datenbank eingegeben. Daten zu einer identifizierten oder identifizierbaren natürlichen Person – einschließlich des Endbegünstigten-Identifizierungscodes, des Namens und der Anschrift – können in der CATS-Datenbank gespeichert werden, und die GD AGRI kann im Rahmen einer Prüfung und von Vor-Ort-Kontrollen weitere personenbezogene Daten erheben. Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) kann zu Untersuchungszwecken auf die CATS-Datenbank zugreifen.^[1]

Die Untersuchung

3. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung über den Zugang der Öffentlichkeit zum Inhalt der CATS-Datenbank ein.

4. Im Laufe der Untersuchung traf sich das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten mit den Kommissionsbediensteten, um die IT-bezogenen und prüfungsbezogenen Aspekte der CATS-Datenbank besser zu verstehen und Fragen an die Kommission zu stellen. Ein Bericht über dieses Treffen wurde dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme übermittelt.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

5. Die Kommission stellte fest, dass nach der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte „alles, was durch eine normale oder routinemäßige Suche aus einer Datenbank extrahiert werden kann, Gegenstand eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten sein kann“. Die Kommission erklärte, dass die vom Beschwerdeführer angeforderten Daten jedoch nicht mittels normaler oder routinemäßiger Suchvorgänge aus der einschlägigen Datenbank extrahiert werden konnten.

6. Die Kommission stellte fest, dass wichtige Informationen, die unter den Antrag auf Zugang fallen, bereits an anderer Stelle öffentlich zugänglich sind. Die Mitgliedstaaten müssen Informationen über die Begünstigten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) sowie die im Rahmen jedes dieser Fonds erhaltenen Beträge veröffentlichen. Die Kommission veröffentlicht auch einige Informationen über die Verteilung der Direktzahlungen im Rahmen der GAP.

7. Nach Ansicht des Beschwerdeführers erscheint die Behauptung, dass es keine individuellen Aufzeichnungen gebe, unplausibel, da das EU-Recht (Verordnung 2390/1999) vorschreibe, dass die Mitgliedstaaten der Kommission digitalisierte Dateien mit Einzelheiten zu allen einzelnen Zahlungen, die jedes Jahr an GAP-Empfänger geleistet würden, zur Verfügung stellten.

8. Der Beschwerdeführer gab an, dass die Kommission Daten aus CATS extrahiert und der Weltbank zur Verfügung gestellt habe.

9. Der Beschwerdeführer fügte als Reaktion auf den Bericht über das Treffen zwischen der Kommission und dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten hinzu, dass es der Logik widerspreche, dass dieselbe Datenbank die disaggregierten zugrunde liegenden Daten nicht zuverlässig erzeugen könne, wenn die Datenbank die aggregierten Daten zuverlässig erzeugen könne.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

10. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass ein starkes öffentliches Interesse an Transparenz in Bezug auf GAP-Zahlungen besteht. Eine transparente und rechenschaftspflichtige Verwaltung muss in der Lage sein, über die öffentlichen Mittel Rechenschaft abzulegen, für die sie verantwortlich ist. Auf EU-Ebene müssen die EU-Organe - und insbesondere die Europäische Kommission - die Ausgaben überwachen, Unregelmäßigkeiten ermitteln und gegebenenfalls Sanktionen verhängen, um gegen Fehlverhalten vorzugehen. Der Bürgerbeauftragte hält es für wichtig, dass die Kommission diese Aufgaben so transparent wie möglich wahrnimmt, um so das Vertrauen der EU-Bürger in die Art und Weise, wie die EU ihr Geld ausgibt, zu stärken.

11. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass bereits ein gewisses Maß an Transparenz in Bezug auf die Identität der Empfänger von GAP-Mitteln besteht. Nach EU-Recht sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, den vollständigen Namen jedes Begünstigten, die Gemeinde, in der der Begünstigte ansässig oder registriert ist, und die Beträge der Zahlungen für jede aus den Fonds finanzierte Maßnahme ^[2], die jeder Begünstigte in dem betreffenden Jahr erhalten hat, zu veröffentlichen. Diese Informationen müssen auf einer einzigen Website pro Mitgliedstaat zur Verfügung gestellt werden und zwei Jahre lang ab dem Datum der ursprünglichen Veröffentlichung verfügbar bleiben ^[3].

12. In Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Aufzeichnungen von Buchführungsdaten, die die Mitgliedstaaten der Kommission zum Rechnungsabschluss übermitteln ^[4], erkennt der Bürgerbeauftragte jedoch an, dass die Kommission bei der Extraktion und Verwendung von Informationen, die von den Mitgliedstaaten an die CATS-Datenbank übermittelt werden, einer Reihe rechtlicher Zwänge unterliegt.

