Hintergrund der Beschwerde

1. Die Beschwerdeführerin (Ryanair) ist eine irische Billigfluggesellschaft. Am 14. Februar 2012 reichte sie bei der Europäischen Kommission eine Beschwerde über die mutmaßliche Nichteinhaltung der Eigentums- und wirksamen Kontrollanforderungen gemäß Artikel 4 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 durch [eine Fluggesellschaft] (die „andere Fluggesellschaft“) ein.[2] Dem Beschwerdeführer zufolge wird der Mehrheitsaktionär (Unternehmen „X“) der anderen Fluggesellschaft tatsächlich von einem in Arizona registrierten US-amerikanischen Unternehmen kontrolliert.

2. Im März und April 2012 wurden zwischen dem Beschwerdeführer und der Kommission mehrere Schreiben über die Notwendigkeit einer ordnungsgemäßen Bewertung der Eigentumsstruktur der anderen Fluggesellschaft durch die Kommission gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 ausgetauscht. Die Kommission teilte dem Beschwerdeführer mit, dass sie sich mit den Behörden [der Mitgliedstaaten] in Verbindung gesetzt habe, um detaillierte Informationen einzuholen, und dass diese erklärt hätten, dass das andere Luftfahrtunternehmen die Eigentums- und wirksamen Kontrollanforderungen erfülle. Der Beschwerdeführer brachte seine Besorgnis über die Analyse der [MS]-Behörden zum Ausdruck, berief sich auf deren mangelnde Erfahrung und deutete auf ein voreingenommenes Urteilsvermögen hin.

3. Am 24. Juli 2012 ersuchte der Beschwerdeführer die Kommission um aktuelle Informationen über die Untersuchung. Die Kommission antwortete, dass die Analyse der von den [MS]-Behörden vorgelegten Informationen noch nicht abgeschlossen sei.

4. Am 7. November 2012 kontaktierte die Kommission die Behörden [der Mitgliedstaaten] über den EU-Pilot-Antrag und forderte sie auf, schriftliche Nachweise für ihre Schlussfolgerungen sowie die während ihrer Untersuchung erlangten Unterlagen, alle in ihrem Besitz befindlichen Informationen über die Struktur und das Eigentum der anderen Fluggesellschaft und alle einschlägigen Rechtsinstrumente in Bezug auf das Recht, Anteile zu halten und/oder Direktoren zu ernennen, vorzulegen. Am selben Tag unterrichtete die Kommission den Beschwerdeführer auch über die Übertragung seiner Beschwerde auf die EU-Pilot-Anwendung.[3] Der Beschwerdeführer wiederholte, dass die Kommission ihre eigene Untersuchung durchführen sollte.

5. Im Januar 2013 teilten die [MS]-Behörden der Kommission mit, dass ihrer Einschätzung nach keine Verletzung der Eigentums- und wirksamen Kontrollanforderungen des anderen Luftfahrtunternehmens vorliege, und legten Kopien der Dokumente vor, die als Grundlage für ihre Analyse dienten. Die [MS]-Behörden legten im März 2013 weitere Informationen vor.

6. Am 26. April 2013 ersuchte die Kommission die [MS]-Behörden um zusätzliche Informationen, die sie am 24. Mai 2013 übermittelten. Am 16. Juli 2013 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass nach Prüfung der von den [MS]-Behörden vorgelegten Informationen keine Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen die Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 vorlägen. Sie erklärte ferner, dass die Beschwerde abgeschlossen werde, wenn nicht innerhalb von vier Wochen neue und relevante Informationen vorgelegt würden.

7. Der Beschwerdeführer forderte die Kommission auf, die Untersuchung fortzusetzen. Die Kommission antwortete, dass die Beschwerde geschlossen werde, da keine zusätzlichen Informationen vorgelegt worden seien. Am 22. August 2013 wurden die Beschwerde und die EU-Pilot-Akte abgeschlossen.

8. Da der Beschwerdeführer damit nicht zufrieden war, reichte er im Oktober 2013 eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein.

