Hintergrund der Beschwerde

1. Der Fall betraf die Bearbeitung eines Antrags der Europäischen Kommission auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit der Anwendung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasserdurch das Vereinigte Königreich [1].

2. Im Oktober 2012 entschied der Gerichtshof der Europäischen Union (im Folgenden „Gerichtshof“) in der Rechtssache C-301/10, dass das Vereinigte Königreich gegen die Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser verstößt.[2] Die Kommission leitete daraufhin ein Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 260 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zur Umsetzung dieses Urteils ein.

3. Im April 2014 beantragte der Beschwerdeführer Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Vorverfahrensphase (im Folgenden „Dokumente 1-3“) des Verfahrens, das zum Urteil des Gerichtshofs vom Oktober 2012 geführt hatte, und zu einem Dokument im Zusammenhang mit dem Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 260 AEUV nach dem Urteil vom Oktober 2012 (im Folgenden „Dokument 4“).

4. Die Kommission gewährte teilweisen Zugang zu den Dokumenten 1-3 und löschte nur die Teile, die sich auf andere Vertragsverletzungsverfahren bezogen, sowie die Namen der Beamten des Vereinigten Königreichs.

5. Die Kommission verweigerte jedoch den Zugang zu dem vierten Dokument, das als „Schreibender Behörden des Vereinigten Königreichs vom 31. März 2014 an den Generalsekretär der Europäischen Kommission“bezeichnet wurde. Dennoch übermittelte die Kommission dem Beschwerdeführer eine Zusammenfassung des angeforderten Dokuments, in der die von den britischen Behörden für die Umsetzung des Gerichtsurteils vom Oktober 2012 geplanten Folgemaßnahmen erläutert wurden.

6. Im Juni 2014 legte der Beschwerdeführer eine Beschwerde (als "Bestätigungsantrag" bezeichnet) ein, in der er den Zugang zu Dokument 4 beantragte.

7. Im Juli 2014 übermittelte die Kommission dem Beschwerdeführer ihre Entscheidung über den Zweitantrag, in der sie ihre in der ursprünglichen Entscheidung vertretene Auffassung aufrechterhielt.

8. Am 28. August 2014 beschwerte sich der Beschwerdeführer beim Bürgerbeauftragten über die Ablehnung des Freigabedokuments 4 durch die Kommission.

Die Untersuchung

9. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der Beschwerde ein und ermittelte den folgenden Vorwurf und die folgende Behauptung:

Vorwurf:

Die Kommission habe es zu Unrecht versäumt, der Öffentlichkeit Zugang zu einem Dokument zu gewähren, das sich auf ein Vertragsverletzungsverfahren gegen das Vereinigte Königreich im Zusammenhang mit der Richtlinie über kommunales Abwasser beziehe.

Anspruch:

Die Kommission sollte der Öffentlichkeit Zugang zu dem Dokument gewähren.

10. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Stellungnahme der Kommission zu der Beschwerde und anschließend die Stellungnahme des Beschwerdeführers als Reaktion auf die Stellungnahme der Kommission. Bei der Durchführung der Untersuchung hat der Bürgerbeauftragte die von den Parteien vorgebrachten Argumente und Stellungnahmen berücksichtigt.

Vorwurf, die Kommission habe es zu Unrecht versäumt, der Öffentlichkeit Zugang zu dem Dokument zu gewähren

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

11. In ihrer Entscheidung über den Zweitantrag kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Verweigerung des Zugangs zu dem Dokument durch Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001[3] gerechtfertigt ist und dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht[4].

12. Die Kommission stellte fest, dass das Dokument Teil ihrer laufenden Untersuchung gemäß Artikel 260 AEUV darüber ist, wie das Vereinigte Königreich das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-301/10 umsetzen wird und allgemeiner, welche Maßnahmen das Vereinigte Königreich ergreift, um der Richtlinie über kommunales Abwasser nachzukommen. Der Dialog mit dem Mitgliedstaat ist noch in vollem Gange. Nach Ansicht der Kommission würde sich die öffentliche Verbreitung des Dokuments nicht nur negativ auf diesen Dialog auswirken, für den ein Klima des Vertrauens unerlässlich ist, sondern die Kommission auch daran hindern, die Linie festzulegen, die in diesem Dossier ohne unzulässige Einmischung von außen verfolgt werden soll.

13. Die Kommission argumentierte daher, dass im Einklang mit der einschlägigen Rechtsprechung eine allgemeine Vermutung bestehe, dass die Verbreitung des Dokuments den Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten gemäß Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 beeinträchtigen würde.

14. Die Kommission merkte jedoch an, dass sie dem Beschwerdeführer eine Zusammenfassung des angeforderten Dokuments übermittelt habe, in der die von den britischen Behörden für die Umsetzung des Urteils geplanten Folgemaßnahmen erläutert würden, und dass sie regelmäßig mit dem Beschwerdeführer kommuniziert habe, um ihm so viele Informationen wie rechtlich möglich zur Verfügung zu stellen.