13. Im Einklang mit dem EU-Recht ^[5] muss die Kommission die Aufzeichnungen der von den Mitgliedstaaten erhaltenen Buchführungsdaten ausschließlich zu dem Zweck verwenden, ihre Aufgaben im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluss wahrzunehmen.^[6] Alle personenbezogenen Daten, die in den erfassten Buchführungsdaten enthalten sind, dürfen nur für diese Zwecke verarbeitet werden. Die Kommission muss auch sicherstellen, dass die Buchführungsinformationen vertraulich und sicher behandelt werden.

14. Darüber hinaus kann die Kommission im Einklang mit den EU-Vorschriften über die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die EU-Organe ^[7] die von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellten personenbezogenen Daten nur dann extrahieren, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind. Diese Verarbeitung muss insbesondere für die Wahrnehmung einer Aufgabe, die von der Kommission im öffentlichen Interesse wahrgenommen wird, oder für die Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung erforderlich sein. Zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Rahmen des Rechnungsabschlusses verarbeitet die Kommission keine Aufzeichnungen über Zahlungen an einzelne Begünstigte. Vielmehr werden ihre Prüfungen auf der Grundlage aggregierter Daten durchgeführt. Sie benötigt daher aggregierte Daten, die sie extrahiert und für ihre Aufgaben im Rahmen des Rechnungsabschlusses verwendet.

15. Die Bürgerbeauftragte akzeptiert, dass die CATS-Datenbank der Kommission so konzipiert wurde, dass sie dem spezifischen Prüfungsbedarf der Kommission gerecht wird. Sie räumt ein, dass sie nicht für die systematische Extraktion und Kontrolle einzelner Zahlungen konzipiert worden sei. Um die Datenschutzvorschriften der EU einzuhalten, hätte sie CATS nämlich nicht so konzipieren können, dass es ihr erlaubt wäre, die im CATS enthaltenen personenbezogenen Daten zu verarbeiten.

16. In Bezug auf das Argument des Beschwerdeführers, die Kommission habe der Weltbank die von dem Antrag erfassten Daten übermittelt, stellte die Kommission klar, dass es sich bei den der Weltbank übermittelten Daten um aggregierte Daten handelte, die den Daten ähnelten, die sie normalerweise zu Prüfungszwecken aus der Datenbank extrahiert. Der Antrag des Beschwerdeführers bezog sich in diesem Fall jedoch auf einzelne Aufzeichnungen. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission bestätigt hat, dass sie auch dem Beschwerdeführer aggregierte Daten zur Verfügung stellen wird, wenn er darum ersucht.

17. Auch ohne diese rechtlichen Zwänge gibt es technologische Herausforderungen bei der Gewinnung, die zur Erfüllung des Antrags erforderlich wären und zu deren Bewältigung die Kommission gesetzlich nicht verpflichtet ist. Die Kommission bestätigte in ihrem Treffen mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten, dass die Massenextraktion einzelner Einträge zum Absturz ihrer IT-Systeme führen würde. Dies würde passieren, weil die CATS-Datenbank nur für Audit-Zwecke konzipiert ist. Die Kommission erklärte, dass die üblichen Downloads der Prüfer tausendmal kleiner sind als der vom Beschwerdeführer angeforderte Download. Die Kommission stellte klar, dass der Antrag des Beschwerdeführers rund 76 Milliarden Datenelemente betrifft. Die Datenbank ist nicht dafür ausgelegt, so große Downloads von Daten zu ermöglichen. Die Kommission vertrat daher die Auffassung, dass die technischen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Extraktion der angeforderten Daten es praktisch unmöglich machen würden, dem Antrag nachzukommen, ohne erhebliche IT-Investitionen zu tätigen.

18. Diese praktische Beobachtung hat eine rechtliche Konsequenz. Die europäischen Gerichte haben entschieden, dass der Inhalt einer Datenbank ^[8] „Dokumente“ für die Zwecke der Anwendung der Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten darstellt, wenn der Inhalt durch vorprogrammierte Suchwerkzeuge aus der Datenbank extrahiert werden kann. Inhalte, deren Extraktion aus einer Datenbank eine „erhebliche Investition“ erfordert, gelten nicht als „Dokumente“ für die Zwecke der Anwendung der Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten ^[9]. Unter diesen Umständen kann ein Organ feststellen, dass sich die angeforderten Dokumente einfach nicht in seinem „Besitz“ befinden.

19. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die angeforderten Daten nicht mithilfe vorprogrammierter bestehender Suchwerkzeuge aus einer elektronischen Datenbank extrahiert werden können. Darüber hinaus würde die Schaffung der technischen Instrumente, mit denen die Daten in großen Mengen extrahiert werden können, erhebliche Investitionen der Kommission in Ressourcen erfordern. Abgesehen von den praktischen Folgen dieser Feststellung, die theoretisch überwunden werden könnten, können die vom Beschwerdeführer angeforderten Daten nicht als bestehendes „Dokument“ für die Zwecke der Anwendung der EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten angesehen werden. Darüber hinaus konnte die Kommission ungeachtet dieser Bemerkungen keine Instrumente schaffen, um die einzelnen Einträge in großen Mengen zu extrahieren, ohne gegen die EU-Datenschutzvorschriften zu verstoßen.

20. Der Bürgerbeauftragte versteht die Frustration des Beschwerdeführers, dass die Kommission nicht mit ihm zusammengearbeitet hat, um zu prüfen, ob die Offenlegung eines kleineren Datensatzes für ihn ausreichen könnte. Die Kommission wäre jedoch nach wie vor den gleichen rechtlichen Zwängen unterworfen gewesen. Der Bürgerbeauftragte ist daher insgesamt der Auffassung, dass die Kommission bei der Bearbeitung des Antrags auf Zugang zum Inhalt der Datenbank keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen hat.

21. Der Bürgerbeauftragte versteht auch die Bedenken des Beschwerdeführers, der im öffentlichen Interesse einen wichtigen investigativen Journalismus betreibt. Sie weist darauf hin, dass ein wichtiger Grund für den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu individualisierten Daten in der CATS-Datenbank seine Frustration war, nicht nur, dass die auf nationaler Ebene verfügbaren Informationen von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich sind, sondern auch, dass kein Mitgliedstaat Daten veröffentlicht, die einzelne Zahlungen mit den Flächen verknüpfen, für die die Subvention gewährt wird. Dies ist eine wichtige Information bei der Untersuchung möglicher Betrugsfälle und des Missbrauchs von EU-Mitteln. Handelt es sich bei dem Begünstigten um eine Körperschaft, können die Endbegünstigten nicht ermittelt werden.

22. Die Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die Verwendung von GAP-Mitteln wirksamer überwacht werden könnte, wenn das EU-Recht aktualisiert würde, um die Mitgliedstaaten zu verpflichten, auf den einschlägigen nationalen Websites auch die spezifischen bezuschussten Flächen im Namen jedes Begünstigten anzugeben. Der Bürgerbeauftragte leitet diese Entscheidung zur Prüfung an die Gesetzgeber weiter.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt die Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Es gab keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Europäischen Kommission.

Der Beschwerdeführer und die Europäische Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 6.5.2020

[1] Siehe Schreiben des Europäischen Datenschutzbeauftragten an den Datenschutzbeauftragten der Kommission vom 9. Februar 2010, abrufbar unter https://edps.europa.eu/sites/edp/files/publication/10-02-09_commission_cats_en.pdf.

[2] Dies gilt für den Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER).

[3] Siehe Artikel 111 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik, abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/1306/oj.

[4] Siehe Artikel 51 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, Artikel 30 der Verordnung (EU) Nr. 908/2014 vom 6. August 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Zahlstellen und anderen Einrichtungen, der Finanzverwaltung, des Rechnungsabschlusses, der Kontrollen, der Sicherheiten und der Transparenz, abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:32014R0908.

[5] Siehe Artikel 31 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014 der Kommission vom 6. August 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Zahlstellen und anderen Einrichtungen, der Finanzverwaltung, des Rechnungsabschlusses, der Kontrollen, der Sicherheiten und der Transparenz, abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:32014R0908, und Artikel 117 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 ..

[6] Die Kommission kann Daten verarbeiten, um die Entwicklungen im Agrarsektor zu überwachen und Prognosen zu erstellen.

[7] Artikel 5 der Verordnung (EU) 2018/1725 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2018 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union und zum freien Datenverkehr, abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2018.295.01.0039.01.ENG.

[8] „Nach Artikel 3 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 bezeichnet der Ausdruck „Dokument“ alle Inhalte unabhängig von ihrem Medium (auf Papier oder in elektronischer Form oder als Ton-, Bild- oder audiovisuelle Aufzeichnung), die eine Angelegenheit im Zusammenhang mit den Politiken, Tätigkeiten und Entscheidungen betreffen, die in den Zuständigkeitsbereich des Organs fallen.

[9] Urteil des Gerichtshofs vom 11. Januar 2017, Typke/Kommission, C-491/15 P, ECLI:EU:C:2017:5, Rn. 37, 39.