Die Untersuchung

9. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der Beschwerde ein und ermittelte die folgenden Vorwürfe und Behauptungen:

1) Die Kommission hat den mutmaßlichen Verstoß des anderen Luftfahrtunternehmens gegen Artikel 4 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 nicht ordnungsgemäß geprüft und untersucht.

2) Die Kommission sollte die Eigentumsstruktur des anderen Luftfahrtunternehmens direkt und umfassend untersuchen und, falls festgestellt wird, dass es die Eigentumsanforderungen der EU nicht erfüllt, geeignete Abhilfemaßnahmen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 ergreifen.

10. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Stellungnahme der Kommission zu der Beschwerde und anschließend die Stellungnahme des Beschwerdeführers als Reaktion auf die Stellungnahme der Kommission. Der Bürgerbeauftragte prüfte auch die Akte der Kommission. Bei der Durchführung der Untersuchung hat der Bürgerbeauftragte die von den Parteien vorgebrachten Argumente und Stellungnahmen berücksichtigt.

Behauptung, die Kommission habe den Verstoß gegen Artikel 4 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 nicht ordnungsgemäß untersucht

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

11. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die Kommission trotz ihrer zahlreichen Schreiben und E-Mails ihre Bedenken hinsichtlich der Unerfahrenheit der [MS-]Behörden bei der Untersuchung von Unternehmenseigentumsangelegenheiten unberücksichtigt gelassen habe. Ihrer Ansicht nach hätte die Kommission die Angelegenheit selbst untersuchen müssen, anstatt sich auf die Feststellungen der [MS]-Behörden zu stützen. Der Beschwerdeführer wies auf spezifische Dokumente hin, die hätten berücksichtigt werden müssen, wenn eine angemessene und gründliche Untersuchung durchgeführt worden wäre.

12. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die Prüfung der Kommission im Vergleich zu seiner eigenen Analyse oberflächlich sei. Die Kommission habe daher das Recht des Beschwerdeführers auf eine gute Verwaltung nicht beachtet.

13. In ihrer Stellungnahme stellte die Kommission fest, dass es gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 Aufgabe der zuständigen Genehmigungsbehörde ist, die Einhaltung von Kapitel II der Verordnung genau zu überwachen. Wie in Buchstabe c des genannten Artikels vorgesehen, tut die zuständige Behörde dies auf Ersuchen der Kommission. Darüber hinaus wird in Artikel 26 Absatz 2 anerkannt, dass die Kommission alle erforderlichen Informationen von den Mitgliedstaaten einholen kann, einschließlich der Bereitstellung von Informationen durch Luftfahrtunternehmen, die von ihren zuständigen Genehmigungsbehörden zugelassen wurden.

14. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen machte die Kommission geltend, sie habe sich auf die durch die Verordnung übertragenen Befugnisse gestützt und ihre eigene umfassende und gründliche Analyse vorgenommen. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers habe er sich daher nicht nur auf die Schlussfolgerungen der [MS]-Behörden gestützt.

15. In Bezug auf die angebliche Unerfahrenheit der [MS]-Behörden antwortete die Kommission, dass es nicht ihre Aufgabe sei, sie in Frage zu stellen. Wie in der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 festgelegt, wandte sie sich an die zuständigen Behörden und forderte sie auf, die Lage genau zu überwachen.

16. Die Kommission erklärte ferner, dass sie auf der Grundlage der von den [MS]-Behörden vorgelegten umfangreichen Informationen zu dem Schluss gekommen sei, dass es keine Anhaltspunkte für eine wirksame Kontrolle durch Drittländer und/oder Staatsangehörige gebe.

17. Schließlich machte die Kommission geltend, dass das Recht des Beschwerdeführers auf eine gute Verwaltung ordnungsgemäß gewahrt worden sei. Die Kommission hatte den Beschwerdeführer nicht nur kontinuierlich und zeitnah aktualisiert, sondern auch den Inhalt der Angelegenheit gründlich und unabhängig untersucht.