15. In Bezug auf das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Verbreitung war die Kommission der Auffassung, dass die Verbreitung des Dokuments der Untersuchungskapazität der Kommission nicht zugute käme und somit dem öffentlichen Interesse in diesem Zusammenhang nicht dienen würde. In diesem Fall wäre dem öffentlichen Interesse besser gedient, indem sichergestellt würde, dass die laufende Untersuchung so schnell wie möglich und ohne übermäßigen Druck von außen durch Dritte abgeschlossen wurde.

16. In seinem Zweitantrag behauptete der Beschwerdeführer, dass es "keineGrundlage"gebe, um zu argumentieren, dass der Zweck der Untersuchung untergraben würde,außer wenn wir Beweise hätten, die dem widersprechen, was [das angeforderte Dokument] sagt". Er behauptete, dass es im öffentlichen Interesse läge, das Dokument zu veröffentlichen, damit er und andere Bürger, die in der Nähe der Website leben, sowie andere Experten seinen Inhalt analysieren und prüfen können. Auf die Frage, ob die dem Gerichtshof in der Rechtssache C-301/10 vorgelegten Beweise korrekt seien, erklärte der Beschwerdeführer, dass die Freigabe des angeforderten Dokuments im öffentlichen Interesse liege.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

17. Der Bürgerbeauftragte würdigt die Bemühungen des Beschwerdeführers, die EU-Behörden bei ihrer Arbeit zu unterstützen. Ohne die Unterstützung solcher engagierter Bürger würden die EU-Behörden in ihren Bemühungen, dem öffentlichen Interesse zu dienen, erheblich behindert. Dies wäre insbesondere im Hinblick auf den Umweltschutz der Fall, wo die Bürger mit detaillierten lokalen Kenntnissen von besonderer Bedeutung sind. Die Bürgerbeauftragte möchte auch die Bemühungen der Kommission um eine Zusammenarbeit mit engagierten Bürgerinnen und Bürgern würdigen, um die öffentliche Verwaltung der EU offener und transparenter zu machen. Dieser Fall ist ein sehr gutes Beispiel dafür, wie die Kommission mit betroffenen Bürgern und Organisationen zum Nutzen aller zusammenarbeiten kann.

Bewertung

18. Bei der Verweigerung des Zugangs zu dem angeforderten Dokument stützte sich die Kommission auf Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001, der bestimmt:

„DieOrgane verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Zweck von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten beeinträchtigt würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung.“

19. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass nach ständiger Rechtsprechung die Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten eng auszulegen und anzuwenden sind, um die Anwendung des allgemeinen Grundsatzes, wonach der Öffentlichkeit ein möglichst breiter Zugang zu Dokumenten im Besitz der Organe gewährt werden sollte, nicht zu vereiteln[5].

20. Nach der Rechtsprechung muss eine dreistufige Prüfung durchgeführt werden, um festzustellen, ob eine Ausnahme vom Zugang nach der Verordnung 1049/2001 gilt[6].

21. Zunächst ist zu prüfen, ob das angeforderte Dokument unter eine Kategorie fällt, die unter die geltend gemachte Ausnahme vom Zugang nach Art. 4 der Verordnung 1049/2001 fällt. Im vorliegenden Fall hat sich die Kommission auf die Notwendigkeit berufen, den Zweck von Untersuchungen, Audits oder Inspektionen zu schützen. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass es sich bei dem Dokument um eine Antwort der Behörden des Vereinigten Königreichs auf ein Schreiben handelt, das die Kommission im Rahmen einer Untersuchung der Kommission übermittelt hat, um festzustellen, ob das Vereinigte Königreich einem Urteil des Europäischen Gerichtshofs nachgekommen ist, in dem festgestellt wurde, dass das Vereinigte Königreich das EU-Umweltrecht nicht einhält. Somit fällt das Dokument eindeutig unter den Begriff der Untersuchungen im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

22. Zweitens ist zu prüfen, ob die Verbreitung des betreffenden Dokuments dieses geschützte Interesse beeinträchtigen würde, d. h. ob die Verbreitung den Zweck der Untersuchung beeinträchtigen würde. Mit der Untersuchung soll sichergestellt werden, dass sich das Vereinigte Königreich mit dem EU-Recht in Einklang bringt.

23. In ihrer Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs stützte sich die Kommission auf die allgemeine Vermutung, dass eine Verbreitung den durch Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 geschützten Schutz der Untersuchungen beeinträchtigen würde.