18. In seiner Antwort wiederholte der Beschwerdeführer seine Hauptbehauptung, dass die Kommission eine oberflächliche Überprüfung der wirksamen Kontrollanforderungen durchgeführt und die einschlägigen Beweise ignoriert habe.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

19. Diese Beschwerde betrifft die Bewertung der Kommission, ob das andere Luftfahrtunternehmen die Eigentums- und wirksamen Kontrollanforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 erfüllt. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass mit dieser Verordnung die Überwachung der Einhaltung von Kapitel II („Betriebsgenehmigung“) der zuständigen Genehmigungsbehörde übertragen wird. In diesem Zusammenhang kann die Kommission die Behörden auffordern, diese Einhaltung zu überprüfen. Darüber hinaus ist die Kommission befugt, die erforderlichen Informationen von den Mitgliedstaaten und den Genehmigungsbehörden anzufordern.

20. Die Bürgerbeauftragte ist stets der Ansicht, dass sie bei der Prüfung solcher Fälle ihre Analyse auf die Feststellung beschränken sollte, ob ein offensichtlicher Fehler in der Begründung des Organs vorliegt oder ob ein Verfahrensfehler aufgetreten ist.

21. In diesem Fall ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission von den ihr durch die Verordnung übertragenen Befugnissen in vollem Umfang Gebrauch gemacht hat. Entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers hat die Kommission die Untersuchung nicht an die Behörden der Mitgliedstaaten delegiert. Die Kommission ersuchte die [MS]-Behörden um alle erforderlichen Informationen, analysierte sie und forderte weitere Informationen an, um eine vollständige Analyse der Beschwerde durchzuführen. Darüber hinaus scheint die Bewertung der Kommission viel detaillierter zu sein als die der [MS]-Behörden. Nach Eingang eines ersten Satzes von Dokumenten der [MS]-Behörden im Januar 2013 wurden der Kommission im März 2013 zusätzliche Dokumente übermittelt, die [MS] von [dem anderen Luftfahrtunternehmen] angefordert hatte. Darüber hinaus forderte die Kommission zusätzliche Informationen an, die die [MS]-Behörden im Mai 2013 übermittelten. Es scheint daher, dass die Kommission die Beurteilung der [MS]-Behörden nicht einfach gebilligt hat, sondern eine eigene Prüfung vorgenommen und sich auf ein umfassenderes Paket von Dokumenten als die zuständige nationale Behörde gestützt hat.

22. Die Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass aus den ihr vorgelegten Beweisen hervorgeht, dass die Dokumente, auf die sich die Kommission bei der Bewertung der „wirksamen Kontrollanforderungen“ der Verordnung stützte, viele dieser Dokumente enthielten, auf die die Beschwerdeführerin selbst ausdrücklich als wesentlich für ihre Beschwerde hingewiesen hatte.[4] Die von den Dienststellen der Bürgerbeauftragten durchgeführte Inspektion bestätigte, dass dies tatsächlich der Fall war.

23. Darüber hinaus stellte die Kommission im Zuge der Kontrolle klar, dass die von der zuständigen Genehmigungsbehörde durchgeführte Überwachung und Bewertung kontinuierlich und regelmäßig ist und dass die Mitgliedstaaten für die ständige Überwachung der Einhaltung der geltenden Vorschriften verantwortlich sind. Daher prüfte die Kommission im Rahmen ihrer Untersuchung die Informationen, die den [MS]-Behörden bis zu diesem Zeitpunkt zur Verfügung standen.

24. In Bezug auf den Inhalt der Bewertung der Kommission stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission, wie in ihrem Schreiben vom 16. Juli 2013 erläutert, nach einer Analyse der Eigentumsverhältnisse und der tatsächlichen Kontrolle aller direkten oder indirekten Interessenträger der anderen Fluggesellschaft (einschließlich Artikel 75 der Satzung der Fluggesellschaft) zu dem Schluss kam, dass es nicht möglich war, die behauptete Zuwiderhandlung festzustellen, da die Gesellschaft X weder mehrheitlich an der anderen Fluggesellschaft beteiligt war noch einen der anderen Anteilseigner der anderen Fluggesellschaft kontrollierte, die sich nach den Feststellungen der Kommission alle mehrheitlich im Besitz von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten befanden. Wie in ihren Schreiben angegeben und durch die Akteneinsicht des Bürgerbeauftragten weiter überprüft, sei der endgültige Eigentümer der anderen Fluggesellschaft [Staatsangehöriger eines EU-Landes] gewesen. Insbesondere in Bezug auf das Fehlen von „Beweisen für eine wirksame Kontrolle durch Drittländer oder Drittstaatsangehörige“ stützte die Kommission ihre obige Schlussfolgerung auf eine Reihe einschlägiger Erwägungen. Zu diesen Überlegungen gehörte nicht nur die Feststellung, "welches Unternehmen die endgültige Entscheidungsbefugnis in der Leitung des betreffenden Luftfahrtunternehmens hat (in Angelegenheiten wie der Ernennung in die entscheidenden Organe des Luftfahrtunternehmens, dem Geschäftsplan des Luftfahrtunternehmens, seinem Jahresbudget oder größeren Investitions- oder Kooperationsprojekten), sondern auch die Prüfung der "Staatsangehörigkeit der Vorstandsmitglieder, des Quorums oder des Entscheidungsverfahrens und der mit den Aktien verbundenen besonderen Rechte" für jeden der Anteilseigner des anderen Luftfahrtunternehmens.

25. Darüber hinaus hatte der Bürgerbeauftragte während der Inspektion Zugang zu vertraulichen geschäftlichen und rechtlichen Dokumenten, die von den Behörden der Mitgliedstaaten an die Kommission weitergeleitet wurden, aus denen hervorgeht, dass die Eigentumsstruktur der anderen Fluggesellschaft die Eigentums- und Kontrollanforderungen der EU erfüllen muss.

26. Die Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass Ryanair, nachdem sie von der Kommission aufgefordert worden war, neue und relevante Informationen vorzulegen, die es erforderlich machen könnten, dass die Kommission die vorstehenden Feststellungen überprüft, in ihrem Schreiben vom 9. August 2013 keine zusätzlichen Informationen vorgelegt, sondern lediglich die Kommission aufgefordert hat, die Untersuchung fortzusetzen. Somit ist der Bürgerbeauftragte nicht in der Lage, die Bewertung der Kommission hinsichtlich der endgültigen Eigentümerstruktur der anderen Fluggesellschaft in Frage zu stellen.

27. Darüber hinaus scheint es, dass die Kommission den Beschwerdeführer während des gesamten Verfahrens über die Entwicklungen in der Untersuchung auf dem Laufenden gehalten und rechtzeitig auf die während der laufenden Prüfung des Falls versandten Schreiben geantwortet hat.

28. Nach alledem und auf der Grundlage der von den Parteien vorgebrachten Argumente und Beweise ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Beurteilung der Kommission weder mit einem Verfahrensfehler noch mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet war. Somit kann kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit festgestellt werden.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte sie mit folgender Schlussfolgerung ab:

Es gab keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission.

Der Beschwerdeführer und die Europäische Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Straßburg, 18.1.2016

Emily O'Reilly

[1] Gegebenenfalls wurden Verweise auf die Behörden eines Mitgliedstaats (MS) und auf ein anderes Luftfahrtunternehmen anonymisiert, wie aus der Verwendung von [...] hervorgeht.

[2] Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft (ABl. 2008, L 293, S. 30).

[3] "EU-Pilot" ist eine Online-Plattform, die von den Mitgliedstaaten und den Dienststellen der Kommission genutzt wird, um den tatsächlichen und rechtlichen Hintergrund von Problemen, die sich im Zusammenhang mit der Vereinbarkeit des nationalen Rechts mit dem EU-Recht oder der ordnungsgemäßen Anwendung des EU-Rechts ergeben, zu kommunizieren und zu klären. In der Regel wird EU-Pilot als erster Schritt eingesetzt, um Probleme zu lösen, so dass nach Möglichkeit ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren vermieden wird. Derzeit nehmen alle 28 Mitgliedstaaten am EU-Pilotprojekt teil.

[4] Z. B. der Charity Trust [der anderen Fluggesellschaft] oder die Satzung [der anderen Fluggesellschaft].