24. In seiner Rechtsprechung hat der Gerichtshof bestimmte Arten von Dokumenten als Dokumente anerkannt, für die eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit gilt[7], darunter Dokumente, die ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV in seiner vorprozessualen Phase betreffen.[8] In der Rechtssache LPN und Finnland/Kommission hat der Gerichtshof Folgendes festgestellt:

„DieVerbreitung der Dokumente, die ein Vertragsverletzungsverfahren in seiner vorprozessualen Phase betreffen, könnte darüber hinaus die Art und den Fortgang dieses Verfahrens verändern, da es unter diesen Umständen noch schwieriger sein könnte, einen Verhandlungsprozess einzuleiten und eine Einigung zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat zu erzielen, mit der der geltend gemachte Verstoß beendet wird, um die Einhaltung des Unionsrechts zu ermöglichen und Gerichtsverfahren zu vermeiden.“[9]

25. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass diese Argumentation analog auch für Dokumente gilt, die Untersuchungen nach Artikel 260 AEUV betreffen, da Artikel 260 auch sicherstellen soll, dass sich der betreffende Mitgliedstaat mit dem Unionsrecht in Einklang bringt.

26. Es besteht daher die allgemeine Vermutung, dass die Verbreitung solcher Dokumente während der Untersuchungsphase das Streben nach einer gütlichen Lösung der Angelegenheit im Geiste der Zusammenarbeit und des gegenseitigen Vertrauens mit dem Ziel, weitere Gerichtsverfahren zu vermeiden, gefährden könnte.

27. Der vorliegende Antrag auf Zugang betrifft die Antwort der britischen Behörden auf ein Schreiben der Kommission vor 260 Jahren. Ein solches Dokument ist von zentraler Bedeutung für den oben genannten Verhandlungsprozess, da es den Standpunkt des Mitgliedstaats zum Verständnis der Situation durch die Kommission nach einem Urteil des Gerichtshofs umreißt. Daher fällt das Dokument, dessen Offenlegung der Beschwerdeführer beantragt hat, unter die allgemeine Vermutung.

28. Daher stimmt der Bürgerbeauftragte zu, dass die Kommission zu Recht davon ausgegangen ist, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu dem Dokument den Schutz des Zwecks von Untersuchungen im Sinne von Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 beeinträchtigt hätte.

29. Selbst wenn die Verbreitung des Dokuments den Zweck einer Untersuchung untergraben würde, besteht immer noch die Möglichkeit, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse die Verbreitung des Dokuments rechtfertigen würde [10].

30. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung des Dokuments bestehe, nämlich die Möglichkeit für die Öffentlichkeit, seinen Inhalt zu prüfen und der Kommission erforderlichenfalls zusätzliche Beweise vorzulegen. Der Beschwerdeführer stellte in diesem Zusammenhang fest, dass eine solche Unterstützung durch die Öffentlichkeit wichtig ist, da die Kommission „keineeigenen Untersuchungsbefugnisse in dieser Angelegenheit [hat] und daher weitgehend auf die von Beschwerdeführern und dem betreffenden Mitgliedstaat bereitgestellten Informationen angewiesen ist“[11].

31. Der Bürgerbeauftragte begrüßt die Bemühungen des Beschwerdeführers, die Untersuchungen der Kommission zu unterstützen. Solche Bemühungen sind von unschätzbarem Wert.

32. Der Bürgerbeauftragte akzeptiert jedoch nicht, dass die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Argumente ein überwiegendes öffentliches Interesse darstellen, das die Gründe für die Verweigerung der Offenlegung des betreffenden Dokuments verdrängt. Der Bürgerbeauftragte akzeptiert, dass die Veröffentlichung des Dokuments dem, was selbst ein öffentliches Interesse ist, nämlich dem Streben nach einer raschen, gütlichen Lösung des Problems der Nichteinhaltung durch das Vereinigte Königreich, ernsthaft schaden würde. Der Bürgerbeauftragte ist ferner der Auffassung, dass der Zugang zum Dokument des Mitgliedstaats nicht erforderlich ist, damit die Öffentlichkeit, einschließlich des Beschwerdeführers, der Kommission zusätzliche Beweise vorlegen kann. In diesem Zusammenhang stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass der Beschwerdeführer selbst während des gesamten Verfahrens, das zum Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-310/10 geführt hat, in der Lage war, der Kommission umfangreiche und nützliche Informationen zur Verfügung zu stellen. Der Beschwerdeführer korrespondiert seit mehreren Jahren mit der Kommission in Bezug auf die angebliche Nichteinhaltung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser durch das Abwassersystemin Whitburn, die, wie die Kommission es ausdrückte, "eine enorme Menge an Beweisen enthält, von denen einige das Rückgrat des [Vertragsverletzungsverfahrens vor dem Europäischen Gerichtshof] bildeten". Es besteht kein Grund zu der Annahme, dass seine Fähigkeit zur Bereitstellung weiterer Informationen dadurch eingeschränkt wird, dass das angeforderte Dokument noch nicht veröffentlicht wurde.

33. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission zu Recht zu dem Schluss gelangt ist, dass im vorliegenden Fall kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht.

34. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen stellt der Bürgerbeauftragte in diesem Fall keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission fest.

35. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission in jedem Fall Anstrengungen unternommen hat, um den Beschwerdeführer über die Fortschritte in dem Fall auf dem Laufenden zu halten. In ihrem Schreiben an den Beschwerdeführer vom 4. November 2014 erkannte die Kommission die Frustration des Beschwerdeführers über die langsamen Fortschritte des Vereinigten Königreichs in Bezug auf die Einhaltung des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-310/10 an. Die Kommission erklärte, dass sie am 1. Oktober 2014 mit den Behörden des Vereinigten Königreichs zusammengetroffen sei, um die offenen Dossiers und die besorgniserregenden Fragen zu erörtern. Die Kommission stellte fest, dass dieser Sitzung Treffen mit interessierten Umwelt-NRO vorausgingen, um der Kommission die Möglichkeit zu geben, ihre Ansichten zu hören. Sie fügte hinzu, dass sie dem Beschwerdeführer aus den Gesprächen mit den britischen Behörden mitteilen könne, dass sich das Vereinigte Königreich weiterhin dafür einsetze, dass die Modernisierungen des Whitburn-Sammelsystems durchgeführt werden. Die Kommission stellte ferner fest, dass sie den britischen Behörden in ihren Kontakten mit ihnen mitgeteilt hatte, dass die lokale Öffentlichkeit so bald wie möglich über die geplanten Schritte informiert werden muss. Die Behörden des Vereinigten Königreichs teilten der Kommission mit, dass sie hofften, diese bis Ende 2014 oder 2015 der Öffentlichkeit präsentieren zu können.

36. Der Bürgerbeauftragte lobt die Kommission für ihre anhaltenden Bemühungen, den Beschwerdeführer und andere, einschließlich nichtstaatlicher Umweltorganisationen, über die Entwicklungen in Bezug auf die Maßnahmen des Vereinigten Königreichs auf dem Laufenden zu halten. Der Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, diese Schritte fortzusetzen.

37. Da die Behörden des Vereinigten Königreichs derzeit Schritte unternehmen, um dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-310/10 nachzukommen, ist es auch offensichtlich, dass die Kommission ihr Verfahren nach Artikel 260 AEUV so lange offen lässt, bis das Vereinigte Königreich diese Schritte abgeschlossen hat. Der eventuelle Abschluss des Verfahrens nach Artikel 260 AEUV wird sich natürlich auf alle künftigen Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit diesem Verfahren auswirken. Der vorliegende Standpunkt spiegelt die Tatsache wider, dass das Verfahren nach Artikel 260 AEUV in Bezug auf das Vereinigte Königreich noch nicht abgeschlossen ist. Die Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die Kommission nach Abschluss dieses Verfahrens positiv auf jeden Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu demselben Dokument reagieren wird.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte sie mit folgender Schlussfolgerung ab:

Es gab keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly

Straßburg, 17.9.2015

[1] Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser, ABl. L 135, S. 40.

[2] Rechtssache C-301/10, Kommission/Vereinigtes Königreich, ECLI:EU:C:2012:633.

[3] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).

[4] Ein Organ ist verpflichtet, ein Dokument freizugeben, für das eine Ausnahme nach Artikel 4 Absätze 2 und 3 der Verordnung 1049/2001 gilt, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht.

[5] Rechtssache C-612/13 P ClientEarth/Kommission, Urteil vom 16. Juli 2015, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 57; Rechtssache C-506/08 P Schweden und MyTravel Group, Slg. 2011, I-6237, Randnr. 75; Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission, Slg. 2007, I-11389, Randnr. 66; Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Slg. 2008, I-4723, Randnr. 36; und Rechtssache T-391/03, Franchet und Byk/Kommission, Slg. 2006, II-2023, Randnr. 84.

[6] Schweden und Turco/Rat, Randnr. 37.

[7] Urteil ClientEarth/Kommission (Randnr. 77).

[8] Verbundene Rechtssachen C-514/11 P und C-605/11 P, LPN und Finnland/Kommission, EU:C:2013:738, Rn. 65.

[9] Urteil LPN und Finnland/Kommission (Randnr. 63).

[10] Urteil ClientEarth/Kommission, Randnr. 89; Rechtssache C-365/12 P, Kommission/EnBW, EU:C:2014:112, Rn. 100 und die dort angeführte Rechtsprechung.

[11] Urteil Kommission/Vereinigtes Königreich, Randnr. 71.